Pubblicato il 10/09/2025

N. 00371/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00105/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

sezione staccata di Parma (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 105 del 2025, proposto da
Case in Legno Boraschi S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli Avvocati Antonio D'Aloia, Jacopo Ferracuti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Antonio D'Aloia in Parma, borgo Venti Marzo, n. 7;

contro

Comune di Parma, in persona del Rappresentante processuale Dirigente pro tempore del Settore Avvocatura civica, rappresentato e difeso dagli avvocati Laura Maria Dilda, Marco Cassi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il Settore Avvocatura Municipale in Parma, Strada Repubblica n. 1;

per l'annullamento

- della nota del Comune di Parma, Settore Attività Produttive e Edilizia prot. n. 2024.VI/3/1.1940, avente a oggetto “ Divieto di prosecuzione dell’attività e conformazione ai sensi dell’art. 14 legge regionale 15/2013 ”, notificata a Case in Legno Boraschi S.r.l. in data 13.11.2024, nonché dell’allegata nota del Comune di Parma, Settore Transizione Ecologica, S.O. Energia e Clima, prot. gen. n. 252737 del 2.10.2024;

- della nota del Comune di Parma del 6.09.2024, avente a oggetto “ PREMIALITÀ ENERGETICHE – Regolamento Energetico Comunale (REN) e disposizioni regionali di cui alla DGR 967/2015 e ss.mm.ii. Regione Emilia Romagna. PRESUPPOSTI E MODALITA’ di APPLICAZIONE ” a firma dell’Arch. Costanza Barbieri, e relativi allegati, diffusa dal Comune di Parma, Settore Attività Produttive ed Edilizia con nota prot. 06/09/2024.0226195.U, avente a oggetto “NOTA DI CHIARIMENTO inerente presupposti e modalità applicative delle PREMIALITÀ ENERGETICHE per interventi edilizi da realizzare nel Comune di Parma sulla base del coordinamento tra le disposizioni vigenti. Comunicazione e trasmissione Allegato ”;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale nei limiti d’interesse, ancorché allo stato non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Parma;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 luglio 2025 la dott.ssa Caterina Luperto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Case in Legno Boraschi S.r.l., in data 13 luglio 2024, ha presentato al Comune di Parma la SCIA prot. n. 185369 in variante alla precedente SCIA prot. n. 107695 del 31 maggio 2022, riguardante un complesso immobiliare residenziale sito alla via Giovanni Lanfranco n. 6.

Con la prima SCIA prot. n. 107695 del 31 maggio 2022, Case in Legno Boraschi S.r.l. aveva inteso usufruire della premialità prevista dal Regolamento Energetico del Comune di Parma (c.d. “R.E.N.”), consistente in un premio volumetrico corrispondente allo scorporo di tutti i muri perimetrali esterni dell’edificio nei casi di efficientamento dello stesso per il raggiungimento di una classe energetica A4; a tal fine, in particolare, aveva indicato il maggior isolamento dell’involucro dell’immobile, senza l’utilizzo di fonti energetiche rinnovabili.

Con la SCIA in variante prot. n. 185369 del 13 luglio 2024, la società Case in Legno Boraschi S.r.l., anche al fine di ottenere l’ulteriore premialità prevista dall’art. 5, comma 3, della deliberazione di Giunta Regionale dell’Emilia-Romagna 20 luglio 2015 n. 967, ha previsto l’incremento delle potenzialità dell’impianto fotovoltaico già in essere, mediante l’installazione di un campo fotovoltaico pari a 59,22 KWp con conseguente incremento di produzione di energia elettrica maggiore del 30% rispetto ai minimi di legge.

Con nota prot. n. 2024.VI/3/1.1940 del 1° agosto 2024 (avente ad oggetto “ Divieto di prosecuzione dell’attività e conformazione ai sensi dell’art. 14 legge regionale 15/2013 ”), la Dirigente del Settore Attività Produttive e Edilizia del Comune di Parma ha comunicato alla società richiedente che «(…) per la Segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) n. 1940/2024, presentata in data 13/07/2024 - Prot. Gen. n. 185369 - per immobile sito in VIA GIOVANNI LANFRANCO n. 6 - variante essenziale a SCIA prot. gen. n. 107695 del 31/05/2022, a seguito della verifica di sussistenza dei requisiti e presupposti richiesti dalla normativa e dagli strumenti territoriali ed urbanistici per l’esecuzione dell’intervento, si è rilevato quanto segue: 1. La SCIA risulterà eventualmente efficace previa acquisizione del parere favorevole della S.O. Energia in merito al bonus volumetrico richiesto; 2. Alla luce del punto precedente dovrà essere chiarita la modalità di calcolo della superficie indicata in merito al bonus volumetrico previsto nella DGR1548/20 art. 5 comma 3 pari a 140,80mq; 3. In merito al cambio d’uso del piano terra sia chiarita l’altezza indicata pari a 2.70mt in quanto dagli elaborati grafici agli atti relativi alle pratiche edilizie precedenti, l’altezza indicata è pari a 2.60mt; 4. La relazione tecnica dovrà essere maggiormente esplicativa in merito all’applicazione della DGR 22 luglio 20222 n. 1261 che rende possibile la trasformazione del piano terra da cantine e locali condominiali in n. 7 unità abitative; 5. Dovrà essere ampiamente documentata e illustrata la possibilità di derogare l’altezza massima del fabbricato in base della DGR 1261/22 art. 5 comma 5; 6. Nell’appartamento denominato 01 devono essere indicati gli usi di tutti i locali presenti », intimando « il divieto di prosecuzione dell’attività solo ed esclusivamente per le parti non conformi alla disciplina vigente ».

In riscontro alla suddetta richiesta, Case in Legno Boraschi S.r.l. in data 3 agosto 2024 ha inoltrato al Comune le integrazioni richieste.

