Pubblicato il 13/01/2025

N. 00095/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01246/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di IA (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1246 del 2024, proposto da
SA UG, rappresentata e difesa dall'avvocato Emanuele Tringali, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Soprintendenza B.C.A. di Siracusa, in persona del Dirigente pro tempore;
Assessorato Regionale dei Beni Culturali e Dell’Identità Siciliana – Servizio Tutela ed Acquisizione – Pianificazione Paesaggistica della Regione Siciliana, in persona dell’Assessore legale rappresentante pro tempore, entrambi rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di IA, ed ivi domiciliati in via Vecchia Ognina, 149;

per l'annullamento

a) del decreto del Dipartimento dei Beni Culturali n.1122 del 2 maggio 2024 con cui, accertata la compatibilità paesaggistica delle opere abusivamente realizzate e oggetto di condono edilizio n.127 del 13/10/1999, è stata applicata la sanzione dell’indennità pecuniaria, ex art. 167 del decreto legislativo n. 42/2004, determinata in €.12.680,57 per “lieve danno all’ambiente”;

b) di ogni altro atto endoprocedimentale, connesso o presupposto, inclusa la nota prot.17277 del 18/4/24 con la quale la Soprintendenza ha declinato l’istanza di annullamento ed archiviazione in autotutela del procedimento sanzionatorio conclusosi con il decreto n.1122 del 2 maggio 2024.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Assessorato Regionale Beni Culturali e Identita' Siciliana e della Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Siracusa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 dicembre 2024 il dott. Gustavo Giovanni Rosario Cumin e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La Sig.ra SA UG è proprietaria della casa di civile abitazione sita in Avola nella via Labriola c.da Pantanello snc, distinta al catasto fabbricati del Comune di Avola al foglio 58 p.lla 66 sub 3-5-7, realizzata prima del 1981 e per la quale è stata rilasciata la concessione in sanatoria n. 127 del 13/10/1999, in accoglimento della istanza presentata il 14/4/1986 dalla precedente proprietaria sig.ra UG OL.

Ciò essendo avvenuto senza che nessuna specifica istanza fosse stata mai indirizzata all'autorità preposta alla gestione del vincolo per l'accertamento della compatibilità paesaggistica – in quanto si era ritenuto che l’immobile ricadesse nella previsione di cui all’art. 23 della legge regionale, che escludeva la necessità del previo nulla osta in relazione ad interventi edilizi da realizzarsi su aree ricomprese all’interno di piani particolareggiati di recupero per i quali si sia già espressa la Soprintendenza -, la Sig.ra SA UG, avendo deciso di procedere alla ristrutturazione dell’immobile indicato in precedenza, ha chiesto il nulla-osta alla Soprintendenza per tali nuovi lavori, trasmettendo il relativo progetto che è stato protocollato al n.42518 del 29/11/2023. Ma con provvedimento interlocutorio endoprocedimentale prot. n. 060.100 del 5/3/24, la Soprintendenza di Siracusa, anzichè limitarsi al rilascio del nulla-osta relativo ai nuovi lavori di ristrutturazione, ha comunicato alla ricorrente di avere provveduto a redigere una “ perizia di determinazione della sanzione paesaggistica per la regolarizzazione della concessione in sanatoria n.127 del 13/10/99, che sarà inviata al superiore Dipartimento per la regolarizzazione della C.E. in sanatoria n.127 del 13/10/1999, rilasciata senza parere di questo ufficio ”, specificando che “ non appena il Dipartimento dei Beni Culturali provvederà a notificare il relativo decreto sarebbe stato rilasciato il provvedimento di “compatibilità paesaggistica ”. A quell’atto seguivano poi le osservazioni della Sig.ra SA UG (con nota del 5/3/24), una “istanza di annullamento ed archiviazione in autotutela del procedimento” in data 28/3/2024, la nota prot.17277 del 18/4/24 della Soprintendenza ai BB.CC.e AA. di Siracusa (che non ha accolto le osservazioni contenute nell’istanza di archiviazione del procedimento in autotutela del 28/3/2024 ed ha dato seguito al procedimento) ed infine il decreto del Dipartimento dei Beni Culturali n.1122 del 2 maggio 2024 che, accertata la “compatibilità paesaggistica” delle opere abusivamente realizzate in epoca ante 1986 ed oggetto del condono edilizio n.127 del 13/10/1999, ha applicato la sanzione amministrativa ex art. 167 del decreto legislativo n. 42/2004, determinata in €.12.680,57, per “lieve danno all’ambiente” dell’immobile, condizionando il rilascio del nulla-osta per le nuove opere di ristrutturazione, di cui al progetto protocollato al n.42518 del 29/11/2023, al pagamento di tale sanzione €.12.680,57, per “lieve danno all’ambiente”.

