Pubblicato il 02/01/2026

N. 00011/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00869/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Ottava)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 869 del 2025, proposto da
US ER, rappresentato e difeso da sé medesimo e dagli avvocati US ER, Valentina Comella e Nemo Dardano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

contro

Comune di Casagiove, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato OL Centore, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Campania e Provincia di Caserta, non costituite in giudizio.

per l'annullamento

della delibera di Giunta Comunale n. 50 del 30.12.2024 recante adozione del Piano Strutturale del P.U.C., nonché di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, nella parte in cui incide sull'area di proprietà del ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Casagiove;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2025 il dott. NI De AL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il ricorrente è proprietario di un terreno sito nel Comune di Casagiove, censito al foglio 2, particelle 1 e 5018, che nel vigente P.R.G. (approvato nel 1988) aveva destinazione urbanistica "D - turistico-alberghiera", impressa a seguito dell'accoglimento di un'osservazione del ricorrente medesimo in sede di formazione del piano nel 1999.

2. L'area è ricompresa nel Sito di Importanza Comunitaria (SIC) IT8010016, istituito con D.M. 25 marzo 2005. Tale vincolo, tuttavia, si è sovrapposto alla preesistente destinazione urbanistica D senza che il Comune procedesse nei successivi anni all’adeguamento del P.R.G.

3. In data 3 agosto 2022, il ricorrente presentava istanza di permesso di costruire per la realizzazione di una struttura ricettiva. Il Comune, con provvedimento del 26 gennaio 2023, respingeva l'istanza, rilevando che "la zona omogenea D risulta priva di indici urbanistici" e che "non risulta approvato il Piano Particolareggiato di esecuzione previsto dalla scheda S5".

4. Avverso tale diniego il ricorrente proponeva ricorso a questo Tribunale (R.G. 2028/2023), che veniva accolto con sentenza n. 2489 del 15 aprile 2024. Con la suddetta pronuncia il Tribunale, aveva annullato il diniego e ordinato al Comune di Casagiove di "completare la pianificazione urbanistica mediante l'indicazione degli indici di edificabilità della zona D turistico-alberghiera". Tale sentenza è passata in giudicato.

5. Il Comune, non dava corso a tale statuizione mediante l'attribuzione di indici alla zona D, ma procedeva all'adozione del Piano Urbanistico Comunale (P.U.C.) con delibera di Giunta n. 50 del 30 dicembre 2024. Nel nuovo strumento urbanistico l'area di proprietà del ricorrente veniva riclassificata come "zona agricola E - protezione ambientale", con conseguente azzeramento della potenzialità edificatoria.

6. Il ricorrente presentava osservazioni al P.U.C. adottato, che venivano respinte con delibera di Giunta n. 24 del 18 aprile 2025, senza motivazione specifica in ordine alla sua posizione differenziata.

7. Parallelamente, il ricorrente proponeva ricorso per ottemperanza (R.G. 1906/2025), lamentando la mancata esecuzione da parte del Comune della sentenza n. 2489/2024. Con sentenza n. 6546 del 2 ottobre 2025 questa Sezione respingeva il ricorso, ritenendo che la scelta del Comune di procedere mediante l'adozione di un nuovo strumento urbanistico generale fosse ammessa dalla sentenza da ottemperare che riconosceva la perduranza del potere di intervento comunale.

8. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio l’avv. ER ha impugnato direttamente la delibera di adozione del P.U.C., articolando tredici motivi di gravame, lamentando, in particolare, la violazione dell'affidamento qualificato derivante dal giudicato favorevole e il difetto di motivazione specifica.

9. Si è costituito il Comune di Casagiove, resistendo al ricorso e chiedendone il rigetto.

10. Le parti hanno depositato memorie e documenti e all'udienza pubblica del 18 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

11. Deve essere preliminarmente respinta l'eccezione di inammissibilità sollevata dal Comune per la mancata impugnazione della delibera di rigetto delle osservazioni.

Infatti, per costante giurisprudenza, "la mancata impugnazione della delibera di rigetto delle osservazioni al piano regolatore in itinere è irrilevante ai fini della corretta instaurazione del ricorso proposto avverso la delibera di adozione del P.R.G., sia per la loro natura di forme di collaborazione alla formazione del piano regolatore sia per il loro assorbimento per effetto dell'intervenuta impugnazione del piano stesso" (da ultimo Cons. Stato, sez. IV, 15 febbraio 2025, n. 2719).

