Pubblicato il 26/01/2026

N. 00020/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00642/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 642 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
LU NI, rappresentato e difeso dagli avvocati Emiliano Strinati e Fabrizio Garzuglia, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;

contro

Comune di Terni, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Gennari e Francesco Silvi, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;

per l’annullamento

quanto al ricorso introduttivo:

- della deliberazione del Consiglio comunale n. 149 del 13 ottobre 2003, conosciuta in data 17 ottobre 2022, limitatamente alla parte in cui il Comune di Terni ha inserito il compendio immobiliare di proprietà del ricorrente nell’elenco degli immobili sparsi sul territorio, ai sensi dell’articolo 8, comma 8, della legge regionale n. 53 del 1974;

- degli articoli 6, 7, 9 e 10 delle norme tecniche di attuazione approvate con deliberazione del Consiglio comunale n. 149 del 2003, limitatamente alla parte in cui debbano interpretarsi nel senso di ritenere l’immobile dell’odierno ricorrente riconducibile alle categorie di cui agli articoli 5 e 6 della legge regionale n. 53 del 1974 e in ogni parte in cui debbano essere interpretate nel senso di lesivo per l’odierno ricorrente, inclusa la norma che esclude gli interventi di ristrutturazione edilizia sul fabbricato dell’odierno ricorrente;

quanto ai motivi aggiunti depositati il 3 giugno 2025:

- della relazione del Comune di Terni depositata il 28 marzo 2025;

- della deliberazione del Consiglio comunale n. 307 del 15 febbraio 2008, limitatamente alla parte in cui conferma l’inserimento del bene di proprietà del ricorrente nella catalogazione dei “beni sparsi”;

- dell’articolo 98 delle NTA e della zonizzazione Ea2(124) del PRG approvato con la deliberazione n. 307 del 2008, limitatamente alla parte in cui interessano la proprietà del ricorrente.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Terni;

Visti tutti gli atti della causa;

Viste le conclusioni delle parti;

Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 4 novembre 2025 la dott.ssa FL VE Di UR;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente LU NI è proprietario di un fabbricato rurale sito nel Comune di Terni e distinto al catasto urbano al foglio 177, particella 686 (ex 29).

Con nota del 7 settembre 2022, il predetto ha rappresentato al Comune di essere venuto casualmente a conoscenza in quello stesso giorno che, presumibilmente con la deliberazione del Consiglio comunale n. 149 del 2003, l’immobile di sua proprietà è stato classificato tra i “beni culturali sparsi”. Ha, quindi, lamentato che la predetta deliberazione non fosse mai stata portata a sua conoscenza e, inoltre, contestato la sussistenza dei presupposti per la classificazione ivi operata. Ha, infine, domandato di prendere visione e di estrarre copia della deliberazione, nonché di ogni altro atto concernente l’inclusione dell’immobile nel novero dei “beni culturali sparsi”.

L’istanza è stata riscontrata dal Comune il 17 ottobre 2022.

2. Il ricorrente ha quindi proposto l’odierno gravame, introdotto con atto notificato il 6 novembre 2022 e depositato il 28 novembre 2022, con il quale ha domandato l’annullamento della deliberazione del Consiglio comunale di Terni n. 149 del 13 ottobre 2003, nella parte relativa all’inserimento del compendio immobiliare sopra indicato nell’elenco degli “immobili sparsi nel territorio costituenti beni culturali”, ai sensi dell’articolo 8, comma 8, della legge regionale 2 settembre 1974, n. 53; ha, inoltre, impugnato gli articoli 6, 7, 9 e 10 delle norme tecniche di attuazione (NTA) approvate con la deliberazione del Consiglio comunale n. 149 del 2003, per quanto lesive del proprio interesse.

