Pubblicato il 03/04/2026

N. 06190/2026 REG.PROV.COLL.

N. 10509/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10509 del 2024, proposto da ON AZ, rappresentato e difeso dagli avvocati Biancamaria Celletti, Francesco Vannicelli, Sara Berengan, con domicilio eletto presso lo studio Francesco Vannicelli in Roma, via Varrone 9;

contro

Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

- del provvedimento del Ministero dell’Istruzione e del Merito Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione, Direzione generale per gli ordinamenti scolastici e la internazionalizzazione del sistema nazionale di istruzione, protocollo .pi.AOODGOSV.REGISTRO UFFICIALE U.0014205.10-04-2024 notificata a mezzo PEC in data 15 luglio 2024 Protocollo nr: 31315 - del 15/07/2024 - AOODGOSV - D.G. per gli ordinamenti scolastici e la valutazione del S.N.I. Esecuzione sentenza del TAR n. 12994/2023. IL ON c/ Ministero dell'istruzione e del merito - con il quale è stata rigettata l’istanza presentata dalla ricorrente ai sensi dell’articolo 16, comma 1, del decreto legislativo n. 206/2007, finalizzata al riconoscimento del titolo di specializzazione su posto comune acquisito in Romania:

- di ogni altro atto precedente e successivo, comunque connesso con il provvedimento impugnato ivi compreso il preavviso di rigetto formulato ai sensi dell’art. 10 bis della legge 7 agosto 1990 n. 241.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione e del Merito;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 febbraio 2026 il dott. VA UT e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’atto introduttivo del presente giudizio, la parte ricorrente impugna i provvedimenti, meglio specificati in epigrafe, con i quali è stata rigettata la sua istanza di riconoscimento in Italia di un titolo professionale conseguito in Romania. Ne domanda l’annullamento previa sospensione cautelare degli effetti.

2. Il titolo in questione è relativo alla abilitazione, o alla formazione propedeutica alla abilitazione, ad insegnare nel sistema scolastico nazionale romeno. Attraverso il riconoscimento, si vorrebbe far valere in Italia il predetto titolo ai fini della spendita nell’ambito di concorsi per l’accesso all’impiego a tempo indeterminato e di selezioni per l’accesso all’impiego a tempo determinato.

3. Il menzionato respingimento è basato sul riscontro, da parte del Ministero, dell’assenza nella documentazione allegata dalla ricorrente della c.d. “Adeverinta ministeriale” recante l’indicazione della disciplina che la stessa può insegnare all’estero e della relativa fascia di età degli alunni, ritenuta imprescindibile o comunque di assoluta importanza ai fini dell’esame nel merito dell’istanza.

Il predetto documento era stato richiesto dall’Amministrazione alla ricorrente in sede istruttoria.

Inoltre l’Amministrazione ritiene che manchino i certificati relativi ai c.d. “Nivel” I e II, dai quali trarre un riferimento specifico e puntuale alle discipline di insegnamento oggetto della richiesta di riconoscimento, nonché la documentazione idonea ad attestare la durata legale dei percorsi formativi dei c.d. “Nivel” I e II; in aggiunta l’Amministrazione sostiene che i titoli, le certificazioni e gli atti formati all’estero (in Romania) allegati alla domanda non avrebbero valore legale in Italia, attesa l’assenza di “Apostille”, ai sensi della Convenzione dell’Aja del 5 ottobre 1961 o, comunque, di altra forma di legalizzazione, ai sensi dell’articolo 33 del decreto del D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445.

4. Le doglianze ricorsuali, compendiate in un unico motivo, sono le seguenti “ ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA – INGIUSTIZIA MANIFESTA – MANCATA CONCESSIONE DI PROROGA PER LA PRODUZIONE DEI DOCUMENTI RICHIESTI - VIOLAZIONE DELL’ART. 10 BIS DELLA LEGGE 7 AGOSTO 1990 N. 241 .”.

In sostanza, con il motivo sopra menzionato, sostiene la ricorrente che non sarebbero stati rispettati i principi che governano il riconoscimento di qualifiche professionali all’interno dell’UE, per come interpretati dalla giurisprudenza della Corte di giustizia UE e da alcune pronunzie del Consiglio di Stato in Adunanza plenaria del dicembre 2022, segnatamente le sentenze nn. 18, 19, 20, 21 e 22 del 28-29 dicembre 2022.