11.1. Quanto al rapporto dell’impugnato provvedimento con la sentenza n. 6546/2025, resa in sede di ottemperanza, va chiarito che tale pronuncia ha valutato esclusivamente la conformità formale della condotta del Comune rispetto al giudicato di annullamento, ritenendo che la scelta di procedere mediante nuovo strumento urbanistico generale fosse ammessa dalla sentenza n. 2489/2024. Tuttavia, la sentenza di ottemperanza non ha valutato - né avrebbe potuto farlo, stante la diversità di oggetto del relativo giudizio - la legittimità sostanziale del nuovo P.U.C., che costituisce invece l'oggetto del presente giudizio di cognizione. Si tratta di giudizi aventi petitum e causa petendi diversi, sicché non sussiste alcuna preclusione da giudicato.

12.Può, dunque, passarsi allo scrutinio del merito del ricorso.

Il Collegio ritiene di esaminare congiuntamente il primo e il secondo motivo del gravame, in quanto strettamente connessi sotto il profilo logico-giuridico. Con il primo il ricorrente lamenta la violazione dell'affidamento qualificato ingenerato dalla sentenza n. 2489/2024; con il secondo deduce il difetto di motivazione specifica della scelta pianificatoria che ha riclassificato la sua area in modo non più utile (zona agricola) alla realizzazione di strutture ricettive.

I due motivi sono fondati, nei termini di seguito precisati.

13. Deve essere preliminarmente ricostruito il quadro giurisprudenziale in materia di affidamento qualificato nella pianificazione urbanistica.

14. Secondo consolidata giurisprudenza, le scelte di pianificazione urbanistica costituiscono espressione di ampia discrezionalità tecnico-politica e non necessitano, di regola, di specifica motivazione, essendo sufficiente il riferimento ai criteri generali seguiti nell'impostazione del piano, in linea con la previsione di cui all'art. 13 della l. n. 241/1990 ( ex plurimis , Cons. Stato, sez. IV, 8 gennaio 2021, n. 281; sez. IV, 9 maggio 2018, n. 2780).

15. L'Adunanza Plenaria, con la fondamentale sentenza n. 24 del 22 dicembre 1999, ha tuttavia individuato ipotesi tassative nelle quali le scelte urbanistiche richiedono una motivazione rafforzata, tra cui figura il caso del "giudicato di annullamento di diniego di permesso di costruire o di silenzio inadempimento sulla relativa istanza" (lett. c). Il Consiglio di Stato, sez. IV, con sentenza 2 gennaio 2023, n. 21, ha precisato che la tutela dell'affidamento da giudicato presuppone che quest'ultimo rechi "il riconoscimento del diritto di edificare".

16. Nel caso di specie, la sentenza n. 2489/2024 ha annullato il diniego di permesso di costruire, ma non ha espressamente riconosciuto il "diritto di edificare" del ricorrente in senso tecnico. Il dispositivo, infatti, si limita ad ordinare al Comune di "completare la pianificazione urbanistica mediante l'indicazione degli indici di edificabilità della zona D turistico-alberghiera".

17. Tuttavia, giurisprudenza più recente ha chiarito che l'onere di motivazione rafforzata non scatta esclusivamente nelle ipotesi "tipiche" dell'Adunanza Plenaria n. 24/1999, ma opera più in generale quando le scelte urbanistiche incidono su "zone territorialmente circoscritte ledendo legittime aspettative" (Cons. Stato, sez. VII, 15 gennaio 2024, n. 490; sez. IV, 29 gennaio 2025, n. 719). In tali casi, "l'obbligo di (puntuale) motivazione costituisce il 'punto di equilibrio' per salvaguardare l'affidamento legittimamente configuratosi in capo al privato titolare dell'interesse legittimo proprietario e l'attribuzione del potere di pianificazione dell'amministrazione" (Cons. Stato, sez. IV, 18 dicembre 2023, n. 10976).

Vero è che in questi casi la medesima giurisprudenza chiarisce che tale onere di motivazione specifica non sarebbe configurabile allorché “la destinazione di un’area muta per effetto della adozione di un nuovo strumento urbanistico generale, che provveda ad una nuova e complessiva definizione del territorio comunale”; nondimeno, ritiene il Collegio che nel caso di specie le circostanze specifiche (lasso temporale trascorso, istanze precedenti, contenzioso pregresso, proposizione di specifiche osservazioni, ecc.) avrebbero dovuto indurre il Comune, anche in sede di rivalutazione pianificatoria complessiva, a soffermarsi sulle ragioni della diversa destinazione impressa all’area di proprietà del ricorrente.