3. Il ricorso è affidato a cinque motivi, con i quali la parte ha dedotto quanto segue:

I) la classificazione dell’immobile nel novero dei “beni culturali sparsi” consisterebbe nell’imposizione di un vincolo alla proprietà e, come tale, avrebbe dovuto essere preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento, ai sensi dell’articolo 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241;

II) l’immobile del ricorrente non sarebbe riconducibile ad alcuna delle tipologie edilizie contemplate dall’articolo 6 della legge regionale n. 53 del 1974, per cui la classificazione operata si porrebbe in contrasto con la disciplina normativa all’epoca vigente;

III) il fabbricato non avrebbe potuto essere incluso tra i “beni culturali sparsi”, perché non si tratterebbe di un bene culturale, stante l’assenza di profili di interesse storico, artistico, culturale o demoetnoantropologico;

IV) l’edificio sarebbe privo degli elementi tipici degli “immobili sparsi nel territorio costituenti beni culturali” (quali pietra a vista, torri e simili) e, inoltre, sarebbe stato sottoposto, dopo la sua realizzazione, a rimaneggiamenti, che lo avrebbero reso un organismo disomogeneo;

V) sarebbe manifestamente illegittima la disciplina contenuta all’articolo 7 delle NTA approvate con la delibera del Consiglio comunale n. 149 del 2003, nella parte in cui esclude che gli immobili inseriti nell’elenco dei “beni culturali sparsi” possano essere oggetto di interventi di ristrutturazione edilizia; ove l’articolo 6 della legge regionale n. 53 del 1974 fosse da interpretare nel senso di vietare la ristrutturazione edilizia, la relativa previsione sarebbe a sua volta illegittima, per contrasto con gli articoli 3 e 42 della Costituzione.

4. Il Comune di Terni, costituitosi in giudizio, ha depositato una memoria, con la quale ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità del ricorso, evidenziando che: le previsioni astratte delle norme tecniche non sarebbero impugnabili in difetto di un provvedimento applicativo; la “scheda informativa analisi” n. 124, relativa ai fabbricati in zona agricola, allegata alla deliberazione impugnata, non avrebbe contenuto provvedimentale, perché si limiterebbe solo a fornire la descrizione dello stato di fatto; la deliberazione stessa sarebbe qualificabile come un atto composito, che sarebbe stato già colpito da una pregressa statuizione giudiziale di annullamento, per cui il ricorrente non avrebbe interesse a contestarne le disposizioni.

Nel merito, l’Amministrazione ha allegato l’infondatezza del gravame.

5. Tenutasi l’udienza pubblica del 25 febbraio 2025, questo Tribunale ha emesso l’ordinanza n. 231 del 2025, con la quale ha disposto di “ acquisire dal Comune di Terni una dettagliata relazione, corredata di tutta la pertinente documentazione, volta a illustrare la disciplina urbanistica del compendio immobiliare di proprietà del ricorrente, specificando:

- se vi siano atti di pianificazione urbanistica comunale, successivi alla delibera impugnata nel presente giudizio, che abbiano interessato il predetto compendio immobiliare;

- se tali eventuali atti rechino previsioni concernenti l’inclusione del compendio tra i “beni culturali sparsi” ”.

6. L’incombente è stato adempiuto dall’Amministrazione il 28 marzo 2025.

7. Il Comune ha quindi depositato una memoria, con la quale, alla luce delle risultanze della relazione depositata in atti in esecuzione dell’ordine istruttorio di questo Tribunale, ha eccepito l’improcedibilità del gravame per sopravvenuto difetto di interesse, stante il superamento delle previsioni contenute nell’originaria deliberazione consiliare n. 149 del 2003 ad opera del nuovo Piano regolatore generale – Parte operativa, approvato con la deliberazione del Consiglio comunale n. 307 del 15 febbraio 2008, ove l’immobile del ricorrente è identificato con il codice Ea2(124) ed è oggetto della disciplina contenuta all’articolo 98.

8. Il ricorrente ha, parimenti, depositato una memoria e ha, inoltre, replicato alle produzioni avversarie.

9. Il 3 giugno 2025 la medesima parte ha depositato un atto di motivi aggiunti, con il quale ha esteso il gravame: (i) alla relazione depositata dal Comune il 28 marzo 2025; (ii) alla deliberazione del Consiglio comunale n. 307 del 2008, laddove conferma l’inserimento del fabbricato di proprietà del ricorrente tra i “beni culturali sparsi”; (iii) all’articolo 98 delle NTA e alla zonizzazione Ea2(124) del PRG approvato con la predetta deliberazione.

