Pubblicato il 25/11/2025

N. 21086/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00745/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 745 del 2022, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Luigi Parenti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale delle Milizie 114;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento:

- del provvedimento prot. nr 18275 del 05.01.2022, del Dipartimento della pubblica sicurezza – Direzione centrale anticrimine della Polizia di Stato – Servizio Polizia Scientifica, notificata il 05 del mese di Gennaio alle ore 11.00, di immediata sospensione dal diritto di svolgere l'attività lavorativa, emesso nei confronti del Capo Coordinatore -OMISSIS-, PERID 999995, ai sensi dell'art. 4-ter, comma 3, del decreto legge 1° aprile 2021, n. 44, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 maggio 2021, n. 76;

- dell'atto di accertamento dell'inosservanza dell'obbligo vaccinale a decorrere dal 21.12.2021 del Dipartimento della pubblica sicurezza – Direzione centrale anticrimine della Polizia di Stato – Servizio Polizia Scientifica;

- della nota prot. n. 0002428567/2021 del 30.12.2021, del Dipartimento della pubblica sicurezza – Direzione centrale anticrimine della Polizia di Stato – Servizio Polizia Scientifica, notificata il 30 del mese di dicembre alle ore 11.20, con cui il menzionato dipendente è stato invitato a produrre la documentazione vaccinale, entro 5 giorni successivi dalla ricezione dell'invito;

- della circolare del Signor Capo della polizia – Direttore generale della pubblica sicurezza 333AGG n. 21554 del 10.12.2021 concernente “decreto-legge 26 novembre 2021, n. 172, recante “Misure urgenti per il contenimento dell'epidemia da COVID-19 e per lo svolgimento in sicurezza delle attività economiche e sociali”. Obbligo vaccinale per il personale della Polizia di Stato – Disposizioni applicative”;

- del decreto legge 26.11.2021, n. 172, recante “Misure urgenti per il contenimento dell'epidemia da COVID-19 e per lo svolgimento in sicurezza delle attività economiche e sociali”;

- del decreto legge del 21.09.2021, n. 127 recante “Misure urgenti per assicurare lo svolgimento in sicurezza del lavoro pubblico e privato mediante l'estensione dell'ambito applicativo della certificazione verde COVID-19 e il rafforzamento del sistema di screening”;

- del decreto legge 01.04.2021, n. 44, recante “Misure urgenti per il contenimento dell'epidemia da COVID-19, in materia di vaccinazioni anti SARS-CoV-2, di giustizia e di concorsi pubblici”;

- della legge del 28.05.2021, n. 76;

- della legge del 23.07.2021, n. 106;

- del d.l. del 07.01.2022 n.1;

- di ogni altro atto presupposto, connesso, collegato e/o consequenziale, antecedente o successivo, ancorché non conosciuto;

nonché per la condanna

delle Amministrazioni resistenti al risarcimento di tutti i danni subiti e subendi dal ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 10 ottobre 2025 il dott. Marco AV e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il ricorrente svolge attività lavorativa presso la Direzione centrale anticrimine della Polizia di Stato – Servizio Polizia Scientifica.

2. Rappresenta nel ricorso che le attività all’interno dell’ufficio sono state svolte in perfetta armonia con le regole imposte dal legislatore sul distanziamento. Per tali ragioni, egli ha deciso di non sottoporsi alla vaccinazione OV-19.

3. Il giorno 30 dicembre 2021, tuttavia, il ricorrente è stato invitato a produrre la documentazione vaccinale entro cinque giorni, venendo successivamente sospeso dal diritto di svolgere l’attività lavorativa, non essendo stata la documentazione prodotta, ai sensi dell’art. 4- ter , comma 3, del decreto legge 1 aprile 2021, n. 44, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 maggio 2021, n. 76.

4. Il ricorrente ha quindi proposto il presente ricorso, affidato a quattro motivi.

5. Con il primo motivo si deduce “ Violazione e/o falsa applicazione del d.l. n. 44/2021 e in particolare dell’art. 4 ter, comma 1, d.l. n. 44/2021 ss.mm.ii. - violazione e/o falsa applicazione degli artt. 35 e 36 cost. - violazione e/o falsa applicazione dell’art. 21 octies, comma 1, l. n. 241/1990 - violazione di legge. eccesso di potere. illegittimità derivata. obbligo di vaccinazione “generalizzato” per categorie di lavoratori senza operare alcuna distinzione in ordine alle mansioni effettivamente svolte ”. I provvedimenti impugnati e il d.l. n. 44/2021 ss.mm.ii. sarebbero illegittimi in quanto il legislatore ha generalizzato l’obbligo vaccinale per tutte le categorie di lavoratori di cui all’art. 4- ter senza prevedere alcuna differenziazione in ordine alle tipologie di mansioni svolte. Tale “generalizzazione” sarebbe illegittima in quanto determinate mansioni verrebbero svolte dai lavoratori singolarmente senza particolare contatto con il pubblico. Nel caso specifico, peraltro, le funzioni del ricorrente sarebbero in parte equiparabili a professioni differenti dove, tuttavia, a parità di condizioni, non è imposto l’obbligo vaccinale.

