Pubblicato il 09/02/2026

N. 02521/2026 REG.PROV.COLL.

N. 08979/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8979 del 2024, proposto da
UI RD, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Rosario Bongarzone, Paolo Zinzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

- del provvedimento del Ministero dell’Istruzione e del Merito, Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione – Direzione generale per gli ordinamenti scolastici e la valutazione del sistema nazionale di istruzione, prot. 14466 del 12.04.2024 notificato il 16.07.2024 a mezzo del quale l’Amministrazione resistente ha comunicato la conclusione del procedimento amministrativo relativo al riconoscimento della formazione professionale conseguita da parte ricorrente in Romania rigettando l’istanza presentata da parte istante in riferimento al percorso di abilitazione su classe di concorso;

- nonché di ogni altro atto presupposto conseguente o comunque connesso anche non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione e del Merito;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 febbraio 2026 la dott.ssa CA DE BA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’atto introduttivo del presente giudizio la ricorrente ha impugnato il provvedimento con il quale è stata rigettata la sua istanza di riconoscimento del titolo conseguito in Romania, chiedendone l’annullamento previa sospensione cautelare degli effetti.

1.1 Il diniego è basato sulla riscontrata assenza, da parte del Ministero, nella documentazione allegata dalla ricorrente:

- della “AD” rilasciata dal Ministero romeno recante l’indicazione della disciplina che la ricorrente può insegnare e la relativa fascia di età degli alunni;

- di idonea documentazione attestante la durata legale dei percorsi formativi Nivel I e Nivel II;

- della “apostille” ai sensi della Convenzione dell’Aja del 5 ottobre 1961 o di altra forma di legalizzazione dei titoli, delle certificazioni e degli atti formati all’estero allegati alla domanda.

2. Il ricorso è stato affidato ai seguenti motivi di diritto:

- I. “ Violazione dell’art. 16 e 17 del D.lgs 206/2007. Violazione del soccorso istruttorio. Violazione del criterio di buona fede sancito dall’art. 4 del TUE ”, in quanto l’Amministrazione ha chiesto le integrazioni documentali ben oltre il termine di 30 giorni fissato dalla normativa di settore. Risulterebbero quindi violati l’art. 17, comma 2, del D.lgs. n. 206/2007 ed il principio del soccorso istruttorio. La parte ricorrente si è comunque attivata per reperire le certificazioni richieste, che ha fornito, ad eccezione del certificato finale di valore, prontamente richiesto al Ministero dell’Educazione rumeno;

- II. “ Illegittimità del provvedimento impugnato in ragione della violazione, in concreto, dei principi espressi dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato. Eccesso di potere – Irragionevolezza manifesta -Difetto di motivazione -Omessa valutazione della necessità, sotto il profilo della sola (mera) equivalenza, del percorso abilitante svolto in Romania nella valutazione di accoglibilità della domanda di riconoscimento in Italia. Eccesso di potere sotto il profilo della violazione dell’art. 22 del d.lgs. n. 206 del 2007 per non aver disposto, in presenza di ritenute divergenze fra i due percorsi, per rendere equivalenti gli stessi, l’adozione di misure compensative pur espressamente previste dall’art 22 del del d.lgs. n. 206 del 2007. Le precedenti decisioni del Tar Lazio su analoghi contenziosi attinenti provvedimenti di diniego emessi dal Ministero dell’Istruzione successivamente al pronunciamento dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 22/2023.Violazione dell’EQF” : ove il Ministero dell’Istruzione avesse proceduto all’esame in concreto delle competenze, avrebbe verificato la sostanziale omogeneità dei percorsi didattico-formativi svolti dall’istante in Romania rispetto al percorso di studi che omologhi colleghi affrontano in Italia;

- III. “ Sulla mancanza di valore legale in Italia di documenti privi di Apostille o di altra legalizzazione e che la documentazione deve essere munita di traduzione ”: sarebbe illegittima la richiesta delle apostille, al fine di legalizzare i documenti prodotti, essendo a tal fine sufficiente la legalizzazione c.d. viza del Ministero rumeno, la quale certifica la autenticità dei titoli rilasciati dalle Università;

