Pubblicato il 07/07/2025

N. 02563/2025 REG.PROV.COLL.

N. 03434/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3434 del 2024, proposto da
AN ND, rappresentata e difesa dall'avvocato Paolo Giovanni Borghi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Lodovica Bognetti, Antonello Mandarano, Danilo Parvopasso, con domicilio digitale come da Pec da Registri di giustizia e domicilio fisico ex art. 25 c.p.a. presso gli uffici dell’avvocatura comunale in Milano, via della Guastalla 6;
Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Milano, non costituita in giudizio;
Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, con domicilio digitale come da Pec da Registri di giustizia e domicilio fisico ex art. 25 c.p.a. presso gli uffici dell’Avvocatura distrettuale dello Stato in Milano, via Freguglia, 1;

per l'annullamento

previa concessione di misure cautelari ex art. 55 c.p.a.:

- del provvedimento prot. 0588757 del 15 novembre 2024, avente ad “ Oggetto: VIA ROMBON, 41 - P.G.290246/2024, JPE/13381/2024 – annullamento d’ufficio ai sensi dell’art. 21 nonies della L. 241/90 e ordine ripristino ”;

- dell’“ istruttoria tecnica in data 22/08/2024 ” (non conosciuta);

- se ed in quanto occorrer possa, della nota Prot. 0499310 del 30 settembre 2024 avente ad “ Oggetto: VIA ROMBON, 41 - Comunicazione motivi ostativi ”;

- di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenziali;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Milano e del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 20 maggio 2025 la dott.ssa Laura Patelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il presente giudizio ha ad oggetto l’impugnazione del provvedimento prot. n. 0588757 del 15 novembre 2024, con cui il Comune di Milano – Direzione Rigenerazione Urbana – ha disposto “l’annullamento d’ufficio”, in presenza dei presupposti previsti dall’art. 21- nonies della legge n. 241/1990, della Segnalazione certificata di inizio attività (Scia) presentata da AN ND in data 22 maggio 2024 e relativa a interventi di “restauro e risanamento conservativo” sull’immobile di proprietà sito in Milano, via Rombon n. 41, noto come “Villa Busca Serbelloni” o “la Palazzetta”, sottoposto a vincolo di tutela storico-architettonica dal 1937.

2. In relazione alle vicende edilizie dell’immobile, va precisato che:

- in data 31 marzo 1995 veniva presentata una domanda di condono ai sensi e per gli effetti dell’art. 39 della L. n. 724/1994;

- il 23 maggio 2023, veniva rilasciato permesso di costruire in sanatoria (atti 9698.171/1995) “ per formazione di soppalco […] ed opere di M.S. nella U.I. ad uso residenziale ”, previo parere positivo della Soprintendenza competente (prot. 15319) del 15 dicembre 2022;

- in data 10.10.2023 (prot. Soprintendenza n. 13679 dell’11.10.2023), la proprietaria chiedeva l’autorizzazione preventiva ai sensi dell’art. 21 del d.lgs. n. 42/2004 in relazione a un progetto finalizzato al restauro e risanamento conservativo dell’intero immobile mediante consolidamento puntuale delle murature d’ambito e interventi puntuali sui distacchi in facciata, rifacimento della copertura con strutture in sostituzione di quelle esistenti, rinnovo dell’orditura, dell’impermeabilizzazione e dell’isolamento, adeguamento dei solai e della copertura ai carichi gravitazionali e atmosferici previsti dalla vigente normativa, miglioramento antisismico dell’intera costruzione, rifacimento degli impianti, ricostituzione della composizione originaria della facciata principale mediante il ripristino di alcune aperture originali e realizzazione di nuovi servizi igienici;

- nel medesimo procedimento veniva richiesto anche il parere per il recupero del sottotetto esistente;

- la Soprintendenza si esprimeva favorevolmente sull’intero progetto, inclusivo del recupero del sottotetto, dettando prescrizioni con nota prot. 7204 del 19 marzo 2024;

- successivamente, in data 22 maggio 2024, la proprietaria presentava al Comune di Milano una Scia per opere qualificate come un “ intervento di restauro e risanamento conservativo ”;

