Pubblicato il 05/05/2026

N. 02176/2026 REG.PROV.COLL.

N. 03789/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3789 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da OR S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Calugi e Stefano Colombari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Pogliano Milanese, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Aldo Coppetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Servizi Comunali S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Alberto Salvadori, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della delibera del Consiglio comunale di Pogliano Milanese n. 38 del 18/9/2025, pubblicata a partire dal 22/9/2025, recante “Affidamento in house providing della gestione del Servizio Integrato di Igiene Ambientale e acquisizione della partecipazione societaria in Servizi Comunali S.p.A.” e di tutti gli atti con essa approvati e/o ad essa allegati e/o con essa pubblicati e in particolare:

- della “Relazione illustrativa delle ragioni e della sussistenza dei requisiti previsti per l’affidamento diretto secondo la formula dell’ in house providing del servizio di gestione integrata dei rifiuti, ai sensi degli artt. 14 e 17 del D.lgs. n. 201/2022”, Parte A - “Scelta della modalità di gestione” e Parte B “Motivazione affidamento in house”;

- del “Piano Economico Finanziario di Affidamento”, della “Asseverazione del Piano Economico Finanziario - Nuovo Affidamento in House del Servizio di Igiene Urbana - Servizi Comunali S.p.A.- Comune di Pogliano Milanese”, della “Carta della qualità del servizio integrato di gestione dei rifiuti urbani”;

- dello schema di “Contratto di servizio per la gestione dei servizi di igiene ambientale”, del “Disciplinare di servizio per l’affidamento mediante l’istituto dell’ in house providing dei servizi di igiene ambientale alla Società Servizi Comunali S.p.A.”, del relativo Allegato A “Parte prima - Modalità operative di erogazione dei servizi” e “Parte seconda - Condizioni economiche per l’erogazione dei servizi” comprensiva di “Prospetto economico servizi attivi”, “Prospetto economico servizi attivabili a seguito di specifica richiesta”, “Prospetto economico costi di smaltimento”, “Prospetto economico ricavi dalla vendita dei rifiuti commercializzabili”, “Elenco attrezzature della Società messe a disposizione della Piattaforma Ecologica”, “Stradario e frequenze servizio di spazzamento meccanico/manuale delle strade pubbliche e pulizia manuale”, “Calendario Tipo”, “Laboratori scolastici attivabili”, “Progetto Tariffa Puntuale”, “Utenze raccolta selettiva cartone (EER 15.01.01)”, “Volantino raccolta mercati”, “Aree autorizzate di trasbordo tra automezzi”;

- dello Statuto di Servizi Comunali s.p.a. e del Regolamento di funzionamento del Comitato Unitario per l’esercizio del controllo analogo, nonché i relativi allegati;

- del parere dell’organo di revisione;

- della delibera della Giunta comunale n. 106 del 30/7/2025, pubblicata a partire dal 1/8/2025, recante “Presa d'atto ed approvazione della relazione illustrativa sulla scelta della modalità di gestione e sulla sussistenza dei requisiti e dei presupposti per l'affidamento in house del servizio di igiene urbana ai sensi degli articoli 14 e 17 del D. Lgs. n. 201/2022” e di tutti gli atti con essa approvati e/o ad essa allegati e/o con essa pubblicati e in particolare della “Relazione illustrativa delle ragioni e della sussistenza dei requisiti previsti per l’affidamento diretto secondo la formula dell’ in house providing del servizio di gestione integrata dei rifiuti, ai sensi degli artt. 14 e 17 del D.lgs. n. 201/2022”, Parte A “Scelta della modalità di gestione” e Parte B “Motivazione affidamento in house”;

nonché per quanto occorrer possa:

- della delibera della Giunta comunale n. 80 del 9/6/2025 avente ad oggetto “Atto di indirizzo politico in ordine all'eventuale affidamento in house del Servizio di Igiene Ambientale”;

- della delibera del Consiglio comunale n. 63 del 23/12/2025 recante “Revisione periodica delle partecipazioni del Comune di Pogliano Milanese ai sensi dell’art. 20, D.L.gs 19 agosto 2016, n. 175, come modificato dal Decreto legislativo 16 giugno 2017, n. 100. Dati riferiti al 31 dicembre 2023” e di tutti gli allegati compresi “Adozione del piano di revisione periodica delle società partecipate” e parere dell’organo di revisione;

- di ogni ulteriore atto presupposto, connesso e conseguente;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da OR s.p.a. il 22 dicembre 2025:

per l’annullamento

- della deliberazione del Consiglio comunale di Pogliano Milanese n. 57 del 10/12/2025, recante “Affidamento in house providing della gestione del servizio integrato di igiene ambientale e acquisizione della partecipazione societaria in Servizi Comunali s.p.a.. Integrazione deliberazione del Consiglio comunale n. 38 del 18/09/2025 e approvazione relazione tecnica di specificazione a seguito del parere della Corte dei Conti Sez. regionale di controllo per la Lombardia (del. 379/2025/PASP)” e di tutti gli atti con essa approvati e/o ad essa allegati e/o con essa pubblicati e in particolare della “Relazione integrativa con specificazioni in ordine alla motivazione della convenienza economica della scelta operata con deliberazione del Consiglio comunale n. 38 del 18.09.2025, ai sensi dell’articolo 5, comma 4 del d.lgs 16 agosto 2016, n. 175” datata 3/12/2025 e del parere dell’organo di revisione;

- di ogni ulteriore atto presupposto, connesso e conseguente, e in particolare dell’ordinanza n. 57 del 16/12/2025 “ per chiusura temporanea della piattaforma ecologica comunale di Pogliano Milanese sita in via Europa a servizio del comune di Pogliano Milanese ”; della nota del 12/12/2025 con cui il Responsabile Area Urbanistica, Igiene Urbana e Tutela Ambientale del Comune di Pogliano Milanese ha comunicato a OR l’avvenuta pubblicazione della deliberazione consiliare n. 57/2025 e la “transizione tra il gestore uscente (OR s.p.a.)” ed il “gestore subentrante Servizi Comunali s.p.a.”;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da OR s.p.a. il 18 febbraio 2026:

per la dichiarazione di inefficacia del contratto nelle more stipulato.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Pogliano Milanese e della Servizi Comunali s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2026 la dott.ssa LE Di Paolo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO

1. Con ricorso introduttivo notificato il 30 settembre 2025 e ritualmente depositato, la società OR s.r.l. (d’ora in poi solo OR) ha impugnato gli atti in epigrafe e, in particolare, la deliberazione n. 38 del 18 settembre 2025 con cui il Comune di Pogliano Milanese ha affidato alla Servizi Comunali s.p.a. di Sarnico la gestione integrata dei rifiuti urbani, per 10 anni, dall’1 gennaio 2026 al 31 dicembre 2035, secondo la modalità dell’ in house providing .

2. Giova innanzitutto precisare che OR, in R.T.I. con AM s.p.a., è il gestore uscente del servizio in parola, in quanto affidataria all’esito della gara aggiudicata da Gesem s.r.l. (società in house dei Comuni di Pogliano Milanese, Arese, Lainate, Nerviano, Pregnana Milanese, Rho e Vanzago), con contratto in scadenza il 31 dicembre 2025.

3. OR ha pertanto domandato l’annullamento della citata deliberazione, previa domanda cautelare, formulando 14 motivi di illegittimità.

4. Con i primi sei motivi deduce, sotto diversi profili, la “ Violazione degli artt. 14 e 17 del d.lgs. n. 175/2016 e delle direttive dell’UE 2014/23 e 2014/24. Carenza d’istruttoria. Travisamento e sviamento”. In sintesi, OR contesta la natura di società in house della Servizi Comunali s.p.a., affermando che di essa mancherebbero i presupposti di legge. In primis , il controllo analogo congiunto conforme a quanto previsto dalle Direttive 2014/24/UE e 2014/23/UE. E infatti a suo dire: (i) non sarebbe garantito il requisito del “consenso unanime” richiesto dall’art. 2, lett. b) del D. Lgs. 175/2016 e l’inesistenza del controllo analogo congiunto sarebbe desumibile dal diritto di recedere riconosciuto al socio (I motivo); (ii) la partecipazione al capitale della Servizi Comunali detenuta dal Comune non avrebbe “ alcun rilievo né all’interno del Comitato, né in Assemblea ” (II motivo); (iii) lo statuto ed il regolamento della Servizi Comunali s.p.a. non garantirebbero la rappresentanza del Comune all’interno degli organi decisionali della stessa Servizi Comunali (III motivo); (iv) l’assemblea non sarebbe tenuta a recepire quanto deliberato dal Comitato Unitario o dal Comitato Tecnico e i soci non sarebbero tenuti a votare in assemblea in conformità alle decisioni del Comitato (IV motivo); (v) gli amministratori potrebbero disattendere le direttive del Comitato (V motivo); (vi) lo statuto farebbe riferimento anche al controllo esercitato dal singolo socio per i servizi resi in proprio favore, senza, tuttavia, attribuirgli alcun potere che non sia già previsto dalle “norme generali sui contratti pubblici” (VI motivo).

5. Con il settimo, ottavo, nono, decimo e dodicesimo motivo, in sintesi, OR censura i provvedimenti impugnati per carenza motivazionale, sotto diversi profili: (i) per violazione dell’art. 5, commi 1 e 3, del D. Lgs. 175/2016, dal momento che la decisione di acquistare le partecipazioni di Servizi Comunali non sarebbe motivata sul piano della sostenibilità finanziaria, sia dal punto di vista oggettivo (VII motivo), sia dal punto di vista soggettivo (VIII motivo); (ii) la convenienza economica dell’affidamento a Servizi Comunali non sarebbe adeguatamente motivata, poiché il PEFA proposto da Servizi Comunali sarebbe passibile di scostamenti significativi tra i valori consuntivati e quelli preventivati (IX motivo); (iii) per violazione degli artt. 14 e 17 D. Lgs. n. 201/2022 e dell’art. 3 della L. 241/90, contestando l’idoneità dell’analisi S.W.O.T. a giustificare la decisione comunale di optare per l’affidamento in house (XII).

