Pubblicato il 16/12/2025

N. 22749/2025 REG.PROV.COLL.

N. 08379/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8379 del 2016, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Paoletti ed Ettore Nesi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Francesco Paoletti in Roma, viale Bruno Buozzi, 68;

contro

Comune di Ardea, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Leonardo Salvemini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Angela Mariani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Marcantonio Colonna, 27;
Ministero dell'Economia e delle Finanze, Agenzia del Demanio - Direzione Generale, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo

- delle seguenti note del Comune di Ardea aventi a oggetto richieste di pagamento di canone demaniale marittimo: prot. n. 8078 del 16.2.2016 (notificata il 27.4.2016), anno 2011, euro 12.469,45; prot. n. 8082 del 16.2.2016 (notif. 27.4.2016), anno 2012, euro 12.296,89; prot. n. 8122 del 16.2.2016 (notif. 27.4.2016), anno 2013, euro 12.222,21; prot. n. 8124 del 16.2.2016 (notif. 27.4.2016), anno 2014, euro 11.645,39; prot. n. 8125 del 16.2.2016 (notif. 27.4.2016), anno 2015, euro 11.116,00;

- in subordine: dell'atto di data e numero incogniti con il quale è stata disposta l'acquisizione al demanio marittimo ai sensi dell''art. 49 cod. nav. dei manufatti realizzati dal concessionario sulla zona demaniale data in concessione; della concessione demaniale marittima n. 41 del 19.5.2003, con la quale è stato concesso al ricorrente “di occupare un''area demaniale marittima della superficie di mq 2.612 di cui mq 389 occupata da pertinenze”, nella parte in cui qualifica come pertinenze i beni incidenti sulla zona demaniale concessa;

e per l’accertamento

della giusta misura del canone demaniale marittimo negli anni dal 2007 al 2015;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 27 gennaio 2017:

- delle seguenti note del Comune di Ardea: prot. 58395 del 27.10.2016, avente a oggetto “compensazione canone aa. 2011/2012/2013/2014”; prot. 57981 del 26.10.2016, recante “conguaglio canone aa. 2007/2010”; in partibus quibus : prot. 57990 del 26.10.2016, di rettifica della richiesta relativa al canone 2011; prot. 58042 del 27.10.2016, di rettifica della richiesta relativa al canone 2012; prot. 58046 del 27.10.2016, di rettifica della richiesta relativa al canone 2013; prot. 58048 del 27.10.2016, di rettifica alla richiesta relativa al canone 2014; prot. 58058 del 27.10.2016, di rettifica alla richiesta relativa al canone 2015;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 14 novembre 2017:

- della nota prot. 47408 del 9.8.2017, recante richiesta di pagamento del canone 2016;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 4 dicembre 2018:

- della nota prot. 51540 del 6.9.2018, recante richiesta di pagamento del canone 2018; dell’atto di data e numero incogniti con cui è stato liquidato il canone demaniale marittimo dovuto per l’anno 2017

e per l’accertamento

del giusto canone demaniale marittimo dal giorno del dovuto sino all’anno 2018;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositato il 19 dicembre 2019:

- della nota prot. 51831 del 13.9.2019 recante richiesta del pagamento del canone 2019; dell’atto di data e numero incogniti con cui è stato liquidato il canone demaniale marittimo dovuto per l’anno 2019;

e per l’accertamento

del giusto canone demaniale marittimo dal giorno del dovuto sino all’anno 2019;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 15 agosto 2020:

per l’accertamento

del giusto canone demaniale marittimo dal giorno del dovuto sino all’anno 2020;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Ardea, della Regione Lazio, del Ministero dell'Economia e delle Finanze e dell’Agenzia del Demanio - Direzione Generale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 10 ottobre 2025 la dott.ssa TA RI CA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Espone l’odierno ricorrente di essere titolare dello stabilimento balneare denominato Sayonara ubicato nel Comune di Ardea.