Con successiva comunicazione del 30 agosto 2024, il Comune di Parma ha richiesto alla società ulteriori integrazioni documentali (« La documentazione grafica in merito ai punti 3 e 6 non risulta presentata; la stessa non si può limitare a schemi grafici nella nota integrativa quanto piuttosto dovranno essere sostituiti gli elaborati grafici agli atti; con riferimento allo schema grafico riferito all’appartamento 01 si fa presente sin d’ora che lo stesso non si configura come monolocale: dovrà pertanto essere rivista la soluzione progettuale »), trasmesse da Case in Legno Boraschi S.r.l. in data 3 settembre 2024.

In seguito, la Dirigente del Settore Attività Produttive e Edilizia del Comune di Parma, con la nota prot. 06/09/2024.0226195.U (avente a oggetto “ Nota di chiarimento inerente presupposti e modalità applicative delle premialita’ energetiche per interventi edilizi da realizzare nel Comune di Parma sulla base del coordinamento tra le disposizioni vigenti. Comunicazione e trasmissione Allegato ”), ha diramato un documento a oggetto “ Premialita’ energetiche – Regolamento Energetico Comunale (REN) e disposizioni regionali di cui alla DGR 967/2015 e ss.mm.ii. Regione Emilia Romagna. Presupposti e modalita’ di applicazione ”, con cui la medesima Dirigente precisava che: « Il REN vigente, approvato dapprima con atto Consiglio Comunale n. 11 del 24.03.2015 e successivamente aggiornato ed integrato con atto CC. n. 90 del 29.11.2017 e confermato con atto CC n. 96 del 13.12.2021 in adeguamento alla variante generale di Piano Strutturale Comunale (PSC 2030), ha sistematizzato tutte le premialità energetiche introdotte dall’Atto di Coordinamento Regionale di cui alla DGR 967/2015, e successivamente confermate dalla DGR 1261/2022, in un’unica cornice organica che assorbe pertanto anche quanto fin dal 2015 introdotto dalla disposizione regionale (premio del 5%). (…) Alla luce di quanto chiarito, LE PREMIALITÀ REGIONALI DI CUI ALLA DGR 967/2015, come confermate dalla DGR 1261/2022, non possono trovare applicazione autonoma – vale a dire NON POSSONO ESSERE UTILIZZATE PER GLI INTERVENTI EDILIZI DA REALIZZARE NEL TERRITORIO COMUNALE IN QUANTO SONO GIÀ STATE RECEPITE DAL REN VIGENTE. Il Comune di Parma nel proprio REN ha infatti integralmente “assorbito” le premialità introdotte dalla RER con l’atto di coordinamento richiamato, ancorché con diverse modalità applicative: - Premio volumetrico inteso come scomputo dei muri perimetrali verticali di facciata per interventi di nuova costruzione o di demolizione e ricostruzione, e/o riduzione degli oneri di urbanizzazione secondaria in base al punteggio premiale conseguito come stabilito dalla Tabella 1.2; - Premio del 20% per interventi su edifici esistenti, e/o riduzione degli oneri di urbanizzazione secondaria in base al punteggio premiale conseguito come stabilito dalla Tabella 1.4. (…)».

Seguiva una fitta interlocuzione tra Case in Legno Boraschi S.r.l. e il Comune di Parma, tesa a chiarire, nella sostanza, la possibilità della società di beneficiare della premialità di cui all’art. 5, comma 3, della deliberazione di Giunta Regionale dell’Emilia-Romagna 20 luglio 2015 n. 967, tenuto conto che con la SCIA prot. n. 185369 del 13 luglio 2024 essa aveva previsto l’incremento delle potenzialità dell’impianto fotovoltaico già in essere, mediante l’installazione di un campo fotovoltaico pari a 59,22 KWp che consentiva un incremento di produzione di energia elettrica maggiore del 30 % rispetto ai minimi di legge. Siffatta interlocuzione si concludeva con la nota prot. n. 2024.VI/3/1.1940 del 13 novembre 2024 (avente a oggetto “ Divieto di prosecuzione dell’attività e conformazione ai sensi dell’art. 14 legge regionale 15/2013 ”), con cui la Dirigente del Settore Attività Produttive e Edilizia del Comune di Parma comunicava alla società che « Con riferimento alla norma in oggetto, si comunica che per la Segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) n. 1940/2024, presentata in data 13/07/2024 - Prot. Gen. n. 185369 - per immobile sito in VIA GIOVANNI LANFRANCO n. 6 - variante essenziale a SCIA prot. gen. n. 107695 del 31/05/2022, a seguito della verifica di sussistenza dei requisiti e presupposti richiesti dalla normativa e dagli strumenti territoriali ed urbanistici per l'esecuzione dell'intervento, si è rilevato quanto segue: Richiamata la nostra precedente nota prot. gen. n. 218752 del 30/08/2024; Preso atto del Parere della S.O. Energia prot. gen. n. 252737 del 02/10/2024 in merito agli incentivi richiesti ovvero "parere favorevole per la sola deroga alle altezze massime di cui all'art. 5 della DGR 1261/22"; 1. Si richiede la modifica degli elaborati grafici e della relazione tecnica in adeguamento al parere di cui sopra, che dovranno pertanto escludere il premio volumetrico e quindi la trasformazione dei vani al piano terra in abitativi. Si intima, pertanto, il divieto di prosecuzione dell'attività solo ed esclusivamente per le parti non conformi alla disciplina vigente. Ogni modifica progettuale che intervenga sui parametri inerenti il calcolo dei contributi dovuti (es: Superficie Lorda Utile, Superficie Utile, Superficie Accessoria o SNR, numero e consistenza delle unità immobiliari, Computo metrico, destinazione d'uso, localizzazione) dovrà essere accompagnata dalla revisione completa della documentazione grafica e analitica relativa all'autocalcolo dei contributi; la S.O. Verifica e Gestione Contributi si riserva la facoltà di richiedere ulteriore documentazione qualora la stessa non dovesse risultare esaustiva. Si ordina alla S.V. di predispone apposita variazione progettuale o fornire dimostrazione circa la conformità del progetto presentato entro il termine massimo di 60 giorni dal ricevimento della presente comunicazione ».