La Sig.ra SA UG impugnava il decreto del Dipartimento dei Beni Culturali n.1122 del 2 maggio 2024 e la nota prot.17277 del 18/4/24 della Soprintendenza ai BB.CC.e AA. di Siracusa con un ricorso notificato il 01/07/2024, al cui interno ella lamentava vizi di:

1) difetto di motivazione, di violazione dell’art. 23, comma 11 e 12, della L.R. n. 37/1985, degli artt. 34 e ss. della L. n. 47/1985, in combinato disposto con la L. n. 724/1994 e con l’art. 167 del D. Lgs. n. 42/2004, contraddittorietà manifesta e difetto d’istruttoria;

2) violazione dell’art. 167 del D. Lgs. n. 42/2004 in relazione all’art. 28 della L. n. 689/1981, intervenuta prescrizione, difetto di motivazione e contraddittorietà manifesta;

3) difetto di motivazione, violazione dell’art. 7 della L. n. 241/1990 e difetto di istruttoria.

Si costituiva in giudizio l’Amministrazione regionale intimata, che tuttavia rinviava la puntuale confutazione delle tesi attoree ad un momento successivo – il quale concretamente sopravveniva con il deposito di (ulteriore) memoria in segreteria in data 22/07/2024.

La domanda cautelare incidentalmente proposta con il ricorso in epigrafe era fatta oggetto di rinuncia in occasione della camera di consiglio del 25/07/2024, (anche) tenuto conto della fissazione in data 05/12/2024 della udienza pubblica per la definizione dell’intero giudizio come da ordinanza collegiale n. 2708/2024.

In data 5 dicembre 2024 si teneva l’udienza pubblica per l’esame del ricorso in epigrafe, che veniva trattenuto in decisione.

I – Per pregiudizialità logica, ed indipendentemente dal suo figurare (soltanto) all’interno del secondo motivo di ricorso, va esaminata la censura di prescrizione del diritto di credito azionato dall’intimato Assessorato Regionale.

Secondo la ricorrente “ il dies a quo della decorrenza della prescrizione «a prescindere dalla qualificazione giuridica che si voglia dare dell'indennità di cui all'art. 167 d.lgs. n. 42/2004, …», coincide con l’atto che fa cessare nel tempo l’illiceità del comportamento edilizio, cioè con il rilascio della concessione in sanatoria, che, appunto, rimuove ogni ragione di incompatibilità dell’opera con gli assetti urbanistici e territoriali e fa venir meno la permanente illiceità che l’accompagnava dall’atto della sua realizzazione (cfr. anche: T.A.R. Sicilia, IA, sez. II, 11 agosto 2022, n. 2262; T.A.R. Sicilia, IA, sez. I, 30 giugno 2022, n. 1759; Cons. Stato, Ad. gen., 11 aprile 2002 n. 4; Cons. Stato, Sez. VI, 15 maggio 2003 n. 2653; Cons. Stato 2003, I, 2367; 1140)”.

La tesi della ricorrente è, in linea di principio fondata, ma occorre tener conto della specialità del caso e della particolare disciplina di cui all’art. 25 della legge regionale n. 16/2016, che si trascrive nel seguito:

1. L'articolo 182, comma 3-bis, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 si applica nella Regione anche alle domande di sanatoria presentate ai sensi dell'articolo 26 della legge regionale 10 agosto 1985, n. 37 e dell'articolo 1 della legge regionale 15 maggio 1986, n. 26 per le costruzioni realizzate in zone sottoposte a vincolo paesaggistico e definite con il rilascio di concessione in sanatoria non precedute dall'acquisizione dell'autorizzazione paesaggistica. Anche in tali ipotesi l'autorità competente alla gestione del vincolo è obbligata ad accertare la compatibilità paesaggistica della costruzione.