Nonostante tutti i manufatti incidenti sulla zona demaniale concessa non fossero mai stati oggetto di procedure di incameramento, il Comune, successivamente all’entrata in vigore dell’art. 1, comma 251 della legge n. 296/2006, provvedeva a rideterminare il canone demaniale dovuto muovendo dall’erroneo presupposto secondo cui i beni incidenti sulla zona demaniale in concessione fossero beni di proprietà dello Stato (v. ordini di introito per l’anno 2007 e per l’anno 2008).

Con successiva nota prot. 39732 del 4 ottobre 2013, tuttavia, implicitamente riconoscendo che i manufatti ricadenti sull’area in concessione non fossero pertinenze demaniali, riconosceva in favore del ricorrente il diritto ad un conguaglio pari alla differenza tra quanto versato e quando, invece, effettivamente dovuto a titolo di canone concessorio.

Con successivi ordini di introito notificati il 27 aprile 2016, ritirando implicitamente il provvedimento del 4 ottobre 2013, provvedeva a rideterminare il quantum dovuto a titolo di canone demaniale per gli anni 2011-2015.

Con ricorso notificato il 28 – 30 giugno 2016 il ricorrente è insorto contro tali provvedimenti lamentandone la illegittimità sotto i seguenti profili:

I. Violazione degli artt. 2, 3, 41 e 97 Cost – Violazione degli artt. 7 e ss. nonché dell’art. 21 nonies della legge n. 241/90 – Eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza di motivazione, travisamento dei fatti, difetto dei presupposti, contraddittorietà

1. Tardività del provvedimento di autotutela.

2. Violazione delle regole sul giusto procedimento e insufficiente motivazione.

Con il primo gruppo di censure parte ricorrente - muovendo dall’assunto che, con la nota del 4 ottobre 2013, il Comune aveva rideterminato i canoni concessori ritenendo che i manufatti insistenti sulle aree in concessione non costituissero pertinenze demaniali - lamenta la violazione dell’art. 21 nonies della legge n. 241/90.

I provvedimenti impugnati sarebbero da qualificare, invero, come annullamento in autotutela, intervenuto, tuttavia, a distanza di ben oltre 18 mesi dall’adozione del provvedimento impugnato e non supportato, altresì, da congrua motivazione in ordine all’interesse pubblico prevalente a al contemperamento tra interessi contrapposti.

I provvedimenti non sarebbero stati, peraltro, preceduti dalla comunicazione di avvio del procedimento violando, in tal modo, i principi del giusto contraddittorio procedimentale.

II. Violazione art. 1 comma 251 legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Finanziaria 2007) – Violazione artt. 29 e 49 del Codice della Navigazione – Violazione degli artt. 934 e 936 c.c. – Eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza di motivazione, travisamento dei fatti, difetto dei presupposti.

1. Osserva il ricorrente che i provvedimenti impugnati muoverebbero dall’erroneo presupposto secondo cui i manufatti inclusi nello stabilimento Sayonara sono da considerarsi pertinenze demaniali ai sensi dell’art. 29 del Codice della Navigazione.

L’assunto sarebbe errato in quando il titolo concessorio consente al privato di occupare e sfruttare un bene demaniale e, altresì, di costruire manufatti sullo stesso.

In questo caso viene a determinarsi una scissione orizzontale dell’assetto dominicale: lo Stato mantiene la proprietà del suolo e il concessionario acquista la proprietà dell’opera sovrastante e diviene titolare di un diritto superficiario dei beni realizzati sulla superficie demaniale.

2. Nel caso di successivi rinnovi senza soluzione di continuità di concessione demaniale marittima non si verificherebbe l’accessione ex art. 49 del Codice della Navigazione dei beni non amovibili legittimamente realizzati dal concessionario.

3. Ai fini della determinazione dei canoni demaniali per concessioni demaniali rilasciate con finalità turistico-ricettive non deve, pertanto tenersi conto dei manufatti realizzati dal concessionario sull’arenile demaniale.

III. Ulteriore violazione degli artt. 29 e 49 del Codice della navigazione e degli artt. 934 e 936 c.c. – Eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza di motivazione, travisamento dei fatti, difetto dei presupposti.