6. Con il secondo motivo si lamenta “ Violazione e/o falsa applicazione del d.l. n. 44/2021 e in particolare dell’art. 4 ter d.l. n. 44/2021 ss.mm.ii. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 21 octies, comma 1, l. n. 241/1990. Violazione di legge. eccesso di potere. Illegittimità derivata. Mancata previsione normativa in merito alla possibilità di svolgere tamponi quotidiani in luogo della vaccinazione ”. I provvedimenti impugnati sarebbero anche illegittimi per illegittimità derivata dell’art. 4- ter d.l. n. 44/2021, in ragione della mancata previsione normativa in merito alla possibilità di sottoporsi a tamponi quotidiani in luogo della vaccinazione. La normativa consentiva, infatti, alle categorie di lavoratori in esame di svolgere attività lavorativa unicamente se questi ultimi avessero svolto la vaccinazione da COVID-19, mentre avrebbe dovuto essere prevista la possibilità di sottoporsi a tampone - in luogo della vaccinazione - al fine di poter proseguire con lo svolgimento della propria attività lavorativa. Il tampone, infatti, sarebbe stato il mezzo più utile per tenere sempre sotto controllo la diffusione del virus. Peraltro, non sarebbe possibile nel nostro ordinamento porre un obbligo vaccinale basato su farmaci sperimentali.

7. Con il terzo motivo si contesta “ Violazione e/o falsa applicazione del d.l. n. 44/2021 e in particolare dell’art. 4 ter d.l. n. 44/2021 ss.mm.ii. – violazione e/o falsa applicazione degli articoli 914 ss. d.lgs. n. 66/2010 - violazione di legge. eccesso di potere. illegittimità derivata – disparità di trattamento – mancata previsione di retribuzione / assegno alimentare in caso di sospensione dall’attività lavorativa ”. I provvedimenti impugnati sarebbero inoltre illegittimi in quanto contrasterebbero con gli art. 914 ss. del d.lgs. n. 66/2010. Tali disposizioni normative possono far sì che l’ente di appartenenza sospenda (in maniera precauzionale, obbligatoria o facoltativa) un militare imputato per un reato da cui possa derivare la perdita del grado o al militare sottoposto ad arresto o qualsiasi misura cautelare. In caso di applicazione di tale sospensione precauzionale, il militare ha diritto alla metà degli assegni a carattere fisso e continuativo. Di converso, l’attuale previsione contenuta nel d.l. 44/2021 prevede la totale sospensione dalla retribuzione per tutti i dipendenti che non vogliano e/o non possano sottoporsi alla somministrazione del vaccino da OV-19, con disparità di trattamento considerando che: 1) chi è imputato per un reato o sottoposto a misure cautelari personali, ha diritto alla metà della retribuzione; 2) di converso, chi non si sottopone all’obbligo vaccinale, non ha diritto a percepire alcun assegno.

8. Il quarto mezzo reca “ Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 4 ter d.l. 44/2021 ss.mm. ii; eccesso di potere per carenza di istruttoria, carenza di motivazione, irragionevolezza, mancanza dei presupposti di legge. violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1, 3, 35 e 36 Cost. sul diritto del lavoratore a percepire una retribuzione minima ai fini del sostentamento ”. I provvedimenti impugnati sarebbero anche illegittimi in quanto la corresponsione dell’assegno alimentare, previsto dalle norme vigenti, sarebbe un automatismo in caso di sospensione disciplinare, e ancor di più se il dipendente non ha commesso alcuna infrazione correlata alla prestazione lavorativa. Pertanto, la mancata previsione della possibilità di ottenere quantomeno un assegno alimentare in caso di sospensione dal lavoro e retributiva nel testo dei decreti legge in materia di OV-19 violerebbe l’art. 36 della Cost. garantendo la retribuzione soltanto a chi lavora, escludendo chi non è in possesso del Green Pass, che non può lavorare e non viene retribuito. In questa prospettiva il d.l. n. 44/2021, con riferimento al necessario bilanciamento tra tutela collettiva della salute e diritto al lavoro, introdurrebbe una doppia disparità di trattamento: tra vaccinati e non vaccinati in merito alla non equivalenza delle misure previste e - nell’ambito della categoria dei non vaccinati - tra abbienti e non abbienti, in quanto solo chi ha il Green Pass può lavorare e guadagnare e le condizioni economiche e sociali disagiate possono influire sulla possibilità di vaccinarsi e di ottenere il Green Pass.

9. Accanto alla domanda di annullamento, il ricorrente ha presentato anche domanda risarcitoria, configurandosi il danno quale grave pregiudizio patrimoniale nel periodo di sospensione del lavoro, in cui la famiglia, monoreddito, non ha percepito emolumenti. Sussisterebbero al riguardo l’elemento soggettivo, in quanto l’amministrazione, con dolo o colpa, avrebbe concretamente adottato i provvedimenti illegittimi in applicazione della (illegittima) normativa di riferimento, quello oggettivo del “danno ingiusto” (contra ius e non iure) dato che il ricorrente, in virtù dei provvedimenti di sospensioni adottati dalle Amministrazioni, non ha potuto percepire alcuna retribuzione, e il nesso di causalità tra la condotta assunta dell’amministrazione (con dolo o colpa) nell’adozione dei provvedimenti impugnati e il danno ingiusto causato all’odierno ricorrente.

10. Con istanza depositata l’11.7.2025 il ricorrente ha chiesto disporsi la sospensione impropria del giudizio in relazione all’intervenuta rimessione alla Corte di giustizia UE, da parte del Consiglio di Stato (parere n. 887/2024), di questioni riguardanti la conformità alla normativa UE dell’obbligo vaccinale previsto per i militari.