Alla suddetta comunicazione veniva, poi, allegato il parere prot. gen. n. 252737 del 2 ottobre 2024 con cui il Responsabile della S.O. Energia e Clima del Comune, in “ Risposta al parere in merito alla richiesta di bonus volumetrico DGR 1261/22 e deroga alle altezze abbinata a SCIA per intervento edilizio fasc. n. 1940/2024 — Via Lanfranco n. 6, Parma ”, precisava quanto segue: «(…) Considerato che: l'intervento consiste nella realizzazione, previa demolizione, di edificio a destinazione residenziale; a seguito del controllo di merito della Relazione Tecnica ex L. 10/91 presentata emerge che sono rispettati i requisiti minimi di prestazione energetica degli edifici previsti dalla Delibera di Giunta Regionale n. 1261/22; nella documentazione agli atti, si richiede di poter beneficiare del bonus volumetrico del 5% previsto all'art. 5, comma 3 della DGR 1261/22. Però, come specificato sulla Nota di chiarimento inerente presupposti e modalità applicative delle premialità energetiche per interventi edilizi da realizzare nel Comune di Parma sulla base del coordinamento tra le disposizioni vigenti, di cui al Prot. Gen. n. 226195 del 06/09/2024, tale premialità (premio del 5%) risulta non applicabile; a seguito del controllo di merito della Relazione Tecnica ex L. 10/91 presentata emerge che, a riguardo della richiesta di deroga alle altezze massime degli edifici, sono stati rispettati i requisiti previsti dall'art. 5, comma 5 dell'Atto di Coordinamento della DGR 1261/22: infatti, il valore della trasmittanza termica delle strutture su cui è richiesta la deroga, è ridotto in misura superiore al 10% dei limiti indicati al Requisito B.2.1, dell'Allegato 2 della DGR 1261/22; Tutto ciò premesso e considerato, la Struttura Tecnica competente in materia Energetica è del parere che sia possibile concedere la sola deroga alle altezze massime di cui all'art. 5 della DGR 1261/22 ».

In definitiva, con la nota prot. n. 2024.VI/3/1.1940 del 13 novembre 2024 e il parere ad essa allegato, la Dirigente del Settore Attività Produttive e Edilizia del Comune ha opposto alla società ricorrente il fatto che era consentita la sola deroga per le altezze massime di cui all'art. 5 della deliberazione di Giunta Regionale dell’Emilia-Romagna 25 luglio 2022 n. 1261, mentre era precluso il premio volumetrico di cui alla deliberazione di Giunta Regionale dell’Emilia-Romagna 20 luglio 2015 n. 967 e, per l’effetto, risultava inibita la trasformazione ad uso abitativo dei vani al piano terra.

Avverso tali atti la società Case in Legno Boraschi S.r.l. ha proposto ricorso straordinario al Capo dello Stato. A seguito dell’opposizione del Comune di Parma, il ricorso, assistito da richiesta di misure cautelari sospensive, è stato trasposto in sede giurisdizionale.

Si è costituito in giudizio il Comune di Parma, instando per la reiezione del gravame.

Con ordinanza n. 62 del 27 marzo 2025, questo Tribunale ha ritenuto le esigenze della parte ricorrente adeguatamente tutelabili con la sollecita definizione del giudizio nel merito, ai sensi dell’art. 55, comma 10, cod. proc. amm., fissandone la discussione alla pubblica udienza del giorno 22 luglio 2025.

Alla pubblica udienza del giorno 22 luglio 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Viene oggi in discussione la legittimità della determinazione assunta dal Comune di Parma, che, in merito ai rapporti tra il Regolamento Energetico Comunale, c.d. R.E.N. (approvato dapprima con deliberazione del Consiglio Comunale n. 11 del 24 marzo 2015 e successivamente aggiornato ed integrato dalle deliberazioni del Consiglio Comunale n. 90 del 29 novembre 2017 e n. 96 del 13 dicembre 2021), e la deliberazione della Giunta Regionale 20 luglio 2015, n. 967, recante “ Approvazione dell'atto di coordinamento tecnico regionale per la definizione dei requisiti minimi di prestazione energetica degli edifici (artt. 25 e 25-bis L.R. 26/2004 e s.m.) ”, ha in sostanza ritenuto che il Regolamento comunale vigente, avendo ‘sistematizzato’ tutte le premialità energetiche introdotte dalla deliberazione della Giunta Regionale 20 luglio 2015, n. 967, e successivamente confermate dalla deliberazione della Giunta Regionale 25 luglio 2022 n. 1261, in “ un’unica cornice organica che assorbe pertanto anche quanto fin dal 2015 introdotto dalla disposizione regionale (premio del 5%) ”, osta alla possibilità della società ricorrente di ottenere la premialità di cui all’art. 5, comma 3, della citata deliberazione della Giunta Regionale 20 luglio 2015, n. 967.

La ricorrente, con un primo motivo di diritto recante “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 5, co. 3, della Deliberazione di Giunta Regionale 20.07.2015, n. 967, nonché dell’art. 11, co. 2, della L.R. 30.07.2013, n. 15. Violazione dell’art. 97 Cost. Eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà dell’azione amministrativa, difetto di motivazione e ingiustizia manifesta ”, contesta l’interpretazione fornita dal Comune di Parma, secondo cui il R.E.N. avrebbe letteralmente “assorbito” le premialità introdotte dalla deliberazione della Giunta Regionale 20 luglio 2015, n. 967, ragion per cui le sarebbe preclusa la fruizione del c.d. bonus volumetrico di cui all’art. 5, comma 3, della citata deliberazione.