- il modulo di Scia veniva accompagnato da una nota della proprietaria, pure acquisita agli atti del procedimento (cfr. doc. 1 del Comune), con la quale si annotavano alcune precisazioni e in particolare si chiariva che si era scelto di ripresentare tutte le tavole già allegate alla Soprintendenza per il prescritto parere ma che, a differenza di quanto indicato in talune delle tavole originarie, la pratica edilizia in quel momento in presentazione non prevedeva il recupero del sottotetto;

- sia nella relazione asseverata allegata alla Scia, sia nelle tavole di progetto presentate (cfr. doc. 2 del Comune), erano tuttavia indicate opere anche attinenti al recupero del sottotetto, in aggiunta a quelle già descritte di realizzazione di servizi igienici, adeguamento degli impianti di climatizzazione, antisismici e di consolidamento.

3. In relazione alla Scia del 22 maggio 2024 predetta, in data 30 settembre 2024, il Comune trasmetteva alla proprietaria una comunicazione di motivi ostativi ai sensi dell’art. 10- bis della legge n. 241/1990, con la quale si evidenziava quanto segue:

(i) doveva essere presentata una Scia alternativa al permesso di costruire per il rifacimento dell’intera copertura, quale intervento rientrante nella qualifica di ristrutturazione edilizia, soggetto a regime oneroso;

(ii) dovevano essere prodotti elaborati grafici comprensivi delle sole opere effettive da realizzare, escluso il recupero del sottotetto;

(iii) dovevano essere prodotti gli elaborati grafici autorizzati dalla soprintendenza e si evidenziava che le opere previste nella Scia dovevano essere conformi a quelle di cui al provvedimento della Soprintendenza;

(iv) le colorazioni di rito (giallo/rossi) rappresentate nelle sezioni B-B e C-C non corrispondevano a quelle rappresentate in pianta copertura e prospetti;

(v) doveva essere verificato che, ai sensi dell’art. 3, lett. e.6 del d.P.R. n. 380/2001, e.6) i volumi tecnici interrati non comportassero la realizzazione di un volume superiore al 20% del volume dell'edificio principale;

(vi) doveva essere allegata documentazione fotografica ulteriore rispetto all’area oggetto di intervento con volumi tecnici interrati e la verifica della superficie filtrante, qualora a verde.

4. La proprietaria non rispondeva alla nota e, in data 15 novembre 2024, il Comune adottava un provvedimento di “ annullamento d’ufficio ai sensi dell’art. 21 nonies della L. 241/1990 ”, ordinando il ripristino dello stato dei luoghi entro 90 giorni.

5. Sul presupposto dell’illegittimità del provvedimento predetto, la proprietaria ha presentato il ricorso in epigrafe, chiedendone l’annullamento previa misura cautelare.

6. Si sono costituiti in giudizio per resistere al ricorso il Comune di Milano e il Ministero della Cultura, quest’ultimo con atto di mera forma.

7. Ad esito dell’udienza camerale dell’11 febbraio 2025, il provvedimento è stato sospeso dal Tar con ordinanza n. 187/2025.

8. In vista dell’udienza di trattazione di merito del ricorso, le parti hanno depositato documenti e memorie, insistendo nelle rispettive domande.

Infine, all’udienza pubblica del 20 maggio 2025, previa discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso in esame è articolato in cinque motivi, con i quali si deduce (i) l’omissione della comunicazione di avvio del procedimento di “autotutela”, (ii-iii) l’assenza nel provvedimento dei profili motivazionali legittimanti l’intervento in “autotutela”, quali l’interesse pubblico, l’affidamento del privato e l’illegittimità originaria del titolo, (iv) il travisamento dei presupposti di fatto, poiché le opere sarebbero state erroneamente qualificate come opere di ristrutturazione edilizia e (v) l’erroneità dell’ordine di ripristino, applicabile solamente agli interventi di ristrutturazione senza titolo e non a quelli di restauro e risanamento conservativo.

2. Il ricorso è fondato nei termini che seguono.

2.1. La ricorrente deduce anzitutto che il Comune avrebbe errato nel qualificare “ il rifacimento sostanziale dell’intera copertura […] non correlato al futuro recupero di sottotetto mediante la sostituzione dell’orditura primaria e secondaria, con mantenimento di mezza capriata ” quale un “ intervento edilizio rientrante nella qualifica di ristrutturazione edilizia ai sensi dell’art. 3 del DPR 380/2001 e smi, soggetto a regime concessorio oneroso ”.