Nell’ipotesi in cui risulti che i beni realizzati dal concessionario e incidenti sulla zona demaniale concessa al ricorrente siano stati acquisiti ex art. 49 del Codice della Navigazione, il c.d. Testimoniale sarebbe inefficace perché intervenuto in carenza dei presupposti.

1. Inefficacia degli incameramenti dichiarati prima che il rapporto concessorio sia cessato.

IV. Violazione degli artt. 49 e 56 TFUE

L’eventuale atto acquisitivo sarebbe disapplicabile siccome contrastante con il diritto eurounitario come sancito dalla sentenza della Corte di Giustizia AE.

La Corte di Giustizia ha affermato che gli artt. 49 e 56 TFUE ostano a una disposizione nazionale restrittiva che imponga al concessionario di cedere a titolo non oneroso, all’atto di cessazione dell’attività per scadenza del termine della concessione, l’uso di beni materiali e immateriali di proprietà (Corte di Giustizia UE sez. III 28 gennaio 2016, in C.375/14 AE).

Ancorché la sentenza AE riguardi le concessioni per la raccolta di scommesse, la stessa enuncerebbe principi immediatamente applicabili anche nella materia che ci occupa atteso l’art. 49 del codice della navigazione prevede la cessione forzosa e senza indennizzo dei meni materiali e immateriali che compongono l’azienda del concessionario.

Come affermato dalla Corte di Giustizia, inoltre, gli atti amministrativi contrastanti con i Trattati e il diritto derivato, possono essere disapplicati dal Giudice amministrativo anche qualora sia decorso il termine decadenziale per impugnarli.

Ne discenderebbe la doverosa disapplicazione degli atti amministratici con cui sia stata eventualmente disposta l’acquisizione allo stato dei beni di proprietà del ricorrente.

Parte ricorrente chiede, inoltre, ove ritenuti non applicabili alla fattispecie in esame i principi desumibili dalla sentenza AE, che sia disposto il rinvio della questione della compatibilità dell’art. 49 del codice della navigazione con gli artt. 49 e 56 TFUE alla Corte di Giustizia.

V. Ulteriore violazione degli artt. 2, 3, 41 e 97 Cost, nonché dell’art. 1, comma 251 della legge n. 296/2006 e degli artt. 2 e ss della legga n. 241/90 – Eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza di motivazione, difetto dei presupposti, violazione dei principi in tema di giusto procedimento.

In subordine, il ricorrente lamenta che il Comune ha determinato il canone assumendo a parametro la destinazione commerciale dei c.d. beni pertinenziali.

Osserva al riguardo che, nella classificazione delle attività economiche, occorre fare riferimento all’Ateco predisposto dall’ISTAT.

Le attività commerciali sono quelle che hanno codici Ateco che vanno dal 45 al 47. Bar e ristoranti non rientrerebbero tra le attività commerciali.

Né potrebbe sostenersi l’irrilevanza delle tabelle Ateco, atteso che il comma 251 dell’art. 1 della legge 296/2006 reca una disciplina settoriale e speciale che non è intesa ad assimilare il turismo balneare ad un’attività commerciale. L’art. 11 della legge 217/2011 ha inoltre sottolineato l’autonomia ontologica e giuridica dell’imprenditoria balneare.

La finanziaria 2007 richiama espressamente i valori O.M.I. e gli indici ISTAT dovendo pertanto ricavarsene che il legislatore ha inteso compiere un rinvio dinamico alle classificazioni dell’ISTAT e dell’Osservatorio mobiliare; sarebbe conseguentemente irrilevante il fatto che la normativa sul commercio regoli alcune delle attività che possono essere esercitate sul demanio marittimo e, in particolare, la vendita al dettaglio e la somministrazione di alimenti e bevande.

