Pubblicato il 28/04/2025

N. 00793/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00628/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 628 del 2025, proposto da Quagliariello Infrastrutture S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Melucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Cuc Tra i Comuni di Nocera Inferiore, Angri, Mercato San Severino, Castel San Giorgio e Pagani, Comune di Nocera Inferiore, non costituiti in giudizio;
Comune di Mercato San Severino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Lorenzo Lentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

R.R. Costruzioni S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Amedeo Pisanti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento,

previa sospensione,

a. della determina n. 131 del 06.03.2025 con cui il Comune di Mercato San Severino ha approvato i verbali e disposto l’aggiudicazione definitiva dalla procedura indetta per l’affidamento dei lavori di “Completamento avente ad oggetto Manutenzione Straordinaria e Messa in sicurezza della Viabilità Provinciale e Comunale che attraversa il territorio Comunale” (CIG. B366CE9EBD), in favore della R.R. Costruzioni S.r.l.;

b. della nota pec prot. n. 6354/2025, di comunicazione di avvenuta aggiudicazione ai sensi dell’art. 90 D.Lgs. 36/2023;

c. ove e per quanto occorra, di tutti gli atti e verbali di gara ed, in particolare, dei verbali n. 1 del 02.12.2024, n. 2 del 13.12.2024, n. 3 del 27.12.2024, e n. 4 del 27.12.2024, nella parte in cui hanno ammesso ed attribuito i relativi punteggi alla R.R. Costruzioni Srl, collocandola al primo posto in graduatoria;

d. della fase di copriva dei requisiti avviata il 03.01.2025 e del relativo esito positivo;

e. ove e per quanto occorra, della lex specialis di gara, se ed in quanto lesiva degli interessi del ricorrente;

f. di tutti gli atti presupposti, collegati connessi e conseguenziali;

nonché per l’accertamento

in sede di giurisdizione esclusiva,

del diritto della ricorrente, ai sensi dell’art. 133 del c.p.a., all’aggiudicazione dell’appalto, con eventuale declaratoria di inefficacia del contratto, nelle more eventualmente stipulato e subentro nell’affidamento, ovvero, in via subordinata, ove in corso di causa la pretesa al conseguimento di tale bene della vita dovesse risultare impossibile per fatto indipendente da volontà e/o colpa dell’odierna ricorrente, con richiesta di condanna dell’Ente intimato al risarcimento per equivalente del pregiudizio patito.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Mercato San Severino e della R.R. Costruzioni S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2025 il dott. Michele Di Martino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

1. Con ricorso ritualmente notificato e depositato nelle forme e nei termini di rito, la società ricorrente ha impugnato gli atti in epigrafe indicati, all’uopo allegando e deducendo che: il Comune di Mercato San Severino ha indetto una procedura aperta per l’affidamento dei lavori di “Completamento avente ad oggetto Manutenzione Straordinaria e Messa in sicurezza della Viabilità Provinciale e Comunale che attraversa il territorio Comunale”, con un importo a base di gara pari ad € 822.760,60, da aggiudicarsi secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa; numerosi operatori economici hanno preso parte alla procedura; il Comune, all’esito delle operazioni di gara, ha stilato la seguente graduatoria definitiva: • R.R. Costruzioni Srl, con 95,46713 punti; • Quagliariello Infrastrutture S.r.l., con 95,34413 punti, con un distacco tra i due concorrenti pari a soli 0,123 punti; la S.A., in prosieguo, con determina n. 131/2025, ha disposto l’aggiudicazione in favore della prima classificata; dall’analisi dell’offerta della R.R. Costruzioni, tuttavia, sono emersi plurimi profili di esclusione a carico della Società.

2. Tanto premesso in fatto, la parte ricorrente ha lamentato l’illegittimità dell’aggiudicazione, in uno agli presupposti, sulla scorta delle seguenti doglianze:

I - VIOLAZIONE DI LEGGE (ARTT. 46 DPR 328/2001 – REGOLAMENTO PER LE PROFESSIONI DI INGEGNERE ED ARCHITETTO – DISCIPLINARE DI GARA) – ECCESSO DI POTERE (ARBITRARIETÀ – INIQUITÀ - SVIAMENTO – TRAVISAMENTO – CARENZA DI ISTRUTTORIA – DIFETTO ASSOLUTO DEL PRESUPPOSTO – IRRAGIONEVOLEZZA ED ILLOGICITÀ MANIFESTA).