5. L’Amministrazione si è costituita in giudizio e con memoria depositata ritualmente ha chiesto la reiezione del ricorso.

6. In sede cautelare è stata accolta la domanda di tutela interinale della parte ricorrente.

6.1. All’udienza indicata in epigrafe la causa è stata trattenuta per la decisione.

7. Il ricorso è fondato e merita dunque accoglimento.

7.1. Preliminarmente, si chiarisce che il presente caso non ricade nell’ambito di influenza della sentenza della Corte di giustizia UE del 20 novembre 2025, cause riunite C 340/24 e C 442/24, AR e NO , afferente a titoli spagnoli non riconosciuti nella stessa Spagna.

Difatti, il “Nivel” (ossia il primo dei titoli vantati dalla ricorrente), al contrario dei predetti titoli spagnoli, non è un titolo “estraneo” al riconoscimento legale in Romania né è privo di qualsiasi carattere ufficiale in detto Stato, dal momento che lo stesso conduce de plano alla “Adeverinta ministeriale” (ossia il secondo dei titoli vantati dalla ricorrente, presentato in sede giurisdizionale), né la Romania nega la sua efficacia ai fini della qualificazione.

8. Tanto premesso, ritiene il Collegio che le doglianze della ricorrente vadano esaminate alla luce sia della Direttiva 2005/36/CE s.m.i. (“Direttiva”) sia degli articoli 45 e 49 del Trattato sul funzionamento dell’UE (“TFUE”) inerenti alla libera circolazione dei lavoratori ed alla libertà di stabilimento.

La prima, trasposta nel D. Lgs. n. 206/2007, detta la disciplina specifica per le professioni “regolamentate”, i secondi si applicano in generale nonché alle istanze di riconoscimento di una (mera) qualifica professionale.

L’impostazione prescelta appare supportata da ampia giurisprudenza UE, che quando esclude l’applicabilità della Direttiva chiarisce i termini dell’applicabilità del TFUE delineando una disciplina in grande misura analoga (cfr. Corte di giustizia UE sentenze: 2 marzo 2023, causa C-270/21, A - Insegnante di scuola materna , punto 66; 3 marzo 2022, causa C-634/20, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto - Formazione in medicina generale , punti da 38 a 46; 8 luglio 2021, causa C-166/20, BB c. Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerija , punti 34 e 38; 6 ottobre 2015, causa C-298/14, LL , punto 46 e ss.).

In altri termini, le previsioni della Direttiva appaiono applicabili in via analogica, laddove sussista reale affinità, ai procedimenti per il riconoscimento delle qualifiche professionali che rientrano nel campo di azione delle regole del TFUE (ma non specificamente della Direttiva), perché le prime rappresentano una declinazione delle seconde.

Del resto, le procedure e le modalità di riconoscimento di (mere) qualifiche riconosciute da paesi UE non sono disciplinate da “specifiche disposizioni”, pur avendo la medesima natura generale di quelle relative alle professioni regolamentate di cui alla Direttiva, ed infatti antecedentemente alla emanazione di quest’ultima si applicavano puramente e semplicemente le norme del Trattato (cfr. sentenze 7 maggio 1991, causa C340/89, Vlassopoulou , punto 16; 13 novembre 2003, causa C313/01, Morgenbesser , punti 57 e 58; 8 luglio 1999, causa C234/97, ER de OB , punto 31; 22 gennaio 2002, causa C-31/00, Dreessen , punto 24).

Quanto precede, sembra confermato dallo stesso Consiglio di Stato in Adunanza plenaria (sentenze nn. 18, 19, 20, 21 e 22 del 28-29 dicembre 2022) che ha ritenuto che il riconoscimento delle qualifiche sia tendenzialmente caratterizzato da una certa omogeneità, tanto che si tratti di qualifiche che rientrano nel campo di applicazione della Direttiva, quanto che si tratti di qualifiche che rientrano nell’ambito di applicazione del Trattato, fermo restando, in quest’ultimo caso, un margine di maggiore flessibilità rispetto ai termini ed alle modalità indicate dalla Direttiva.

Difatti, nelle menzionate pronunzie plenarie, si giunge sostanzialmente ad identiche conclusioni con riguardo a titoli molto diversi, ossia quelli bulgari e quelli romeni, e si conferma l’approccio omogeneo (pur se non necessariamente pedissequo) nella applicazione delle norme del Trattato e di quelle di cui alla Direttiva.

