Pubblicato il 26/01/2026

N. 00153/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00706/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 706 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Maria Lei, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Università degli -OMISSIS- -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Cagliari, domiciliataria ex lege in Cagliari, via Nuoro n. 50;

per l'annullamento

1) del decreto del Rettore dell'Università degli Studi di -OMISSIS- n. -OMISSIS-, prot. n. -OMISSIS- del 13 giugno 2023, comunicato in pari data, con cui è stata comminata alla ricorrente la sanzione della sospensione dall'ufficio e dallo stipendio per complessivi tre mesi, decorre dal 1° luglio 2023 al 30 settembre 2023;

2) della deliberazione del Consiglio di Amministrazione in data 24 maggio 2023, rep. n. -OMISSIS-, prot n. -OMISSIS- del 29 maggio 2023, menzionata nell'anzidetto decreto, ma non allegata, che ha inflitto alla ricorrente la sanzione disciplinare conservativa nella misura della sospensione dall'ufficio e dallo stipendio per tre mesi;

3) del presupposto parere espresso dal Collegio di Disciplina, anch'esso richiamato nell'impugnato decreto senza data e numero di protocollo, allo stato non conosciuto;

4) di tutti gli altri atti comunque connessi per presupposizione o consequenzialità, anche eventualmente non conosciuti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Universita' degli Studi -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 gennaio 2026 il dott. AB RR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente, professore -OMISSIS- di clinica chirurgica veterinaria (-OMISSIS-/09) presso il Dipartimento di Medicina Veterinaria dell’Università degli Studi di -OMISSIS-, ha esposto di essere stata destinataria della seguente contestazione disciplinare (decreto rettorale n. -OMISSIS-/2023, prot. n. -OMISSIS- del 22 febbraio 2023): “ violazione del divieto assoluto, sancito dalle disposizioni sopra richiamate, vigente per tutti i docenti, sia in regime a tempo pieno che definito, di svolgere attività commerciali e industriali, per avere la prof.ssa -OMISSIS- rivestito la carica di Legale rappresentante della -OMISSIS- con sede legale a -OMISSIS- ”.

Rispetto a tale contestazione, la ricorrente ha presentato memorie procedimentali, ma il procedimento si è concluso con il provvedimento epigrafato (decreto rettorale n. -OMISSIS- del 13 giugno 2023) con cui è stata comminata alla ricorrente la sanzione della sospensione dall’ufficio e dallo stipendio per complessivi tre mesi, decorrente dal 1° luglio 2023 al 30 settembre 2023.

2. Tale sanzione è impugnata dalla ricorrente per i seguenti motivi di diritto:

- I Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 8 del regolamento su incompatibilità e cumulo di impieghi e incarichi dell’Ateneo di -OMISSIS-. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 6, commi 10 e 12, della legge n. 240/2010 , in quanto le disposizioni rilevanti non precludono ai docenti a tempo definito, come la ricorrente, ogni attività economica diversa da quella dell’attività professionale propria della formazione scientifica, al contrario consentendo “ lo svolgimento di attività professionali e di attività di consulenza anche continuativa esterne ” e “ l’assunzione di incarichi retribuiti ” e soltanto vietando “ l’esercizio del commercio e dell’industria ”.

Se così è, l’attività svolta dalla ricorrente non può essere ascritta all’esercizio del commercio e dell’industria, in quanto:

- l’ammissibilità dell’esercizio delle professioni intellettuali attraverso lo strumento delle società di capitali (S.p.A., S.a.p.a. e S.r.l., fattispecie quest’ultima nella quale ricade la -OMISSIS-) è stata sancita dall’art. 10 della legge n. 183/2011;

- la sola carica di presidente del consiglio di amministrazione non è rilevante ed è oggetto di specifica disciplina nel regolamento di Ateneo che, all’art. 8, specifica che la partecipazione a consigli di amministrazione è vietata per i soli professori a tempo pieno.

- II Eccesso di potere per erroneità ed illogicità manifesta dei presupposti e difetto di istruttoria e sviamento, in quanto l’attività esercitata dalla -OMISSIS-, è di gestione di una clinica veterinaria, attività in tutto analoga a quella del veterinario libero professionista, che è, dunque, chiaramente assimilabile all’attività libero professionale del medico veterinario, attività espressamente consentita ai professori universitari a tempo definito, con l’unica peculiarità dell’esercizio in forma societaria.