Con il primo motivo, la ricorrente ha lamentato che l’offerta tecnica dell’aggiudicataria non risulterebbe firmata da un tecnico abilitato, perché «è stata sottoscritta dall’Ing. junior Luigi Policarpo, iscritto nella Sezione B dell’Albo degli Ingegneri di Salerno», mentre per la tipologia di progetto posto a base di gara sarebbe stato richiesto un professionista iscritto alla sezione A.

II - VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 101 CODICE APPALTI - ARTT. 1325 E 1418 C.C.) – NULLITA’ DEL CONTRATTO DI AVVALIMENTO - ECCESSO DI POTERE – DIFETTO DI ISTRUTTORIA – CARENZA ASSOLUTA DEL PRESUPPOSTO.

Con il secondo motivo di ricorso, la parte ricorrente ha contestato la mancanza, in capo all’aggiudicataria, della certificazione di qualità ISO 9001, per la categoria OG 3 Classe III.

III – VIOLAZIONE DI LEGGE (CODICE APPALTI – DISCIPLINARE DI GARA) – ECCESSO DI POTERE – DIFETTO DI ISTRUTTORIA – INDETERMINATEZZA DELL’OFFERTA.

Con il motivo di ricorso in esame, la ricorrente ha lamentato che una delle migliorie offerte dall’aggiudicataria risulterebbe essere indeterminata nei suoi termini e nelle sue caratteristiche, perché non sarebbero state riportante, in maniera precisa, le seguenti caratteristiche dell’illuminazione alla via Tosta: la potenza del corpo illuminante; l’altezza dei pali e la collocazione dei pali lungo la Via Tosta.

IV - VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 104 DEL D.LGS. 36/2023 – INVALIDITÀ DEL CONTRATTO DI AVVALIMENTO PER PRESENZA DI CLAUSOLA CONDIZIONATA (ART. 1455 C.C.) – INDETERMINATEZZA DELL’OBBLIGAZIONE.

Con il quarto motivo, la ricorrente ha eccepito la violazione dell’art. 104 del d.lgs. 36/2023, perché, a suo dire, le parti, nel contratto di avvalimento, avrebbero previsto una clausola condizionata consistente, in sostanza, nella clausola risolutiva espressa.

V - VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 104 DEL D.LGS. 36/2023 – INVALIDITÀ/NULLITA’ DEL CONTRATTO DI AVVALIMENTO PER PRESENZA DI CLAUSOLA CONDIZIONATA (ART. 1455 C.C.) – INDETERMINATEZZA DELL’OBBLIGAZIONE.

Con il quinto motivo di ricorso, la ricorrente ha proposto una serie di eccezioni sulla validità del contratto di avvalimento con riferimento ad una asserita insufficienza delle risorse (messe a disposizione) e del corrispettivo pattuito (3%).

VI – VIOLAZIONE DI LEGGE ART. 3 LEGGE 241/90 SS.MM.II – ARTT. 11 – 41 – 108 DEL CODICE APPALTI – DIFETTO DI MOTIVAZIONE – ECCESSO DI POTERE – CARENZA DI MOTIVAZIONE.

Con l’ultimo motivo di ricorso, la ricorrente società ha lamentato la violazione degli articoli 11, 41 e 108 del codice dei contratti pubblici, in quanto l’aggiudicataria avrebbe dichiarato un costo della manodopera pari a quello stimato dalla S.A. e proposto la realizzazione di migliorie.

3. Sulla scorta delle descritte causali, ha invocato l’accoglimento della domanda.

4. Si sono costituiti il Comune di Mercato San Severino e la controinteressata R.R. Costruzioni s.r.l. per resistere al ricorso.

5. All’udienza camerale del 23 aprile 2025, è emerso che la causa era matura per la decisione in forma semplificata, essendo integro il contraddittorio, completa l’istruttoria e sussistendo gli altri presupposti di legge.

6. Ciò posto, il ricorso all’esame del Collegio è manifestamente infondato e, perciò, deve essere respinto.

7. In primo luogo, devono essere esaminate – in senso ostativo al loro accoglimento –le contestazioni sollevate con il primo motivo di ricorso, come sopra descritte.

