Pubblicato il 12/01/2026

N. 00054/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00371/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 371 del 2022, proposto da
Comune di Thiene, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Enrico Gaz, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Fidap S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Francesca Mazzonetto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’accertamento

1. dell'inadempimento, da parte di Fidap S.r.l., degli obblighi – assunti con le convenzioni urbanistiche stipulate in data 04.08.1992 (Rep N. 28.090 Notaio Anna Maria Fiengo di Thiene) e in data 26 giugno 1997 (Rep. 6867 Notaio Francesca Bonvicini di Arsiero) - di eseguire le opere di urbanizzazione previste nel Piano di Lottizzazione convenzionato con l'atto sopra citato, nonché di cedere gratuitamente al Comune di Thiene le aree su cui le medesime opere dovevano essere realizzate;

2. per la pronuncia di sentenza ex art. 2932 c.c. per l'esecuzione in forma specifica dell'obbligo del trasferimento delle predette aree in capo all'Amministrazione comunale ricorrente;

3. per la condanna della società resistente al risarcimento dei danni conseguenti all'inadempimento della suddetta convenzione urbanistica, in misura da accertarsi, comunque non inferiore al costo delle opere di urbanizzazione non ancora eseguite, da realizzare in danno della ditta lottizzante.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Fidap S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 2 dicembre 2025 il dott. Andrea Gana e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il Comune ricorrente deduce di aver stipulato in data 4 agosto 1992 con la Sig.ra L.D.C. una convenzione urbanistica ai sensi dell’art. 28 della legge 7 agosto 1942, n. 1150, per l’attuazione del piano di lottizzazione avente ad oggetto aree di proprietà di quest’ultima.

La convenzione prevedeva l’obbligo della parte privata di cedere 526 mq di aree per strade, verde e parcheggi e di eseguire a proprie spese le opere di urbanizzazione primaria.

L’odierna società resistente ha acquistato tali aree l’11 aprile 1995, ed ha ottenuto dal Comune una variante al piano di lottizzazione approvata con deliberazione consiliare n. 204 del 6 maggio 1997, stipulando in data 26 giugno 1997 una convenzione di modifica ed integrazione di quella precedente.

Con ordinanza n. 19 del 15 aprile 1999, il Comune, constatata la mancata esecuzione delle opere di urbanizzazione, ha diffidato la ditta lottizzante ad ultimare i lavori entro il termine di 60 giorni.

La società resistente ha presentato un’istanza di annullamento in autotutela di tale ordinanza e il Comune l’ha respinta con provvedimento prot. n. 7567 del 17 settembre 1999, osservando nella motivazione, tra le diverse argomentazioni esposte, di essere anche venuto a conoscenza dell’esistenza di un lodo arbitrale reso tra la precedente proprietaria delle aree e la società istante in base al quale l’obbligo di eseguire le opere di urbanizzazione incomberebbe esclusivamente su quest’ultima.

L’ordinanza contenente la diffida ed il diniego di annullamento in autotutela sono stati impugnati con ricorso promosso avanti il TAR Veneto, il quale lo ha respinto con sentenza n. 455 del 05.05.2017.

La sentenza, non essendo stata impugnata, è passata in giudicato in data 06.12.2017.

Con nota municipale prot. n. 26790 del 31.07.2018, il Comune ha nuovamente diffidato la ditta lottizzante ad eseguire immediatamente le opere di urbanizzazione.

Tanto premesso in fatto, il Comune, con il ricorso in epigrafe, agisce innanzi a codesto TAR per sentire accogliere le seguenti conclusioni:

a) accertare e dichiarare l’inadempimento della società Fidap s.rl. agli obblighi assunti con le convenzioni urbanistiche stipulate in data 04.08.1992 e 26.06.1997;

b) disporre, ai sensi dell’art. 2932 cc., il trasferimento gratuito dalla odierna società resistente al Comune ricorrente dei beni immobili come individuati nel ricorso introduttivo;

c) ordinare al competente conservatore dei registri immobiliari di procedere alle relative trascrizioni e volturazioni, con esonero di ogni sua responsabilità al riguardo;

d) condannare Fidap S.r.l. al risarcimento, a favore dell’Amministrazione comunale ricorrente, dei danni conseguenti all’inadempimento delle suddette convenzioni urbanistiche, nella misura che sarà accertata nel corso del presente giudizio, da liquidarsi eventualmente anche ai sensi dell’art. 1226 cod. civ., comunque non inferiore al costo delle opere di urbanizzazione non ancora eseguite, da realizzarsi o completarsi in danno della medesima ditta lottizzante.

2. Si è costituita in giudizio la società resistente per resistere al ricorso.

3. In previsione dell’udienza straordinaria di trattazione del merito, le parti hanno depositato documenti e memorie ai sensi dell’art. 73 cod. proc. amm. La società resistente, con la memoria depositata il 31 ottobre 2025, ha domandato il rinvio della trattazione della causa per favorire la sua definizione consensuale e ha eccepito, fra le altre cose, il difetto di giurisdizione del T.A.R. trattandosi di una controversia derivante da atti di diritto privato intercorsi tra le parti, oltre ad evidenziare in fatto di avere eseguito in larga parte le opere di urbanizzazione previste dalle convenzioni.

