Pubblicato il 23/12/2025

N. 01493/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00896/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 896 del 2021, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Giampietro Risimini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Monopoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato EN Dibello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del Provvedimento Dirigenziale n. 0029833 del 24.05.2021, notificato in via telematica il 24.05.2021, a firma dell’ing. Amedeo D’Onghia, Dirigente presso l’Area Organizzativa III - Urbanistica, Edilizia e Lavori pubblici, con cui si determina di disporre, ai sensi della Legge Regionale n. 3/2021 “Modifica all’articolo 6 della legge regionale 30 luglio 2009, n.14 (Misure straordinarie e urgenti a sostegno dell’attività edilizia e per il miglioramento della qualità del patrimonio edilizio residenziale) e disposizioni in materia di prezzario regionale delle opere pubbliche”, l’archiviazione della pratica edilizia n. SCIA 403/2020, prot. n. 6634, istanza del 27.11.2020 per “modifiche e ampliamento di abitazione esistente alla via Procaccia n. 78 ai sensi dell’art. 3 della Legge Regionale n. 14/2009 e s.m.i.”;

- di ogni atto presupposto, connesso e consequenziale, ancorché non conosciuto e comunque lesivo, ivi comprese eventuali delibere e determinazioni dirigenziali. per la declaratoria del diritto del ricorrente a vedersi riconosciuta l’efficacia del titolo abilitativo legittimamente conseguito;

e per la condanna

dell’Amministrazione al risarcimento dei danni subiti e subendi in dipendenza dell’illegittimo ordine di archiviazione della succitata pratica edilizia, da quantificarsi in corso di causa.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Monopoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2025 il dott. EN IA e uditi per le parti i difensori, avv. Giampietro Risimini per la parte ricorrente ed avv. EN Dibello per il Comune resistente;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso notificato il 22.07.2021 e depositato in data 30.8.2021, parte ricorrente ha chiesto l'annullamento del provvedimento dirigenziale del 24.05.2021, emesso dal Comune di Monopoli, recante l'archiviazione della pratica edilizia SCIA n. 403 del 2020 per improcedibilità della richiesta.

1.1. Ha allegato di essere proprietario di un immobile sito in Monopoli alla via Procaccia n. 78 e di aver presentato, in data 27.11.2020, una SCIA per la realizzazione di interventi di ristrutturazione edilizia e ampliamento volumetrico, ai sensi della Legge della Regione Puglia n. 14 del 2009 (cosiddetto “Piano Casa”).

Ha riferito che tale istanza faceva seguito al rilascio di una autorizzazione paesaggistica per i medesimi lavori (provvedimento n. 78 del 19.08.2020) e ad una precedente sanatoria edilizia per un vano tecnico, già perfezionata. Ha esposto che il Comune, con nota del 15.12.2020, ha disposto la sospensione dell'efficacia del titolo, richiedendo integrazioni documentali su otto punti specifici, tra cui l'acquisizione del parere dell'Autorità di Bacino ai sensi delle Norme Tecniche di Attuazione del PAI e l'individuazione delle aree da destinare a parcheggio.

Ha sostenuto di aver tempestivamente riscontrato tale richiesta in data 18.03.2021, depositando una relazione tecnica e la documentazione integrativa ritenuta necessaria per il perfezionamento della pratica. Ha lamentato che l'Amministrazione ha disposto “l'archiviazione” della pratica motivando la decisione esclusivamente sulla base dell'entrata in vigore della Legge Regionale n. 3 del 2021 (pubblicata il 25.03.2021), la quale avrebbe abrogato la possibilità di realizzare interventi di ampliamento in deroga su immobili ricadenti in aree sottoposte a vincolo paesaggistico.

1.2. La parte ricorrente ha dedotto l'illegittimità del provvedimento di archiviazione articolando tre distinti ordini di censure. In primo luogo, ha lamentato la violazione delle garanzie partecipative di cui agli artt. 3, 7 e 10 della Legge n. 241 del 1990. Ha sostenuto che il provvedimento impugnato, intervenendo su una SCIA i cui effetti si erano ormai consolidati per il decorso del tempo, avrebbe natura di atto di autotutela o comunque inibitorio tardivo. Di conseguenza, l'Amministrazione avrebbe avuto l'obbligo di comunicare l'avvio del procedimento, consentendo al privato di interloquire e di esporre le ragioni per le quali la sopravvenienza normativa non sarebbe stata applicabile al caso di specie.