9. Vengono quindi in precipua considerazione, oltre che le menzionate norme del Trattato in tema di libera circolazione dei lavoratori e di libertà di stabilimento, le seguenti disposizioni della Direttiva:

- Articolo 12: “Titoli di formazione assimilati”;

- Articolo 13: “Condizioni del riconoscimento”;

- Articolo 14: “Provvedimenti di compensazione”;

- Articolo 51: “Procedura di riconoscimento delle qualifiche professionali”.

Il D. Lgs. n. 206/2007 ha recepito le disposizioni sopra menzionate in maniera sostanzialmente fedele al testo unionale (cfr. in particolare con gli artt. 3, nonché da 16 a 22).

La presente controversia non riguarda comunque un errato recepimento formale del diritto europeo, ma la corretta applicazione del quadro normativo vigente al caso di specie.

10. L’Amministrazione ritiene che, ai fini del riconoscimento della qualifica estera, sia indispensabile disporre della c.d. “Adeverinta ministeriale”, ossia del certificato rilasciato dal Ministero romeno recante l’attestato di “abilitazione” all’insegnamento in Romania di una determinata materia.

L’Amministrazione, inoltre, sostiene che nel caso di specie sarebbe comunque stata valutata l’“Adeverinta”, ma non sussisterebbero nella produzione ricorsuale elementi sufficienti per riconoscere la classe di concorso richiesta.

Il carattere indispensabile dell’attestato di competenza o “Adeverinta ministeriale” discenderebbe altresì dalla giurisprudenza della Corte di giustizia UE, che nella sentenza dell’8 luglio 2021, causa C-166/20, BB, avrebbe chiarito che allo Stato membro ospitante non può essere imposto, salvo disattendere l’obiettivo della direttiva 2005/36/CE, di esaminare i titoli di formazione posseduti da un richiedente che non possiede le qualifiche necessarie per esercitare la professione nello Stato membro d’origine (cfr. punto 28).

Pertanto, il Ministero italiano, nelle fattispecie sopra descritte, respinge le istanze di riconoscimento senza verifica in concreto del merito delle stesse.

11. La Sezione, in una serie di sentenze del 2024 e del 2025, ha ritenuto che tale prassi non fosse conforme al pertinente diritto dell’Unione.

Dopo iniziali divergenze, in tutte le sentenze del 2026 sinora emanate, il Consiglio di Stato (cfr., sez. VII, 25 febbraio 2026, n. 1519, 19 gennaio 2026, n. 410, 15 gennaio 2026, n. 334, 12 gennaio 2026, n. 244, 5 gennaio 2026, n. 70), ha confermato l’orientamento della Sezione, che deve dunque essere ribadito nella presente sede, richiamando sinteticamente, anche ex art. 74 c.p.a, le sentenze di questo Tribunale 2 marzo 2026, n. 3870, 12 febbraio 2026, n. 2680, 12 febbraio 2026, n. 2668, 12 febbraio 2026, n. 2667, 9 febbraio 2026, n. 2521, 24 dicembre 2025, n. 23780.

Nelle menzionate pronunzie è stato notato che l’”Adeverinta ministeriale”, pur risultando una importante certificazione, non rappresenta un requisito indispensabile per l’accoglimento di una istanza di riconoscimento alla stregua del diritto UE.

Il Ministero deve infatti comunque valutare tutte le competenze, conoscenze e capacità acquisite dall’istante nell’intero suo percorso formativo.

L’assenza di alcuni documenti non consente di per sé il rigetto automatico della domanda.

Va sempre effettuata una valutazione concreta e comparativa tra formazione estera e italiana.

Se emergono differenze si possono imporre misure compensative (come ad es. tirocinio, integrazioni, esami attitudinali).

In nessuna parte della Direttiva si evoca la “durata legale” della formazione estera quale parametro preliminare per esaminare l’istanza.

Nel caso dei titoli rumeni, il “Nivel” (I e II) è già un titolo di formazione rilevante, mentre l’”Adeverinta” ha funzione riassuntiva/certificativa, ma non aggiunge elementi sostanziali nuovi, non afferisce ad una ulteriore esperienza o formazione rispetto ai “Nivel”.

Pertanto, non è corretto respingere l’istanza sulla scorta della sola circostanza della assenza dell’”Adeverinta”, risultando sufficiente il “Nivel” quantomeno per avviare la valutazione.