4. All’udienza straordinaria del 2 dicembre 2025, svolta con modalità da remoto, il Collegio ha trattenuto la causa in decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente, il Collegio deve rigettare l’istanza di rinvio formulata dalla società resistente. Come già evidenziato nel corso della discussione orale, infatti, depongono in senso contrario sia il tenore testuale dell’art. 73, comma 1 bis, cod. proc. amm., in virtù del quale il rinvio può essere disposto soltanto per casi eccezionali, sia l’opposizione manifestata sul punto da parte dell’Amministrazione ricorrente.

2. Ciò chiarito, deve essere rigettata l’eccezione con la quale la parte resistente ha evidenziato l’insussistenza della giurisdizione amministrativa con riferimento alla domanda di accertamento dell’inadempimento all’obbligo di trasferimento delle aree di cui alle convenzioni di lottizzazione, nonché alla consequenziale richiesta di pronuncia costitutiva ai sensi dell’art. 2932 c.c.

Sul punto, questo T.A.R. ha già ripetutamente osservato, con motivazione che si richiama anche ai sensi dell’art. 88 cod. proc. amm., che: “Sussiste la giurisdizione dell’intestato G.A. sulla presente vertenza ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2 c.p.a., che attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative alla “formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento”, oltre che, in termini più generali, della successiva lettera f) che devolve al G.A., sempre in sede esclusiva, la cognizione delle "controversie aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica e edilizia, concernente tutti gli aspetti dell'uso del territorio". (T.A.R. Lombardia Milano Sez. II, 30 marzo 2021, n. 839; T.A.R. Lombardia Brescia Sez. I, 27 maggio 2020, n. 399; Cons. Stato Sez. II, 20 aprile 2020, n. 2532).

Spetta quindi alla giurisdizione esclusiva dell’intestato G.A. la cognizione delle controversie concernenti l’adempimento o la risoluzione delle convenzioni urbanistiche, rientrando tali atti nel genus degli accordi sostitutivi del provvedimento amministrativo (T.A.R. Veneto, sentenza n. 2314/2025).

3. Nel merito, il ricorso è fondato.

Giova premettere che, dall’esame del ricorso introduttivo, si evince che le domande che il Comune ha rivolto nei confronti della resistente hanno esclusivo riguardo agli obblighi nascenti dalle convenzioni urbanistiche stipulate in data 04.08.1992 (Rep N. 28.090 Notaio Anna Maria Fiengo di Thiene) e in data 26 giugno 1997.

Gli accordi sottoscritti tra l’Amministrazione, la sig.ra LL ON (con riferimento alla prima convenzione) e l’odierna resistente (che ha acquistato da quest’ultima le aree convenzionate, provvedendo successivamente alla stipula della variante alla convenzione di lottizzazione) prevedevano l’obbligo di trasferire gratuitamente al Comune strade, marciapiedi, verde e parcheggi per complessivi 494 mq (come indicato anche nell’odierno giudizio dalle parti).

In questo quadro, il Comune ricorrente ha dimostrato l'esistenza degli obblighi delle parti resistenti di realizzare le opere rimaste inadempiute e di cedere le aree meglio indicate nella narrativa in fatto.

Ai sensi dell’articolo 2697 c.c. il creditore che agisce in giudizio per l'adempimento deve fornire la prova della fonte negoziale o legale del suo diritto, potendo limitarsi ad allegare l'inadempimento della controparte, su cui incombe l'onere della dimostrazione del fatto estintivo costituito dall'adempimento (T.A.R. Veneto, Sez. II, 23 novembre 2021, n. 1408; T.A.R. Veneto, Sez. II, 23 novembre 2021, n. 1408).

Tale prova è mancata, risultando pacifico in causa che la resistente non ha integralmente adempiuto agli obblighi assunti con le due convenzioni di lottizzazione.

Va, pertanto, accertato il suo parziale inadempimento agli obblighi assunti con le citate convenzioni urbanistiche.

Il Comune ha, altresì chiesto, l’emanazione di una pronuncia costitutiva ex art. 2932 cod. civ., ai sensi del quale “se colui che è obbligato a concludere un contratto non adempie l'obbligazione, l'altra parte, qualora sia possibile e non sia escluso dal titolo, può ottenere una sentenza che produca gli effetti del contratto non concluso”.

La domanda è ammissibile, avendo la giurisprudenza più volte chiarito che l’obbligo cui si riferisce l’art. 2932 c.c., quale presupposto per il conseguimento di una sentenza costitutiva che produca gli effetti del contratto non concluso, può configurarsi “non solo nelle ipotesi di contratto preliminare non seguito da quello definitivo, ma anche in qualsiasi altra ipotesi dalla quale sorga l’obbligazione di prestare il consenso per il trasferimento o la costituzione di un diritto, sia in relazione ad un negozio unilaterale, sia in relazione ad un atto o ad un fatto dai quali detto obbligo possa sorgere ex lege” (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II bis, 27.3.2023, n. 5253).