6. Con l’undicesimo motivo di ricorso, OR censura la pretesa violazione dell’art. 14 D. Lgs. 201/2022, sostenendo, sulla base dei costi riferiti alla propria gestione contenuti nei PEF già approvati dal Comune per gli anni 2024 e 2025, che i costi dell’affidamento a Servizi Comunali sarebbero superiori a quelli dell’attuale gestione.

7. Con il tredicesimo motivo di ricorso, OR contesta nel merito le ulteriori considerazioni esposte nella Relazione (Parte A e Parte B) approvata dal Comune.

8. Con il quattordicesimo motivo di ricorso, OR deduce la violazione degli articoli 14, comma 4, e 17, comma 4, del D. Lgs. 201/2022, sostenendo che l’asseverazione del PEFA – pur resa da revisore abilitato – sarebbe priva di “rilevanza esterna”.

9. Con atti di costituzione del 23 e del 27 ottobre 2025, si sono costituiti in giudizio rispettivamente il Comune di Pogliano Milanese e la Servizi Comunali s.p.a., quest’ultima depositando memoria.

10. Nel frattempo, con atto datato 4 novembre 2025, la Corte dei conti aveva espresso parere sfavorevole sulla citata deliberazione n. 38, poiché “ Dall'esame della documentazione allegata, peraltro, non pare soddisfatto l'onere di motivazione analitica richiesto dall'articolo 5 del decreto legislativo 16 agosto 2016, n. 175, in particolare sotto il profilo della convenienza economica della scelta, anche in relazione all'alternativa tra la gestione diretta o esternalizzata del servizio affidato (articolo 5, comma 1). L'analisi, inoltre, è centrata sull'ambito territoriale dove prevalentemente opera la società e solo marginalmente su quello del comune di Pogliano Milanese ”.

11. Sicché, con deliberazione n. 57 del 10 dicembre 2025, il Consiglio comunale, dopo aver “ Considerato che i rilievi della Corte dei Conti, Sezione Regionale di Controllo per la Lombardia appaiono superabili all’esito della ulteriore istruttoria, a specificazione di quanto contenuto nella relazione tecnica originaria, sostanziatasi nell’elaborazione della Relazione specificativa che si allega al presente atto a formarne parte integrante e sostanziale (Allegato 01) , rafforzando l’analiticità della motivazione ” ha integrato e confermato la scelta operata con la precedente deliberazione del Consiglio comunale n. 38 del 18 settembre 2025.

12. Con nota del 12 dicembre 2025 indirizzata anche ad AM S.p.A. (mandante dell’RTI costituito con OR affidatario del servizio sino al 31 dicembre 2025), il Comune di Pogliano ha confermato la cessazione del servizio alla data del 31 dicembre 2025 (doc. 42 fasc. ricorrente).

13. Con ricorso per motivi aggiunti, notificato il 22 dicembre 2025 e ritualmente depositato, OR ha domandato l’annullamento, previa domanda di misure cautelari monocratiche, della citata deliberazione n. 57 del 10 dicembre 2025, riproponendo i motivi del ricorso introduttivo e formulandone altri quattro.

14. Con decreto monocratico n. 1450/2025 del 24 dicembre 2025, il Presidente di questo T.A.R., accogliendo l’istanza cautelare, ha sospeso gli atti impugnati.

15. Il Sindaco, ottemperando al citato decreto, ha, pertanto, provveduto con ordinanza ex art. 191 del D. Lgs. 152/2006 ad assicurare la gestione del servizio fino al 31 gennaio 2026 (doc. 28).

16. Con memoria depositata il 10 gennaio 2026, il Comune di Pogliano Milanese ha eccepito la carenza di interesse e il difetto di giurisdizione di questo Giudice sulla richiesta di annullamento dello statuto e del regolamento di funzionamento del Comitato Unitario per l’esercizio del controllo analogo della Servizi Comunali s.p.a., sostenendo la natura privatistica degli stessi, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario; e – in relazione al settimo e ottavo motivo di ricorso - il difetto di giurisdizione a favore del Giudice contabile, atteso che l’art. 5, comma 3, D. Lgs. n. 175/2016 riserva alla Corte del conti la valutazione sulla sostenibilità finanziaria dell’acquisto della partecipazione societaria. Infine, il Comune ha eccepito la palese irricevibilità dell’impugnazione della deliberazione del Consiglio comunale n. 63 del 23 dicembre 2024, avente ad oggetto la “Revisione periodica delle partecipazioni del Comune di Pogliano Milanese ai sensi dell’art. 20, D.L.gs. 19 agosto 2016, n. 175” (doc. 12), con cui si era dato atto che, all’unanimità, tutti i Comuni soci della G.e.s.e.m., tra cui il Comune di Pogliano Milanese, avevano espresso “ l'indirizzo strategico in ordine alla riorganizzazione del servizio di igiene ambientale tramite l'attuazione di un modello in house di secondo livello che preveda, per il tramite della partecipazione dei Comuni Soci in CAP Holding, l'affidamento dei servizi ad una società già qualificata e dotata di una struttura e di una organizzazione aziendale tali da consentire — in tutto o in parte — la gestione del ciclo integrato dei rifiuti ”.

17. Con memoria depositata il 12 gennaio 2026, la controinteressata società in house , Servizi Comunali s.p.a., oltre a sostenere l’infondatezza nel merito dei ricorsi, ha eccepito: (i) la violazione del principio di sinteticità e il manifesto superamento dei limiti dimensionali del ricorso e dei motivi aggiunti, valutabile ai sensi dell’art.13 ter , u.c., delle norme di attuazione del codice del processo amministrativo - c.p.a.; (ii) per le stesse ragioni rappresentate dal Comune, il difetto di giurisdizione per le censure rivolte allo statuto della controinteressata.

18. Successivamente, con ricorso per motivi aggiunti notificato il 6 febbraio 2026, OR ha domandato di dichiarare l’inefficacia del contratto nelle more sottoscritto tra il Comune di Pogliano Milanese e la Servizi Comunali s.p.a., depositato in giudizio il 12 gennaio 2026.

19. In prossimità dell’udienza di merito le parti hanno depositato ex art. 73 c.p.a. tempestive memorie e repliche.

20. All’udienza pubblica del 15 aprile 2026, dopo la discussione delle parti, la causa è passata in decisione.

IR

1.Preliminarmente, vanno esaminate, nell’ordine, le eccezioni di parziale difetto di giurisdizione di questo Giudice sia sulla domanda di annullamento dello statuto e del regolamento della società in house , in ragione della natura asseritamente privatistica degli stessi, sia sulle censure formulate con il settimo e ottavo motivo di ricorso.

1.1. Le eccezioni sono in parte infondate e in parte vanno accolte.

1.2. Per quanto riguarda la prima eccezione, la tesi sostenuta dalle parti resistenti sulla natura privatistica dello statuto e del regolamento della società in house non può essere condivisa, dal momento che tale società, strutturalmente e formalmente una s.p.a., non è disciplinata dal codice civile ma dal d.lgs. 19 agosto 2016, n. 175 (Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica).

1.3. È opinione consolidata in giurisprudenza la configurazione della società in house alla stregua di mera articolazione interna alla P.A., equiparabile ad un ufficio interno dell’ente pubblico che l’ha costituita, dando luogo ad un modello di organizzazione meramente interno, qualificabile in termini di delegazione interorganica (Adunanza Plenaria n. 1/2008), con l’ulteriore conseguenza che lo statuto e il regolamento sono atti di natura pubblicistica, essendo finalizzati a disciplinare l'assetto organizzativo del controllo analogo - ex art. 16, comma 2, del d. lgs. n. 175/2016 - nel rapporto interorganico tra l’amministrazione affidante e la società in house , che ha sì veste privatistica ma sostanza pubblicistica. La giurisprudenza ha avuto modo di affermare che “ 4.1.5….Lo statuto di una società in house in quanto società sottoposta a controllo analogo, non può ripetere regole e procedure previste per la società di capitali di diritto comune ” (Consiglio di Stato, sez. V, 15 dicembre 2020, n. 8028), regole privatistiche applicabili alla società in house solo per colmare eventuali lacune dello statuto, prevedendo l’art. 25 di detto statuto che: “ Per quanto non è espressamente previsto o disciplinato dal presente statuto s'intendono richiamate le disposizioni di legge che regolano le società per azioni ” (doc. 10). Analoghe considerazioni valgono per il regolamento, che integra lo statuto, definendo “ le modalità con le quali il controllo analogo debba concretizzarsi ”, disciplinando esso “ il funzionamento del Comitato previsto dagli artt. 9 e 9-bis del vigente Statuto ” (doc.11 ric.), aspetti che ne escludono la natura privatistica.

1.4. È invece fondata e va accolta l’eccezione di difetto di giurisdizione sulle censure formulate con il settimo e ottavo motivo di ricorso, nella parte in cui la ricorrente deduce l’illegittimità della deliberazione comunale per violazione dell’onere di motivazione analitica ex art. 5, comma 1, TUSP, non avendo – a suo dire - il Comune valutato la sostenibilità finanziaria per l’acquisto delle azioni. Ai sensi dell’art. 5, comma 3, del TUSP, spetta alla Corte dei Conti deliberare “ in ordine alla conformità dell’atto….con particolare riguardo alla sostenibilità finanziaria ”, sicché l’eccezione è fondata nei suddetti termini.

1.5. Sempre in via preliminare, va respinta l’eccezione di irricevibilità dell’impugnazione della deliberazione del Consiglio comunale n. 63 del 23 dicembre 2024, dal momento che tale deliberazione contiene previsioni programmatiche, prive perciò di carattere immediatamente lesivo, sicché il dies a quo per impugnare tale deliberazione decorreva, di certo, non dalla data della pubblicazione, ma dal momento in cui è intervenuto l'atto attuativo direttamente lesivo, che nel caso di specie è la deliberazione n. 38 del 18 settembre 2025, perché solo in quel momento l'interesse è divenuto concreto e attuale. Tale atto applicativo, oltre a radicare l'interesse al ricorso, ha determinato anche la legittimazione a ricorrere della OR, in quanto titolare di un interesse soggettivamente differenziato.