Com’è noto, il Regolamento per le professioni d'ingegnere e di architetto, approvato con R.D 23 ottobre 1925, n. 2537, disciplina le professioni di ingegnere e di architetto, mentre il D.P.R. 5 giugno 2001, n. 328 (“ Modifiche ed integrazioni della disciplina dei requisiti per l'ammissione all'esame di Stato e delle relative prove per l'esercizio di talune professioni, nonché della disciplina dei relativi ordinamenti ”), per quanto concerne gli ingegneri, ha istituito le sezioni A e B dell’albo professionale, ripartendole in tre settori, con i correlati titoli professionali di: ingegnere civile e ambientale, industriale, dell’informazione.

Il titolo spetta agli iscritti alle sezioni A (ingegneri) e B (ingegneri iunior ).

Il settore «ingegneria civile e ambientale», che interessa in questa sede, comprende “ la pianificazione, la progettazione, lo sviluppo, la direzione lavori, la stima, il collaudo, la gestione, la valutazione di impatto ambientale di opere edili e strutture, infrastrutture, territoriali e di trasporto, di opere per la difesa del suolo e per il disinquinamento e la depurazione, di opere geotecniche, di sistemi e impianti civili e per l'ambiente e il territorio ” (art. 46, co. 1, lett. a), D.P.R. cit.).

Agli iscritti nella sezione A dell’Albo competono le attività “ che implicano l'uso di metodologie avanzate, innovative o sperimentali nella progettazione, direzione lavori, stima e collaudo di strutture, sistemi e processi complessi o innovativi ” (art. 46, co. 2).

Per gli iscritti nella sezione B, formano oggetto dell’attività professionale “ le attività basate sull'applicazione delle scienze, volte al concorso e alla collaborazione alle attività di progettazione, direzione dei lavori, stima e collaudo di opere edilizie comprese le opere pubbliche ”, nonché “ la progettazione, la direzione dei lavori, la vigilanza, la contabilità e la liquidazione relative a costruzioni civili semplici, con l'uso di metodologie standardizzate ” (art. 46 citato, co. 3, lett. a), n. 1 e 2).

L’articolazione delle competenze tra ingegnere e ingegnere iunior (art. 46, commi 2 e 3) si pone in riferimento al grado di specializzazione, poiché le competenze dell’ingegnere si distinguono laddove connotate da un maggiore grado di complessità, con l’utilizzo di metodologie e sistemi di grado considerevolmente elevato (T.A.R. Campani Napoli, sentenza del 6/04/2023, n. 2152).

7.1. Ebbene, facendo applicazione dei principi legislativi e giurisprudenziali testè citati, va detto che le contestazioni avanzate col primo motivo di ricorso si rivelano prive di pregio.

Invero, le emergenze istruttorie documentali, acquisite agli atti di gara, hanno consentito di accertare che l’appalto in oggetto ha avuto ad oggetto solo la esecuzione lavori e non anche la progettazione, poiché il progetto è stato predisposto dalla Stazione Appaltante.

Pertanto, il Disciplinare di Gara non ha richiesto allegazione di progettazione (alla offerta tecnica), ma piuttosto una Relazione per descrivere eventuali migliorie.

Ciò premesso, la chiarezza della lex specialis è inequivoca.

E non vi è dubbio che la previsione contenuta nel disciplinare debba essere intesa in senso letterale.

Invero, in sede di appalti pubblici, detto criterio ermeneutico si impone quale strumento di garanzia del fondamentale principio di par condicio tra i concorrenti, alla luce del consolidato indirizzo giurisprudenziale secondo cui " Ai fini dell'interpretazione delle clausole di una lex specialis di gara, vanno applicate le norme in materia di contratti e anzitutto il criterio letterale e quello sistematico, ex artt. 1362 e 1363 Cod. civ.; conseguentemente, le stesse clausole non possono essere assoggettate a procedimento ermeneutico in una funzione integrativa, diretta a evidenziare in esse pretesi significati impliciti o inespressi, ma vanno interpretate secondo il significato immediatamente evincibile dal tenore letterale delle parole utilizzate e dalla loro connessione; vieppiù, se il dato testuale presenti evidenti ambiguità, l'interprete, in forza del principio di favor partecipationis, deve prescegliere il significato più favorevole al concorrente" (Consiglio di Stato, Sez. V, n. 7113/2023; Id. n. 4925/2023; Sez. III, n. 10801/2022).