In secondo luogo, ha dedotto la violazione del principio del tempus regit actum e della Legge Regionale n. 14 del 2009. Il ricorrente ha sostenuto che, avendo depositato la documentazione integrativa in data 18.03.2021, la sua istanza doveva ritenersi "completa in ogni suo elemento" in data anteriore all'entrata in vigore della Legge Regionale n. 3 del 2021 (avvenuta il 25.03.2021).

Pertanto, in virtù della norma di interpretazione autentica di cui all'art. 5 della Legge Regionale n. 51 del 2017, la pratica avrebbe dovuto essere esaminata alla luce della normativa previgente, favorevole all'intervento, essendo irrilevante lo ius superveniens abrogativo.

In terzo luogo, ha dedotto l'eccesso di potere per difetto di istruttoria e illogicità manifesta. Ha contestato l'applicazione retroattiva della nota della Soprintendenza citata nel diniego, sostenendo che i pareri favorevoli già acquisiti (compatibilità paesaggistica e autorizzazione) conservassero validità. Infine, poiché l’intervento comprendeva, oltre all'ampliamento volumetrico, anche opere di mera ristrutturazione di un vano tecnico e di adeguamento estetico, il vincolo sopravvenuto non avrebbe dovuto spiegare alcun effetto preclusivo e quindi, il Comune non avrebbe dovuto dichiarare comunque improcedibile l’intera pratica ma – al massimo – soltanto il riconoscimento di nuova volumetria.

2. Si è costituito il Comune di Monopoli, resistendo al ricorso. L'Ente ha difeso la legittimità del proprio operato, eccependo che la SCIA non si sarebbe mai consolidata in quanto, al momento dell'entrata in vigore della nuova legge restrittiva (25.03.2021), la pratica risultava ancora incompleta. In particolare, ha dedotto che la documentazione depositata il 18.03.2021 non soddisfaceva le richieste istruttorie, mancando il necessario parere dell'Autorità di Bacino, sostituito impropriamente da una perizia di parte che, pur riconoscendo la contraddizione tra le cartografie PAI e quelle regionali, pretendeva di risolvere autonomamente il dubbio sul vincolo idraulico.

Ha sostenuto, pertanto, la doverosa applicazione dello ius superveniens che vieta l'intervento in aree vincolate, negando la sussistenza di un obbligo di comunicazione di avvio del procedimento a fronte di una SCIA mai perfezionatasi e divenuta improcedibile per legge.

3. All'udienza pubblica del 18 dicembre 2025 la causa, dopo ampia discussione, è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

4. Il ricorso deve essere respinto.

5. In via preliminare, occorre qualificare correttamente il potere esercitato dall'Amministrazione con l'atto impugnato del 24.05.2021.

Sebbene il Comune lo definisca come una " comunicazione di non accettazione per improcedibilità ", la scansione temporale degli eventi impone una diversa ricostruzione giuridica.

La SCIA è stata presentata il 27.11.2020 ed è stata quindi sospesa tempestivamente il 15.12.2020 per richiesta di integrazioni. Il ricorrente ha ottemperato a tale richiesta il 18.03.2021.

Ai sensi dell'art. 19, commi 3 e 6- bis , della Legge n. 241 del 1990, il termine perentorio di trenta giorni per l'esercizio del potere inibitorio ordinario ha ripreso a decorrere da tale data.

Il provvedimento impugnato, intervenuto solo il 24.05.2021, è stato dunque adottato quando il termine per l'inibitoria ordinaria era ormai decorso.

Ne consegue che l'atto gravato deve essere qualificato come esercizio del potere inibitorio (assimilabile quindi all’autotutela), in quanto volto a rimuovere gli effetti del titolo per mancanza dei presupposti di legge.

6. Ciò posto, seguendo l'ordine logico delle questioni (Cons. Stato, Ad. Plen. n. 5 del 2015), occorre partire dallo scrutinio del secondo motivo di ricorso (violazione del principio del tempus regit actum e della normativa sul "Piano Casa"), la cui infondatezza costituisce il presupposto logico-giuridico per la reiezione delle restanti doglianze procedurali.

L'assunto di parte ricorrente, secondo cui la pratica fosse "completa" alla data del 18.03.2021 (e dunque salvaguardata dalla normativa previgente ex art. 5 Legge Regionale n. 51 del 2017), non può essere condiviso.