1.6. In altri termini, affinché si ravvisi un interesse concreto e attuale all’impugnazione della deliberazione, è necessario che sia stato adottato il provvedimento che dispone l’affidamento diretto alla società in house ovvero un atto che sia in grado di vincolare il Comune in ordine al futuro affidamento attraverso l’anzidetto modello (Cons. Stato, Sez. IV, 3 giugno 2021, n. 4235; Consiglio di Stato sez. IV, 6 novembre 2024 n. 8898), mentre nel caso di specie nella deliberazione n. 63 del 2024 l’affidamento in house si configurava come una mera ipotesi.

2. Tutto ciò premesso, il ricorso introduttivo è improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse.

2.1.Giova invero rammentare che l'adozione di un nuovo atto, quando non sia meramente confermativo di un provvedimento precedente, ma rappresenti invece una rinnovata espressione della funzione amministrativa, comporta la pronuncia d'improcedibilità del giudizio in corso per sopravvenuta carenza di interesse (Cons. Stato, sez. VI, 31 marzo 2023, n. 3352), trasferendosi l'interesse del ricorrente dall'annullamento dell'atto originariamente impugnato (deliberazione n. 38 del 18 settembre 2025) a quello che lo sostituisce (deliberazione n. 57 del 10 dicembre 2025).

2.2. La giurisprudenza amministrativa è costante nel ribadire che la figura dell'atto meramente confermativo ricorre qualora l'amministrazione si limiti a prospettare che non vi sono motivi per riaprire il procedimento e per procedere a una nuova valutazione. In tale evenienza, essa non fa che ripetere la precedente determinazione, senza alcuna nuova valutazione dei fatti e degli elementi istruttori offerti dal privato. Nel caso del provvedimento di conferma, invece, l'amministrazione adotta un atto del medesimo contenuto di quello previamente emesso, ma dopo una nuova considerazione della fattispecie concreta e, soprattutto, dopo una nuova istruttoria (Consiglio di Stato, sez. II, 14 dicembre 2023, n. 10814 e precedenti ivi citati).

2.3. Nell'odierna controversia il Comune di Pogliano Milanese ha riesaminato la deliberazione impugnata con il ricorso introduttivo a seguito del parere sfavorevole della Corte dei Conti, e, all’esito della ulteriore istruttoria, a specificazione di quanto contenuto nella relazione tecnica originaria, sostanziatasi nell’elaborazione della Relazione, il Consiglio comunale ha quindi adottato la nuova deliberazione n. 57 del 10 dicembre 2025, che ha dunque natura di atto di conferma, in quanto assunta all'esito di una rinnovata istruttoria.

3. Il secondo ricorso per motivi aggiunti, con cui la società ha gravato l'atto di conferma dell'originaria deliberazione è infondato.

3.1. Occorre, prima dell’esame dei motivi, ricostruire, il quadro della disciplina dell’istituto dell’ in house providing .

3.2. Come noto, la giurisprudenza comunitaria ha utilizzato l’espressione in house providing per identificare il fenomeno di “autoproduzione” di beni, servizi o lavori da parte della pubblica amministrazione, la quale acquisisce un bene o un servizio attingendoli all’interno della propria compagine organizzativa senza ricorrere a “terzi” tramite gara (così detta esternalizzazione) e dunque al mercato (a partire da C. giust. CE, 18 novembre 1999, C-107/98, AL).

3.3. Il d. lgs. n. 175/2016 definisce - all’art. 2, comma 1, lett. o) - le società in house come “ le società sulle quali un'amministrazione esercita il controllo analogo o più amministrazioni esercitano il controllo analogo congiunto, nelle quali la partecipazione di capitali privati avviene nelle forme di cui all'articolo 16, comma 1, e che soddisfano il requisito dell'attività prevalente di cui all'articolo 16, comma 3 ”.

3.4. I requisiti fondamentali affermati nel corso degli anni dalla giurisprudenza, comunitaria prima e nazionale poi, che devono sussistere contemporaneamente affinché una società possa essere legittimamente considerata “ in house ”, sono: (a) il capitale sociale interamente pubblico, salvo rare eccezioni previste dalla legge; (b) l’attività svolta prevalentemente nei confronti dell’amministrazione pubblica che partecipa al suo capitale sociale o nell’interesse di questa (o con le amministrazioni pubbliche socie o nell’interesse di queste, in caso di società pluripartecipata da più amministrazioni); (c) il controllo analogo.

3.5. L’art. 2, comma 1, lett. c) del citato decreto, definisce il controllo analogo congiunto, qui in discussione, come “ la situazione in cui l'amministrazione esercita congiuntamente con altre amministrazioni su una società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi. La suddetta situazione si verifica al ricorrere delle condizioni di cui all'articolo 5, comma 5, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 ”. Quest’ultimo ha recepito l’art.12, paragrafo 3, Direttiva 2014/24/UE prescrivendo le seguenti condizioni: “ a) l'amministrazione aggiudicatrice o l'ente aggiudicatore eserciti sulla persona giuridica di cui trattasi un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi; b) oltre l'80 per cento delle attività della persona giuridica controllata sia effettuata nello svolgimento dei compiti ad essa affidati dall'amministrazione aggiudicatrice controllante o da altre persone giuridiche controllate dall'amministrazione aggiudicatrice o da un ente aggiudicatore di cui trattasi; c) nella persona giuridica controllata non vi sia alcuna partecipazione diretta di capitali privati, ad eccezione di forme di partecipazione di capitali privati previste dalla legislazione nazionale, in conformità dei trattati, che non esercitano un'influenza determinante sulla persona giuridica controllata ”.

3.6. In ragione del controllo analogo e della “ destinazione prevalente dell’attività ”, l’ente in house non può ritenersi terzo rispetto all’amministrazione controllante ma deve considerarsi come uno dei servizi propri dell’amministrazione stessa: non è, pertanto, necessario che l’amministrazione ponga in essere procedure di evidenza pubblica per l’affidamento di appalti.

3.7. Prima dell’entrata in vigore del d. lgs. 36/2023 (nuovo codice dei contratti pubblici), i presupposti e le regole per l’affidamento diretto alle società in house erano indicati nell’art. 192, d. lgs. n. 50/2016, in materia di lavori, servizi e forniture, e negli artt. 14 e 17, d. lgs. n. 201/2022, per i servizi pubblici locali.

3.8. Il nuovo codice dei contratti pubblici, al comma 2 dell’art. 7, detta principi e regole per l’affidamento in house di lavori, servizi o forniture e al successivo comma 3 rimanda allo stesso d. lgs. n. 201/2022 per l’affidamento in house dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, laddove il coordinamento, in termini di onere motivazionale, non è perfetto. Se si guarda a quest’ultima disciplina, gli artt. 14 e 17 mantengono parametri maggiormente rigorosi.

3.9. La relazione del 7 dicembre 2022 del Consiglio di Stato allo schema definitivo del nuovo Codice dei contratti pubblici evidenzia l’opzione “fortemente restrittiva” del vecchio codice (d. lgs. n. 50/2016), di cui era chiara espressione il secondo comma dell’art. 192, norma che imponeva alle amministrazioni un onere motivazionale particolarmente aggravato per poter procedere ad affidamenti diretti in house .

3.10. Come affermato dalla giurisprudenza amministrativa, l’art. 192, comma 2 citato prescriveva che l’affidamento in house di servizi disponibili sul mercato fosse assoggettato a una duplice condizione: la prima, consistente nell’obbligo di motivare i presupposti dell’esclusione del ricorso al mercato e che muoveva dal ritenuto carattere secondario e residuale dell’affidamento in house , il quale poteva essere legittimamente disposto soltanto in caso di un dimostrato “fallimento del mercato” rilevante, a causa di prevedibili mancanze in ordine agli “ obiettivi di universalità e socialità, di efficienza, di economicità e di qualità del servizio, nonché di ottimale impiego delle risorse pubbliche ”, cui la società in house invece supplirebbe; la seconda condizione consisteva nell’obbligo di indicare gli specifici benefìci per la collettività connessi all’opzione per l’affidamento in house , con la previsione di forme di motivazione aggravata per supportare gli affidamenti in house (Consiglio di Stato, Sez. V, 7 gennaio 2019, n. 138, ord.).

3.11. Con l’entrata in vigore del nuovo codice dei contratti pubblici nel 2023 il quadro è cambiato, dal momento che l’art. 7 afferma il principio di auto-organizzazione amministrativa, in base al quale le pubbliche amministrazioni scelgono, in base alla loro autonomia (seppur nel rispetto della disciplina del Codice e del diritto dell’Unione Europea), di organizzare l’esecuzione di lavori o la prestazione di beni e servizi attraverso tre modelli fra di loro alternativi: autoproduzione, esternalizzazione, cooperazione con altre pubbliche amministrazioni.

3.12. La codificazione di tale principio è in linea con l’art. 2 della dir. 2014/23/UE, che disciplina il “Principio di libera amministrazione delle autorità pubbliche” e, in generale, con l’ordinamento europeo, che è orientato nel senso della parità fra l’autoproduzione e l’esternalizzazione.

3.13. La citata direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014 sugli appalti pubblici, al Considerando 5 ribadisce la piena libertà per le amministrazioni pubbliche nell’organizzare i servizi e le attività di proprio interesse secondo le modalità operative e gestionali ritenute più adeguate. E infatti, “ E’ opportuno rammentare che nessuna disposizione della presente direttiva obbliga gli Stati membri ad affidare a terzi o a esternalizzare la prestazione di servizi che desiderano prestare essi stessi o organizzare con strumenti diversi dagli appalti pubblici ai sensi della presente direttiva (…)”.

3.14. Il nuovo codice dei contratti pubblici amplia il campo di applicazione del modello in house , estendendolo, oltre che ai lavori e ai servizi, anche ai beni, che prima erano esclusi, e al contempo semplifica la motivazione per tali affidamenti, rispetto alla disciplina più severa del citato art. 192, comma 2, d. lgs. n. 50/2016.