VI. Ulteriore violazione dell’art. 1, comma 251 della legge n. 296/2006 – Eccesso di potere per carenza di istruttoria

Il ricorrente chiede, infine, che in virtù dell’effetto conformativo scaturente dall’accoglimento del ricorso, sia ordinato all’amministrazione comunale di provvedere alla rideterminazione del canone demaniale marittimo.

2. Si sono costituiti in giudizio il Ministero dell’Economia e delle Finanze e l’Agenzia del Demanio, la Regione Lazio e il Comune di Ardea.

2.1. Il Comune di Ardea ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo insistendo, in subordine, per il rigetto del ricorso.

2.2. La Regione Lazio ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva in ragione della sua estraneità al rapporto giuridico dedotto in causa.

3. Con motivi aggiunti depositati il 27 gennaio 2017 il ricorrente ha impugnato la nota avente ad oggetto la “ compensazione canone AA 2011/2012/2013/2014 ” e la nota avente ad oggetto il “conguaglio canone AA 2007/2010” , nonché le note di rettifica delle precedenti richieste di pagamento impugnate con il ricorso introduttivo.

Lamenta il ricorrente la illegittimità dei provvedimenti impugnati sotto i seguenti profili:

VII. Violazione dell’art. 2948 c.c.

La pretesa erariale al maggior canone sarebbe prescritta per quanto riguarda le annualità dal 2007 al 2010 in quanto il diritto al pagamento si prescrive nel termine quinquennale.

Con i successivi motivi da VIII a XII il ricorrente lamenta, altresì, la illegittimità dei provvedimenti impugnati con i primi motivi aggiunti sotto i medesimi profili già dedotti con il ricorso introduttivo.

Con il XIII e il XIV motivo viene contestata, infine, l’illegittimità derivata degli atti qui impugnati.

4. Con i tre successivi ricorsi per motivi aggiunti – depositati, rispettivamente, il 14 novembre 2017, il 4 dicembre 2018 e il 19 dicembre 2019 – il ricorrente ha impugnato le successive note comunali aventi ad oggetto le richieste di pagamento dei canoni demaniali relativi agli anni 2017, 2018 e 2019, lamentandone la illegittimità in via derivata e reiterando con i successivi motivi le stesse censure già dedotte con il ricorso introduttivo.

5. Con l’ultimo ricorso per motivi aggiunti, depositato il 15 agosto 2020, ha infine agito per l’accertamento del giusto canone demaniale dovuto sino all’anno 2019.

6. Con sentenza n. 18327 del 6 dicembre 2023 questo Tribunale ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione indicando quale giudice munito di giurisdizione il giudice ordinario.

La sentenza è stata annullata dalla VII Sezione del Consiglio di Stato che, con sentenza n. 4854 del 30 maggio 2024, ha dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo rinviando la causa al giudice di primo grado ai sensi dell’art. 105, comma 3, del codice del processo amministrativo.

7. Il giudizio, ritualmente riassunto dinanzi a questo Tribunale, è stato interrotto con decreto 847 del 17 febbraio 2025 a seguito del decesso del difensore del Comune di Ardea e nuovamente riassunto con atto notificato il 22 aprile 2025.

8. All’udienza di smaltimento del 10 ottobre 2025, in vista della quale il Comune di Ardea, costituitosi in giudizio con un nuovo procuratore, ha depositato un ulteriore scritto difensivo, la causa è stata trattenuta in decisione.

9. Deve essere in via preliminare dichiarato il difetto di legittimazione passiva della Regione Lazio, verso cui il ricorrente non ha mosso alcuna effettiva doglianza.

10. Ciò premesso, il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti dal secondo al quinto (depositati, rispettivamente, il 14 novembre 2017, il 4 dicembre 2018, il 19 dicembre 2019 e il 15 agosto 2020) sono infondati e devono essere rigettati.

È invece parzialmente fondato, nei termini di cui si dirà, il primo ricorso per motivi aggiunti, depositato il 27 gennaio 2017.