Allo stato, per come descritto nella relazione tecnica e visibile nelle tavole di progetto – dalle quali devono essere escluse quelle relative alle opere sul sottotetto per espressa indicazione della proprietaria presentante il progetto – l’intervento si presenta come un mero intervento di sostituzione edilizia su parti strutturali (il tetto) dell’edificio. Il Comune, infatti, non esplicita nel provvedimento impugnato le ragioni per le quali si tratterebbe invece di un intervento di ristrutturazione che porta a un organismo edilizio nuovo o comunque sostanzialmente diverso dal precedente, né indica elementi o indizi da cui dedurre che le opere oggetto di Scia siano in realtà preordinate a un futuro e abusivo recupero di sottotetto, per il quale si imponga una valutazione unitaria e complessiva per evitare interpretazioni elusive della disciplina edilizia.

Si deve tenere presente che, ai sensi dell’art. 3, lett. c) d.P.R. n. 380/2001 rientrano negli interventi di restauro e risanamento conservativo – ossia quello dichiarato nella fattispecie – « gli interventi edilizi rivolti a conservare l’organismo edilizio e ad assicurarne la funzionalità mediante un insieme sistematico di opere » e che « tali interventi comprendono il consolidamento, il ripristino e il rinnovo degli elementi costitutivi dell’edificio, l’inserimento degli elementi accessori e degli impianti richiesti dalle esigenze dell’uso ».

Nel caso di specie, a fronte dell’espressa esclusione di opere di recupero a fini abitativi del sottotetto e per quanto evincibile dai documenti presentati, da leggersi unitamente alle dichiarazioni di rettifica circa le tavole da considerarsi “validamente” prodotte ai fini della Scia, gli interventi descritti rientrano nella categoria predetta, essendo volti non all’incremento a fini abitativi delle unità esistenti, né alla modifica di volumetria, né alla costituzione di un edificio radicalmente diverso dal precedente, bensì unicamente all’adeguamento tecnologico e alla sostituzione delle componenti ammalorate, anche quanto a elementi costitutivi dell’edificio, quale è appunto il tetto. Né, come si è già evidenziato, il Comune evidenzia nel provvedimento (i) elementi dai quali dedurre con un ragionevole margine di certezza che le opere oggetto di Scia siano invece preordinate al futuro abusivo recupero del sottotetto o (ii) di avere indagato con la proprietà le intenzioni circa le modalità di presentazione della pratica di recupero del sottotetto, presentata, in effetti, contraddittoriamente solo alla Soprintendenza in relazione al vincolo esistente sull’immobile e non invece ai fini edilizi.

L’affermazione del Comune circa la necessità del permesso di costruire e la qualificazione come opere di ristrutturazione – contenuta nel preavviso di rigetto al punto 1 e richiamata nel provvedimento di “annullamento” – si risolve dunque in una mera petizione di principio, priva di riscontro concreto con riferimento al progetto.

Tra i vari “motivi ostativi” enunciati nella comunicazione del settembre 2024 e richiamati nel provvedimento finale di “annullamento”, quello sub 1 è l’unico che poteva fondare l’intervento di annullamento e l’ordine ripristinatorio, mentre gli altri attengono a irregolarità nella rappresentazione delle tavole o a una incompletezza dell’istruttoria e si tratta quindi di aspetti sanabili in sede istruttoria.

2.2. Peraltro, solo nelle proprie memorie difensive, il Comune si sofferma (pagg. 13 e 14 della memoria del Comune) sul fatto che il progetto si risolverebbe in un “recupero del sottotetto con trasformazione in un locale abitabile e conseguente aggravio urbanistico”.