Avverso gli atti impugnati è stato dedotto quanto segue:

I) la disciplina concernente il fabbricato di proprietà del ricorrente contenuta nel piano regolatore generale del 2008 sarebbe affetta da illegittimità derivata rispetto alla deliberazione n. 149 del 2003, recante l’approvazione dell’elenco dei “beni culturali sparsi”, in quanto tale deliberazione sarebbe ancora efficace e le relative previsioni sarebbero state confermate senza modifiche dal successivo PRG;

II) la relazione depositata dal Comune in adempimento dell’incombente istruttorio disposto da questo Tribunale, oltre a risultare inammissibile laddove si atteggia come una motivazione postuma delle scelte dell’Amministrazione, non supererebbe i vizi di travisamento, illogicità, nonché violazione dell’articolo 8 della legge regionale n. 53 del 1974, vigente ratione temporis .

10. All’udienza pubblica del 24 giugno 2025 è stato disposto il differimento della trattazione, al fine di consentire il rispetto dei termini a difesa in relazione ai motivi aggiunti.

11. Entrambe le parti hanno successivamente depositato ulteriori memorie.

In particolare, il Comune ha insistito, tra l’altro, nel rimarcare l’improcedibilità dell’impugnazione della deliberazione n. 149 del 2003, nonché l’inammissibilità delle contestazioni rivolte dal ricorrente nei confronti della normativa tecnica dello strumento urbanistico generale, in difetto di atti applicativi.

Il ricorrente ha controdedotto alle difese avversarie.

12. All’udienza pubblica fissata il Collegio ha rilevato la possibile tardività dell’impugnazione del PRG del 2008, nonché la possibile inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio.

La causa è stata, quindi, trattenuta in decisione.

13. L’esame delle questioni richiede la sintetica ricostruzione del quadro giuridico e fattuale di riferimento.

13.1. La legge regionale dell’Umbria 2 settembre 1974, n. 53, oggi abrogata, recava, all’articolo 6 (“ Interventi sui beni culturali sparsi nel territorio ”), la previsione secondo la quale “ Gli interventi sugli immobili sparsi nel territorio, come castelli, torri, ville, abbazie, casolari tipici, qualora, a giudizio del Comune competente per territorio, abbiano caratteristiche, ai sensi delle vigenti leggi in materia, per essere considerati beni culturali, debbono essere soltanto di consolidamento o di restauro (...) ”.

Il successivo articolo 8, comma 8, prevedeva la “ individuazione da parte del Consiglio comunale degli immobili sparsi nel territorio, costituenti beni culturali ai sensi dell’articolo 6 ”.

13.2. Risulta dalla relazione del Comune del 28 marzo 2025 che, in adempimento delle previsioni sopra richiamate, il Consiglio comunale di Terni ha dapprima adottato, con la deliberazione n. 32 in data 11 gennaio 2002, e poi approvato, con la deliberazione n. 149 del 13 ottobre 2003, la disciplina riguardante: “ Zone agricole: censimento e catalogazione degli immobili sparsi sul territorio costituenti beni culturali ai sensi della L.R. n. 53/74, art. 8 co. 8 – Norme tecniche di Attuazione in variante all’art. 10 delle Norme Generali di PRG approvate con Delib. C.C. n. 181 del 6/9/2000 ”.

13.3. La legge regionale n. 53 del 1974 è stata poi abrogata dalla legge regionale 22 febbraio 2005, n. 11, recante una nuova disciplina degli “ edifici sparsi nel territorio costituenti beni immobili di interesse storico, architettonico e culturale ” (v. articolo 33, comma 5).

13.4. Con la deliberazione del Consiglio comunale n. 308 del 15 febbraio 2008 è stato approvato il nuovo PRG – Parte strutturale e Parte operativa.