Pacifica è, altresì, l’applicabilità dell’azione ex art. 2932 c.c. agli obblighi derivanti dalle convenzioni urbanistiche (cfr. Cons. St., Sez. IV, 7.9.2020, n. 5376). Invero, come chiarito dalla sentenza n. 28 del 2012 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, non vi è motivo per escludere dall’ambito di applicabilità dell’art. 2932 c.c. il mancato adempimento da parte del privato di un obbligo di prestare il consenso assunto con specifici atti d’obbligo o con una convenzione avente valore di accordo integrativo o sostitutivo di provvedimento amministrativo ex art. 11 della L. n. 241/1990.

È proponibile da parte della P.A. l'azione volta a conseguire una pronuncia costitutiva ai sensi dell'art. 2932 c.c. al fine di ottenere l'esecuzione di una convenzione di lottizzazione e, in particolare, l'accertamento e la declaratoria del trasferimento delle aree destinate a cessione gratuita (T.A.R. Bologna, sez. I, 06/02/2023, n.73).

Accertato l’inadempimento (parziale) della parte resistente, in accoglimento della domanda svolta dal Comune, va, pertanto, emessa, ai sensi dell’articolo 2932 c.c., una sentenza che produca gli effetti delle convenzioni urbanistiche rimaste inadempiute.

Con la presente sentenza va, in particolare, disposto il trasferimento coattivo e gratuito al Comune di Thiene dei beni immobili così censiti:

- Catasto Terreni - Comune di Thiene – Foglio 21

Mapp. 563, semin. Cl. 2, di are 00.09, R.D. € 0,08, R.A. € 0,05;

Mapp. 562, semin. Cl. 2, di are 04.85, R.D. € 4,26, R.A. € 2,50;

per complessivi 494 mq.

4. Relativamente alla domanda risarcitoria, il Comune ha domandato il ristoro del pregiudizio patito per effetto dell’inadempimento della resistente commisurandolo, quantomeno, ai costi delle opere di urbanizzazione da eseguire; sul punto, ha altresì chiesto lo svolgimento di una consulenza tecnica d’ufficio al fine di accertare l’esistenza e la consistenza delle opere già eseguite dalla resistente. Quest’ultima, dal canto suo, ha allegato di avere in parte eseguito tali opere, chiedendone a sua volta la verifica in contraddittorio.

Per tali ragioni, ritenuto sussistente l’ an debeatur , con riferimento alla concreta determinazione del danno risarcibile il Collegio ritiene di dover pronunciare una “sentenza sui criteri”, ex art. 34, comma 4, c.p.a., stabilendo quale criterio da osservare per l’esatta quantificazione del danno quello del valore attuale delle opere di urbanizzazione ancora da eseguire, da determinarsi nel contraddittorio delle parti, all'esito di una verifica tecnica congiunta.

In particolare le parti, all'esito della predetta verifica tecnica, dovranno:

- individuare, tra le opere di urbanizzazione che la ditta attuatrice si era obbligata a realizzare in forza delle convenzioni urbanistiche per cui è causa, quelle che non risultano, in tutto o in parte, ancora eseguite, determinandone l’esatta consistenza;

- determinare l’ammontare dei costi necessari per la realizzazione e/o il completamento delle medesime opere rimaste ineseguite, ai quali commisurare il risarcimento del danno dovuto dalla parte resistente (e dunque la proposta di risarcimento del danno che la resistente dovrà formulare al Comune).

Il tutto entro il termine di 180 giorni dalla comunicazione della predetta sentenza, decorsi i quali, in mancanza di accordo delle parti o nel caso di inadempimento del privato, il Comune, con il ricorso previsto dal Titolo I del Libro IV, potrà chiedere a questo Tar la determinazione della somma dovuta ovvero l'adempimento degli obblighi ineseguiti.

5. Le spese di lite possono essere compensate tra le parti in ragione della complessità della fattispecie trattata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto:

1) accerta il parziale inadempimento della resistente all’obbligo di adempiere agli impegni assunti con le convenzioni urbanistiche indicate in parte motiva;

2) dispone, ex art. 2932 c.c., il trasferimento coattivo e gratuito al Comune di Thiene, in persona del Sindaco pro tempore , con ordine al conservatore dei Registri immobiliari di trascrivere l’acquisto a favore del Comune, della proprietà dei beni immobili così censiti:

- Catasto Terreni - Comune di Thiene – Foglio 21

Mapp. 563, semin. Cl. 2, di are 00.09, R.D. € 0,08, R.A. € 0,05;

Mapp. 562, semin. Cl. 2, di are 04.85, R.D. € 4,26, R.A. € 2,50;

per complessivi 494 mq

c) condanna la società resistente al risarcimento del danno in favore del Comune ricorrente con le modalità di cui in parte motiva. Conseguentemente, ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a., ordina alla resistente di formulare una proposta risarcitoria a favore del Comune, secondo i criteri indicati in sentenza, entro il termine di 180 (centottanta) giorni dalla comunicazione o, se anteriore, dalla notificazione della presente sentenza.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco RI, Presidente

EN AR, Primo Referendario

Andrea Gana, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Andrea Gana	Marco RI

IL SEGRETARIO