18. Ed infatti, nel caso in esame, la posizione di questo presenta una pluralità di elementi che, valutati nel loro insieme, configurano una situazione di affidamento qualificato che imponeva all'Amministrazione un obbligo di motivazione specifica e rafforzata. In particolare:

a) il ricorrente aveva ottenuto nel 1999 l'accoglimento di una propria osservazione che aveva determinato il mutamento della destinazione del terreno da agricola a turistico-alberghiera, con ciò dimostrando un interesse concreto e attuale all'utilizzazione edificatoria del fondo;

b) tale destinazione era stata mantenuta per oltre venticinque anni, senza che il Comune avesse proceduto alla sua revisione, neppure dopo l'istituzione del vincolo SIC nel 2005, così consolidando l'aspettativa del privato;

c) il ricorrente aveva presentato un'istanza di permesso di costruire, manifestando in modo inequivoco la volontà di realizzare l'intervento edificatorio;

d) il ricorrente aveva ottenuto l'annullamento giurisdizionale del diniego opposto dal Comune, con sentenza che ne ha accertato l'illegittimità della condotta, imponendo a quest'ultima di completare la pianificazione di zona;

e) il medesimo ricorrente aveva proposto specifiche osservazioni nel procedimento di pianificazione;

f) la riclassificazione dell'area è intervenuta in evidente connessione temporale con la soccombenza del Comune nel giudizio definito con sentenza n. 2489/2024, circostanza che avrebbe dovuto indurre l'Amministrazione ad una particolare attenzione motivazionale.

19. Tali elementi, considerati congiuntamente, configurano una posizione differenziata e qualificata che, pur non integrando nella sua pienezza l'ipotesi "tipica" dell'Adunanza Plenaria n. 24/1999 (che richiede un giudicato recante il riconoscimento del diritto di edificare), imponeva comunque all'Amministrazione un onere di motivazione specifica in ordine alle ragioni per cui la nuova pianificazione avrebbe dovuto incidere negativamente su tale posizione.

20. Nel caso di specie, di tale onere motivazionale non vi è stato assolvimento.

Il P.U.C. adottato non contiene alcun riferimento alla posizione del ricorrente, alla sentenza n. 2489/2024 che lo riguardava, né alle ragioni specifiche per cui si è ritenuto di riclassificare la sua area da turistico-alberghiera ad agricola.

21. Analogamente, la delibera di Giunta n. 24/2025, con cui sono state respinte le osservazioni del ricorrente, si limita a richiamare genericamente la discrezionalità pianificatoria e il vincolo SIC, senza confrontarsi con gli specifici elementi di differenziazione della posizione del ricorrente sopra evidenziati.

22. Non può ritenersi sufficiente, a tal fine, il mero richiamo al vincolo SIC. Il Collegio osserva, infatti, che tale vincolo è stato istituito nel 2005, quando la destinazione dell'area del ricorrente era già "D turistico-alberghiera". Per quasi venti anni il Comune ha mantenuto tale destinazione pur in presenza del vincolo SIC, senza ritenere necessario alcun adeguamento del P.R.G.. È significativo che il Comune abbia proceduto alla riclassificazione dell'area proprio dopo - e immediatamente dopo - la soccombenza nel giudizio definito con sentenza n. 2489/2024.

23. Tale circostanza temporale, pur non dimostrando di per sé l'illegittimità della scelta urbanistica, rafforza l'onere motivazionale gravante sull'Amministrazione, la quale avrebbe dovuto spiegare per quali ragioni il vincolo SIC - ritenuto per venti anni compatibile con la destinazione turistico-alberghiera - sia divenuto ostativo a qualsiasi edificazione, proprio in coincidenza con l'obbligo di eseguire un giudicato sfavorevole.

24. Deve inoltre osservarsi che l'inclusione di un'area in zona SIC non produce, di per sé, alcuna automatica conseguenza in termini di inedificabilità assoluta. L'art. 5, comma 3, del D.P.R. n. 357/1997 impone la stesura di uno studio di incidenza per gli interventi non direttamente connessi al mantenimento dello stato di conservazione delle specie e degli habitat, ma che possono avere incidenze significative sul sito. Tale disciplina presuppone, dunque, una valutazione caso per caso della compatibilità degli interventi, non una preclusione assoluta e generalizzata.