Per quanto qui rileva, l’individuazione dei “beni culturali sparsi” è confluita nella Parte operativa del PRG e la disciplina di tali beni è ora dettata dall’articolo 98 delle NTA.

13.5. Deve aggiungersi, per completezza, che la disciplina dei “beni culturali sparsi” è contenuta attualmente nella legge regionale 21 gennaio 2015, n. 1 (v. in particolare, l’articolo 89, comma 4, e l’articolo 91, comma 3).

14. Dalla ricostruzione sopra tratteggiata emerge anzitutto l’inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio.

14.1. L’individuazione dei “beni culturali sparsi” operata dal Consiglio comunale di Terni con la deliberazione n. 149 del 2003 è stata infatti definitivamente superata dall’approvazione del nuovo strumento urbanistico del 2008, ove l’immobile oggetto dell’odierna controversia è stato identificato con il codice Ea2(124) e conseguentemente assoggettato alle previsioni dell’articolo 98 delle NTA.

Il predetto PRG costituisce pertanto, allo stato, l’unica fonte della lesione lamentata dal ricorrente, il quale, già all’epoca dell’introduzione del presente gravame, non aveva alcun interesse a contestare la deliberazione consiliare n. 149 del 2003, ormai non più in vigore.

14.2. In senso contrario, non convince la tesi, sostenuta dalla parte, secondo la quale l’annullamento di quest’ultima deliberazione travolgerebbe automaticamente anche le previsioni del successivo PRG, avente sul punto valenza meramente confermativa.

14.2.1. Occorre tenere presente infatti che, secondo i principi, la sopravvenienza di una nuova disciplina urbanistica, completamente sostitutiva della precedente, determina il venir meno di qualsiasi interesse a discutere la precedente pianificazione, “ e ciò anche quando il nuovo strumento abbia riprodotto la norma impugnata, risultando invece dirimente il superamento delle precedenti prescrizioni ” (Cons. Stato, Sez. VI, 28 maggio 2024, n. 4786, che richiama, sul punto, Id., Sez. IV, 3 giugno 2010, n. 3538).

14.2.2. Nel caso in esame, deve perciò escludersi che il Comune di Terni, nell’approvare una pianificazione urbanistica estesa all’intero territorio comunale, possa aver dettato, in tema di “beni culturali sparsi”, disposizioni meramente confermative rispetto all’originaria individuazione di tali beni.

Tale nuova disciplina pianificatoria, anche ove coincidente – per quanto qui rileva – con quella contenuta nella deliberazione n. 149 del 2003, ha determinato comunque la novazione delle precedenti previsioni, le quali sono state definitivamente abrogate.

Non può, pertanto, ritenersi configurabile alcun effetto caducante dell’impugnazione della deliberazione n. 149 del 2003 rispetto allo strumento urbanistico intervenuto successivamente.

14.3. Da ciò, come anticipato, l’inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio.

15. Quanto all’atto di motivi aggiunti, l’impugnazione della deliberazione consiliare n. 307 del 2008 è da ritenere irricevibile.

15.1. Al riguardo, occorre precisare preliminarmente che, contrariamente a quanto sostenuto dal Comune, il ricorrente ha interesse a contestare non solo la classificazione del fabbricato di sua proprietà nel novero dei “beni culturali sparsi”, ma anche la disciplina concernente le trasformazioni ammissibili, contenuta nelle NTA.