Tra l’altro, in fatto, rileva che la vicenda origina dalla convenzione, offerta dalla -OMISSIS- per lo svolgimento di tirocini curricolari gratuiti, nell’ambito dei corsi di studio del dipartimento di Medicina Veterinaria, così contribuendo a coprire quella che è una carenza dell’Università resistente, senza alcuna spesa se non la copertura assicurativa dei propri studenti.

In ogni caso, l’Atto costitutivo della -OMISSIS-, attribuisce al consiglio d’amministrazione ogni potere gestionale (artt. 12 e 23), affidando al ruolo di presidente del consiglio di amministrazione, lo svolgimento di una mera funzione non operativa (art. 15); quindi la ricorrente ha assunto le funzioni di Presidente del C.d.A., ma “ senza deleghe operative ” e con carica priva di poteri gestionali, sicché trova applicazione alla fattispecie il disposto dell’art. 8 del regolamento già citato.

- III Violazione dei principi di buona fede e legittimo affidamento e di proporzionalità e gradualità della sanzione inflitta , in quanto, alla luce della vigenza dell’art. 8 del regolamento d’Ateneo, la ricorrente ha fatto affidamento in ordine alla legittimità del proprio agire, tanto da proporsi formalmente per lo svolgimento dei tirocini formativi gratuiti alla stessa Università resistente, qualificandosi quale rappresentante della società.

In ogni caso, la sanzione è quantificata in violazione del generale canone di proporzionalità, senza adeguata graduazione in rapporto alla consistenza ed alla gravità dell’abuso.

3. Resiste in giudizio l’Università degli studi di -OMISSIS-, che ha richiesto il rigetto del ricorso siccome infondato, in quanto:

- come evidenziato dal Collegio di disciplina, gli artt. da 21 a 23 dello Statuto della società fanno derivare che lo svolgimento dei compiti gestori si presume oneroso;

- la ricorrente ha espletato attività di natura gestoria nonché ha esercitato poteri di rappresentanza e di firma (cfr. ancora art. 23 Statuto), in contrasto con le disposizioni normative che dispongono l’incompatibilità del docente universitario, sia a tempo pieno che a tempo definito, con l’esercizio dell’industria e del commercio;

- d’altronde anche l’oggetto sociale non è limitato ad attività libero professionali, ma comprende anche ulteriori attività con fini di lucro.

4. All’udienza pubblica del 14 gennaio 2026, in vista della quale la ricorrente ha depositato memoria di replica, la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Il ricorso è infondato e deve essere rigettato.

5.1. Il quadro normativo di riferimento, nell’ambito dei rapporti di lavoro dei professori universitari, è in prima analisi costituito dall’art. 60 del Testo Unico n.3/1957, il quale prevede che “ L'impiegato non può esercitare il commercio, l'industria, né alcuna professione o assumere impieghi alle dipendenze di privati o accettare cariche in società costituite a fine di lucro, tranne che si tratti di cariche in società o enti per le quali la nomina è riservata allo Stato e sia all'uopo intervenuta l'autorizzazione del Ministro competente ”.

I divieti previsti dalla disposizione generale dettata per il comparto del pubblico impiego trovano conferma nell’art. 53, comma 1 del d.lgs. n.165 del 2001, a mente del quale “ Resta ferma per tutti i dipendenti pubblici la disciplina delle incompatibilità dettata dagli articoli 60 e seguenti del testo unico approvato con decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3 …”.

Quanto alla disciplina speciale in materia universitaria, l’art. 6 della legge 30 dicembre 2010, n. 240, “ Norme in materia di organizzazione delle università, di personale accademico e reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l'efficienza del sistema universitario ”, dopo aver precisato al comma 1 che “ Il regime di impegno dei professori e dei ricercatori è a tempo pieno o a tempo definito ”, al successivo comma 9 dispone che “ La posizione di professore e ricercatore è incompatibile con l'esercizio del commercio e dell'industria fatta salva la possibilità di costituire società con caratteristiche di spin off o di start up universitari, ai sensi degli articoli 2 e 3 del decreto legislativo 27 luglio 1999, n. 297, anche assumendo in tale ambito responsabilità formali, nei limiti temporali e secondo la disciplina in materia dell'ateneo di appartenenza, nel rispetto dei criteri definiti con regolamento adottato con decreto del Ministro ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400 ”.

Il successivo comma 12 stabilisce: “ I professori e i ricercatori a tempo definito possono svolgere attività libero-professionali e di lavoro autonomo anche continuative, purché non determinino situazioni di conflitto di interesse rispetto all'ateneo di appartenenza. La condizione di professore a tempo definito è incompatibile con l'esercizio di cariche accademiche. Gli statuti di ateneo disciplinano il regime della predetta incompatibilità. Possono altresì svolgere, anche con rapporto di lavoro subordinato, attività didattica e di ricerca presso università o enti di ricerca esteri, previa autorizzazione del rettore che valuta la compatibilità con l'adempimento degli obblighi istituzionali ”.