11. Osserva preliminarmente il Collegio che la questione dirimente da affrontare nel caso di specie concerne l'applicazione ai manufatti presenti nell'area in concessione, dell'art. 49 del Codice della navigazione, al fine di accertate l'avvenuta acquisizione degli stessi da parte del demanio, alla scadenza della concessione, ancorché rinnovata, con conseguente applicazione del canone maggiorato, di cui all'art. 1, comma 251, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 alle opere edilizie interessate, in quanto da considerare quali pertinenze demaniali.

11.1. Secondo l'art. 49 del Codice della navigazione "Salvo che sia diversamente stabilito nell’atto di concessione, quando venga a cessare la concessione, le opere non amovibili, costruite sulla zona demaniale, restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso, salva la facoltà dell'autorità concedente di ordinarne la demolizione, con restituzione del bene demaniale al pristino stato" .

Dunque l’art. 49 cod. nav., che prevede l’istituto giuridico della “Devoluzione delle opere allo Stato”, regola la destinazione delle opere che siano state realizzate dal concessionario sul demanio marittimo, le quali, se inamovibili, passano in proprietà allo Stato, senza la previsione di alcun indennizzo.

In particolare, tale disposizione - che richiama l'istituto dell'accessione, di cui all'art. 934 c.c. (con deroga al principio dell'indennizzo di cui al successivo art. 936: si veda al riguardo Cass. Civ., sez. I, 14 febbraio 2017, n. 3842) - è stata interpretata dalla giurisprudenza amministrativa maggioritaria nel senso che l'acquisto si verifica ipso iure , al termine del periodo di concessione e va applicata anche in caso di rinnovo della concessione stessa, implicando il rinnovo - a differenza della proroga - una nuova concessione in senso proprio, dopo l'estinzione della concessione precedente alla relativa scadenza, con automatica produzione degli effetti acquisitivi in questione di cui al predetto art. 49.

11.2. L’indirizzo esegetico finora seguito dalla giurisprudenza maggioritaria del Consiglio di Stato poneva la fondamentale distinzione, con riguardo all’applicazione del principio dell'accessione gratuita di cui al prefato art. 49, cod. nav., fra rinnovo e proroga del titolo.

In particolare, si affermava che l’accessione gratuita non trovasse applicazione quando il titolo concessorio era stato oggetto di rinnovo automatico prima della data di naturale scadenza della concessione, tanto da configurare il rinnovo stesso, al di là del "nomen iuris", come una piena proroga dell'originario rapporto, senza soluzione di continuità (cfr. Cons. St., sez. VI, 13 gennaio 2022, n. 229, Cons. Stato, sez. VI, 17 febbraio 2017, n. 729; Id., sez. IV, 13 febbraio 2020, n. 1146).

11.3. Tuttavia, con ordinanza n. 8010 del 15 settembre 2022, la VII Sezione del Consiglio di Stato, dubitando della compatibilità del richiamato art. 49 del codice della navigazione con il diritto eurounitario, ha rimesso alla Corte di Giustizia dell’Unione europea, ai sensi dell’art. 267 TFUE, la seguente questione pregiudiziale: “Se gli artt. 49 e 56 TFUE ed i principi desumibili dalla sentenza AE (C- 375/14) ove ritenuti applicabili, ostino all’interpretazione di una disposizione nazionale quale l’art. 49 cod. nav. nel senso di determinare la cessione a titolo non oneroso e senza indennizzo da parte del concessionario alla scadenza della concessione quando questa venga rinnovata, senza soluzione di continuità, pure in forza di un nuovo provvedimento, delle opere edilizie realizzate sull’area demaniale facenti parte del complesso di beni organizzati per l’esercizio dell’impresa balneare, potendo configurare tale effetto di immediato incameramento una restrizione eccedente quanto necessario al conseguimento dell’obiettivo effettivamente perseguito dal legislatore nazionale e dunque sproporzionato allo scopo” .