- IV. “ Sulla violazione dei principi di buona fede di cui all’art. 4 par. 3 Tue ”, in quanto l’Amministrazione ha imposto termini stringenti per le integrazioni, a fronte di una prolungata inerzia nella gestione del procedimento;

- V. “ Disparità di trattamento rispetto ad altri docenti che hanno ottenuto il riconoscimento del titolo conseguito in Romania sulle medesime classi di concorso richieste da parte ricorrente e che sono in possesso dei medesimi titoli di laurea conseguita in Italia e che hanno conseguito, in Romania, lo stesso ciclo di studi. Violazione del principio nemo potest venire contra factum proprium. Violazione art. 3 Cost. Violazione art. 16 comma 5 D.Lgs 206/2007 su titoli analoghi” : il Ministero ha emesso distinti decreti di riconoscimento in favore di docenti che hanno conseguito il medesimo titolo di parte ricorrente.

3. In data 30 agosto 2024 si è costituito in giudizio il Ministero resistente con atto formale.

4. Con ordinanza n. 4523 adottata all’esito della camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2024, il Collegio ha accolto l’istanza di misura cautelare, con la seguente motivazione: “ Considerato che il rigetto impugnato, basato su carenze di tipo formale, non appare prima facie conforme ai principi dettati in materia dalla Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (in particolare sentenza n. 18/2022), posta la necessità di una verifica in concreto dei livelli di competenza professionale sottesi ai certificati e ai diplomi conseguiti, allegati dall’istante; Considerato altresì che la richiesta di integrazione documentale è stata formalizzata dal Ministero intimato, per la prima volta, oltre i termini previsti dalla direttiva 2005/36/CE, la quale peraltro non menziona espressamente alcuna necessità di apostille, dichiarazioni di valore o formule sacramentali (pur certamente non ostando a forme di controllo ex post dell’autenticità dei documenti, comunque attraverso una specifica procedura che non appare essere stata seguita nel caso di specie); Ritenuto, nel bilanciamento degli interessi coinvolti, e nella sommaria sede cautelare fermo ogni ulteriore approfondimento nel merito, che sia meritevole di apprezzamento il pregiudizio derivante al ricorrente dal diniego impugnato, in quanto suscettibile di riverberarsi sugli incarichi lavorativi mantenibili e/o ottenibili; Ritenuto, pertanto, che ad una delibazione sommaria tipica di questa fase processuale la domanda di misure cautelari collegiali debba trovare accoglimento, con conseguente sospensione del provvedimento con cui il Ministero intimato ha rigettato l’istanza di parte ricorrente intesa ad ottenere il riconoscimento in Italia dell’abilitazione all’esercizio della professione di docente acquisita all’estero ”.

5. In data 24 luglio 2025 parte ricorrente ha depositato in giudizio la “ AD Ministeriale – Certificato di valore in lingua originale e tradotto in italiano ”.

6. All’udienza pubblica del 4 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta per la decisione.

7. Il ricorso, i cui motivi di diritto possono essere congiuntamente scrutinati in quanto connessi, è fondato e va accolto, nei limiti e termini di cui appresso.

7.1 Nel caso di specie, l’Amministrazione, a fronte dell’istanza presentata dalla ricorrente, è rimasta in una prima fase inerte e, successivamente, ha assegnato termini perentori stringenti alla richiedente per completare la sua documentazione, ed infine non ha accettato le istanze di proroga, denegando il riconoscimento senza effettuare un esame comparativo.

La condotta procedimentale seguita dall’Amministrazione non appare conforme ai doveri di collaborazione e buona fede cui deve ispirarsi l’autorità amministrativa nei confronti del privato e che sono a fondamento del principio del soccorso istruttorio (cfr. Cons. St., II, n. 7121/2024 e VII, n. 7051/2024); principio che, nel caso di specie, non incontra neppure i limiti correlati alla par condicio tra concorrenti, non trattandosi di una procedura concorsuale o comparativa.