11. L’Amministrazione si è costituita eccependo preliminarmente l’inammissibilità del ricorso, in quanto volto a introdurre un’azione diretta avverso norme aventi rango legislativo e concludendo, nel merito, per il suo rigetto in quanto infondato.

12. All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 10.10.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

13. In via preliminare, il Collegio ritiene di non potersi dare luogo alla sospensione impropria del giudizio secondo quanto richiesto dalla parte ricorrente, non sussistendo un ragionevole dubbio circa la corretta interpretazione del diritto UE in ipotesi rilevante nel caso di specie.

14. In merito, va ricordato che con il sopra citato parere il Consiglio di Stato ha sottoposto alla Corte di giustizia le seguenti questioni:

- “ Premesso che l’Amministrazione non ha ritenuto necessario imporre la vaccinazione ai militari ai sensi dell’art 206 bis del Dlgs 66/10, per lo specifico impiego, assumendosi la responsabilità sugli effetti del vaccino, si chiede se la direttiva 2000/78/CE osti ad un recepimento che permetta il DL 172/21 nella parte in cui modifica il DL 44/21 aggiungendo il comma 4 ter comma 2 b. che impone al militare una vaccinazione obbligatoria e contraria alla sua opinione personale, perché lo obbliga a sottoporsi volontariamente a tale trattamento sanitario, ancora sperimentale, a suo rischio e pericolo, come requisito addizionale per poter lavorare nello stesso ambiente di lavoro in cui sono presenti lavoratori civili ai quali tale trattamento vaccinale non è richiesto nonostante essi svolgano funzioni, che dal punto di vista della contagiosità e contagiabilità dell’essere umano, sono analoghe a quelle svolte dai militari ”;

- “ Premesso che, secondo la normativa italiana in materia di accesso al luogo di lavoro, anche in contesti affollati come trasporti pubblici, stadi e ristoranti, per i lavoratori non richiamati nello stesso d.l.n.172/21, la certificazione vaccinale o la negatività al tampone effettuata entro le 48 ore sono considerate equivalenti, si chiede se l’art. 2 comma 2 b della direttiva 2000/78/CE osta ad un provvedimento come il d.l.n. 172/21 nella parte in cui modifica il d.l. n. 44/21 aggiungendo il comma 4 ter comma 1 b. che impone al lavoratore militare una vaccinazione obbligatoria e contraria alla sue convinzioni personali, come requisito necessario per poter lavorare nello stesso ambiente di lavoro in cui sono presenti militari che nel rispetto delle loro convinzioni personali hanno ritenuto conveniente vaccinarsi anche in assenza di obbligo, ciò nonostante che il militare non vaccinato sia disponibile, e comunque già obbligato, a produrre con intervalli inferiori alle 48 ore il risultato di un tampone che certifichi la negatività al covid ”.

- “Si chiede se il provvedimento di cui al d.l. n. 172/21 che integra il d.l. n. 44/21, il quale impone con l’art 4 ter comma 3 al lavoratore, sospeso per violazione dell’obbligo vaccinale, di non poter in alcun modo legale provvedere al sostentamento della famiglia ed alla protezione e alle cure necessarie per il benessere delle figlie minori dovute, violi gli art. 1 e 24 della CDFUE ai sensi dell’art 24 della Cart a”.

15. Come la giurisprudenza ha da tempo chiarito, i diritti fondamentali fanno bensì parte integrante dei principi generali del diritto dell’Unione di cui il giudice europeo assicura il rispetto, ispirandosi alle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri ed in particolare alla Convenzione di Roma (da ultimo, su rinvio pregiudiziale della Corte Costituzionale belga, sentenza 26 giugno 2007, causa C-305/05, Ordini avvocati c. Consiglio , punto 29). Tuttavia, tali principi rilevano esclusivamente rispetto a fattispecie alle quali tale diritto sia applicabile. La Corte di giustizia ha infatti precisato che non ha tale competenza nei confronti di normative che non entrano nel campo di applicazione del diritto dell’Unione (sentenza 4 ottobre 1991, C-159/90, Society for the Protection of Unborn Children Ireland ; sentenza 29 maggio 1998, C-299/95, Kremzow ). Pertanto, la richiamata questione riguardante la violazione delle disposizioni della CDFUE rileva in quanto venga in considerazione l’applicazione del diritto dell’Unione, nel caso di specie individuato nelle previsioni della direttiva 2000/78/CE.

16. La predetta direttiva è implicata in quanto, secondo la prospettazione fatta propria nel ricorso che ha originato il rinvio, l’introdotto obbligo vaccinale darebbe luogo a una discriminazione diretta ovvero indiretta, circostanze che, tuttavia, non sono in alcun modo configurabili nel caso di specie.

17.  La direttiva 2000/78/CE “ mira a stabilire un quadro generale per la lotta alle discriminazioni fondate sulla religione o le convinzioni personali, gli handicap, l'età o le tendenze sessuali, per quanto concerne l'occupazione e le condizioni di lavoro ”. Secondo una giurisprudenza consolidata, tali motivi di discriminazione sono indicati dalla direttiva in modo tassativo (cfr. CGUE, sentenza 21.5.2015, SCMD, C-262/14). La differenza di trattamento tra il personale militare e quello civile si fonda sul rispettivo (diverso) status e non rientra tra i motivi di discriminazione richiamati dalla direttiva.