11.4. La Corte di Giustizia si è pronunciata sulla questione pregiudiziale con la sentenza dell’11 luglio 2024 resa nella causa C-598/22, dichiarando il seguente principio di diritto: «L’articolo 49 TFUE deve essere interpretato nel senso che: esso non osta ad una norma nazionale secondo la quale, alla scadenza di una concessione per l’occupazione del demanio pubblico e salva una diversa pattuizione nell’atto di concessione, il concessionario è tenuto a cedere, immediatamente, gratuitamente e senza indennizzo, le opere non amovibili da esso realizzate nell’area concessa, anche in caso di rinnovo della concessione» .

In particolare, la Corte di Giustizia, premesso che “tutti gli operatori economici si trovano ad affrontare la medesima preoccupazione, che è quella di sapere se sia economicamente sostenibile presentare la propria candidatura e sottoporre un’offerta ai fini dell’attribuzione di una concessione sapendo che, alla scadenza di quest’ultima, le opere non amovibili costruite saranno acquisite al demanio pubblico” , ha innanzitutto precisato che l’articolo 49, primo comma, del codice della navigazione non ha la finalità di disciplinare le condizioni relative allo stabilimento dei concessionari autorizzati a gestire un'attività turistico-ricreativa sul demanio pubblico marittimo italiano, prevedendo essa “soltanto che, alla scadenza della concessione e salvo che sia diversamente stabilito nell’atto di concessione, le opere non amovibili costruite dal concessionario saranno incamerate immediatamente e senza compensazione finanziaria nel demanio pubblico marittimo” .

In questo senso, secondo la Corte, la norma si limita a trarre le conseguenze dei principi fondamentali del demanio pubblico, tenuto conto che “l’appropriazione gratuita e senza indennizzo, da parte del soggetto pubblico concedente, delle opere non amovibili costruite dal concessionario sul demanio pubblico costituisce l’essenza stessa dell’inalienabilità del demanio pubblico” (paragrafo 53 della motivazione).

Tale principio di inalienabilità, come rammentato dalla Corte di Giustizia, implica segnatamente che “il demanio pubblico resta di proprietà di soggetti pubblici e che le autorizzazioni di occupazione demaniali hanno carattere precario, nel senso che esse hanno una durata determinata e sono inoltre revocabili” , sicché “ conformemente a tale principio, il quadro normativo applicabile, nel caso di specie, ad una concessione di occupazione del demanio pubblico fissa, senza alcun possibile equivoco, i termini dell’autorizzazione all’occupazione che viene concessa” (paragrafi 54 e 55 della sentenza).

La Corte ha, inoltre, chiarito – per quanto qui rileva – che «la questione se si tratti di un rinnovo o della prima attribuzione di una concessione non può avere alcuna incidenza sulla valutazione dell’articolo 49, primo comma, del codice della navigazione. A questo proposito, è sufficiente constatare che il rinnovo di una concessione di occupazione del demanio pubblico si traduce nella successione di due titoli di occupazione di tale demanio e non nella perpetuazione o nella proroga del primo. Tale interpretazione, secondo la Corte, è peraltro idonea a garantire che l’attribuzione di una concessione possa avvenire soltanto all’esito di una procedura concorrenziale che ponga tutti i candidati e gli offerenti su un piede di parità» (v. Consiglio di Stato, sez. VII, sentenza n. 2982 dell’8 aprile 2025).

La Corte di Giustizia ha altresì precisato che tale interpretazione non è smentita neppure dai principi desumibili dalla sentenza del 28 gennaio 2016 AE, evidenziandone le diversità nei seguenti termini: a ) in quella causa, che riguardava il settore dei giochi d’azzardo, i concessionari utilizzavano, per esercitare la loro attività economica, beni di cui essi erano realmente proprietari. Invece, nella presente causa … l’autorizzazione all’occupazione del demanio pubblico di cui beneficiava la SIIB le conferiva soltanto un semplice diritto di superficie a carattere transitorio sulle opere non amovibili che essa aveva costruito su tale demanio la disposizione non contempla una modalità di cessione forzosa delle opere suddette; b) […] la questione se i beni costruiti dal concessionario sul demanio pubblico nel corso della concessione debbano entrare gratuitamente a far parte del demanio pubblico rientra in un negoziato contrattuale tra il soggetto pubblico concedente e il suo concessionario”, poiché, ai sensi dell’articolo 49, primo comma, del codice della navigazione, è solo in via suppletiva («[s]alvo che sia diversamente stabilito nell’atto di concessione») che «quando venga a cessare la concessione, le opere non amovibili, costruite sulla zona demaniale, restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso, salva la facoltà dell’autorità concedente di ordinarne la demolizione con la restituzione del bene demaniale nel pristino stato» .