La norma riprende la disciplina contenuta nel Decreto del Presidente della Repubblica dell’11 luglio 1980, n. 382, “ Riordinamento della docenza universitaria, relativa fascia di formazione nonché sperimentazione organizzativa e didattica ” che all’art. 11, dopo aver precisato che “ L'impegno dei professori ordinari è a tempo pieno o a tempo definito ”, dispone, per quanto di interesse, che: “ Il regime d'impegno a tempo definito: … b) è compatibile con lo svolgimento di attività professionali e di attività di consulenza anche continuativa esterne e con l'assunzione di incarichi retribuiti ma è incompatibile con l'esercizio del commercio e dell'industria ”.

Dalla normativa innanzi tratteggiata emerge che le attività assolutamente incompatibili per tutti i docenti (sia a tempo pieno sia a tempo definito) sono, per quanto nel caso di specie di interesse, quelle riconducibili a: “ esercizio del commercio e dell’industria ” (art. 60, DPR n. 3/1957; art. 11, comma 5, lett. b), DPR n. 382/1980; art. 6, comma 9, legge n. 240/2010); assunzione di “ impieghi alle dipendenze di privati ” o di “ cariche in società costituite a fine di lucro ” (art. 60, DPR n. 3/1957); attività professionali, attività di consulenza e, comunque, di altri incarichi retribuiti, laddove determinino situazioni di conflitto di interesse rispetto all’Amministrazione di appartenenza (cfr. Cons. Stato, sez. VII, 27 aprile 2022, n. 3301).

5.2. Deve essere riconosciuto che il divieto di accettare cariche in società aventi fine di lucro costituisce una specificazione del divieto di esercizio di attività commerciali o industriali e trova giustificazione nella necessità che il pubblico dipendente si astenga dall’esercizio di attività che da un lato lo espongano a compromissioni prestazionali ed economiche che potrebbero ledere la proficuità della sua prestazione istituzionale pubblica e, dall’altro lato, possano generare potenziali conflitti di interesse con l’amministrazione di appartenenza (cfr. Corte dei conti, sez. Sardegna, 13 novembre 2025, n. 170).

La previsione dei casi di incompatibilità assoluta dispiega i suoi effetti in senso orizzontale su ogni tipologia lavorativa ed è finalizzata a “… preservare le energie del lavoratore e per tutelare il buon andamento della p.a., che risulterebbe turbato dall’espletamento da parte di propri dipendenti di attività imprenditoriali caratterizzate da un nesso tra lavoro, rischio e profitto. Centri di interesse alternativi all’ufficio pubblico rivestito, implicanti un’attività caratterizzata da intensità, continuità e professionalità, potrebbero turbare la regolarità del servizio o attenuare l’indipendenza del lavoratore pubblico e il prestigio della P.A ” (Corte dei conti, Sez. Toscana, n.387/2021; id,, Sez. Lombardia, n. 54/2015; id., n. 216/2014; in termini analoghi, Cass. Civ. Sez. Lav., n. 27420/2020).

Come rilevabile nella giurisprudenza della Corte di Cassazione, risulta evidente che la preminenza dell'interesse pubblico correlato al buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.) ha determinato un’equiparazione di attualità e potenzialità della situazione conflittuale connessa allo svolgimento delle attività esterne: “ L'ordinamento ha inteso prevenire, con il regime delle incompatibilità, il concretarsi del contrasto, inibendo le condizioni favorevoli al suo insorgere. Si tratta di valutazione astratta con giudizio prognostico ex ante, indipendentemente dall'esistenza di riflessi negativi sul rendimento e sull'osservanza dei doveri d'ufficio ” (Cass. civ., sez. lav., n. 22188 del 2021).

L’assunzione di cariche gestionali in società aventi finalità lucrative deve essere considerata, sulla base dell’ordinamento vigente, quale elemento oggettivo e automatico, atto a perpetrare l'incompatibilità, senza che necessiti una valutazione sulla intensità dell'impegno o sui riflessi negativi riscontrabili sul rendimento nel servizio e sull'osservanza dei doveri di ufficio, equiparando la legge l'ipotesi all'esercizio di attività industriali e commerciali (cfr., sul punto, Cass. Civ., n. 967 del 2006).