Va richiamato, al riguardo, il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo il quale occorre distinguere “ le prescrizioni che in via immediata stabiliscono le potenzialità edificatorie della porzione di territorio interessata (nel cui ambito rientrano le norme di c.d. zonizzazione, la destinazione di aree a soddisfare gli standard urbanistici, la localizzazione di opere pubbliche o di interesse collettivo) e le altre regole che, più in dettaglio, disciplinano l’esercizio dell’attività edificatoria, generalmente contenute nelle norme tecniche di attuazione del piano o nel regolamento edilizio (disposizioni sul calcolo delle distanze e delle altezze, sull’osservanza di canoni estetici, sull’assolvimento di oneri procedimentali e documentali, regole tecniche sull’attività costruttiva, ecc.). Mentre per le disposizioni appartenenti alla prima categoria si impone un onere di immediata impugnativa (entro il termine decadenziale decorrente dalla pubblicazione dello strumento pianificatorio) in relazione all’immediato effetto conformativo dello ius aedificandi che ne deriva, le prescrizioni di dettaglio contenute nelle norme di natura regolamentare- destinate a regolare la futura attività edilizia- sono suscettibili di ripetuta applicazione ed esplicano effetto lesivo solo nel momento in cui è adottato l’atto applicativo, sicché possono essere oggetto di censura in occasione dell’impugnazione di quest’ultimo (cfr. Cons. Stato sez. III, 16 aprile 2014, n. 1955 ) ” (Cons. Stato, Sez. II, 8 luglio 2025, n. 5915).

Nel caso in esame, il ricorrente contesta proprio la particolare classificazione del proprio immobile, dalla quale discende la limitazione degli interventi eseguibili.

Si tratta di una complessiva disciplina d’uso che incide immediatamente, conformandolo, sul diritto di proprietà, senza che possa assumere rilievo, in senso contrario, la mera circostanza che gli interventi consentiti siano indicati nelle norme di attuazione, atteso che tali previsioni si legano all’inclusione dell’immobile tra i “beni culturali sparsi”.

15.2. Il ricorrente ha quindi ricevuto una diretta lesione dalle previsioni del PRG del 2008 relative all’immobile di sua proprietà, e aveva perciò l’onere di impugnarle tempestivamente.

Come costantemente affermato dalla giurisprudenza, infatti, “ In materia vige il consolidato principio per cui nell’ambito delle disposizioni dirette a regolamentare l’uso del territorio è ravvisabile un onere di immediata impugnativa in osservanza del termine decadenziale a partire dalla pubblicazione dello strumento pianificatorio, ove se ne intenda contestare il contenuto, con riferimento alle prescrizioni che in via immediata stabiliscono le potenzialità di utilizzo di una porzione di territorio (Consiglio di Stato sez. IV, 17/10/2022, n.8821) ” (Cons. Stato n. 4786 del 2024, cit.).

Ciò, tuttavia, non risulta essere avvenuto, atteso che la delibera di approvazione del piano risale al mese di dicembre 2008 ed era da lungo tempo conoscibile, tenuto conto del fatto che la stessa risulta pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Umbria n. 9 del 3 marzo 2009.

15.3. L’impugnazione soltanto a seguito del deposito della relazione del Comune del 28 marzo 2025 si rivela, perciò, irrimediabilmente tardiva e dunque irricevibile, ai sensi dell’articolo 35, comma 1, lett. a) , cod. proc. amm.

16. Deve, infine, aggiungersi che la contestazione della relazione comunale del 28 marzo 2025 è priva di interesse per il ricorrente, e dunque improcedibile, in considerazione dell’esito dell’impugnazione delle delibere sopra richiamate.

Tale contestazione è, peraltro, anche inammissibile, essendo rivolta nei confronti di un atto elaborato in esecuzione dell’incombente istruttorio disposto da questo Tribunale e privo di valenza lesiva per la parte.

17. In definitiva, il ricorso introduttivo del giudizio è inammissibile, mentre i motivi aggiunti sono in parte irricevibili e in parte improcedibili.

18. Tenuto conto della particolarità della controversia e dell’andamento del giudizio, le spese processuali vanno compensate in parte e poste a carico del ricorrente per la restante parte, che si liquida come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti:

- dichiara inammissibile il ricorso introduttivo del giudizio;

- dichiara in parte irricevibile e per la restante parte improcedibile il ricorso per motivi aggiunti.

Compensa in parte le spese del giudizio e condanna il ricorrente al pagamento in favore del Comune di Terni della restante parte, che liquida nell’importo di euro 1.000,00 (mille/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 4 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

FL VE Di UR, Presidente FF, Estensore

Daniela Carrarelli, Primo Referendario

Elena Daniele, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

FL VE Di UR

IL SEGRETARIO