Tale assunto, secondo la prospettazione attorea, sarebbe errato anzitutto sotto il profilo cronologico, in ragione del fatto che il R.E.N. è stato approvato con la deliberazione del Consiglio Comunale 24 marzo 2015 n. 11 (successivamente aggiornato ed integrato dalle deliberazioni del consiglio comunale n. 90 del 29 novembre 2017 e n. 96 del 13 dicembre 2021), mentre la deliberazione della Giunta Regionale n. 967 è stata approvata nella successiva data del 20 luglio 2015. Tale scansione temporale osterebbe ad un assorbimento da parte di un atto precedente (il R.E.N.) delle premialità introdotte da un atto successivo.

D’altra parte la stessa Amministrazione comunale avrebbe ritenuto applicabile la premialità di cui all’art. 5, comma 3, della deliberazione della Giunta Regionale 20 luglio 2015, n. 967, come risulta dalla determinazione del Comune di Parma - Settore Sportello Attività Produttive ed Edilizia del 5 novembre 2018 (doc. n. 13 allegato al ricorso), dai riscontri forniti dalla Dirigente del Settore Sportello Attività Produttive ed Edilizia nel corso dell’incontro sul “ Superbonus 110% ” del 2 dicembre 2020, in risposta alle “ domande poste ai relatori referenti del Comune di Parma ” (doc. n. 14 allegato al ricorso), e, infine, dalla circostanza che sul sito istituzionale del Comune di Parma, al momento in cui la società richiedente ha presentato la SCIA prot. gen. n. 185369 del 13 luglio 2024, era disponibile il modulo “ REN – Dichiarazione per incentivi energetici da allegare alla presentazione del titolo edilizio ”, che al punto C.3 prevedeva la possibilità di indicare la “ Richiesta di bonus volumetrico del 5 per cento (DGR 1548/20, art. 5, comma 3) ” (cfr. doc. n. 8 allegato al ricorso).

La determinazione della Dirigente del Settore Attività Produttive e Edilizia del Comune sarebbe errata anche sotto il profilo del rapporto gerarchico tra le fonti, come previsto dall’art. 12, comma 2, della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 30 luglio 2013 n. 15, che per le ipotesi di incompatibilità tra le previsioni di cui all’atto comunale di recepimento e dell’atto regionale recepito – come per le ipotesi di mancato recepimento di quest’ultimo – prevede la diretta applicazione delle norme contenute nell’atto sovraordinato regionale. Pertanto, non avendo il R.E.N. recepito la previsione di cui all’art. 5, comma 3, della deliberazione della Giunta Regionale n. 967 del 20 luglio 2015, troverebbe diretta applicazione quanto previsto dalla disposizione regionale in tema di ulteriori premialità legate all’implementazione delle fonti energetiche rinnovabili.

Un ulteriore profilo che conferma l’illegittimità delle determinazioni comunali impugnate sarebbe rinvenibile, secondo la prospettazione attorea, nella circostanza che gli incentivi previsti dal R.E.N. e quello di cui all’art. 5, comma 3, della deliberazione della Giunta Regionale n. 967 del 20 luglio 2015, pur rientrando tra le misure volte all’obiettivo generale della riqualificazione energetica, rispondono comunque a specifiche finalità differenti, ragion per cui non ne può essere esclusa l’applicazione cumulativa (cita in tal senso T.A.R. Veneto, sez. II, 22 gennaio 2020, n. 64).

Pertanto, nell’ottica della valorizzazione degli obiettivi di efficientamento energetico delle città mediante processi di riqualificazione immobiliare, per come peraltro suggellato dalle previsioni di cui all’art. 11, comma 2, della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 30 luglio 2013, n. 15, secondo la prospettazione attorea “ non si può fondatamente sostenere (…) che un atto comunale possa disconoscere le premialità energetiche stabilite in un provvedimento regionale, proprio perché (…), al fine di conseguire il più ampio obiettivo della riqualificazione energetica, divenuto oramai principio generale dell’ordinamento, le misure che a tal fine vengono adottate dai differenti enti territoriali devono giocoforza risultare incrementali, nel senso che ciascun ente, con le proprie previsioni, contribuisce, nell’esercizio delle proprie competenze, al conseguimento del fine in questione ”.

Con il secondo motivo di ricorso, recante “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 1 della L. n. 241/1990. Violazione dell’art. 97 Cost. Eccesso di potere per contraddittorietà dell’azione amministrativa e disparità di trattamento. Violazione del principio del legittimo affidamento. Illogicità e ingiustizia manifeste ”, la ricorrente lamenta in primis la contraddittorietà dell’azione amministrativa, evidenziando che, in un primo momento, il Comune si sarebbe limitato a chiedere alla società chiarimenti e integrazioni documentali subordinando l’efficacia della SCIA all’« acquisizione del parere favorevole della S.O. Energia in merito al bonus volumetrico richiesto », mentre sullo stesso sito web del Comune sarebbe stato disponibile il modulo “ REN – Dichiarazione per incentivi energetici da allegare alla presentazione del titolo edilizio ” ed inoltre l’applicabilità della premialità di cui all’art. 5, comma 3, della deliberazione della Giunta Regionale 20 luglio 2015, n. 967 sarebbe stata ammessa sia dalla stessa determinazione del Comune di Parma - Settore Sportello Attività Produttive ed Edilizia del 5 novembre 2018 che dai riscontri forniti dal Settore Sportello Attività Produttive ed Edilizia nel corso dell’incontro sul “ Superbonus 110% ” del 2 dicembre 2020, in risposta alle “ domande poste ai relatori referenti del Comune di Parma ”; ed invece, successivamente, il Comune avrebbe mutato il proprio indirizzo, con ciò disvelando la contraddittorietà dell’azione amministrativa e ledendo il legittimo affidamento ingenerato circa l’accoglimento della richiesta di riconoscimento del c.d. bonus volumetrico del 5% di cui all’art. 5, comma 3, cit.