3.15. La recente giurisprudenza ha messo in luce che proprio la semplificazione della motivazione costituisce la maggiore novità del d. lgs. n. 36/2023, con il superamento dell’onere di motivazione rafforzata e, specialmente, della dimostrazione del “fallimento del mercato” che, come si è visto, postulava la natura eccezionale e derogatoria dell’ in house (cfr. T.A.R. Veneto, sez. I, 15 settembre 2025, n. 1556; T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, sez. II, 2 gennaio 2025, n. 6).

3.16. Anche con l’art. 7 del citato d. lgs. n. 36/2023 rimane però sussistente un onere motivazionale per le assegnazioni in house , senza che possa procedersi a un affidamento diretto tout court , tanto che il Consiglio di Stato nella relazione al nuovo codice ha affermato che la parità fra il ricorso al mercato e l’autoproduzione è solo tendenziale.

4. Tutto ciò premesso, si può ora passare all’esame dei motivi di ricorso del secondo ricorso per motivi aggiunti (su cui v. sopra, p. 3.), con il quale, oltre a formulare nuove censure, si richiamano quelle contenute nel primo ricorso per motivi aggiunti.

5. Occorre quindi partire dai primi quattordici motivi di ricorso (introduttivo, riproposti nei motivi aggiunti).

6. Con il primo motivo di ricorso per motivi aggiunti, la società ricorrente deduce la “ Violazione degli artt. 14 e 17 del d.lgs. n. 175/2016 e delle direttive dell’UE 2014/23 e 2014/24. Carenza d’istruttoria. Travisamento e sviamento ”. In sintesi OR, dopo aver richiamato l’art. 16, commi 1 e 3, l’art. 2, lett. c) del d. lgs. n. 175/2016 (TUSP), che definiscono rispettivamente i tre requisiti richiesti per configurare la società in house e il controllo analogo, e l’art. 14, comma 3, del d.lgs. n. 201/2022, sostiene che le disposizioni dello statuto e del regolamento della Servizi Comunali s.p.a. non garantirebbero il controllo analogo congiunto dei soci come disciplinato dall’ordinamento. A dire di OR, mancherebbe nel caso di specie il requisito del controllo, definito dall’art. 2, lett. b) del TUSP come “ la situazione descritta dall’art. 2359 del codice civile ” (c.d. controllo solitario) e nel caso di controllo congiunto “ il consenso unanime di tutte le parti che condividono il controllo ”. In altre parole, secondo la società ricorrente la Servizi Comunali s.p.a. non sarebbe configurabile come società in house , non prevedendo lo statuto e il regolamento l’unanimità dei consensi di tutti i Comuni.

6.1. Il motivo è infondato.

6.2. Preliminarmente si osserva che nel titolo del motivo di ricorso parte ricorrente indica gli artt. 14 e 17 del “d.lgs. n. 175/2016”, recante Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica volendo evidentemente riferirsi – considerate le censure - ai più pertinenti artt. 14 (Scelta della modalità di gestione del servizio pubblico locale) e 17 (Affidamento a società in house ) del d.lgs. 23 dicembre 2022, n. 201.

6.3. Ciò premesso, va delineata, seppur per sommi capi la natura giuridica della controinteressata Servizi Comunali s.p.a..

6.3.1. Quest’ultima, come rappresentato nello statuto (doc. 10 ric.), è una società a capitale interamente pubblico, costituita per la gestione dei servizi pubblici locali, con capitale sociale di n. 120.370 (centoventimilatrecentosettanta) azioni del valore nominale di € 78,00 (settantotto) ciascuna, a cui partecipano 127 Comuni delle province di Bergamo, Brescia, Milano e Cremona.

6.4. Parte ricorrente sostiene che la giurisprudenza che ha affermato la natura di società in house della Servizi Comunali s.p.a. non avrebbe esaminato altri aspetti, i quali porterebbero a una conclusione diversa.

6.5. In sintesi, OR sostiene che lo statuto (artt. 9, 9 bis , 9 ter e 14 ter ) e il regolamento (artt. 3, 4, 5 e 7) della Servizi Comunali non garantirebbero il requisito del controllo analogo congiunto come previsto dall’ordinamento, in quanto: a) in violazione dell’art. 2 lett. b) del TUSP, gli organi che esercitano il controllo analogo (Comitato per il controllo analogo e il Comitato tecnico) deliberano a maggioranza dei componenti e non all’unanimità; b) in violazione dell’art. 2, lett. c), TUSP, il regolamento, prevedendo all’art. 5, comma 4, “ il diritto di recedere dall’affidamento nel caso in cui il Consiglio di amministrazione e il Comitato prendano decisioni difformi dal disciplinare di servizio che incidano negativamente sulle prestazioni promesse e concordate ”, riconoscerebbe a tali organi di adottare decisioni in conflitto con gli interessi di un Comune socio.

6.6. Le censure non possono essere condivise.

6.7. Contrariamente a quanto sostenuto dalla società ricorrente, la lett. b) dell’art. 2 del d.lgs. n. 175/2016 non è riferita alle società in house , ma essa riguarda le diverse società a controllo pubblico, definite dalla successiva lett. m) del cit. testo unico come “ le società in cui una o più amministrazioni pubbliche esercitano poteri di controllo ai sensi della lettera b) ”, per le quali “ è richiesto il consenso unanime di tutte le parti ” che detengono il controllo “ per le decisioni finanziarie e gestionali strategiche relative all'attività sociale ”.

6.8. Sul punto, come correttamente rilevato dal Comune di Pogliano Milanese, con la memoria depositata il 10 gennaio 2026, la giurisprudenza ha chiarito che le definizioni di cui all’art. 2, comma 1, lett. b) e lett. c) d. lgs. 175/2016 sono attinenti a “ fattispecie che disciplinano relazioni tra società controllate e collegate, ove la posizione di controllo deriva dal quorum di voti detenuto in assemblea o da particolari vincoli contrattuali ”, precisando che “ si tratta di ipotesi di controllo del tutto diverse da quelle di controllo «analogo» proprio delle società in house, per cui resta ferma la non sovrapponibilità delle due figure, benché ricondotte dal legislatore del testo unico al più ampio genus delle società a partecipazione pubblica, nonché stante la generale riconducibilità al diritto societario del fenomeno dell’in house come ribadito da ultimo da Cass. SS.UU. 24591/2016 ” (T.A.R. Abruzzo, Pescara,29 gennaio 2018, n. 35), sicché è destituita di fondamento la tesi sostenuta dalla società ricorrente perché fondata su un errato riferimento normativo, che non può trovare applicazione nel caso di specie.

6.9. Diversamente da quanto affermato dalla società ricorrente, la giurisprudenza ha costantemente affermato la legittimità dell’esercizio del controllo analogo congiunto da parte dei Comuni soci attraverso la partecipazione ad organi collegiali che deliberano a maggioranza (CGUE, 13 novembre 2008, n. 324/07, “Coditel Brabant”, § 54 e CGUE 10 settembre 2009, n. 573/07, “SEA”, § 60), sì che “ risulta coerente con tale assetto la scelta di tener fermo l’ordinario principio della deliberazione a maggioranza azionaria in sede assembleare ”(Cons. Stato, Sez. IV, n. 7093/2021 cit.; § 20.1).

6.10. Quanto al diritto di recesso, sul quale la giurisprudenza ha affermato che esso “ è immaginato come extrema ratio alla quale il socio possa ricorrere in caso di una violazione continuativa delle direttive e degli indirizzi impartiti da parte del consiglio di amministrazione ” (v. Cons. Stato, Sez. V, 15 dicembre 2020, n. 8028), il Collegio osserva che la corrispondente previsione del regolamento (art. 5, comma 4) non incide sul profilo pubblicistico del controllo analogo congiunto, ma si traduce nella revoca dell’affidamento del servizio alla società in house da parte del singolo Comune, ove le decisioni del Comitato per il controllo analogo incidano negativamente sulle prestazioni promesse e concordate.

6.11. In altre parole, affinché il requisito del controllo analogo in caso di società in house pluripartecipata sia soddisfatto, come chiarito dalla giurisprudenza amministrativa, occorre che le Amministrazioni pubbliche in possesso di partecipazioni di minoranza possano comunque esercitare il controllo analogo in modo congiunto e che: a) gli organi decisionali dell'organismo controllato siano composti da rappresentanti di tutti i soci pubblici partecipanti, ovvero siano formati tra soggetti che possono rappresentare la maggior parte o tutti i soci pubblici partecipanti; b) i soci pubblici siano in grado di esercitare congiuntamente un'influenza determinante sugli obiettivi strategici e sulle decisioni significative dell'organismo controllato, secondo le regole generali elaborate con riguardo all' in house providing tradizionale sin dalla sentenza della Corte di Giustizia AL (8 novembre 1999, C-107/98); c) l'organismo controllato non persegua interessi contrari a quelli di tutti i soci pubblici partecipanti (Consiglio di Stato, sez. V, 30 aprile 2018 n. 2599; Consiglio di Stato sez. IV, 21 gennaio 2025, n. 416).

6.12. Nelle società in house pluripartecipate, quindi, per aversi controllo analogo "congiunto" non si richiede certo che ciascuno degli enti pubblici partecipanti possa esercitare un potere individuale su tale entità, bensì che ciascuna delle autorità stesse partecipi sia al capitale, sia agli organi direttivi dell'entità suddetta (Consiglio di Stato, sez. V, 18 luglio 2017 n. 3554, che richiama CGUE 29 novembre 2011 in C-1812/2009).

6.13. A tal fine, lo statuto della Servizi Comunali s.p.a. prevede all’art. 9 il controllo analogo “ viene esercitato da parte degli enti aggiudicatori in forma congiunta mediante il Comitato per il controllo analogo, di seguito anche ‘Comitato’ che, per l’espletamento delle attività di sua competenza e dei poteri allo stesso riconosciuti, può avvalersi del Comitato Tecnico ”, e il successivo art. 9 bis specifica che tale Comitato è formato da un “ rappresentante di ogni socio aggiudicatore di servizi mediante le modalità dell' "in house providing" individuato nel legale rappresentante del socio o in un suo sostituto ai sensi di legge ”, prevedendo inoltre che il “ Comitato definisce gli obiettivi strategici ed esercita in maniera vincolante le funzioni di indirizzo sulle decisioni più significative della Società, attraverso la preventiva approvazione, pena la loro inefficacia,…dei ..documenti di programmazione annuale ”.