6.1. Tra le integrazioni richieste dal Comune con la nota del 15.12.2020 figurava il " parere di competenza dell'Autorità di Bacino ".

Il ricorrente ha invece prodotto una relazione tecnica di parte che, pur evidenziando una contraddizione tra la cartografia del PAI e la Carta Idro-geomorfologica regionale, ha di fatto ritenuto di potersi sostituire all'Ente preposto nel dirimere il dubbio sull’esistenza del vincolo idraulico, concludendo negativamente, e quindi sostenendo l’irrilevanza del parere dell’Autorità.

Al contrario, deve ritenersi che in un contesto di incertezza tecnica - dovuta a cartografie pubbliche contrastanti, come risulta dalla stessa ricostruzione offerta dal tecnico della parte privata - quest’ultima aveva l'onere di munirsi del parere formale dell'Autorità, espressamente richiesto dal Comune e proprio in quanto atto idoneo, alla luce del complesso quadro geo-morfologico, a dare certezze sufficienti in ordine alla sicurezza idraulica dell'intervento.

Mancando tale elemento essenziale, l'istanza del 18.03.2021 era oggettivamente incompleta.

6.2. Da tale incompletezza discende, quale corollario necessario, l'inapplicabilità della norma di interpretazione autentica (art. 5 Legge Regionale n. 51 del 2017) che àncora la disciplina applicabile al momento della presentazione della domanda solo ove questa sia "completa in ogni suo elemento". Ne consegue che, al momento dell'entrata in vigore della Legge Regionale n. 3 del 2021 (25.03.2021), il titolo non si era formato e la disciplina applicabile era quella sopravvenuta.

L'Amministrazione ha dunque correttamente applicato lo ius superveniens che vieta l'ampliamento in deroga (Piano Casa) su immobili sottoposti a vincolo paesaggistico, rendendo l'intervento giuridicamente impossibile.

Va però evidenziato, anche al fine di conformare il potere amministrativo ancora da esercitarsi su questa o altre vicende giuridiche, che in base al principio di correttezza e buona fede ex art. 1, comma 2- bis L. 241/1990, ben avrebbe potuto la P.A. sviluppare il provvedimento reiettivo secondo la scansione sopra evidenziata: “ inconfigurabilità della domanda per assenze documentali insanabili-mancato perfezionamento del titolo edilizio-applicazione norma sopravvenuta-improcedibilità della richiesta originaria ante riforma ”, rendendo quindi trasparenti e comprensibili i passaggi motivazionali.

7. Accertata l'impossibilità giuridica di accogliere l'istanza per le ragioni sostanziali sopra esposte, deve essere respinto il primo motivo di ricorso, con cui ha dedotto la violazione delle garanzie partecipative per omessa comunicazione di avvio del procedimento (art. 7 Legge n. 241 del 1990). Sebbene la parte ricorrente si sia lamentata dell’assenza di ogni contraddittorio – procedimentale ma anche processuale - sulla ragione della improcedibilità, come sopra ricostruita, trova applicazione – in una logica di legalità (e quindi, anche di giustizia) sostanziale - l'art. 21- octies , comma 2, della Legge n. 241 del 1990.

Il provvedimento finale ha natura vincolata, in quanto l'assenza di un presupposto essenziale (il parere dell'Autorità di Bacino) e il sopravvenire di una norma di legge ostativa (Legge Regionale n. 3 del 2021) non lasciavano all'Amministrazione alcun margine di discrezionalità.

L'esito non poteva che essere l'archiviazione o il diniego tout court .

Il contributo partecipativo del privato non avrebbe potuto in alcun modo sanare l'insussistenza dei requisiti di legge per l'ampliamento volumetrico, rendendo la doglianza formale inidonea a travolgere l'atto.

7.1. A tal proposito, infatti, non può ritenersi che la deduzione difensiva da parte del Comune in ordine alla tranciante mancanza del parere dell'Autorità di Bacino costituisca un'inammissibile integrazione postuma della motivazione in sede processuale.

Tale elemento, infatti, non rappresenta una nuova e diversa ragione del diniego, bensì un passaggio essenziale del procedimento logico alla base dell’atto impugnato.