2. Fermo restando quanto previsto dall'articolo 53 della legge regionale 27 dicembre 1978, n. 71, l'accertamento avviene su istanza di parte ai sensi dell'articolo 167, comma 5, del decreto legislativo n. 42/2004 oppure d'ufficio qualora l'autorità competente alla gestione del vincolo sia chiamata a valutare la compatibilità paesaggistica di interventi da eseguire su costruzioni di cui al comma 1. In tale ultima ipotesi dell'avvio d'ufficio del procedimento per l'accertamento della compatibilità paesaggistica della costruzione, è data comunicazione all'interessato ai sensi del Titolo III della legge regionale 21 maggio 2019, n. 7

2-bis. La procedura di cui ai commi 1 e 2 si applica anche per la regolarizzazione di concessioni edilizie rilasciate in assenza di autorizzazione paesaggistica, sempre che le relative istanze di concessione siano state presentate al comune di competenza prima della pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Regione del decreto istitutivo del vincolo di cui all'articolo 140 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive modificazioni.

3. La procedura di cui ai commi 1 e 2 si applica anche per la regolarizzazione di concessioni edilizie rilasciate in assenza di autorizzazione paesaggistica per i beni individuati dalle lettere a) e b) del comma 1 dell'articolo 134 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive modificazioni, sempre che le relative istanze di concessione siano state presentate al comune di competenza prima dell'apposizione del vincolo.

4. Ove sia accertata la compatibilità paesaggistica della costruzione si applicano le sanzioni di cui all'articolo 167, comma 5, del decreto legislativo n. 42/2004.

Come risulta dai citati commi 2-bis, 3 e 4, nel caso in cui sia stata rilasciata la concessione edilizia in difetto dell’accertamento sulla compatibilità paesaggistica, come nella specie, l’accertamento avviene ex post e, ovviamente, non rileva la data di rilascio del titolo edilizio (di cui l’Amministrazione deputata alla tutela del vincolo non è stata messa a conoscenza), ma la data in cui il nulla-osta viene rilasciato, con la prescritta irrogazione delle sanzioni di cui all’art. 167, quinto comma, del decreto legislativo n. 42/2004 (come espressamente sancito dal menzionato art. 25 della legge regionale n. 16/2016).

Pertanto l’eccezione di prescrizione del credito appare al Collegio infondata.

II – Per quanto attiene alla censura di difetto di motivazione di cui al terzo motivo di ricorso, essa appare parimenti infondata, perché l’importo della sanzione, come da motivazione, è stato determinato espressamente per assimilazione alla tipologia 1 della tabella allegata al decreto 6137/1999. A fronte poi del contenuto del provvedimento interlocutorio endoprocedimentale prot. n.060.100 del 5/3/24, non si comprende in che modo la (astrattamente) lamentata violazione dell’art. 7 della L. n. 241/1990 si sia potuta risolvere in una concreta violazione del contraddittorio endoprocedimentale nel caso di specie: il quale al contrario non ha mai cessato di essere ampio – e quindi: esente da qualsivoglia vizio in punto di diritto -, sebbene non satisfattivo delle ragioni della ricorrente quanto all’atto che lo ha concluso.