18. Inoltre, il motivo di discriminazione fondato sulla religione e le convenzioni personali “ non comprende né le convinzioni politiche o sindacali né le convinzioni o le preferenze artistiche, sportive, estetiche o di altro tipo. La protezione di tali convinzioni personali da parte degli Stati membri non è pertanto disciplinata dalle disposizioni di detta direttiva ” (CGUE, sentenza 13.10.2022, C-344/20, SCRL , 28).

19. La Corte ha altresì rilevato, nella sentenza citata, che “ il diritto alla libertà di coscienza e di religione sancito dall’articolo 10, paragrafo 1, della Carta, e che costituisce parte integrante del contesto rilevante ai fini dell’interpretazione della direttiva 2000/78, corrisponde al diritto garantito all’articolo 9 della CEDU e che, in forza dell’articolo 52, paragrafo 3, della Carta, esso ha lo stesso significato e la stessa portata di quest’ultimo (sentenza del 15 luglio 2021, WABE e MH Müller Handel, C804/18 e C341/19, EU:C:2021:594, punto 48) ”.

20. Orbene, la Corte EDU (sentenza 8.4.2021, ČK e a. c. Repubblica ceca ) ha affermato che “ un’opinione critica sulla vaccinazione come tale non costituisce una convinzione o un credo di tale cogenza, serietà, coerenza e importanza da attrarre le garanzie dell’articolo 9 ”. Va, pertanto, escluso che le convinzioni personali fatte valere (anche) dal ricorrente nel caso oggi sottoposto all’esame del Collegio possano costituire “convinzioni personali” ai sensi dell’art. 1 della direttiva 2000/78/CE.

21. Alla fattispecie, pertanto, non è applicabile la disciplina di cui all’art. 2000/78/CE, non avendo introdotto la normativa contestata alcuna discriminazione in relazione ai motivi indicati da tale direttiva. Diviene allora irrilevante la questione posta con riguardo alla ritenuta violazione della CDFUE, in quanto non venendo in considerazione l’applicazione del diritto dell’Unione la Corte non ha alcuna competenza a pronunciarsi in ordine alla normativa qui contestata.

22. Ciò precisato e respinta, pertanto, la richiesta di sospensione, può prescindersi dall’esame dell’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dalla difesa erariale, essendo il ricorso infondato nel merito, prestandosi le censure proposte a trattazione congiunta sulla base delle considerazioni espresse dalla Corte costituzionale, che ha affrontato questioni del tutto simili a quelle prospettate dal ricorrente con le sentenze nn. 14, 15 e 185 del 2023 e 188 del 2024.

23. Segnatamente, con le sentenze nn. 14 e 15 del 2023 la Corte, pronunciandosi sull’obbligo vaccinale previsto dall’art. 4- ter , d.l. n. 44/2021, introdotto con d.l. n. 172/2021, in relazione a determinate categorie di lavoratori:

- ha ricordato che “ in base alla costante giurisprudenza costituzionale, l’imposizione di un trattamento sanitario, e di un obbligo vaccinale, in particolare, può ritenersi compatibile con l’art. 32 Cost., al ricorrere di tre presupposti: a) se il trattamento sia diretto non solo a migliorare o a preservare lo stato di salute di chi vi è assoggettato, ma anche a preservare lo stato di salute degli altri, giacché è proprio tale ulteriore scopo, attinente alla salute come interesse della collettività, a giustificare la compressione di quella autodeterminazione dell’uomo che inerisce al diritto di ciascuno alla salute in quanto diritto fondamentale (cfr. sentenza n. 307 del 1990); b) se vi sia la previsione che esso non incida negativamente sullo stato di salute di colui che vi è assoggettato, salvo che per quelle sole conseguenze, che, per la loro temporaneità e scarsa entità, appaiano normali di ogni intervento sanitario e, pertanto, tollerabili (ivi); c) se nell’ipotesi di danno ulteriore alla salute del soggetto sottoposto al trattamento obbligatorio – ivi compresa la malattia contratta per contagio causato da vaccinazione profilattica – sia prevista comunque la corresponsione di una “equa indennità” in favore del danneggiato (cfr. sentenza 307 cit. e v. ora legge n. 210/1992) (sentenza n. 258 del 1994; nello stesso senso, sentenza n. 5 del 2018) ” (cfr. Corte costituzionale n. 15/2023, sub 10.3);

- ha notato che la scelta del legislatore in relazione all’obbligo vaccinale oggetto del presente giudizio si è fondata su concordi e attendibili attestazioni delle “ autorità scientifiche [sulla] sicurezza dei vaccini per la prevenzione dell’infezione da SARS-CoV-2 oggetto di CMA [sulla] loro efficacia nella riduzione della circolazione del virus ”, evidenziando al riguardo che “ il principale dato medico-scientifico garantito dalle autorità istituzionali nazionali ed europee, preposte al settore, è costituito, fin dal momento dell’adozione della disposizione censurata e a tutt’oggi, dalla natura non sperimentale del vaccino e dalla sua efficacia, oltre che dalla sicurezza ” e concludendo che “a ppare evidente in coerenza con il dato medico-scientifico che attesta la piena efficacia del vaccino e l’idoneità dell’obbligo vaccinale rispetto allo scopo di ridurre la circolazione del virus, la non irragionevolezza del ricorso ad esso, a fronte di un virus respiratorio altamente contagioso, diffuso in modo ubiquo nel mondo, e che può venire contratto da chiunque … caratterizzato da rapidità e imprevedibilità del contagio ” (cfr. Corte costituzionale n. 14/2023, sub 10 e 11);