12. Dall’applicazione delle coordinate ermeneutiche tracciate dalla Corte di Giustizia al caso in esame discende il rigetto del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti nei termini che di seguito si rappresentano.

12.1. I motivi di ricorso dal secondo al sesto, così come riproposti con i motivi aggiunti, possono essere esaminati congiuntamente stante la connessione delle censure ivi articolate.

Tali motivi sono infondati in quanto, correttamente, il Comune, cessata la concessione per scadenza del termine, ha qualificato come pertinenze demaniali acquisite allo Stato le opere realizzare dal ricorrente procedendo, pertanto, a calcolare i canoni demaniali ai sensi dell’art, 1 comma 251 della legge del 27 gennaio 2006 n. 296.

Alla luce dei principi statuiti dalla Corte di Giustizia, infatti, l’art. 49 del codice della navigazione configura una forma di acquisto automatico al patrimonio dello Stato delle opere inamovibili alla scadenza della concessione demaniale, a prescindere dal compimento di un atto formale di incameramento e senza che tale acquisto automatico possa essere ritenuto in contrasto con il diritto unionale, atteso che la stessa norma prevede, con l’inciso “salvo che sia diversamente stabilito nell’atto di concessione”, la facoltà di negoziare l’indennizzo in sede negoziale.

Deve osservarsi al riguardo che la concessione demaniale n. 41 del 19 maggio 2003 (con scadenza il 31 dicembre 2007) aveva già ad oggetto “un’area demaniale marittima della superficie di mq 2612 di cui mq 389 occupata da pertinenze situata sul litorale di Ardea e precisamente in località Marina di Ardea Lungomare degli Ardeatini. Allo scopo: mantenerci uno stabilimento Balneare denominato “Sayonara” Come da planimetria allegata alla Licenza del 29.10.1987”.

Nemmeno risulta fondato l’assunto secondo cui le concessioni demaniali di cui il ricorrente è stato intestatario si sarebbero susseguite senza soluzione di continuità, tenuto conto che proprio la appena richiamata concessione demaniale n. 41/2003 (seguita alla concessione demaniale n. 36/1998, valida fino al 31 dicembre 2001) non si qualifica come rinnovo o proroga della precedente ma come nuova concessione. Decorso il termine di durata iniziale, pertanto, l’originaria concessione demaniale marittima era scaduta, determinando ipso iure, ai sensi dell’art. 49 del codice della navigazione, la devoluzione a favore dello Stato delle opere non agevolmente rimovibili realizzate sull’area oggetto della concessione.

12.2. Quanto alla questione dei valori O.M.I. va respinta la tesi del ricorrente, essendo invece corretta la scelta di inquadrare l'attività nel settore commerciale e non in quello terziario-direzionale, come ha fatto il Comune, stante il pacifico svolgimento di attività materiali (somministrazione di bevande, ristorazione) e non solo intellettuali (tipiche della prestazione di servizi) da parte del concessionario.

La giurisprudenza, condivisa dal Collegio, ha affermato che alle attività di bar e ristorante vanno applicati i valori OMI relativi alle attività commerciali (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 01/03/2023, n. 2137; in senso conforme, TAR Lazio, sez. Quinta Ter sentenza n. 10063 del 26 maggio 2025 e giurisprudenza ivi richiamata).

Per pertinenze demaniali marittime non destinate ad attività commerciali devono intendersi solo quelle che possono configurarsi come beni strumentali all’attività concessoria, mentre non lo sono le attività connesse, le quali sono attività secondarie, con una propria individualità fisica e una propria conformazione strutturale.