Lamenta l’illegittimità del provvedimento anche sotto il diverso profilo della competenza ad esprimersi in merito al c.d. bonus volumetrico del 5% in questione, che sarebbe stato denegato dal Responsabile della S.O. Energia e Clima del Settore Transizione Ecologica solo mediante un richiamo per relationem alla nota della Dirigente del Settore Sportello Attività Produttive ed Edilizia prot. n. 226195 del 6 settembre 2024 , quando la competenza sarebbe invece di stretta ed esclusiva spettanza della S.O. Energia e Clima.

Secondo la prospettazione di parte ricorrente, la contraddittorietà dell’azione amministrativa emergerebbe anche sotto un ulteriore profilo, quello cioè del contrasto tra quanto sostenuto dalla Dirigente del Settore Sportello Attività Produttive ed Edilizia nella nota prot. n. 226195 del 6 settembre 2024 e il contenuto del provvedimento finale e del parere ad esso allegato. Se, infatti, nel primo documento si afferma che il R.E.N. avrebbe integralmente “ assorbito ” le premialità introdotte dalla Regione con la deliberazione della Giunta Regionale 20 luglio 2015, n. 967, invece la nota del Settore Transizione Ecologica, S.O. Energia e Clima, prot. gen. n. 252737 del 2 ottobre 2024, allegata al provvedimento finale di diniego, disconosce la premialità di cui all’art. 5, comma 3, cit. ma concede “ la sola deroga alle altezze massime di cui all’art. 5 della DGR 1261/2022 ”, che non si comprende perché non sia da considerarsi “assorbita” come l’altra premialità.

La società ricorrente, infine, conclude segnalando la disparità di trattamento, in ragione del fatto che il Comune di Parma, a partire dall’anno 2021, avrebbe rilasciato titoli edilizi ad altri soggetti richiedenti, riconoscendo le premialità previste dall’art. 5, comma 3, della deliberazione della Giunta Regionale 20 luglio 2015, n. 967.

Tali essendo le censure formulate, a giudizio del Collegio la domanda di annullamento degli atti impugnati è da accogliere, sul rilievo assorbente della fondatezza del primo motivo di ricorso, la cui rilevanza consente di prescindere dalle ulteriori questioni sollevate da parte della deducente.

Giova preliminarmente delineare il quadro normativo di riferimento.

La Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 23 dicembre 2004, n. 26, recante “ Disciplina della programmazione energetica territoriale ed altre disposizioni in materia di energia ” (per come modificata dalle Leggi Regionali 22 dicembre 2011 n. 21, 27 giugno 2014 n. 7, 30 luglio 2015 n. 13, 29 dicembre 2015 n. 22, 30 maggio 2016 n. 9, 18 luglio 2017 n. 14, 20 maggio 2021 n. 4, 27 dicembre 2022 n. 23, 28 dicembre 2023 n. 17 e 14 giugno 2024 n. 7), prevede all’art. 25 “ Requisiti di prestazione energetica degli edifici ” che: « 1. In attuazione della direttiva (UE) 2018/844 del Parlamento europeo e del Consiglio del 30 maggio 2018 e in conformità ai principi indicati dalla legislazione dello Stato, con atto di coordinamento tecnico adottato con le modalità e gli effetti dell'articolo 12 della legge regionale n. 15 del 2013, al fine di migliorare le prestazioni energetiche degli edifici, favorire lo sviluppo, la valorizzazione e l'integrazione delle fonti rinnovabili negli edifici nonché di promuovere la diffusione delle infrastrutture di ricarica dei veicoli elettrici sono stabiliti i requisiti minimi di prestazione energetica per la progettazione e realizzazione di: a) edifici di nuova costruzione; b) edifici esistenti sottoposti a intervento edilizio, ivi compresa l’installazione di nuovi impianti; c) elementi edilizi o sistemi tecnici per l’edilizia rinnovati o sostituiti. 2. L’atto di coordinamento di cui al comma 1, tenendo conto e nel rispetto dei criteri previsti dalla Direttiva comunitaria e dei provvedimenti nazionali in materia, definisce le modalità per garantire: a) l’applicazione della metodologia di calcolo delle prestazioni energetiche e l'utilizzo delle fonti rinnovabili negli edifici; b) l'applicazione di prescrizioni e requisiti minimi di prestazione agli edifici ed unità immobiliari, ivi compresa la quota di consumi da coprire mediante utilizzo di energia da fonti rinnovabili, che devono essere rispettati per le diverse tipologie di intervento edilizio, nonché la relativa gradualità di applicazione ed i casi di esclusione di cui all’articolo 25 octies bis, tenendo conto in particolare: 1) delle condizioni climatiche e territoriali esterne, della destinazione d'uso e delle caratteristiche ed età degli edifici; 2) della valutazione dello stato dell'arte, dei criteri generali tecnico-costruttivi e delle norme tecniche essenziali nazionali, anche al fine di promuovere l'innovazione e la diffusione di sistemi impiantistici e costruttivi che consentano di ridurre l'impatto ambientale degli edifici, nella fase di costruzione, di gestione e di smantellamento; 3) della valutazione tecnico-economica di convenienza, fondata sull'analisi costi-benefici del ciclo di vita economico degli edifici; 4) della determinazione delle condizioni in relazione alle quali prevedere l'impiego di impianti centralizzati per gli edifici di nuova costruzione e il mantenimento di tali impianti per edifici esistenti che ne sono dotati; 5) della previsione dell'obbligo di installazione di sistemi di controllo attivo ed automazione dei sistemi edilizi ed impiantistici, ivi compresi i sistemi per la termoregolazione degli ambienti e per la contabilizzazione autonoma dell'energia termica per gli impianti termici centralizzati di climatizzazione invernale o estiva al servizio di più unità immobiliari, anche se già esistenti; 6) della previsione dell'obbligo di dotare entro il 1° gennaio 2025, ove tecnicamente ed economicamente fattibile, gli edifici non residenziali, dotati di impianti termici con potenza nominale superiore a 290 kW, di sistemi di automazione e controllo di cui all’articolo 14, paragrafo 4, e all’articolo 15, paragrafo 4, della direttiva 2010/31/UE e successive modificazioni; 7) le caratteristiche degli edifici a energia quasi zero, nonché il termine entro il quale prevedere l’obbligo che gli edifici di nuova realizzazione abbiano tali caratteristiche, differenziando quello per gli edifici occupati da pubbliche amministrazioni e di proprietà di queste ultime, ivi compresi gli edifici scolastici, e quello per tutti gli altri edifici; c) l’integrazione delle tecnologie per la ricarica dei veicoli elettrici negli edifici di nuova costruzione, negli edifici sottoposti a ristrutturazione importante e negli edifici non residenziali dotati di più di venti posti auto, nonché i casi di eventuale esclusione. 3. L’atto di coordinamento di cui al comma 1 definisce inoltre: a) le modalità con cui sono raccolti i dati relativi ai punti di ricarica installati, con particolare riferimento a quelli accessibili al pubblico, al fine di favorirne e promuoverne l'utilizzo da parte della collettività, anche sfruttando la Piattaforma unica nazionale (PUN) di cui all'articolo 8, comma 5, del decreto legislativo 16 dicembre 2016, n. 257 (Disciplina di attuazione della direttiva 2014/94/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 ottobre 2014, sulla realizzazione di una infrastruttura per i combustibili alternativi); b) le misure volte a favorire la semplificazione dell'installazione di punti di ricarica negli edifici residenziali e non residenziali nuovi ed esistenti; c) le misure per la promozione della mobilità dolce e verde e la pianificazione urbana. 4. L’atto di coordinamento tecnico definisce altresì il modello e i contenuti minimi della relazione tecnica e dell'attestato di qualificazione energetica, nonché le relative procedure di redazione, tenendo conto delle disposizioni di cui alla legge regionale n. 15 del 2013. L'attestato di qualificazione energetica è predisposto anche al fine di semplificare il processo di rilascio dell'attestato di prestazione energetica di cui al successivo articolo 25 ter. A tale fine, l'attestato di qualificazione energetica comprende anche l'indicazione di possibili interventi migliorativi delle prestazioni energetiche e la classe di appartenenza dell'edificio, o dell'unità immobiliare, in relazione al sistema di certificazione energetica in vigore, nonché i possibili passaggi di classe a seguito dell’eventuale realizzazione degli interventi stessi. L'estensore provvede ad evidenziare opportunamente sul frontespizio del documento che il medesimo non costituisce attestato di prestazione energetica dell'edificio nonché, nel sottoscriverlo, qual è o è stato il suo ruolo con riferimento all'edificio medesimo ».

L’art. 25 bis della medesima Legge prevede che « L'atto di coordinamento tecnico di cui all'articolo 25, comma 1, stabilisce, in funzione delle diverse tipologie di lavori, gli adempimenti richiesti per garantire il rispetto dei requisiti minimi di prestazione energetica ».

Orbene, l’atto di coordinamento tecnico richiamato dagli articoli 25 e 25 bis della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 23 dicembre 2004 n. 26 in tema di disciplina della programmazione energetica territoriale è, per espressa previsione, quello adottato con le modalità e gli effetti dell'articolo 12 della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 30 luglio 2013, n. 15.

La Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 30 luglio 2013, n. 15, recante “ Semplificazione della disciplina edilizia ”, prevede all’art. 11 “ Requisiti delle opere edilizie ” che « L'attività edilizia è subordinata alla conformità dell'intervento alla normativa tecnica vigente, tra cui i requisiti antisismici, di sicurezza, antincendio, igienico-sanitari, di efficienza energetica, di superamento e non creazione delle barriere architettoniche, sensoriali e psicologico-cognitive » (comma 1) e che « Al fine di favorire il miglioramento del rendimento energetico del patrimonio edilizio esistente trovano applicazione le misure di incentivazione contenute nei provvedimenti regionali e nazionali in attuazione delle direttive europee in materia di efficienza energetica » (comma 2).

L’art. 12 della medesima legge, rubricato “ Atti regionali di coordinamento tecnico ”, prevede poi che « Al fine di assicurare l'uniformità e la trasparenza dell'attività tecnico-amministrativa dei Comuni nella materia edilizia, il trattamento omogeneo dei soggetti coinvolti e la semplificazione dei relativi adempimenti, Regione ed enti locali in sede di Consiglio delle Autonomie locali definiscono il contenuto di atti di coordinamento tecnico ai fini della loro approvazione da parte della Giunta regionale » (comma 1); che « Entro centottanta giorni dall'approvazione, i contenuti degli atti di cui al comma 1 sono recepiti da ciascun Comune con deliberazione del Consiglio e contestuale modifica o abrogazione delle previsioni regolamentari e amministrative con essi incompatibili. Decorso inutilmente tale termine, salvo diversa previsione, gli atti di cui al presente articolo trovano diretta applicazione, prevalendo sulle previsioni con essi incompatibili, fatti salvi gli interventi edilizi per i quali, prima della scadenza del medesimo termine, sia stato presentato il relativo titolo abilitativo o la domanda per il suo rilascio » (comma 2) .