- ha sottolineato che la valutazione di non irragionevolezza e idoneità allo scopo vale a maggior ragione con riferimento all’obbligo vaccinale imposto nei confronti di soggetti che svolgono particolari funzioni di interesse pubblico e che a causa di tali funzioni sono più esposti al rischio del contagio, in quanto l’obbligo imposto nei confronti di tali categorie di soggetti “ consente di perseguire, oltre che la tutela della salute di una delle categorie più esposte al contagio, il duplice scopo di proteggere quanti entrano con loro in contatto e di evitare l’interruzione di servizi essenziali per la collettività ” (cfr. Corte costituzionale, n. 14/2023, sub 12), notando che “ l’imposizione di un obbligo vaccinale selettivo, come condizione di idoneità per l’espletamento di attività che espongono gli operatori ad un potenziale rischio di contagio, e dunque a tutela della salute dei terzi e della collettività, si connota quale misura sufficientemente validata sul piano scientifico ” (cfr. Corte costituzionale, n. 15/2023, sub 11.1);

- ha rimarcato la proporzionalità della misura dell’obbligo vaccinale, sottolineando che “ non risultavano, a quel tempo, misure altrettanto adeguate rispetto allo scopo prefissato dal legislatore per fronteggiare la pandemia ”, non costituendo una valida misura alternativa “ l’effettuazione periodica di test diagnostici dell’infezione da SARS-CoV-2 ” (cfr. Corte costituzionale, n. 14/2023, sub 13.1);

- ha evidenziato che l’ordinamento apprestava adeguata tutela ai soggetti cui era richiesta la vaccinazione obbligatoria per lo svolgimento della loro attività lavorativa sottolineando che “ impregiudicato il diritto a un indennizzo in caso di eventi avversi comunque riconducibili al vaccino … resta ferma la responsabilità civile di cui all’art. 2043 del codice civile per l’ipotesi in cui il danno ulteriore sia imputabile a comportamenti colposi attinenti alle concrete misure di attuazione […] o addirittura alla materiale esecuzione del trattamento stesso (sentenza n. 307 del 1990) ” (cfr. Corte costituzionale, n. 14/2023, sub 14.3);

- ha evidenziato che la proporzionalità della previsione di cui all’art. 4, d.l. n. 44/2021 era legata anche al fatto che “ la conseguenza del mancato adempimento dell’obbligo è rappresentata dalla sospensione … con reintegro al venir meno dell’inadempimento dell’obbligo e, comunque, dello stato di crisi epidemiologica ”; scelta – quest’ultima, che appariva “ una conseguenza calibrata, in termini di sacrificio dei diritti dell’operatore sanitario, … strettamente funzionale rispetto alla finalità perseguita di riduzione della circolazione del virus ” (cfr. Corte costituzionale, n. 14/2023, sub 13.2);

- ha sottolineato che “ la sospensione del lavoratore non vaccinato … è in sintonia con l’obbligo di sicurezza imposto al datore di lavoro dall’art. 2087 del codice civile e dall’art. 18 del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81 (Attuazione dell’articolo 1 della legge 3 agosto 2007, n. 123, in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro), con valenza integrativa del contenuto sinallagmatico del contratto individuale di lavoro ”, e ha precisato che “ avendo riguardo alla posizione dei lavoratori, la vaccinazione anti SARS-CoV-2 ha, a sua volta, ampliato il novero degli obblighi di cura della salute e di sicurezza prescritti dall’art. 20 del d.lgs. n. 81 del 2008, nonché degli obblighi di prevenzione e controllo stabiliti dal successivo art. 279 per i lavoratori addetti a particolari attività ” (cfr. Corte costituzionale, n. 15/2023, sub 12.1);

- ha rimarcato che “ il diritto fondamentale al lavoro, garantito nei principi enunciati dagli artt. 4 e 35 Cost., avuto riguardo al dipendente che abbia scelto di non adempiere all’obbligo vaccinale, nell’esercizio della libertà di autodeterminazione individuale attinente alle decisioni inerenti alle cure sanitarie, tutelata dall’art. 32 Cost., non implica necessariamente il diritto di svolgere l’attività lavorativa ove la stessa costituisca fattore di rischio per la tutela della salute pubblica e per il mantenimento di adeguate condizioni di sicurezza nell’erogazione delle prestazioni di cura e assistenza ” (cfr. Corte costituzionale, n. 15/2023, sub 12.2);