Pertanto, la dovuta prevalenza da attribuire alle espressioni letterali, se chiare, contenute nel bando esclude ogni ulteriore procedimento ermeneutico per rintracciare pretesi significati ulteriori, così da ostare ad ogni estensione analogica intesa ad evidenziare significati inespressi e impliciti, tali da vulnerare l'affidamento dei partecipanti, la par condicio dei concorrenti e l'esigenza della più ampia partecipazione (Consiglio di Stato, Sez. V, n. 1589/2023; T.A.R. Lombardia, Milano, n. 2212/2022; T.A.R. Lombardia, Brescia, n. 518/2023).

Nello specifico, l’aggiudicataria ha proposto migliorie rispetto al progetto esecutivo predisposto dalla S.A., senza modificarlo, riguardanti: a) per l’impianto di smaltimento delle acque meteoriche, una sezione idraulica superiore rispetto a quella prevista a base di gara; b) per l’impianto di pubblica illuminazione, la sostituzione delle caditoie, forniture di pozzetti in calcestruzzo, sostituzione dei tubi della rete fognaria.

E la giurisprudenza è chiara sul punto.

In materia di gare pubbliche, le proposte migliorative consistono in soluzioni tecniche che investono singole lavorazioni, ovvero singoli aspetti tecnici dell’opera, lasciati aperti a diverse soluzioni, senza che tali proposte possano tuttavia incidere sulla struttura, sulla funzione e sulla tipologia del progetto a base di gara, ma si configurino come integrazioni, precisazioni e migliorie che consentono al progetto di poter corrispondere meglio alle esigenze della stazione appaltante, senza alterare i caratteri essenziali delle prestazioni chieste (ex multis, TAR Campania, Salerno sentenza del 25/09/2024).

Le soluzioni migliorative si differenziano dalle varianti perché le prime possono liberamente esplicarsi in tutti gli aspetti tecnici lasciati aperti a diverse soluzioni sulla base del progetto posto a base di gara ed oggetto di valutazione delle offerte dal punto di vista tecnico, rimanendo comunque preclusa la modificabilità delle caratteristiche progettuali già stabilite dall'Amministrazione; mentre le seconde si sostanziano in modifiche del progetto dal punto di vista tipologico, strutturale e funzionale, per la cui ammissibilità è necessaria una previa manifestazione di volontà della stazione appaltante (T.A.R. Catanzaro, sez. II, 29/02/2024, n. 318).

Ne deriva che, nella specie, le sudette migliorie, involgendo meri adeguamenti progettuali, per natura e complessità, non esigono la competenza di iscritti nella Sezione A (cfr. sentenza del Consiglio di Stato (Sez. V n. 16 ottobre 2023, n. 8992).

8. Anche il secondo motivo di doglianza deve essere disatteso.

Invero, ex actis, è emerso che R.R. Costruzioni s.r.l., al fine di coprire il requisito richiesto, ha preventivamente stipulato un contratto di avvalimento con la Costruenda s.r.l., acquisendo il requisito e facendo affidamento sulla categoria OG3 III bis, posseduta dall’ausiliaria (cfr. all. n 4, contratto di avvalimento).

Ebbene, secondo la prospettazione ricorsuale, tale contratto non sarebbe idoneo ad integrare il requisito, perché vi sarebbe prevista specificamente la messa a disposizione anche della certificazione di qualità (profilo formale) e di tutte le corrispondenti risorse materiali ed umane (profilo sostanziale).

Ciò posto, la tesi ricorsuale non si rivela meritevole di positivo apprezzamento da parte del Collegio.

Invero, come condivisibilmente rimarcato dal Comune resistente e dalla controinteressata, l’omessa indicazione della certificazione di qualità ISO 9001 nel contratto di avvalimento dell'attestazione SOA in una determinata categoria, non preclude l’acquisizione della certificazione medesima.