E’ stato altresì osservato che detta valutazione va immune da censura, anche tenendo presente quanto la Corte costituzionale ha osservato nella sentenza n. 302 del 2010 e cioè che “ la differenza di trattamento trova giustificazione nella diversa attitudine dei beni pubblici a produrre reddito per i concessionari, che certamente è maggiore se gli stessi vengono destinati alle attività considerate dalla norma censurata, piuttosto che a destinazioni diverse, che ne implicano il mero godimento, senza un attivo sfruttamento economico” (così Cons. Stato, Sez. VII, sentenza n. 2137/2023).

12.3. Sono, altresì, infondate le censure sollevate con il primo motivo del ricorso introduttivo ed afferenti ad una pretesa violazione dell’art. 21 nonies della legge n. 241/90.

Ed invero, come correttamente evidenziato dal Comune resistente, deve escludersi che gli atti impugnati possano essere qualificati come atti di annullamento in autotutela della nota del 3 ottobre 2013, trattandosi di mere richieste di pagamento del canone demaniale.

Con la nota del 3 ottobre 2013, del resto, il Comune, limitandosi a prevedere un conguaglio dei canoni versati, non aveva, come invece assunto dal ricorrente, riconosciuto che i manufatti ricadenti sull’area in concessione non fossero pertinenze demaniali (v. pag. 3 del ricorso introduttivo).

12.4. Parimenti infondata è la censura avente ad oggetto la mancata comunicazione di avvio del procedimento.

Per consolidata giurisprudenza, l’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento amministrativo non va inteso in senso formalistico e la sua mancanza ai sensi dell’art. 21 octies L. 241/1990 non può comportare l’annullamento dell’atto se il privato non dimostri che se fosse stato garantito il contraddittorio procedimentale la decisione finale avrebbe avuto diverso contenuto (cfr. Cons. St., sez. VI 3 gennaio 2022, n. 10).

Nel caso di specie, non è stato provato che la partecipazione del ricorrente al procedimento avrebbe potuto influire sull’esito dello stesso, impedendo all’amministrazione di adottare i provvedimenti impugnati.

13. È invece fondato il primo ricorso per motivi aggiunti nella parte in cui eccepisce la prescrizione del diritto al conguaglio dei canoni demaniali riferiti agli anni compresi tra il 2007 ed il 2010, essendo decorsi oltre cinque anni e in assenza di atti interruttivi della prescrizione.

Per consolidata giurisprudenza, invero, agli oneri concessori riferiti al godimento di un immobile pubblico si applica la stessa prescrizione quinquennale relativa ai canoni della locazione (v., ex plurimis , Cass., sez. III, 14 maggio 2024, n. 13288, ord.).

14. In conclusione:

- il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti depositati il 14 novembre 2017, il 4 dicembre 2018, il 19 dicembre 2019 e il 15 agosto 2020 sono infondati e devono essere rigettati;

- il ricorso per motivi aggiunti depositato il 27 gennaio 2017 è fondato e va accolto nella sola parte in cui impugna la nota prot. 57981 del 26 ottobre 2016, avente ad oggetto “Conguaglio canone AA. 2007/2010”; per il resto deve essere rigettato.

15. Sussistono giusti motivi, per la complessità e la novità delle questioni trattate, per compensare tra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti come in epigrafe proposti:

- dichiara il difetto di legittimazione passiva della Regione Lazio e, per l’effetto, la estromette dal giudizio;

- accoglie il ricorso per motivi aggiunti depositato il 27 gennaio 2017, nella sola parte in cui impugna la nota prot. 57981 del 26 ottobre 2016, avente ad oggetto “Conguaglio canone AA. 2007/2010” che deve essere, per l’effetto, annullata;

- rigetta per il resto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti;

- compensa tra le parti le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

TA RI CA, Presidente FF, Estensore

RI Scali, Primo Referendario

Domenico De Martino, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

TA RI CA

IL SEGRETARIO