6.14. Lo statuto prevede inoltre all’art. 9 ter l’esercizio del controllo analogo da parte dei singoli soci affidanti nei limiti delle questioni che abbiano esclusiva attinenza ai servizi resi a proprio favore e senza pregiudizio per quelli espletati in favore degli altri soci.

6.15. Secondo la consolidata giurisprudenza, citata anche dalla difesa comunale “ nel caso di affidamento in house, conseguente all’ istituzione da parte di più enti locali di una società di capitali da essi interamente partecipata […] il requisito del controllo analogo deve essere verificato secondo un criterio sintetico e non atomistico, sicché è sufficiente che il controllo della mano pubblica sull’ente affidatario, purché effettivo e reale, sia esercitato dagli enti partecipanti nella loro totalità, senza che necessiti una verifica della posizione di ogni singolo ente (v. C.d.S., Sez. V, 24 settembre 2010, n. 7092; 26 agosto 2009, n. 5082; 9 marzo 2009, n. 1365) ” (Cons. Stato, V, 8 marzo 2011, n. 1447; Cons. Stato, Sez. V, 15 gennaio 2018, n. 182; T.A.R. Lazio, Sez. I, 27 dicembre 2024, n. 23479).

6.16. Sull’adeguatezza dello statuto e del regolamento della Servizi Comunali s.p.a. a garantire il controllo analogo congiunto, il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 7093/2021, più volte richiamata dalle parti resistenti, ha affermato che “ le disposizioni statutarie e regolamentari sulla composizione, il funzionamento e i poteri degli organi societari, e in particolare del Comitato unitario per il controllo analogo, del Comitato tecnico di controllo e dell’Assemblea sociale, consentono l’effettivo esercizio del controllo analogo congiunto ai Comuni affidanti; - il Regolamento, già approvato dagli organi societari, ne completa la disciplina; - i poteri deliberativi dell’assemblea dei soci sono fortemente limitati dalle prerogative del Comitato, mediante i quali è esercitato il controllo analogo; - risulta coerente con tale assetto la scelta di tener fermo l’ordinario principio della deliberazione a maggioranza azionaria in sede assembleare; - la previsione che attribuisce al Comitato, cui partecipano tutti i Comuni affidanti con proprio rappresentate, di proporre (id est, designare) i membri dell’assemblea, del consiglio di amministrazione, del collegio sindacale nonché l’amministratore unico (oltre che il revisore contabile) dà piena attuazione alla prescrizione di cui all’art. 5, comma 5, d.lgs. n. 50 del 2016, che pone quale prima condizione per l’esercizio del controllo analogo congiunto, la presenza di rappresentanti delle amministrazioni aggiudicatrici all’interno degli organi decisionali della società. - i poteri inibitori (id est, di veto) e la possibilità di recedere dal contratto di affidamento in house, per il caso in cui venissero assunte iniziative o decisioni contrastanti con gli interessi dell’ente locale direttamente interessato al servizio, consentono, di fatto, al Comitato di deliberare in senso contrario all’atto del Consiglio di amministrazione e di attivare, eventualmente, le regole di responsabilità degli amministratori (art. 14-bis dello Statuto); - la previsione di un Comitato tecnico, individuato dal Comitato per il controllo analogo, cui delegare alcune delle funzioni spettanti al Comitato, completa in maniera adeguata il novero dei poteri di ingerenza riconosciuti al socio pubblico. Le prefate considerazioni non possono essere superate dalla circostanza che la partecipazione azionaria del Comune sarebbe minimale. La Sezione non ignora che il Consiglio di Stato ha sottolineato come una partecipazione “pulviscolare” sia in principio inidonea a consentire ai singoli soggetti pubblici partecipanti di incidere effettivamente sulle decisioni strategiche della società, cioè di realizzare una reale interferenza sul conseguimento del c.d. fine pubblico di impresa in presenza di interessi potenzialmente contrastanti. Tuttavia, lo stesso Consiglio ha al contempo chiarito che i soci pubblici ben possono sopperire a detta debolezza stipulando patti parasociali al fine di realizzare un coordinamento tra loro, in modo da assicurare il “loro controllo sulle decisioni più rilevanti riguardanti la vita e l’attività della società partecipata” (cfr Cons. St., sez. V, 23 gennaio 2019, n. 578). Nel caso di specie la possibilità di esercizio, in modo coordinato e concordato del controllo analogo congiunto sulla società deriva dalla disciplina applicativa del controllo analogo che intercorre tra gli enti partecipanti e che rinviene dal “Regolamento di funzionamento del controllo analogo”. Per cui, in difetto di una prova contraria, la mera prospettazione del carattere “pulviscolare” della partecipazione non è in grado di incidere sulla tenuta e validità del modello in house concretamente adoperato ”.

6.17. Alla luce di tali rilievi e della giurisprudenza richiamata, deve ritenersi che le doglianze prospettate da parte ricorrente in merito all’insussistenza dei presupposti del cd. “controllo analogo” non siano fondate.

7. Con il secondo motivo di ricorso, OR sostiene che la partecipazione pulviscolare, pari allo 0,069% del capitale sociale, distribuito tra oltre 112 soci, del Comune di Pogliano Milanese escluderebbe l’esercizio del controllo analogo da parte dello stesso Comune.

7.1. Il motivo è infondato.

7.2. Premesso che non vi sono norme che prevedono una quota minima di partecipazione al capitale sociale al fine di esercitare il controllo analogo, sulla partecipazione pulviscolare del Comune al capitale sociale della Società Servizi Comunali s.p.a. si è già detto al par. 6.16, richiamando la sentenza con la quale il Consiglio di Stato ha affermato che il carattere pulviscolare della partecipazione al capitale sociale non incide sul modello in house.

7.3. La tesi di parte ricorrente è inoltre smentita per tabulas dal momento che l’art. 9 bis dello statuto prevede espressamente che il controllo analogo viene esercitato in forma congiunta mediante il Comitato per l’esercizio del controllo analogo, il quale “ è formato da un rappresentante di ogni socio aggiudicatore di servizi mediante la modalità dell’in house providing ” e “ ogni membro del Comitato [per l’esercizio del controllo analogo] dispone di uguale diritto di voto indipendentemente dalla quota di capitale rappresentata ”, sicché i Comuni soci si trovano tra loro in posizione di parità di forza, indipendentemente dal valore della partecipazione al capitale sociale, senza che necessiti una verifica della posizione di ogni singolo ente.

8. Con il terzo motivo di ricorso, in breve, OR sostiene l’illegittimità dello statuto (art. 9 bis ) e del regolamento (artt. 5, comma 2, e 11) per asserita carenza delle condizioni di cui alle direttive 2014/23/UE e 2014/24/UE, dal momento che – a dire della ricorrente – gli organi decisionali della Servizi Comunali s.p.a. non sarebbero composti dai rappresentanti di tutti i Comuni affidanti, potendo la stessa persona rappresentare più di un socio, sicché anche per tale ragione non sarebbe integrato il requisito del controllo analogo congiunto.

8.1. Il motivo è infondato.

8.2. Contrariamente a quanto affermato dalla società ricorrente, lo statuto (art. 9 bis ) e il regolamento (artt. 5, comma 2, e 11) non si pongono in contrasto con le citate direttive europee, dal momento che, come ricordato dalla Servizi Comunali s.p.a., con la memoria depositata il 12 gennaio 2026, la questione è già stata esaminata dal giudice europeo, il quale “ ha apprezzato quali validi strumenti per l’esercizio del controllo analogo congiunto (unitamente ai patti parasociali, sentenza 29 novembre 2012 nelle cause C-182/11 e 183/11OR) organi speciali come i OM unitari e i OM CN (nella sentenza 10 settembre 2009 nella causa C-573/07 Sea) a condizione che: a) in essi ogni socio pubblico abbia un proprio rappresentante e che le deliberazioni siano assunte con maggioranze formate per unità e b) che siano previsti poteri di controllo e di gestione tali da restringere l’autonomia decisionale del consiglio di amministrazione imponendo indirizzi e prescrizioni, nonché prevedendo poteri consultivi preventivi ” (Consiglio di Stato n. 8028/2020). Quindi, appare evidente che il controllo analogo non è esercitato dal Consiglio di amministrazione ma dal Comitato per il controllo analogo e si proietta sulla gestione della società.

8.3. L’art. 14 dello statuto prevede che “ il Consiglio di Amministrazione è composto da tre o cinque membri nominati dall’assemblea scegliendoli all'interno di una rosa di nomi individuata dal Comitato ”, e l’art. 5, comma 2, lett. e), del regolamento prevede inoltre che “ in casi di surroga di membri del C.d.A. comunque dimissionari o decaduti per sopravvenuta incompatibilità o per altra causa il C.d.A. procederà alla sostituzione, nei limiti previsti dallo Statuto, scorrendo la rosa di candidati in ordine di preferenza fino al suo esaurimento ”. Infine, l’art. 9 bis dello statuto prevede che “ Il Comitato, al fine di garantire un più efficace controllo sulla gestione della Società ” può delegare l’attività al Comitato Tecnico, formato da soggetti che “ non rappresentano né il Comune di provenienza né l’area geografica: rappresentano singolarmente e collegialmente la totalità dei Comuni o Enti locali affidanti, senza vincolo di mandato ” (art. 7, comma 7, regolamento), dal momento che i componenti del Comitato eletti possono rappresentare “ tutti i soci ” quando i componenti elettivi siano “ individuati mediante un procedimento di voto per teste cui partecipano tutti i Comuni ” (Cons. Stato, Sez. IV, 4 aprile 2023, n. 3494).