6. Ciò posto, rileva il Collegio, in primo luogo, che non è controverso tra le parti che l’attività libero professionale – la quale non è incompatibile con la qualifica di docente universitario a tempo definito, come la ricorrente – può ben essere svolta anche in forma societaria.

Tuttavia, ad avviso del Collegio, nel caso di specie risultano provate le seguenti due decisive circostanze per ritenere che la ricorrente, quale presidente del consiglio di amministrazione della società -OMISSIS-abbia violato proprio il divieto di esercizio dell’industria e del commercio che, altrettanto pacificamente tra le stesse parti, è applicabile anche ai professori a tempo definito.

7. In primo luogo, dall’esame dell’atto costitutivo della società -OMISSIS- emerge come l’oggetto sociale non sia limitato allo svolgimento di attività libero professionale, come dedotto in ricorso (“ la gestione di una clinica veterinaria ”, p. 4).

L’art. 3 dello Statuto, richiamato anche dalla difesa erariale, sancisce che “ la società (…) ha per oggetto le seguenti attività:

- l'impianto, la realizzazione e la gestione di cliniche veterinarie e laboratori di analisi veterinari;

- servizi anche di segreteria a favore di veterinari;

- l'attività di consulenza veterinaria nei confronti di aziende zootecniche, parchi faunistici, zoo, circhi, riserve naturalistiche terrestri e marine;

- la gestione e la realizzazione di centri di educazione ambientale, lotta biologica e controllo della popolazione animale;

- la lotta al randagismo;

- la consulenza tecnico scientifica nel settore faunistico, ambientale ed ecologico;

- la formazione professionale nei settori della gestione faunistica ed ambientale ai fini conservazionistici e produttivi ” (doc. 4 -OMISSIS-).

Risulta chiaro dunque come la società non svolga attività libero-professionale in forma associata, ma abbia un oggetto sociale ben più ampio di essa e che comprende attività di evidente natura commerciale.

D’altronde, lo stesso art. 3 prevede l’“ esclusione di ogni attività per la quale la legge prevede l’iscrizione ad albi professionali ” e che “ Per lo svolgimento delle suddette attività la società potrà avvalersi dell'opera di professionisti abilitati ”; è chiaro dunque come non si tratta, nel caso che occupa, dello svolgimento di attività professionale svolta in forma societaria, ex art. 10 della l. n. 183 del 2011, la quale si riferisce alla costituzione di una “s ocietà per l'esercizio di attività professionali regolamentate nel sistema ordinistico secondo i modelli societari regolati dai titoli V e VI del libro V del codice civile ” (comma 3) e che “ Possono assumere la qualifica di società tra professionisti le società il cui atto costitutivo preveda: a) l'esercizio in via esclusiva dell'attività professionale da parte dei soci; (…) ” (comma 4), che sono caratteristiche evidentemente insussistenti nel caso di specie.

8. Ciò posto, non può nemmeno accogliersi la deduzione difensiva per cui la ricorrente, nel suo ruolo di presidente del Consiglio di amministrazione, avrebbe svolto solo la funzione di rappresentante legale e non anche compiti gestori, non avendo deleghe.

In senso contrario, sono rilevanti ad avviso del Collegio le previsioni di cui ai seguenti articoli dello Statuto:

- art. 21: “ Ai membri del Consiglio di Amministrazione o all’Amministratore Unico, spetta il rimborso delle spese sostenute per ragione del loro ufficio. L’assemblea può stabilire un compenso per l’attività svolta ”;

- art. 23: “ L'Organo Amministrativo è investito dei più ampi poteri per la gestione ordinaria e straordinaria della Società, senza eccezioni di sorta, ed ha la facoltà di compiere tutti gli atti che ritenga opportuni per l’attuazione ed il raggiungimento degli scopi sociali, esclusi soltanto quelli che in modo tassativo la Legge riserva all’Assemblea ”;

- art. 24: “ Qualora sia presente un Consiglio di Amministrazione, le decisioni potranno essere adottate mediante consultazione scritta o sulla base del consenso espresso per iscritto su qualsiasi supporto (cartaceo o elettronico) e con l’apposizione della sottoscrizione sia in forma originale che digitale ”.

Risulta chiaro come il Consiglio di amministrazione, del quale la ricorrente è presidente, possa esercitare ampi poteri gestori e, su tale base, è senz’altro legittimo il provvedimento che ne ritenga l’incompatibilità con il ruolo di professore universitario a tempo definito.