In attuazione delle previsioni di cui all’art. 25 della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 23 dicembre 2004, n. 26 e ss.mm., con deliberazione della Giunta Regionale dell’Emilia-Romagna 20 luglio 2015, n. 967 è stata disposta l’« Approvazione dell'atto di coordinamento tecnico regionale per la definizione dei requisiti minimi di prestazione energetica degli edifici (artt. 25 e 25-bis L.R. 26/2004 e s.m.) ».

Tra le misure previste, l’atto di coordinamento tecnico regionale prevede all’art. 5 “ Criteri di applicazione ”, comma 3, che « Nel caso di edifici di nuova costruzione o di ristrutturazione rilevante di edifici esistenti che assicurino una copertura dei consumi di calore, di elettricità e per il raffrescamento in misura superiore di almeno il 30 per cento rispetto ai valori minimi obbligatori di dotazione da fonti energetiche rinnovabili di cui al punto B.7 dell’Allegato 2, beneficiano, in sede di rilascio/presentazione del titolo edilizio, di un bonus volumetrico del 5 per cento, fermo restando il rispetto delle norme in materia di distanze minime e distanze minime di protezione del nastro stradale, e fatti salvi i casi in cui gli strumenti urbanistici non consentano la modifica della sagoma degli edifici nei centri storici e per gli edifici vincolati dal piano ».

Si tratta del c.d. bonus volumetrico del 5% di cui, per espressa previsione dell’atto di coordinamento tecnico regionale, si può beneficiare per i casi di edifici di nuova costruzione o di ristrutturazione di edifici esistenti che assicurino un risparmio dei consumi di calore, elettricità e raffrescamento superiore al 30% rispetto ai valori minimi obbligatori di dotazione da fonti energetiche rinnovabili.

Orbene, secondo la prospettazione dell’Amministrazione comunale, le ragioni del mancato riconoscimento del c.d. bonus volumetrico del 5% alla società richiedente sarebbero riconducibili alla circostanza che il Regolamento Energetico Comunale (c.d. R.E.N.) avrebbe « sistematizzato tutte le premialità energetiche introdotte dall’Atto di Coordinamento Regionale di cui alla DGR 967/2015, e successivamente confermate dalla DGR 1261/2022, in un’unica cornice organica che assorbe pertanto anche quanto fin dal 2015 introdotto dalla disposizione regionale (premio del 5%) » ragion per cui « le premialità regionali di cui alla DGR 967/2015, come confermate dalla DGR 1261/2022, non possono trovare applicazione autonoma – vale a dire non possono essere utilizzate per gli interventi edilizi da realizzare nel territorio comunale in quanto sono già state recepite dal REN vigente. Il Comune di Parma nel proprio REN ha infatti integralmente “assorbito” le premialità introdotte dalla RER con l’atto di coordinamento richiamato, ancorché con diverse modalità applicative: - Premio volumetrico inteso come scomputo dei muri perimetrali verticali di facciata per interventi di nuova costruzione o di demolizione e ricostruzione, e/o riduzione degli oneri di urbanizzazione secondaria in base al punteggio premiale conseguito come stabilito dalla Tabella 1.2;- Premio del 20% per interventi su edifici esistenti, e/o riduzione degli oneri di urbanizzazione secondaria in base al punteggio premiale conseguito come stabilito dalla Tabella 1.4 » (cfr. nota del 6 settembre 2024 allegata alla comunicazione prot. 06/09/2024.0226195.U della Dirigente del Settore Attività Produttive e Edilizia del Comune di Parma: doc. n. 9 allegato al ricorso).

In applicazione di siffatta interpretazione dei rapporti tra l’atto regionale di coordinamento tecnico e il Regolamento comunale, la Dirigente del Settore Attività Produttive e Edilizia del Comune di Parma, con il provvedimento finale, ha denegato alla società ricorrente la fruizione del beneficio del c.d. bonus volumetrico del 5% e ha quindi inibito la “trasformazione dei vani al piano terra in abitativi”, in ragione del preteso assorbimento di tale premialità da parte del R.E.N., che l’avrebbe regolata “ con diverse modalità applicative ”.

Ebbene, l’interpretazione data dall’Amministrazione comunale ai rapporti tra l’atto regionale di coordinamento tecnico e il R.E.N. si pone in violazione dell’art. 12, comma 2, della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 30 luglio 2013, n. 15, secondo cui, come precisato, « Entro centottanta giorni dall'approvazione, i contenuti degli atti di cui al comma 1 sono recepiti da ciascun Comune con deliberazione del Consiglio e contestuale modifica o abrogazione delle previsioni regolamentari e amministrative con essi incompatibili. Decorso inutilmente tale termine, salvo diversa previsione, gli atti di cui al presente articolo trovano diretta applicazione, prevalendo sulle previsioni con essi incompatibili, fatti salvi gli interventi edilizi per i quali, prima della scadenza del medesimo termine, sia stato presentato il relativo titolo abilitativo o la domanda per il suo rilascio ». In base a siffatta disposizione, infatti, i Comuni sono tenuti a recepire i contenuti dell’atto regionale di coordinamento tecnico, disponendo l’abrogazione o la modifica delle previsioni con esso incompatibili, e, in caso di mancato recepimento, trovano diretta applicazione le previsioni di cui all’atto regionale. Tale disciplina introduce, quindi, nell’ottica della gerarchia delle fonti, da un lato, un obbligo da parte dell’ente comunale di recepire il disposto di cui alla fonte superiore regionale, adeguandolo alla portata delle previsioni regolamentari locali che dovranno essere modificate o financo abrogate in caso di incompatibilità; dall’altro lato, un sistema di applicazione diretta delle disposizioni di cui all’atto di coordinamento tecnico regionale nel caso di inerzia dei Comuni nel recepimento delle superiori previsioni regionali, da valere evidentemente anche quando tale inerzia sia solo parziale e quindi si risolva in un’attuazione incompleta di quelle previsioni.