8.4. Sulla conformità di tali previsioni ai parametri del controllo analogo congiunto va evidenziato che il Consiglio di Stato si è già espresso, proprio con riferimento alla Servizi Comunali spa, affermando che “ la previsione che attribuisce al Comitato, cui partecipano tutti i Comuni affidanti con proprio rappresentante, di proporre (id est, designare) i membri dell’assemblea, del consiglio di amministrazione, del collegio sindacale nonché l’amministratore unico (oltre che il revisore contabile) dà piena attuazione alla prescrizione di cui all’art. 5, comma 5, d.lgs. n. 50 del 2016, che pone quale prima condizione per l’esercizio del controllo analogo congiunto la presenza di rappresentanti delle amministrazioni aggiudicatrici all’interno degli organi decisionali della società ” (Cons. Stato, Sez. IV, 22 ottobre 2021, n. 7093; par. 20.1).

9. Con il quarto motivo di ricorso, OR sostiene che difetti il controllo analogo congiunto, perché l’assemblea non sarebbe tenuta a recepire quanto deliberato dal Comitato, potendo prendere decisioni diverse da questo, e perché i soci non sarebbero tenuti a votare in assemblea in conformità alle decisioni del Comitato.

9.1. Anche tale motivo è infondato.

9.2. La tesi della società ricorrente è smentita dalla previsione della natura vincolante degli indirizzi espressi dal Comitato e da quella che attribuisce al Comitato il potere di approvazione preventiva degli atti essenziali per lo svolgimento dell’attività societaria. Si osserva infatti che ai sensi dell’art. 9 bis dello statuto “ In caso di adozione da parte dell’organo amministrativo di atti contrastanti con gli indirizzi espressi in modo vincolante da uno dei documenti che precedono, anche il singolo socio affidante potrà interrogare il Comitato perché richieda all’organo amministrativo di disporne la revoca e la rimozione degli effetti, fatta salva la possibilità di ratificarne l’operato se di interesse della Società ” e, in caso di mancata approvazione preventiva da parte del Comitato “ dei documenti di programmazione annuale.. ” (relazione programmatica, bilancio preventivo, piano strategico e indistriale, etc..) è sancita l’inefficacia degli stessi.

9.3. Per quanto riguarda la posizione dei soci, il voto del singolo socio non ha alcun rilievo sull’esercizio del controllo analogo, poiché le citate conseguenze colpiscono le decisioni dell’assemblea e non quelle del singolo socio.

10. Con la quinta censura, la ricorrente afferma che gli amministratori, ai sensi dell’art. 14 ter dello statuto, potrebbero sempre sottrarsi dalle direttive vincolanti del Comitato, dal momento che la loro decadenza, proposta da quest’ultimo consesso, potrebbe sempre essere disattesa dall’Assemblea.

10.1. Il motivo è infondato.

10.2. Il richiamato art. 14 ter dello statuto prevede che “ Gli amministratori decadono in caso di ingiustificata inosservanza delle direttive vincolanti impartite dal Comitato ” e che, in tale caso, “ L’assemblea accerta l’avvenuta decadenza degli amministratori sulla base di una proposta analiticamente motivata risultante da una relazione del Comitato ”. Quindi, all’assemblea compete un potere di mero accertamento, vale a dire di riscontro oggettivo dell’inosservanza delle direttive impartite dal Comitato. Contrariamente a quanto affermato dalla società ricorrente, i soci dissenzienti non possono deliberare a maggioranza in contrasto con la proposta di decadenza dell’amministratore avanzata dal Comitato, atteso che la decadenza opera ex lege , per il carattere vincolato del potere, una volta accertato il ricorrere dei presupposti, nel caso di specie, vale a dire l’ingiustificata inosservanza delle direttive vincolanti, sicché “ l’eventuale voto contrario dei soci rispetto alla proposta di decadenza formulata dal Comitato dovrà essere analiticamente motivato da ciascun socio ” e non incide sull’effetto estintivo della decadenza, intesa quale vicenda pubblicistica estintiva, ex tunc (o in alcuni casi ex nunc ), di una posizione giuridica di vantaggio (v. Cons. Stato, Adunanza Plenaria n. 18 del 2020).

11. Con il sesto motivo di ricorso, OR sostiene che l’art. 9 ter dello statuto, recante l’esercizio del controllo analogo da parte del singolo socio non configurerebbe il controllo analogo “ sugli obiettivi strategici ” e “ sulle decisioni significative della società ”. Inoltre, il potere del singolo socio di intervenire, per quanto riguarda il proprio territorio, sulla gestione e organizzazione del servizio, sarebbe in ogni caso equiparabile al potere che hanno normalmente le amministrazioni di imporre al contraente individuato con gara pubblica di aumentare o diminuire le prestazioni nei limiti di un quinto.

11.1. Il motivo è infondato.

11.2. Il Collegio rileva come il titolo dell’art. 9 ter (Esercizio del “controllo analogo”) dello statuto non sia vincolante. Il citato articolo non prevede infatti il controllo analogo del singolo Comune “ sugli obiettivi strategici ” e “ sulle decisioni significative della società ”. Esso si limita a riconoscere ai singoli Comuni alcune facoltà, tra le quali quella di impartire indirizzi limitatamente all’organizzazione e alla gestione del servizio affidato, che attengono all’esecuzione del servizio “ nei limiti delle questioni che abbiano esclusiva attinenza ai servizi resi a proprio favore e senza pregiudizio per quelli espletati in favore degli altri soci ”.

11.3. Come si ricava dal tenore letterale dell’art. 9 ter dello statuto, il senso è che il Comune affidante possa singolarmente, in relazione alle anzidette questioni, esercitare tali facoltà, senza che ciò possa mettere in discussione l’esercizio del controllo analogo congiunto che spetta, per statuto e regolamento, al Comitato poiché nella fattispecie la società in house è pluripartecipata.

11.4. Parte ricorrente sostiene infine che lo statuto e il regolamento non attribuirebbero al singolo Comune alcun potere di controllo analogo sulla Servizi Comunali s.p.a., ritenendo che: il diritto di veto, l’istituzione della Commissione Paritetica prevista dal Disciplinare di Servizio (art. 9 ter dello statuto), il potere di annullamento e di revoca degli atti adottati dal Consiglio di amministrazione da parte di ciascun membro del Comitato, il potere di veto rispetto alle decisioni che attengono al servizio reso e il diritto di recedere dall’affidamento nel caso in cui il Consiglio di amministrazione e il Comitato prendano decisioni difformi dal disciplinare (art. 5 regolamento), siano da ricondurre esclusivamente nel rapporto contrattuale, affermando così l’assenza del requisito del controllo analogo.

11.5. La tesi di parte ricorrente non può essere condivisa perché basata su una evidente analisi di tipo atomistico, in contrasto con la giurisprudenza citata, la quale sul punto ha affermato che il requisito del controllo analogo deve essere verificato secondo un criterio sintetico e non atomistico, sicché è sufficiente che il controllo della mano pubblica sull’ente affidatario, purché effettivo e reale, sia esercitato dagli enti partecipanti nella loro totalità, senza che necessiti una verifica della posizione di ogni singolo ente (Cons. Stato, Sez. V, 15 gennaio 2018, n. 182).

11.6. Nella fattispecie, la Servizi Comunali s.p.a. è una società con capitale sociale detenuto integralmente da oltre cento enti locali, che ha come oggetto sociale lo svolgimento maggioritario di servizi locali di interesse generale a favore dei Comuni soci, assoggettato al controllo analogo congiunto svolto dai soci mediante il Comitato per il controllo analogo.

12. Vanno adesso esaminati il settimo e ottavo motivo di ricorso, limitatamente alle questioni non riservate al Giudice contabile. Si tratta dell’asserita violazione dell’art. 3 bis , comma 1 bis , del d.l. n. 138/2011 da parte del Comune, disposizione che imporrebbe l’accantonamento pro-quota della somma pari all’impegno finanziario.

12.1. Sul punto, vanno condivise le ragioni e la pertinente giurisprudenza richiamata dal Comune resistente. In particolare, la giurisprudenza ha ritenuto che “ non è condizione per l'affidamento in house l'obbligo di accantonamento (pro quota nel primo bilancio utile e successivamente ogni triennio di una somma pari all' impegno finanziario corrispondente al capitale proprio previsto per il triennio) previsto dal citato art. 3 - bis, comma 1 - bis, D.L. n. 138 del 2011, a carico degli enti locali proprietari che procedano ad affidamento in house; del mancato rispetto non può dolersi l'operatore economico che lamenti il mancato ricorso al mercato ” (Cons. Stato, Sez. V, 15 dicembre 2020, n. 8028).

12.2. È, inoltre, evidente che l’art. 3 bis , comma 1 bis , d.l. 138/2011 richiede che l’accantonamento pro quota operi “ nel primo bilancio utile ”, che, nel caso di specie – trattandosi di affidamento disposto nel 2025 - sarà il bilancio di previsione 2026 da approvarsi entro il 28 febbraio 2026, giusta il D.M. 24 dicembre 2025.

13. Con il nono, decimo, undicesimo e dodicesimo motivo di ricorso (riproposti nel ricorso per motivi aggiunti) e con il primo e secondo motivo del ricorso per motivi aggiunti, OR sostiene che il Comune non avrebbe dimostrato la convenienza economica dell’affidamento a Servizi Comunali, poiché il PEFA proposto da Servizi Comunali sarebbe passibile di scostamenti significativi tra i valori consuntivati e quelli preventivati, contesta la scelta del Comune di non ricorrere al mercato e di affidare in house il servizio di igiene urbana, affermando che la stessa sarebbe conseguita ad una carenza istruttoria, senza alcun confronto tra gestione in house e gestione esternalizzata, fondata sull’analisi SWOT e su elementi inidonei a giustificarla in base ai criteri previsti dall’art. 14, comma 2, del d. lgs. 201/2022, che impone di tener conto dei risultati della gestione precedente. In altre parole, la ricorrente sostiene che la relazione integrativa, approvata con la deliberazione n. 57/2025, non avrebbe superato la carenza motivazionale rilevata dalla Corte dei conti.