Del resto, in tal senso, si è pronuncia la recente e consolidata giurisprudenza amministrativa, secondo cui: “ l'avvalimento dell'attestazione SOA in una determinata categoria e classifica ricomprende automaticamente anche l'avvalimento della certificazione di qualità connessa alla medesima categoria, senza necessità di un autonomo e specifico contratto. Ciò in quanto il possesso della certificazione di qualità costituisce presupposto per l'ottenimento dell'attestazione SOA ed è riferita agli aspetti gestionali dell'impresa nel suo complesso” (Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, sentenza dell’8.04.2024, n. 263; Consiglio di Stato, sentenza del 3.09.2021 n. 6212).

9. Neanche le contestazioni sollevate col terzo motivo di ricorso possono essere accolte, tenuto conto che, contrariamente a quanto lamentato ed eccepito, le caratteristiche dell'impianto di illuminazione, mediante la posa in opera di 90 pali Carpali, sono state descritte in maniera esaustiva dall’aggiudicataria nei documenti allegati all’offerta (nello specifico, a pagg. 3 e 4 degli elaborati grafici e nella medesima relazione tecnica).

10. Con riferimento alle doglianze avanzate con il quarto motivo di ricorso, va detto che le stesse non possono trovare accoglimento, tenuto conto che la ausiliaria, nella dichiarazione in atti, ha assunto l’impegno irrevocabile ed incondizionato di messa a disposizione, nei confronti della stazione appaltante e del concorrente.

Vi è più che le clausole richiamate riguardano gli obblighi reciproci tra le parti e al più la fase esecutiva del contratto (ex multis, TAR Campania, Salerno sentenza del 15.04.2024, n. 826).

11. Né si rivengono i censurati profili di invalidità del contratto di avvalimento.

Invero, la ricorrente ha richiamato unicamente il personale oggetto di avvalimento, assumendo che tale dotazione organica sarebbe insufficiente.

Tuttavia, come già rilevato da questo Tribunale: “In relazione al contratto di avvalimento, giova osservare che, come condivisibilmente dedotto dal Comune, una cosa è il personale che la ditta ausiliaria ha messo a disposizione per il trasferimento del relativo know how aziendale sotteso alla qualificazione SOA oggetto del contratto di avvalimento; altra e diversa cosa, invece, è la dotazione organica complessiva che l’operatore economico utilizza, per l’esecuzione delle opere oggetto del presente appalto. La squadra che la ditta ausiliaria ha messo a disposizione della ditta concorrente aggiudicataria non esaurisce, infatti, il perimetro della manodopera per la esecuzione delle opere, ma è indice di concretezza del prestito (contratto di avvalimento) e della effettività del trasferimento della relativa qualificazione professionale concernente la SOA” (TAR Campania, Salerno, sentenza del 25.09.2024, n. 1721) .

12. Quanto poi alla presunta insufficienza del corrispettivo a coprire il prestito del personale, valga osservare che le stesse di rivelano infondate, atteso che, come rilevato dall’Amministrazione comunale, il costo delle unità di personale è a carico del concorrente e non è ricompreso nel 3% pattuito nel contratto di avvalimento.

13. Quanto alle contestazioni sollevate con l’ultimo motivi di ricorso, deve evidenziarsi che l’art. 108 del nuovo Codice, a differenza dell’art. 95 di quello precedente, non reca più la necessità generalizzata di procedere alla verifica d’ufficio dei costi della manodopera.

13.1. Ferme le considerazioni assorbenti di cui sopra, ad ulteriore confutazione delle contestazioni in esame, deve evidenziarsi che, secondo il più recente e consolidato orientamento giurisprudenziale “nessun onere di esplicita o formale valutazione della congruità dei costi della manodopera e degli oneri della sicurezza può essere imputato alla stazione appaltante, laddove il concorrente abbia formulato una offerta nel pieno rispetto dei valori indicati nel disciplinare di gara, ai sensi dell’art. 41 del d.lgs. n. 36/2023 e non emergano elementi che possano mettere in dubbio la congruità dei valori offerti” (cfr. TAR Firenze, sentenza dell1.02.2024, n. 133).

14. Siffatta circostanza, unitamente ai rilievi innanzi descritti, non può che condurre al rigetto del ricorso.

15. Le spese di lite possono essere compensate, stante la peculiarità della fattispecie e l’andamento generale del processo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Nicola Durante, Presidente

Gaetana Marena, Primo Referendario

Michele Di Martino, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Michele Di Martino	Nicola Durante

IL SEGRETARIO