- ha ritenuto non irragionevole la mancata previsione di un dovere in capo al datore di valutare preliminarmente la possibilità di reimpiego del lavoratore in mansioni che non comportassero alcun rischio contagio, evidenziando che “ la disposizione censurata si fonda sul rilievo che un più ampio dovere datoriale di cosiddetto repêchage … non fosse compatibile con le specificità di tali organizzazioni aziendali, se non al rischio di mettere in pericolo la salute del lavoratore stesso, degli altri lavoratori e dei terzi, portatori di interessi costituzionali prevalenti sull’interesse del dipendente di adempiere per poter ricevere la retribuzione ”, sottolineando che “ le disposizioni censurate hanno escluso … l’opportunità di addossare al datore un obbligo generalizzato di adottare accomodamenti organizzativi, non ravvisando, in rapporto alle categorie professionali in esame, le condizioni della fungibilità e della sia pur parziale idoneità lavorativa residua del dipendente non vaccinato, condizioni sempre necessarie, in caso di impossibilità sopravvenuta della prestazione, per giustificare la permanenza di un apprezzabile interesse datoriale a una diversa prestazione lavorativa ”, ed evidenziando che “ poiché il datore di lavoro può eccepire l’inosservanza dell’obbligo di sicurezza da parte del lavoratore e pertanto rifiutarsi di ricevere la sua prestazione fino a quando questi non provveda a vaccinarsi, neppure egli è stato costretto dal legislatore ad adeguare la propria organizzazione per assegnare al dipendente mansioni che non comportassero il rischio di contagio da SARS-CoV-2; ciò tanto più comprensibilmente nel contesto di quegli specifici comparti normativamente selezionati per la particolare incidenza del fine di tutela della salute pubblica e del mantenimento di adeguate condizioni di sicurezza nell’erogazione dei rispettivi servizi, svolti a contatto con soggetti in situazione di fragilità ” (Corte costituzionale, n. 15/2023, sub 13.4 e 13.5);

- ha evidenziato che “ l’effetto stabilito dalle norme censurate, secondo cui al lavoratore che decida di non sottoporsi alla vaccinazione non sono dovuti, nel periodo di sospensione, la retribuzione né altro compenso o emolumento, comunque denominati», giustifica, pertanto, anche la non erogazione al lavoratore sospeso di un assegno alimentare … considerando che il lavoratore decide di non vaccinarsi per una libera scelta, in ogni momento rivedibile ”, precisando che “ poiché nel periodo di sospensione del dipendente non vaccinato, pur essendo formalmente in essere il rapporto, è carente medio tempore la sussistenza del sinallagma funzionale del contratto, la negazione altresì del diritto all’erogazione di un assegno alimentare in favore del lavoratore inadempiente all’obbligo vaccinale … si giustifica quale conseguenza del principio generale di corrispettività, essendo il diritto alla retribuzione, come ad ogni altro compenso o emolumento, comunque collegato alla prestazione lavorativa, eccetto i casi in cui, mancando la prestazione lavorativa in conseguenza di un illegittimo rifiuto del datore di lavoro, l’obbligazione retributiva sia comunque da quest’ultimo dovuta ” (cfr. Corte costituzionale, n. 15/2023, sub 14.2 e 14.3);

- ha sottolineato che non era irragionevole il diverso regime previsto per i lavoratori sospesi per inottemperanza all’obbligo vaccinale e quelli sospesi dal servizio a seguito della sottoposizione a procedimento penale o disciplinare (cui è comunque garantita la percezione dell’assegno alimentare), sottolineando – per un verso – che se in tali ultimi casi “ il riconoscimento dell’assegno alimentare si giustifica alla luce della necessità di assicurare al lavoratore un sostegno allorquando la temporanea impossibilità della prestazione sia determinata da una rinuncia unilaterale del datore di lavoro ad avvalersene e da atti o comportamenti che richiedono di essere accertati in vista della prosecuzione del rapporto, ben diverso è il caso in cui, per il fatto di non aver adempiuto all’obbligo vaccinale, è il lavoratore che decide di sottrarsi unilateralmente alle condizioni di sicurezza che rendono la sua prestazione lavorativa, nei termini anzidetti, legittimamente esercitabile ”, e notando – per altro verso – che poiché “l ’erogazione dell’assegno alimentare rappresenta per il datore di lavoro un costo netto, senza corrispettivo, non è irragionevole che il legislatore ne faccia a lui carico quando l’evento impeditivo della prestazione lavorativa abbia carattere oggettivo, e non anche quando l’evento stesso rifletta invece una scelta – pur legittima – del prestatore d’opera ” (cfr. Corte costituzionale, n. 15/2023, sub 14.4 e 14.5.).