In tale prospettiva, il Ministero non ha agito in maniera legittima perché, al contrario di quanto richiesto con le sentenze di Adunanza plenaria del 2022 (nn. 18, 19, 20, 21 e 22 del 28-29 dicembre 2022), ha rigettato automaticamente l’istanza senza valutare i titoli. Inoltre, non ha fatto alcuna comparazione concreta, non ha considerato i crediti ed il percorso formativo della ricorrente, non ha valutato possibili misure compensative.

Non si dubita che il Ministero goda di discrezionalità tecnica in materia, ma ciò non esclude anzi implica che esso debba valutare sempre in concreto i titoli presentati e sulla scorta degli stessi decidere se riconoscere, richiedere integrazioni, oppure rigettare motivando nel merito.

Va del resto considerato che il “Nivel” indica specificamente i CFU ottenuti, i voti ed è notorio il periodo di durata di tali corsi, che è peraltro indicato specificamente nei titoli.

In tale scenario, assumono particolare rilevanza anche le regole procedurali previste dalla Direttiva e dal D.Lgs. di recepimento. Emerge infatti un ritardo ingiustificato (oltre un anno) nella richiesta dei documenti integrativi, in violazione dei termini previsti in particolare dall’art. 51 della Direttiva, ed una successiva repentina chiusura della fase procedimentale, anch’essa non prevista dalla Direttiva.

12. Quanto sopra è altresì coerente con l’indirizzo più recente dello stesso Consiglio di Stato alla cui stregua i vizi procedimentali giustificano comunque l’accoglimento del ricorso (oltre alle già citate sentenze del 2026, si vedano, per tutte, sez. VII, 10 ottobre 2025, n. 7950 e n. 7939).

In particolare, le sentenze in parola confermano pienamente le decisioni di primo grado, nella parte in cui avevano ritenuto sufficiente, ai fini dell’accoglimento del ricorso, la presentazione in sede giurisdizionale del documento (la “Adeverinta ministeriale”) richiesto originariamente dall’Amministrazione e considerato ostativo.

Ivi è stata sottolineata la irrazionalità di un nuovo procedimento sui medesimi fatti accertati o accertabili dal giudice e l’esigenza di rispettare il giusto procedimento ( i.e. l’art. 51 della Direttiva, la buona amministrazione di cui alla Carta), in armonia con il principio di pienezza ed effettività della tutela giurisdizionale di cui all’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali UE (visto che il c.d. soccorso istruttorio processuale è ammesso dalla giurisprudenza nazionale, si v. tra le tante, Consiglio di Stato, sez. V, 5 agosto 2024, n. 6961).

In definitiva sulla questione della “Adeverinta ministeriale”, alla stessa stregua di quanto già considerato nella sopra citata giurisprudenza, il Collegio ritiene che il riferimento ai principi di autoresponsabilità e di diligenza del privato non siano decisivi ai fini della risoluzione delle questioni in esame, considerando che assume rilievo preminente il principio di proporzionalità.

13. Occorre aggiungere che tutte le carenze documentali rilevate dall’Amministrazione sono state sanate dalla ricorrente a seguito della segnalazione delle stesse, ovvero in giudizio, cosa che deve ritenersi consentita viste le violazioni procedimentali operate dall’Amministrazione.

Quanto alla c.d. “Apostille”, è la stessa Amministrazione a non ritenere più necessaria tale forma di autenticazione, di cui è stata più volte accertata l’illegittimità dalla Sezione.

14. Per le ragioni che precedono, il Collegio ritiene (in consonanza con l’orientamento di cui alle menzionate sentenze di questo Tribunale e del Consiglio di Stato, oltre che alle ripetute pronunzie di Adunanza plenaria) di dover accogliere il ricorso. Ne deriva l’annullamento degli atti impugnati e l’obbligo dell’Amministrazione di riprendere il procedimento con modalità e termini coerenti con l’art. 51 della Direttiva e l’art. 16 del D. Lgs. 9 novembre 2007, n. 206.

15. Le spese di lite possono essere compensate, vista la non univocità dei precedenti giurisprudenziali sulle questioni di cui sopra e l’integrazione della documentazione della ricorrente avvenuta in parte in corso di causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, nei limiti e termini di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

DR SS, Presidente

VA UT, Referendario, Estensore

Francesca Dello Sbarba, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
VA UT	DR SS

IL SEGRETARIO