D’altronde, anche l’art. 8 dell’atto costitutivo dispone che “ La società sarà amministrata fino a revoca o dimissioni da un Consiglio di Amministrazione nelle persone dei medesimi -OMISSIS-, Presidente, -OMISSIS--OMISSIS- e -OMISSIS-, Consiglieri ”.

Ed infatti, dalla visura camerale del 14.02.2023, depositata in giudizio dall’Università, risulta tra gli amministratori l’odierna ricorrente quale componente del Consiglio di amministrazione unitamente agli altri consiglieri, confermandone dunque i poteri gestori nella sua qualità di Presidente del Consiglio di amministrazione (doc. 2 Università), mentre è solo dal 1.3.2023 che è stata nominata la socia -OMISSIS- quale amministratrice unica (cfr. visura depositata dalla ricorrente doc. 6, da cui risulta iscritta quale amministratrice unica dal 1.3.2023, nominata il 22.02.2023).

Tale ultima circostanza, della quale peraltro dà atto anche il Collegio di disciplina nel proprio parere vincolante, non può evidentemente giovare alla ricorrente, essendo successiva – o, al più contestuale, se si guarda alla data di nomina e non di iscrizione - alla contestazione disciplinare e all’avvio del relativo procedimento (appunto 22 febbraio 2023) e appare costituire nulla più che uno stratagemma per tentare di sostenere che la presenza di un amministratore unico escluda poteri di gestione in capo alla ricorrente nella sua qualità di presidente del Consiglio di amministrazione; all’evidenza, fino a tale momento, la ricorrente ha svolto attività gestoria, quale presidente e membro del C.d.A., che era investito di essa collegialmente.

È invece del tutto condivisibile la motivazione del parere vincolante del Collegio di disciplina, ove rileva che “ L’incarico di Presidente del Consiglio di Amministrazione ha implicato l’espletamento da parte della Prof.ssa -OMISSIS- di una serie di attività di natura gestoria, nonché poteri di rappresentanza e di firma che, tenuto conto del principio di immedesimazione organica (v. Cass. Sez. Un. 20 gennaio 2017, n. 1545) intercorrente con la società rispetto alla carica in essa rivestita, stridono in maniera incontestabile con le disposizioni normative che sanciscono l’incompatibilità per il docente universitario, indipendentemente dal regime prescelto, di praticare l’esercizio del commercio e dell’industria, caratterizzato dal nesso tra lavoro, rischio e profitto ”.

Anche alla luce delle superiori acquisizioni ermeneutiche in ordine al regime delle incompatibilità con incarichi esterni per i professori universitari (retro par. 5.2.), deve ritenersi perciò che l’attività svolta dalla ricorrente nella società -OMISSIS- contrasti effettivamente con il divieto di svolgere attività imprenditoriale o commerciale.

9. Né la ricorrente può ritenere rilevante, neppure sotto il profilo del legittimo affidamento (motivo sub. III), l’art. 8 del regolamento di ateneo, ove dispone che “ Oltre a quanto stabilito dall’articolo 2, comma 1, ai professori ed ai ricercatori universitari a tempo pieno è vietata l’assunzione di cariche e la partecipazione a consigli di amministrazione o ad organi con potere di gestione in società di capitali a prevalente partecipazione privata …”.

La norma è dedicata a professori universitari a tempo pieno e per essi esclusivamente rileva, non potendosene desumere, a contrario e sic et simpliciter , che i professori a tempo definito possano invece assumere le cariche che la norma in questione espressamente esclude per i professori a tempo pieno.

Ed infatti:

- il regime dei professori a tempo definito non è contemplato dalla norma del regolamento di ateneo in esame, sicché l’interpretazione della ricorrente è praeter legem e come tale vietata;

- trovano applicazione le norme primarie richiamate al par. 5.1., che ben descrivono il regime di incompatibilità dei professori universitari, anche a tempo definito;

- a seguire la tesi della ricorrente, i professori a tempo definito dovrebbero allora poter svolgere anche i ruoli di “ organi con potere di gestione in società di capitali ”, siccome sono menzionati nell’art. 8 cit . solo per i professori a tempo pieno; il che evidentemente non è, neppure nelle argomentazioni in generale svolte dalla ricorrente negli atti difensivi.

10. Su tali basi, il ricorso è complessivamente infondato e deve essere rigettato.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la ricorrente alla rifusione, in favore dell’Università degli studi di -OMISSIS-, delle spese del giudizio, che liquida in euro 2.000,00, oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 21 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Marco RI, Presidente

AB RR, Primo Referendario, Estensore

Roberto Montixi, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AB RR	Marco RI

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.