25. In conclusione, il primo e il secondo motivo devono essere accolti. La delibera impugnata è illegittima per violazione dell'obbligo di motivazione rafforzata nella parte in cui riclassifica l'area del ricorrente da "D turistico-alberghiera" a "Ambiti agricoli di alto valore paesaggistico e ambientale", senza confrontarsi con la posizione differenziata e qualificata del ricorrente e senza esplicitare le ragioni specifiche di tale scelta.

III. Sui motivi dal terzo al sesto.

26. L'accoglimento dei primi due motivi, con il conseguente annullamento parziale della delibera impugnata, determina l'assorbimento dei motivi dal terzo al sesto (disparità di trattamento, violazione del principio di proporzionalità, errore di fatto e difetto di istruttoria, contraddittorietà), che attengono tutti alla medesima questione della legittimità della riclassificazione dell'area del ricorrente.

IV. Sui motivi dal settimo al tredicesimo.

27. Quanto ai motivi dal settimo al tredicesimo, che concernono asseriti vizi generali del P.U.C., il Collegio ne rileva l'inammissibilità per carenza di interesse. Il ricorrente, infatti, non dimostra quale specifico e ulteriore pregiudizio deriverebbe alla sua sfera giuridica dalla eventuale fondatezza di tali censure, che attengono a profili (parere sismico, documentazione tecnica, insediamenti abusivi, standard urbanistici, edilizia residenziale pubblica) non direttamente incidenti sulla sua posizione proprietaria. Come affermato dalla giurisprudenza, l'impugnazione di uno strumento urbanistico "deve sempre ancorarsi a specifici vizi ravvisati con riferimento alle determinazioni adottate dall'Amministrazione in ordine al regime dei suoli in proprietà della parte ricorrente, e non può fondarsi sul generico interesse a una migliore pianificazione" (Cons. Stato, sez. IV, n. 133/2011).

28. I motivi dal settimo al tredicesimo devono pertanto essere dichiarati inammissibili.

V. Effetti della pronuncia

29. L'accoglimento dei primi due motivi comporta l'annullamento della delibera impugnata nella parte in cui incide sull'area di proprietà del ricorrente, riclassificandola da "D turistico-alberghiera" a "Ambiti agricoli di alto valore paesaggistico e ambientale".

30. Il Collegio precisa che l'annullamento non impone al Comune di attribuire all'area del ricorrente una determinata destinazione urbanistica, né di riconoscere una specifica potenzialità edificatoria. L'ampia discrezionalità di cui gode l'Amministrazione in sede di pianificazione urbanistica non è incisa dalla presente pronuncia.

31. Ciò che la presente sentenza impone è, più limitatamente, che l'Amministrazione, nel rideterminarsi in ordine alla destinazione urbanistica dell'area del ricorrente, motivi adeguatamente la propria scelta, confrontandosi con gli elementi di differenziazione della posizione del ricorrente sopra evidenziati ed esplicitando le ragioni per le quali eventualmente ritenga di non confermare la pregressa destinazione turistico-alberghiera.

32. L'Amministrazione potrà, all'esito di tale rinnovato esercizio del potere:

a) confermare la destinazione agricola dell'area, motivando specificamente le ragioni per cui il vincolo SIC - ritenuto compatibile con la destinazione D per quasi venti anni - osti oggi a qualsiasi edificazione e confrontandosi con la posizione differenziata del ricorrente;

b) attribuire all'area una diversa destinazione, compatibile con il vincolo SIC. ma non integralmente inibitoria dell'edificazione, con indici e prescrizioni specifiche adeguate alla particolare situazione ambientale dei luoghi;

c) confermare la destinazione D turistico-alberghiera, completando la pianificazione mediante l'indicazione degli indici di edificabilità, come originariamente ordinato dalla sentenza n. 2489/2024.

33. Sono fatti salvi, in ogni caso, gli ulteriori provvedimenti dell'Amministrazione.

34. Le spese di giudizio in relazione ai profili di novità della controversia possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Ottava), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione e, per l'effetto, annulla la delibera di Giunta Comunale n. 50 del 30 dicembre 2024 nella parte in cui riclassifica l'area di proprietà del ricorrente (foglio 2, particelle 1 e 5018) da "D turistico-alberghiera" a "zona agricola E - protezione ambientale", fa salvi gli ulteriori provvedimenti dell'Amministrazione, da adottarsi con motivazione adeguata nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

OL RC, Presidente

Paola Palmarini, Consigliere

NI De AL, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NI De AL	OL RC

IL SEGRETARIO