24. Con la sentenza n. 185 del 2023 la Corte ha preso atto del fatto che il legislatore, a seguito della scoperta di un vaccino ritenuto, alla luce delle conoscenze medico-scientifiche allora disponibili, idoneo a ridurre la diffusione della circolazione del virus, ha operato una chiara scelta in favore di una diffusa vaccinazione e ha individuato una serie di categorie professionali per le quali la vaccinazione è stata resa obbligatoria. Ha precisato, quindi, che “ L’imposizione dell’obbligo vaccinale per categorie legislativamente predeterminate, gradualmente individuate […], non può ritenersi irragionevole e lesiva degli evocati parametri costituzionali. Deve considerarsi che la scelta per categorie predeterminate costituisce una delle possibili modalità di contemperamento tra la dimensione individuale e quella collettiva del diritto alla salute. Essa, infatti, rappresentava una risposta alla emergenza pandemica portatrice di una serie di vantaggi, in considerazione della situazione sanitaria in atto, per affrontare la quale era indispensabile assicurare una tempestiva e uniforme attuazione dell’obbligo vaccinale ” . Tale decisione, in particolare, “ rappresenta una scelta non irragionevolmente mossa dall’esigenza di garantire linearità e automaticità all’individuazione dei destinatari, così da consentire un’agevole e rapida attuazione dell’obbligo e da prevenire il sorgere di dubbi e contrasti in sede applicativa. Non è secondario, poi, che l’individuazione direttamente per legge dei destinatari dell’obbligo vaccinale sia coerente con l’esigenza – che trae origine dall’art. 32 Cost. – di determinare con certezza i soggetti la cui libertà di autodeterminazione venga compressa nell’interesse della comunità. Qualsiasi sistema improntato all’identificazione di carattere individuale, in base alla rispondenza di determinati requisiti e, in particolare, alla tipologia dell’attività lavorativa […], avrebbe infatti comportato un aggravio – che il legislatore ha reputato insostenibile in termini di tempi, costi e utilizzo di personale altrimenti impiegabile su fronti più urgenti – nella fase dell’individuazione in concreto dei destinatari dell’obbligo, tramite l’accertamento, caso per caso, della rispondenza ai requisiti richiesti, oltre che nella successiva fase di monitoraggio e controllo della loro perdurante sussistenza. La scelta si è fondata sulla significativa criticità della situazione sanitaria nella quale tutte le risorse, di personale e organizzative, dovevano essere finalizzate alla gestione dell’emergenza pandemica, sicché il sistema avrebbe mal tollerato, in capo alle singole amministrazioni datrici di lavoro, un’attività di cernita (a monte) e controllo (a valle) delle singole tipologie di attività professionali. Il legislatore ha, inoltre, considerato che l’adozione di un sistema per categorie già predeterminate – grazie al suo carattere semplificato e automatico – consentiva di rimettere l’attività di accertamento e monitoraggio agli ordini professionali competenti e ai datori di lavoro, esonerando da tale impegnativo compito le aziende sanitarie locali, le regioni e le province autonome, inizialmente coinvolte in base all’originario impianto normativo, antecedente alle modifiche introdotte con il d.l. n. 172 del 2021, come convertito ”.

25. Con la sentenza n. 188/2024 la stessa Corte – nel dichiarare “ non fondate le questioni di legittimità costituzionale sollevate [con ordinanza Tar Lazio, V, 20 luglio 2022, n. 10372] in riferimento agli artt. 2, 3 e 32, secondo comma, Cost., dell’art. 4-ter, commi 1, lettera d), e 3, del d.l. n. 44 del 2021, come convertito, nella parte in cui prevede per il personale della Polizia penitenziaria, per effetto dell’inadempimento all’obbligo vaccinale anti SARS-CoV-2, la sospensione dal servizio e la perdita della retribuzione, e comunque non contempla l’erogazione di un assegno alimentare ” – ha ribadito i principi affermati nella già citata sentenza Corte costituzionale, n. 15/2023 e in particolare:

- ha evidenziato che “ in base alla disciplina delineata dal legislatore per far fronte all’emergenza pandemica, la vaccinazione costituiva requisito essenziale per l’esercizio della professione e per lo svolgimento delle prestazioni lavorative rese dai soggetti obbligati. Conseguentemente, come già osservato da questa Corte, la sospensione del lavoratore che non avesse ottemperato all’obbligo vaccinale rappresentava per il datore di lavoro «l’adempimento di un obbligo nominato di sicurezza, inserito nel sinallagma contrattuale» (sentenza n. 15 del 2023): tale misura è, infatti, coerente con l’obbligo di sicurezza imposto al datore di lavoro dall’art. 2087 del codice civile e dall’art. 18 del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81 (Attuazione dell’articolo 1 della legge 3 agosto 2007, n. 123, in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro). Del pari, sul versante della posizione dei lavoratori, la vaccinazione anti SARS-CoV-2 rientrava nel novero degli obblighi di cura della salute e di sicurezza prescritti dall’art. 20 del d.lgs. n. 81 del 2008, nonché degli obblighi di prevenzione e controllo stabiliti dal successivo art. 279 per i lavoratori addetti a particolari attività. Il datore di lavoro, dunque, era tenuto ad adottare i provvedimenti di sospensione dal servizio e dalla retribuzione del lavoratore dal momento dell’accertamento dell’inadempimento all’obbligo vaccinale e fino al suo assolvimento, ovvero fino al completamento del piano vaccinale nazionale o comunque fino al termine stabilito dalla stessa legge. La mancata sottoposizione a vaccinazione, determinando, nei termini suddetti, la sopravvenuta e temporanea impossibilità per il dipendente di svolgere le proprie mansioni, comportava il venire meno (sia pure temporaneo) del sinallagma funzionale del contratto. In applicazione del principio generale di corrispettività, l’assenza della prestazione lavorativa rende la previsione sulla mancata corresponsione della retribuzione così come di ogni altro compenso o emolumento (sentenza n. 15 del 2023) non contrastante con gli invocati parametri ”;

- ha sottolineato che “ l’effetto stabilito dalle disposizioni censurate, a norma delle quali al lavoratore inadempiente all’obbligo vaccinale non sono dovuti, nel periodo di sospensione, a retribuzione né altro compenso o emolumento, comunque denominati, giustifica anche la non erogazione al lavoratore sospeso di un assegno alimentare (in misura non superiore alla metà dello stipendio, come, ad esempio, previsto per gli impiegati civili dello Stato dall’art. 82 del d.P.R. n. 3 del 1957, e in altri casi dalla contrattazione collettiva), considerando che il lavoratore decide di non vaccinarsi per una libera scelta, in ogni momento rivedibile (sentenza n. 15 del 2023) ”;