Si tratta, in sostanza, di un'inferenza abbreviata che garantisce la tenuta dell'intero ragionamento decisorio: come sopra già sintetizzato, la necessità del parere ha determinato l'incompletezza della pratica; l'incompletezza ha imposto l'applicazione della legge di interpretazione autentica (che esclude la retroattività favorevole); tale esclusione comporta l'applicazione dello ius superveniens ostativo e, di conseguenza, la doverosa improcedibilità della domanda.

In definitiva, la tesi della ricorrente, secondo cui non le sarebbe stato nemmeno possibile difendersi sulla questione tecnica poiché rilevata soltanto con le memorie finali ex art. 73 c.p.a., non può trovare accoglimento proprio in una logica di pienezza della tutela giurisdizionale, potendo il Giudice Amministrativo superare il mero vizio formale del difetto di motivazione di fronte ad un quadro documentale solido, che consente di mettere in luce l’effettiva necessità di questo parere e quindi, accertare l’infondatezza dei presupposti legittimanti il titolo edilizio in oggetto.

8. Infine, deve essere respinto anche il terzo motivo di ricorso, con cui si lamenta che l'archiviazione abbia colpito l'intera pratica, inclusa la parte relativa alla mera ristrutturazione del vano tecnico (non oggetto di ampliamento).

La SCIA presentata dal ricorrente configurava un progetto unitario e inscindibile ("ristrutturazione con ampliamento"), finalizzato a un risultato organico sul fabbricato.

A fronte di un'istanza unitaria in cui la componente principale (l'ampliamento volumetrico in deroga) risultata illegittima per contrasto con la normativa sopravvenuta e per incompletezza documentale, l'Amministrazione non aveva l'onere di scomporre il progetto o di riqualificare d'ufficio la domanda per "salvarne" una parte residuale.

La decisione di archiviare l'intera pratica per improcedibilità costituisce l'esito fisiologico del procedimento relativo a quel determinato progetto unitario.

Tale esito, peraltro, non arreca un pregiudizio definitivo al "bene della vita" relativo alla sola ristrutturazione. L'archiviazione, infatti, ha natura procedurale e non preclude alla parte ricorrente la facoltà di presentare una nuova e autonoma SCIA avente ad oggetto esclusivamente le opere di ristrutturazione e manutenzione (attività conformi alla disciplina ordinaria), depurate dall'ampliamento non consentito.

La soluzione adottata, quindi, risponde ad una logica di efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa, al fine di non trovarsi di fronte ad una pratica amministrativa complessa, in parte assentita ed in parte no, foriera di ulteriori problemi esecutivi che avrebbero potuto rallentarne il completamento, con conseguente aggravio di tempi e costi per la P.A., ma anche dello stesso ricorrente, al quale sarebbe stata quindi attribuito un titolo edilizio “monco” e svuotato del suo contenuto principale (l’aumento di volumetria indicato).

9. Infine, la domanda risarcitoria va respinta, ritenendo che – anche volendo ritenere che la causa petendi risarcitoria sia stata costruita in termini di illiceità della condotta per violazione delle norme di relazione, oltre che di azione, prescindendo quindi dall’illegittimità dell’atto impugnato – la stessa è infondata perché carente sul piano delle stesse allegazioni.

Una volta accertata la legittimità dell’azione amministrativa e quindi, escluso qualsiasi collegamento eziologico tra l’atto impugnato ed il diritto del ricorrente di procedere ai lavori edili come richiesti, non è stato specificato ed indicato alcun ulteriore evento di danno e/o conseguenze dannose ricollegabili alla pura violazione delle norme di relazione (Cons. Stato, Ad. Plen. n. 5 del 2018). Conseguentemente, nessun danno è causalmente ricollegabile alla motivazione adottata dal Comune, con conseguente rigetto di ogni domanda risarcitoria.

In definitiva, il ricorso deve essere integralmente respinto.

10. Le spese di lite possono essere compensate in ragione della complessità della vicenda procedimentale e della successione normativa nel tempo, valorizzando altresì, come sopra indicato, la violazione del canone di correttezza e buona fede dell’Amministrazione che – sebbene inidonea a determinare l’annullamento dell’atto o a provare danni patrimoniali e non patrimoniali apprezzabili, seri e consistenti – ha certamente contributo causalmente alla promozione del giudizio impugnatorio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

CE AN, Presidente

EN Ieva, Primo Referendario

EN IA, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EN IA	CE AN

IL SEGRETARIO