13.1. I motivi sono tutti infondati.

13.2. Occorre premettere che la Corte dei conti, Sezione Regionale di Controllo per la Lombardia, con deliberazione n. 379/2025/PASP del 20 novembre 2025 aveva espresso parere non favorevole sulla deliberazione del Consiglio comunale n. 38 del 18 settembre 2025 a causa di carenze motivazionali, ritenendo non soddisfatto l’onere di motivazione analitica richiesto dall’art. 5 del D. Lgs. n. 175/2016, in particolare sotto il profilo della convenienza economica della scelta, anche in relazione all’alternativa tra la gestione diretta o esternalizzata del servizio affidato (articolo 5, comma 1), rilevando, da un lato, che “ l’analisi è centrata sull’ambito territoriale dove prevalentemente opera la società e solo marginalmente su quello del comune di Pogliano Milanese ” e dall’altro che non viene fatto “ alcun riferimento all’operazione di aggregazione di società in house attive nella gestione integrata dei rifiuti nella Provincia di Milano, prospettata nelle deliberazioni consiliari di sessantanove comuni milanesi e della Città metropolitana su cui la Sezione è stata chiamata a prendere altrettanti pareri nel mese di luglio ”.

13.3. Ai sensi dell’art. 5, comma 4, del TUSP, nel testo risultante a seguito delle modifiche intervenute nel 2022, “ in caso di parere in tutto o in parte negativo, ove l'amministrazione pubblica interessata intenda procedere egualmente è tenuta a motivare analiticamente le ragioni per le quali intenda discostarsi dal parere e a dare pubblicità, nel proprio sito internet istituzionale ” riconoscendo così al Comune la possibilità di superare il parere negativo della Corte dei Conti adempiendo oneri motivazionali (motivazione rafforzata) e di pubblicità.

13.4. Risulta dagli atti depositati in giudizio che il Comune di Pogliano Milanese, dopo il parere negativo espresso dalla Corte dei conti, a fronte delle carenze motivazionali “ sotto il profilo della convenienza economica della scelta, anche in relazione all’alternativa tra la gestione diretta o esternalizzata del servizio affidato (articolo 5, comma 1) ”, ha adottato la “Relazione Integrativa con specificazioni in ordine alla motivazione della convenienza economica della scelta operata con deliberazione del Consiglio comunale n. 38 del 18.09.2025, ai sensi dell’articolo 5, comma 4 del D. Lgs. 16 agosto 2016, n. 175” del 3 dicembre 2025 (doc. 39 Comune).

13.5. Occorre poi richiamare i principi espressi dalla giurisprudenza sulla tipologia di sindacato che può – e deve - essere esercitata dal giudice amministrativo.

13.6. In particolare, sul punto, il Consiglio di Stato ha affermato che “ 14.2. La previsione dell’ordinamento italiano di forme di motivazione aggravata per supportare gli affidamenti in house muove da un orientamento di sfavore verso gli affidamenti diretti in regìme di delegazione interorganica, relegandoli ad un ambito subordinato ed eccezionale rispetto alla previa ipotesi di competizione mediante gara tra imprese. 16. La stessa giurisprudenza ha, inoltre, precisato che, “trattandosi di valutazione unitaria e complessa, in quanto finalizzata a sintetizzare entro un quadro unificante (rappresentato dai vantaggi insiti nell’affidamento in house rispetto a quelli derivanti dal meccanismo concorrenziale) dati molteplici e variegati (secondo lo spettro valoriale dianzi richiamato), il sindacato del giudice amministrativo non potrà che svolgersi secondo le coordinate tipiche del potere discrezionale, rifuggendo quindi da una analisi di tipo atomistico e parcellizzato della decisione amministrativa portata alla sua cognizione, ma orientandolo verso una valutazione di complessiva logicità e ragionevolezza del provvedimento impugnato”. 15. Ne consegue che, l’obbligo motivazionale che si impone all’Ente refluisce, sul piano istruttorio, nella attribuzione alla stessa Amministrazione della scelta, anch’essa tipicamente discrezionale, in ordine alle modalità più appropriate a percepire, in relazione alla concreta situazione di fatto, i dati necessari al fine di compiere, in maniera oggettiva quanto completa, la predetta valutazione di “preferenza. 15.1. Tale metodo impone all’Amministrazione di prendere in considerazione sia la soluzione organizzativa e gestionale praticabile attraverso il soggetto in house, sia la capacità del mercato di offrirne una equivalente, se non maggiormente apprezzabile, sotto i profili della “universalità e socialità, efficienza, economicità, qualità del servizio e ottimale impiego delle risorse pubbliche”. Sotto questo profilo, le valutazioni da esprimere (benefici per la collettività e fallimento del mercato) possono essere accorpate in un’unica motivazione che esponga in modo «ragionevole e plausibile le ragioni che, nel caso concreto», hanno condotto l’amministrazione «a scegliere il modello in house rispetto alla esternalizzazione (v. Cons. St., sent. 2102/2021). 16.Stanti i rassegnati limiti di sindacato, la verifica del giudice amministrativo dovrà, pertanto, arrestarsi allo scrutinio esogeno della funzione amministrativa esercitata, avuto riguardo alla idoneità delle modalità sottese alla scelta a fornire un quadro attendibile ed esaustivo della realtà fattuale rilevante nei sensi illustrati. 16.1. Naturalmente, la congruità dell’attività istruttoria posta in essere dall’Amministrazione deve essere valutata caso per caso; ciò implica, e così si entra nel vivo della questione controversa, che non potrebbe escludersi la legittima possibilità per l’amministrazione di procedere secondo modalità che non si traducono nell’effettuazione di specifiche indagini di mercato e/o di tipo comparativo. 16.2. E invero, la peculiarità del caso concreto, l’esperienza di mercato vissuta in precedenza, l’elaborazione di specifici dati ben possono indurre alla ragionevole valutazione che l’affidamento mediante gara non garantisca (non, quantomeno, nella stessa misura di quello diretto) il raggiungimento degli obiettivi prefissati, traducendosi in plausibili, dimostrabili e motivate ragioni idonee a giustificare la scelta ” (Cons. di Stato, sent. n. 7023/2021).

13.7. In applicazione dei suesposti principi, il sindacato giurisdizionale sulla decisione amministrativa di ricorrere all’affidamento in house deve avere ad oggetto la complessiva logicità e ragionevolezza dei provvedimenti impugnati e non in modo parcellizzato singoli e specifici elementi, trattandosi di sindacare una valutazione unitaria e complessa derivante dalla sintesi di aspetti molteplici.

13.8. Ciò premesso, è in tale quadro che devono essere esaminate le censure dedotte dalla società ricorrente.

13.9. Nella fattispecie, la ricorrente contesta diffusamente le motivazioni poste a base della decisione dell’Amministrazione comunale, e in particolare l’analisi del mercato di riferimento, i benefici che deriverebbero dalla scelta del modello in house , i parametri presi a riferimento per la valutazione della convenienza del costo del servizio e l’applicazione del metodo S.W.O.T..

13.10. Le censure sono infondate.

13.11. Innanzitutto, l’analisi del mercato di riferimento svolta dal Comune a fronte dei rilievi formulati dalla Corte dei Conti e le deduzioni che dalla stessa sono state tratte non possono ritenersi affette da illogicità e irragionevolezza.

13.12. Sul punto, assume particolare rilievo l’esito della ricerca svolta sulla piattaforma Infoplus, dalla quale emerge che a partire dall’anno 2020 le gare sono state del tutto assenti o marginali per l’effetto prevalente di società in house (sono state rilevate solo 6 gare nel territorio dei Comuni della Città Metropolitana di Milano), sicché il Comune ha confermato le “ criticità del mercato che è caratterizzato dalla presenza di pochissime imprese territorialmente ben definite e spesso fra loro non indipendenti, con la conseguenza di una ristretta e limitata partecipazione alle procedure di gara e con gran parte delle aggiudicazioni a favore del medesimo gruppo societario ”.

13.13. A fronte di tali circostanze, oggettive e documentate, non si può ritenere irragionevole e illogica la valutazione contenuta nella relazione sulla non particolare concorrenzialità dello specifico mercato di riferimento e sulla sua inidoneità a garantire all’ente locale i vantaggi connessi all’espletamento di procedure competitive.

13.14. In un caso simile, la giurisprudenza ha affermato che “ L’Amministrazione ha dimostrato che “rispetto alle 874 imprese registrate nelle CCIAA lombarde come gestori di rifiuti, solo quattro imprese hanno partecipato alla gara nel Comune di -OMISSIS- negli ultimi venti anni. E’ questo un primo dato di cui ha tenuto presente correttamente il Comune, in grado di disvelare la volontà di indagare il mercato ma di coglierne la poca, gioco forza, appetibilità da parte degli operatori; ciò che disvela, sotto altro profilo, la non irragionevole valutazione di condizioni non a favore della concorrenza, tali cioè, da non permettere all’Ente di ottenere da quel mercato condizioni migliori, più vantaggiose in termini di vantaggi sociali ed economici, rispetto a quelle sino a quel momento praticate. E’ plausibile, dunque, la valutazione del Comune di ritenere che - in relazione al proprio caso specifico, in ragione dell’esperienza vissuta - la risposta ottenuta dal mercato, nel periodo ventennale che ha proceduto il divisato affidamento, non sia stata pienamente soddisfacente ” (Consiglio di Stato, sent. n. 7023/2021, cfr. punto. 19.1 della motivazione).

13.15. La ricorrente afferma inoltre che le comparazioni tra l’offerta previsionale della Servizi Comunali e i costi e ricavi a consuntivo della OR sarebbero inattendibili in quanto prenderebbero a riferimento dati non omogenei, tra i quali il parametro €/kg e i dati ISPRA 2023. In particolare, quanto al confronto con la precedente gestione, parte ricorrente denuncia che alla stessa avrebbero dovuto essere applicate le previsioni di ricavo da vendita delle frazioni recuperabili.