- ha ribadito a tale ultimo riguardo che non possono “ritenersi validi tertia comparationis le ipotesi – evocate dal giudice rimettente al fine di sostenere la violazione dell’art. 3 Cost. sotto il profilo della ingiustificata disparità di trattamento – in cui sia stata disposta la sospensione dal servizio a seguito della sottoposizione a procedimento penale o disciplinare, in base all’art. 82 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 (Testo unico delle diposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato) o al contratto collettivo di comparto, come stabilito dall’art. 59 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 (Razionalizzazione della organizzazione delle Amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell’articolo 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421) e poi dall’art. 55 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche). In questi casi, invero, la sospensione è una misura provvisoria, priva di carattere sanzionatorio e disposta cautelarmente nell’interesse pubblico, destinata ad essere travolta dall’esaurimento dei paralleli procedimenti; il che rende improponibile la comparazione svolta dal giudice a quo (sentenza n. 15 del 2023). Come rimarcato da questa Corte nella suddetta sentenza, la scelta del legislatore di equiparare quei determinati periodi di inattività lavorativa alla prestazione effettiva trova lì giustificazione nella esigenza sociale di sostegno temporaneo del lavoratore per il tempo occorrente alla definizione dei relativi giudizi e alla verifica della sua effettiva responsabilità, ancora non accertata». Diversamente da tali ipotesi, in cui il riconoscimento dell’assegno alimentare si giustifica alla luce della necessità di assicurare al lavoratore un sostegno allorquando la temporanea impossibilità della prestazione sia determinata da una rinuncia unilaterale del datore di lavoro ad avvalersene e da atti o comportamenti che richiedono di essere accertati in vista della prosecuzione del rapporto, nel caso in esame è il lavoratore che decide di sottrarsi unilateralmente alle condizioni di sicurezza che rendono la sua prestazione lavorativa, nei termini anzidetti, legittimamente esercitabile ”;

- ha infine rimarcato che ad aderire alla tesi della natura assistenziale e non retributiva dell’assegno alimentare “non può considerarsi soluzione costituzionalmente obbligata l’accollo al datore di lavoro, in chiave solidaristica, di una provvidenza di natura assistenziale, esulante dai diritti connessi al rapporto di lavoro, in favore del lavoratore che non abbia inteso vaccinarsi e che sia per ciò solo temporaneamente inidoneo allo svolgimento della propria attività lavorativa ”.

26. Rispetto a quanto sopra occorre solo aggiungere, quanto alla pretesa natura sperimentale dei vaccini OV dedotta nel secondo motivo, che come ha già chiarito la giurisprudenza costituzionale (cfr. la richiamata sentenza n. 14/2023) “ i «vaccini anti COVID-19 non possono in alcun modo considerarsi sperimentali», poiché «[i] vaccini attualmente in uso nella campagna vaccinale in Italia [...] sono vaccini regolarmente immessi in commercio dopo aver completato l’iter per determinarne qualità, sicurezza ed efficacia» (così, testualmente, la nota dell’ISS sopra menzionata, pagina 2). Come attestato più dettagliatamente dall’AIFA, tali vaccini sono oggetto di autorizzazioni all’immissione in commercio condizionate (CMA), sulla base di un protocollo preesistente e già utilizzato in passato in ambito europeo per una serie di medicinali destinati a soddisfare un elevato bisogno terapeutico insoddisfatto (così la nota dell’AIFA sopra menzionata, pagina 9)”. Ciò posto, l’Unione europea ha quindi ritenuto che, a fronte di minacce gravi per la salute pubblica, quale è senz’altro la pandemia, la scelta tecnica di ricorrere alla CMA rappresentasse la scelta migliore al fine di garantire la tutela della salute. E ciò in quanto «questa autorizzazione certifica che la sicurezza, l’efficacia e la qualità dei medicinali autorizzati, nel caso specifico del vaccino, sono comprovate e che i benefici sono superiori ai rischi» (pagina 8 della nota dell’AIFA). Sempre secondo quanto attestato dall’AIFA, nessuna delle fasi dello sviluppo pre-clinico e clinico (test di qualità, valutazione dell’efficacia e del profilo di sicurezza) dei vaccini è stata omessa e il numero dei pazienti coinvolti negli studi clinici è lo stesso di quello relativo a vaccini sviluppati con tempistiche standard. È stato infatti possibile «affiancare temporalmente le diverse fasi di sviluppo clinico e di arruolare negli studi di fase 3 un numero molto elevato (decine di migliaia) di partecipanti» ”.

27. Dalle suesposte considerazioni, che affrontano tutti i temi posti nel ricorso (l’individuazione per categorie, a prescindere dalla concreta attività esercitata, dei destinatari dell’obbligo vaccinale; la preferenza per la vaccinazione e la non equivalenza della sottoposizione ai tamponi; la non irragionevolezza dell’esclusione dal diritto a percepire la retribuzione o altri emolumenti) deriva l’infondatezza di tutte le censure e della conseguente istanza risarcitoria. Il ricorso va pertanto rigettato.

28. Le spese di lite, in considerazione della peculiarità e della complessità delle questioni poste, possono peraltro essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NG ZZ, Presidente FF

Francesca Mariani, Primo Referendario

Marco AV, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco AV	NG ZZ

IL SEGRETARIO