Quanto poi alla doglianza secondo cui il decreto impugnato non avrebbe chiarito “ neppure quale legge consentirebbe di subordinare il rilascio del nulla-osta di compatibilità paesaggistica all’effettivo pagamento della sanzione comminata ”, il Collegio osserva, da un lato, come – nell’ottica di un sempre maggiore ravvicinamento fra le aree del diritto pubblico e di quello comune -, la decisione dell’Assessorato Regionale si modella sulla eccezione di inadempimento disciplinata dall’art. 1460 c.c. (rispetto al nesso di corrispettività ritenuto sussistente fra il rilascio del nulla-osta richiesto con progetto prot- n. 42518 del 29/11/2023 ed il pagamento della sanzione comminata per lieve danno ambientale con il decreto del Dipartimento dei Beni Culturali n.1122 del 2 maggio 2024); e dall’altro, come sia comunque incontroversa nella giurisprudenza amministrativa la facoltà per la P.A. di porre a corredo dei propri provvedimenti clausole condizionali – ovvero “ condizioni ulteriori ”, in particolare a fronte di poteri connotati “ da latissima discrezionalità ”: che tali sono tanto nel caso di specie (relativo alla stima ex post di un danno al paesaggio), quanto nell’ipotesi massimamente finitima della valutazione ( ex ante ) di compatibilità paesaggistica (cfr. T.A.R. Puglia - Bari, sez. II, sentenza 28 giugno 2021, n.1103).

III – Per quanto attiene al primo motivo di ricorso, cioè alla postulata violazione dell’art. 23, comma 11 e 12 della L.R. n. 37/1985, l’Avvocatura dello Stato così replica: “ la eventuale approvazione da parte dell'organo tutorio di quello strumento urbanistico non significa che le opere abusivamente realizzate debbano intendersi sanate, perché resta fermo il potere-dovere della Soprintendenza di applicare le sanzioni amministrative per la violazione delle norme sulla tutela del paesaggio. Infatti, stante la autonomia concettuale e giuridica della disciplina paesistica da quella urbanistica, tali interventi abusivi, per quanto sanabili sotto il profilo urbanistico mediante l'approvazione dei P.P.R., rimangono realizzati in violazione delle norme di tutela, e quindi assoggettati alle relative sanzioni ”.

La Sezione rileva, però, che la censura mossa dalla ricorrente sembra muovere da un equivoco concettuale.

La Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali, infatti, non ha contraddetto la valutazione positiva già espressa in occasione dell’approvazione del piano particolareggiato e, infatti, ha positivamente accertato la compatibilità paesaggistica dell’intervento, limitandosi a rilevare che, tuttavia, esso, pur assentibile, aveva causato un lieve danno al paesaggio, sicché era dovuta la relativa indennità.

Il parere favorevole espresso dalla Soprintendenza in relazione al piano attuativo, infatti, non vuol dire che l’Amministrazione ritenga ogni singolo intervento insuscettibile di recare il pur minimo danno al paesaggio, ma significa soltanto che non si ravvisa un pregiudizio tale da negare un avviso favorevole in via generale, nonché, in via particolare, con riferimento alle singole edificazioni, impregiudicato, però, il versamento dell’indennità nel caso in cui si sia determinato un nocumento che comunque non pregiudichi un giudizio di compatibilità paesaggistica (generale e particolare).

Il fatto, quindi, che dalla deliberazione del Consiglio Comunale del Comune di Avola n. 26 del 07/04/1988 risulti espressamente che il piano particolareggiato urbanistico A/6 ha ottenuto “ il parere favorevole espresso dalla Soprintendenza ai beni culturali e ambientali di Siracusa con nota del 21 maggio 1987, n. 472 di Prot.”, non poteva precludere in alcun modo all’Amministrazione intimata di valutare se l’intervento di cui al progetto protocollato al n. 42518 del 29/11/2023 fosse causa di un danno al paesaggio e, in caso positivo, di valutare quale ne fosse la consistenza.

IV - Il Collegio, conclusivamente pronunciando, rigetta il ricorso in epigrafe.

Sulla refusione delle spese di lite fra le parti il Collegio statuisce come da soccombenza, con rinvio al dispositivo per la loro liquidazione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di IA (Sezione Seconda) rigetta il ricorso in epigrafe.

Condanna la ricorrente alla refusione delle spese di lite nei confronti dell’Amministrazione intimata, che liquida nell’importo di 2.000,00 (duemila/00) euro, più accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in IA nella camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Daniele Burzichelli, Presidente

Gustavo Giovanni Rosario Cumin, Consigliere, Estensore

Emanuele Caminiti, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gustavo Giovanni Rosario Cumin	Daniele Burzichelli

IL SEGRETARIO