13.16. Tali argomentazioni non risultano condivisibili.

13.17. Sia il confronto con la precedente gestione sia il confronto con una serie di dati – relativi al territorio di riferimento, ai Comuni con un determinato numero di abitanti, alla media del costo del servizio di gestione sostenuto dal Comune resistente – non risultano irragionevoli o illogici ai fini della valutazione dei costi del servizio ai sensi degli artt. 14 e 17 d.lgs. n. 201/2022, soprattutto se considerati non singolarmente ma cumulativamente nell’ambito di una valutazione complessiva e unitaria. Né possono rilevare in contrario le considerazioni contenute nella perizia tecnica prodotta (doc. 48) dalla società ricorrente in relazione al confronto tra il costo attuale e il costo previsionale PEFA anno 2026-2035 predisposto dalla società in house .

13.18. Tali censure si risolvono difatti nella inammissibile richiesta, al di fuori delle tassative ipotesi di giurisdizione di merito previste dall’art. 134 c.p.a., di sostituzione del giudice all’analisi e alla valutazione economica, opinabile ma non inattendibile, svolta dall’Amministrazione.

13.19. Non merita pregio, infine, la censura con la quale la ricorrente ha contestato la legittimità del ricorso all’analisi S.W.O.T. da parte del Comune, dal momento che rientra nella discrezionalità tecnica del Comune la scelta dello strumento istruttorio idoneo all’acquisizione dei dati economici necessari al fine di compiere la valutazione di convenienza economica.

13.20. Parimenti infondate risultano le censure di difetto di motivazione dei provvedimenti impugnati in ordine ai prospettati benefici derivanti dall’adozione del modello di gestione del servizio mediante affidamento in house.

13.40. Contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, si osserva che nelle relazioni redatte ai sensi degli artt. 14 e 17 d.lgs. n. 201/2022 (docc. 1 e 2 fasc. Servizi Comunali) risultano evidenziati sia i vantaggi derivanti in generale dall’affidamento in house (quali quelli derivanti dal rapporto interorganico tra ente partecipante e società) e sia i potenziali benefici conseguibili in relazione allo specifico affidamento e allo specifico servizio di igiene urbana, quali:

- il know how della società in house affidataria nella gestione del servizio di igiene urbana per conto di numerosi comuni e i risultati gestionali positivi conseguiti;

- lo sfruttamento delle economie di scala relative all’esecuzione del servizio sul territorio anche a favore degli altri comuni soci;

- la previsione di servizi aggiuntivi che verrebbero erogati dalla società in house specificamente elencati al par. F.2 della relazione redatta ai sensi dell’art. 14 d.lgs. n. 201/2022;

- lo svolgimento da parte della predetta società di servizi complementari, tra i quali la gestione dei servizi amministrativi legati alla tassa per il servizio rifiuti, per i quali la stessa disporrebbe di un apposito ufficio competente.

13.41. Anche sotto tali profili, peraltro, il sindacato giurisdizionale, come si è detto in premessa, non può che riguardare la complessiva e unitaria valutazione svolta dall’Amministrazione, in relazione alla quale le contestazioni dedotte dalla ricorrente su singoli elementi non fanno emergere l’irragionevolezza e l’illogicità delle motivazioni poste a base dei provvedimenti impugnati.

16. Con il tredicesimo motivo di ricorso, OR contesta nel merito le ulteriori considerazioni esposte nella Relazione (Parte A e Parte B) approvata dal Comune.

16.1. Il motivo è infondato, dal momento che la società ricorrente sovrappone, ancora una volta, e inammissibilmente, le proprie soggettive valutazioni a quelle legittimamente operate dal Comune. In sostanza, la ricorrente sostiene che molte delle caratteristiche apprezzate in favore dell’opzione per l’ in house potrebbero formare oggetto di gara.

16.2. Come rilevato dalla società in house resistente, con la memoria del 12 gennaio 2026, la censura non tiene conto del fatto che nella valutazione espressa dal Comune quello che più rileva è che dette attività, se fossero in astratto conferibili al gestore privato, avrebbero un costo che necessariamente verrebbe ribaltato sul canone del Comune, appesantendo così i costi che l’Amministrazione dovrebbe pagare. Con la società controinteressata, invece, questi costi non vengono sostenuti e nemmeno ribaltati sul canone, ma totalmente posti a carico della società in house , a comprova della convenienza della sua offerta.

16.3. Il Comune resistente ha correttamente richiamato la pertinente giurisprudenza, anche di questa Sezione, che ha affermato che la scelta della forma di gestione del servizio pubblico locale operata ai sensi dell’art. 14 d. lgs. 201/2022 costituisce una “ valutazione unitaria e complessa, in quanto finalizzata a sintetizzare entro un quadro unificante (rappresentato dai vantaggi insiti nell’affidamento in house rispetto a quelli derivanti dal meccanismo concorrenziale) dati molteplici e variegati (secondo lo spettro valoriale dianzi richiamato), il sindacato del giudice amministrativo non potrà che svolgersi secondo le coordinate tipiche del potere discrezionale, rifuggendo quindi da una analisi di tipo atomistico e parcellizzato della decisione amministrativa portata alla sua cognizione, ma orientandolo verso una valutazione di complessiva logicità e ragionevolezza del provvedimento impugnato ” (T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. I, 30 ottobre 2023, n. 2540; conf. Cons. Stato, Sez. IV, 22 ottobre 2021, n. 7093) , mentre nella fattispecie la società ricorrente ha inammissibilmente parcellizzato la valutazione di convenienza economica.

17. Infine, con il quattordicesimo motivo di ricorso, OR contesta la pretesa assenza del PEFA asseverato richiesto dagli articoli 14, comma 4, e 17, comma 4, del D.Lgs. 201/2022, assumendo che l'asseverazione sia priva di "rilevanza esterna".

17.1. Il motivo è infondato.

17.2. Come precisato dall'art. 17, comma 4, del D. Lgs. 201/2022, il piano economico-finanziario deve essere asseverato da soggetti qualificati secondo modalità predeterminate dalla legge.

17.3. Nella fattispecie l'asseverazione contiene tutti i riferimenti richiesti ex art. 17, comma 4, d. lgs. 201/2022, avendo dato conto che le ipotesi previsionali formulate risultano ragionevoli e coerenti con il contesto tecnico e normativo, che la struttura dei ricavi e dei costi è compatibile con i livelli attesi di efficienza operativa, che gli investimenti previsti sono congruenti con gli obiettivi del piano gestionale e che i flussi di cassa e i principali parametri economico-finanziari risultano sostenibili per l'intero periodo orizzonte temporale previsto.

18. Con il terzo motivo di ricorso per motivi aggiunti, la ricorrente lamenta la violazione dell’art. 31 del d. lgs. n. 201/2022, sostenendo che la deliberazione n. 57/2025, integrando la precedente n. 38/2025, debba essere trasmessa all’ANAC per la pubblicazione e che sarebbe illegittima perché confermerebbe l’affidamento a decorrere dal 1° gennaio 2026, mentre l’art. 17, comma 3, d. lgs. n. 201/2022 consentirebbe la stipula del contratto decorsi sessanta giorni dall’avvenuta pubblicazione sul sito dell’ANAC.

18.1. Il motivo è infondato.

18.2. Si osserva che parte resistente si limita a censurare la violazione del termine indicato nella citata norma per la stipula del contratto, senza tuttavia indicarne le conseguenze sul piano della validità ed efficacia del contratto.

18.3. Per la consolidata giurisprudenza, la violazione del termine di stand still (Consiglio di Stato, sez. V, 5 maggio 2025, n. 3754, in materia di stipulazione di contratti pubblici, qui applicabile analogicamente), non conduce alla dichiarazione di inefficacia o di invalidità del contratto, sicché il motivo è inconsistente.

19. Con il quarto motivo di ricorso per motivi aggiunti, OR censura l’ordinanza del Sindaco n. 57/2025 per invalidità derivata dall’illegittimità delle deliberazioni consiliari impugnate e perché assunta ai sensi dell’art. 50, comma 5, del d. lgs. 267/00 e non ai sensi dell’art. 191 del d. lgs. n. 152/2006.

19.1. Il motivo è infondato, mancando la presupposta illegittimità delle deliberazioni delle quali sarebbe asseritamente applicativo; inoltre è inammissibile in quanto rivolta avverso un atto non più efficace, avendo l’ordinanza sindacale adottata il 16 dicembre 2025 - poi sospesa con decreto monocratico presidenziale n. 1450 di questo T.A.R. del 24 dicembre 2025 - disposto la chiusura della piattaforma ecologica dal 29 dicembre 2025 al 4 gennaio 2026.

20. Concludendo, per quanto sopra esposto, il ricorso principale è improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse, mentre il primo ricorso per motivi aggiunti è in parte infondato e in parte inammissibile per difetto di giurisdizione nei termini di cui in motivazione.

21. Quanto appena evidenziato, conduce al rigetto dell’ulteriore domanda di dichiarazione di inefficacia del contratto.

22. Infine, contrariamente a quanto eccepito dalla controinteressata, nonostante l’enorme numero di pagine dei ricorsi, principale e per motivi aggiunti, escluse le tabelle e seguiti i criteri fissati dall’art. 4 (Esclusioni dai limiti dimensionali) di cui al d.P.C.d.S. n. 167 del 2016, non risultano superati i limiti dimensionali, sicché non può trovare applicazione l’art. 13- ter , comma 5, disp. att. c.p.a., che prevede che “ la parte che in qualsiasi atto del processo superi, senza aver ottenuto una preventiva autorizzazione, i limiti dimensionali stabiliti ai sensi del presente articolo può essere tenuta al pagamento di una somma complessiva per l’intero grado del giudizio fino al doppio del contributo unificato previsto in relazione all’oggetto del giudizio medesimo e, ove occorra, in aggiunta al contributo unificato ”.

23. Le spese di lite, per la complessità delle questioni trattate, possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti:

- dichiara improcedibile il ricorso introduttivo per sopravvenuta carenza d’interesse;

- dichiara il primo ricorso per motivi aggiunti in parte inammissibile per difetto di giurisdizione e per il resto lo respinge in quanto infondato;

- respinge il secondo ricorso per motivi aggiunti.

Compensa le spese di lite tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

MA LI, Presidente

Luca Iera, Primo Referendario

LE Di Paolo, Referendario, Estensore

L'SO	IL PRESIDENTE
LE Di Paolo	MA LI

IL SEGRETARIO