Applicando tali coordinate ermeneutiche al caso di specie, emerge che il Comune di Parma non risulta aver recepito il disposto dell’art. 5, comma 3, dell’Atto di coordinamento tecnico regionale (approvato con deliberazione della Giunta Regionale dell’Emilia-Romagna 20 luglio 2015, n. 967), non rinvenendosi nel R.E.N. alcuna fattispecie riconducibile al beneficio del c.d. bonus volumetrico del 5% per i casi di “ edifici di nuova costruzione o di ristrutturazione rilevante di edifici esistenti che assicurino una copertura dei consumi di calore, di elettricità e per il raffrescamento in misura superiore di almeno il 30 per cento rispetto ai valori minimi obbligatori di dotazione da fonti energetiche rinnovabili (…)”, ragion per cui deve ritenersi direttamente applicabile la disposizione di cui all’art. 5, comma 3, citato.

Né persuade la tesi dell’« assorbimento » sostenuta dal Comune, dal momento che – come detto – nessuna delle premialità previste dal R.E.N. risulta avere gli stessi contenuti di quella di cui al citato art. 5, comma 3; in particolare, ciò vale sia per il premio volumetrico inteso come scomputo dei muri perimetrali verticali di facciata per interventi di nuova costruzione o di demolizione e ricostruzione, e/o riduzione degli oneri di urbanizzazione secondaria in base al punteggio premiale conseguito come stabilito dalla Tabella 1.2, sia per il premio del 20% per interventi su edifici esistenti, e/o riduzione degli oneri di urbanizzazione secondaria in base al punteggio premiale conseguito come stabilito dalla Tabella 1.4, trattandosi di misure premiali di contenuto differente per le modalità e per i coefficienti di efficientamento energetico previsti, ma che soprattutto si contraddistinguono nell’ambito della riqualificazione energetica per il perseguimento di particolari obiettivi, diversi tra loro.

Giova, infatti, precisare che, come correttamente sostenuto dalla difesa di parte ricorrente, la premialità di cui la società ricorrente ha usufruito in stretta applicazione dell’art. 5.1 del R.E.N. e quella di cui intenderebbe usufruire ai sensi dell’art. 5, comma 3, dell’Atto di coordinamento tecnico regionale sono incentivi con finalità differenti.

L’art. 5.1 del R.E.N. prevede che « Gli interventi ammessi all’incentivazione sono elencati nelle successive tabelle e consistono in interventi volti al miglioramento delle prestazioni energetiche dell’edificio, sia questo di nuova costruzione o esistente, a prescindere dalla destinazione d’uso dell’immobile. Tali tabelle sono strutturate in tipologie di azioni, ognuna riportante il punteggio conseguito per la sua applicazione »; e per la ricorrente la tabella di interesse è stata la « Tabella n. 1.4: Incentivi per interventi su edifici esistenti », che le ha consentito, mediante il conseguimento del punteggio pari a 60 punti riferito alla classe energetica A4, di avvalersi del premio volumetrico consistente nello scomputo dell’intero spessore dei muri perimetrali verticali di facciata dal calcolo della Superficie Lorda utile (Slu). La ratio della citata previsione regolamentare, quindi, è rinvenibile nel « miglioramento dell’efficienza energetica e l’innovazione tecnologica del patrimonio edilizio sul territorio comunale » (art. 1.1 del R.E.N.).

L’art. 5, comma 3, dell’Atto di coordinamento tecnico regionale di cui alla deliberazione della Giunta Regionale dell’Emilia-Romagna 20 luglio 2015, n. 967, nel prevedere che « Nel caso di edifici di nuova costruzione o di ristrutturazione rilevante di edifici esistenti che assicurino una copertura dei consumi di calore, di elettricità e per il raffrescamento in misura superiore di almeno il 30 per cento rispetto ai valori minimi obbligatori di dotazione da fonti energetiche rinnovabili di cui al punto B.7 dell’Allegato 2, beneficiano, in sede di rilascio/presentazione del titolo edilizio, di un bonus volumetrico del 5 per cento (…)», si pone anche il concorrente ma diverso obiettivo previsto dall’art. 1, comma 2, del medesimo Atto di coordinamento tecnico regionale, secondo cui « La previsione dei requisiti minimi di cui al presente Atto, in attuazione della direttiva 2010/31/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 maggio 2010 relativa alla prestazione energetica nell'edilizia, è finalizzata a: (…) b) favorire lo sviluppo, la valorizzazione e l’integrazione delle fonti rinnovabili negli edifici; (…)». Ne discende che, per il previsto impiego - in quest’ultimo caso - di energie rinnovabili, i due incentivi, essendo finalizzati al perseguimento di obiettivi differenti, non determinano una ingiustificata duplicazione dell’attribuzione del vantaggio volumetrico (cfr. in termini T.A.R. Veneto, sez. II, 22 gennaio 2020, n. 64).

Alla luce delle suesposte considerazioni, assorbite le restanti doglianze, il ricorso è fondato e deve essere accolto, con conseguente annullamento degli atti impugnati, nella parte in cui non riconoscono il titolo della società ricorrente ad avvalersi della premialità di cui all’art. 5, comma 3, dell’Atto di coordinamento tecnico regionale di cui alla deliberazione della Giunta Regionale dell’Emilia-Romagna 20 luglio 2015, n. 967.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia-Romagna, Sezione staccata di Parma (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla in parte qua gli atti impugnati, secondo quanto precisato in parte motiva.

Condanna il Comune di Parma al pagamento delle spese di lite, liquidate in € 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge e rifusione del contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Parma nella camera di consiglio del giorno 22 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Italo Caso, Presidente

Caterina Luperto, Referendario, Estensore

Paola Pozzani, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Caterina Luperto	Italo Caso

IL SEGRETARIO