Al di là del fatto che le argomentazioni svolte nella memoria non possono costituire integrazione postuma della motivazione del provvedimento e che non necessariamente gli interventi di recupero del sottotetto sono qualificabili come opere di ristrutturazione edilizia sempre soggette a permesso di costruire (cfr. par. 4.3. della sentenza della Corte Costituzionale 31 marzo 2021, n. 54), ciò che rileva nella presente fattispecie è che l’intervento di recupero del sottotetto è espressamente escluso dalla proprietaria e non forma oggetto della Scia in questione. In tal senso, come già evidenziato, vi è l’espressa dichiarazione accompagnatoria della Scia, acquisita agli atti del procedimento.

2.3. L’esigenza istruttoria del Comune poteva allora essere quella di disporre di tavole grafiche che rappresentassero correttamente solo le opere oggetto di esecuzione e non anche quelle di recupero del sottotetto, poiché effettivamente la contemporanea rappresentazione sulle medesime tavole di quelle opere è idonea a ingenerare confusione circa il perimetro del titolo abilitativo edilizio ex lege .

Effettivamente, taluni dei “motivi ostativi” rappresentati dal Comune nella nota del 30 settembre 2024 avevano proprio la finalità chiarificatrice predetta (nn. 2 e 3). Tuttavia, come fondatamente sostenuto dalla ricorrente, essi non potevano portare – fuori dai termini previsti per conformare l’attività edilizia e in assenza di un coinvolgimento procedimentale in via istruttoria – a un intervento annullatorio in autotutela in assenza della comunicazione di avvio del procedimento.

2.4. In altre parole, l’intero provvedimento è costruito sul presupposto – erroneo, allo stato degli atti, e quantomeno non assistito dalla necessaria motivazione – della qualificazione dell’intervento come un’opera di ristrutturazione e da ciò è stato fatto discendere l’ordine ripristinatorio non solo in relazione alle opere relative al tetto ritenute illegittime, ma pure per ogni irregolarità rilevata dall’esame delle tavole (non corrispondenza dei giallo/rossi, area filtrante a verde non correttamente rappresentata nelle tavole).

2.5. Una volta chiarito che le opere in progetto sono da ricondurre – per quanto verificabile allo stato e dichiarato dalla parte in sede di presentazione della Scia, pur a fronte della presentazione ambigua di tavole erronee e difformi – alla categoria del restauro e risanamento conservativo proposta dalla parte e che non includono il recupero del sottotetto, l’amministrazione comunale avrebbe dovuto in prima battuta operare con i poteri dell’art. 19 Legge n. 241/1990, ordinando di integrare le tavole di progetto e di conformare l’attività e, in secondo luogo, per il caso di mancata conformazione o una volta decorso il termine di trenta giorni, avviare formalmente il procedimento di annullamento del titolo con comunicazione alla parte interessata, effettuare l’istruttoria completa anche in relazione alle opere da realizzarsi complessivamente (ossia il recupero del sottotetto), dando infine conto della sussistenza dei presupposti previsti dall’art. 21- nonies L. n. 241/1990.

3. Alla luce delle sopra esposte considerazioni, il provvedimento impugnato deve essere annullato.

A seguito della presente pronuncia, non può comunque dirsi esaurito il potere del Comune di verificare la completezza documentale e di delineare con chiarezza il perimetro delle opere oggetto della Scia in contestazione, perimetro non agevolmente identificabile a causa dell’ambigua presentazione documentale da parte della proprietaria, anche alla luce della precedente presentazione di un progetto più ampio alla Soprintendenza.

Trattandosi di annullamento determinato dal difetto di istruttoria e di applicazione delle norme sulla partecipazione procedimentale, il Comune dovrà quindi riavviare il procedimento da questa fase, ritenuti sanati i termini per provvedere con i poteri dell’art. 21- nonies all’epoca dell’emissione del provvedimento annullato in questa sede.

4. Le spese del giudizio devono essere compensate tra le parti, in considerazione della cooperazione della parte privata – che ha presentato un progetto non chiaro e con tavole difformi da quanto realizzato – all’adozione del provvedimento lesivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, nei sensi di cui in motivazione, e per l’effetto annulla il provvedimento prot. 0588757 del 15 novembre 2024 del Comune di Milano.

Compensa tra le parti le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Maria Ada Russo, Presidente

Laura Patelli, Primo Referendario, Estensore

Luigi Rossetti, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Laura Patelli	Maria Ada Russo

IL SEGRETARIO