Né al contrario si può ritenere legittima tale condotta sulla base della circostanza per cui il rigetto non impedirebbe il deposito di una nuova istanza completa della documentazione.

Oltre alla duplicazione di procedimenti amministrativi e istanze, che si aggiungerebbero al numero rilevante di domande in corso di esame, deve rilevarsi l’effetto negativo che il diniego di riconoscimento è suscettibile di riverberare sulla partecipazione degli interessati alle procedure concorsuali, nonché alle procedure di formazione delle GPS, alle quali il Ministero consente la partecipazione con riserva, in pendenza di riconoscimento del titolo di ammissione (cfr. art. 3, co. 4, D.D. n. 499/2020, art. 4, co. 5, D.D. n. 2575/2023, art. 7, co. 1, lett e), O.M. n. 112/2022 e O.M. n. 88/2024).

Pertanto, va dichiarata l’illegittimità del provvedimento impugnato, nella parte in cui rigetta l’istanza senza valutare le integrazioni documentali inviate dal ricorrente, né le domande di proroga dei termini per produrre l’ulteriore documentazione, richiesta dal ricorrente all’autorità rumena dopo aver ricevuto la nota del Ministero.

7.2 Con riferimento alla parte del gravato diniego in cui l’Amministrazione richiede che tutti i titoli, le certificazioni e gli atti formati all’estero debbano essere provvisti di apostilla, il Collegio osserva che l’adempimento non è richiesto in maniera esplicita dalla Direttiva, né nel modulo di istanza di riconoscimento predisposto originariamente dall’Amministrazione, che non menzionano la Convenzione dell’Aja o altre norme in materia di legalizzazione dei documenti (non contemplati neppure dal citato d. lgs. n. 206/2007 di recepimento).

In merito alla documentazione, la Direttiva si limita infatti a prevedere, all’art. 50 – come integrato dall’Allegato VII – uno specifico sistema preordinato alla verifica della autenticità del titolo dello Stato d’origine, che si fonda, almeno in prima battuta, sul dialogo tra Stati membri e sul non aggravamento della posizione del richiedente (nello stesso senso sembra muovere la legislazione nazionale, cfr. art. 8 comma 4, d. lgs. n. 206/2007). La possibilità di richiedere copie autenticate dei documenti è ammessa “ in una fase successiva ” e solo “ in caso di dubbio fondato e ove strettamente necessario ” (art. 17, comma 9- bis , d. lgs. n. 206/2007).

A ciò si aggiunge che richiedere un simile incombente, in maniera generale e con valore ostativo alla procedibilità, oltre che porsi in contrasto con lo scopo perseguito dal sistema di riconoscimento imposto dalla Direttiva – ossia la libera circolazione e il riconoscimento reciproco dei titoli di formazione – appare trascurare la possibilità di adottare approcci maggiormente proporzionali e coerenti con il principio di fiducia reciproca che assiste i rapporti tra Stati membri, come ad esempio verifiche ex post o a campione.

7.3 Con riferimento alla mancata produzione dell’AD quale causa ritenuta dal Ministero ostativa all’esame dell’istanza, il Collegio rileva che la motivazione del diniego impugnato, assumendo come requisito indispensabile per procedere a valutare l’istanza di riconoscimento la produzione della c.d. AD ministeriale, attestante il diritto all’insegnamento, appare contrastante con la disciplina europea come ricostruita dalla recente Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (n. 18, 19, 20, 21, 22 del 2022).

Nell’impostazione dell’Amministrazione, l’assenza di AD rappresenterebbe una carenza documentale che renderebbe impossibile l’esame della posizione dell’istante, non solo da un punto di vista formale ma soprattutto da un punto di vista sostanziale, dal momento che l’Amministrazione non disporrebbe di informazioni certe sulla formazione conseguita in Romania e sulla sua spendibilità, in quello Stato, come qualifica professionale.

In proposito, ritiene tuttavia il Collegio che l’AD ministeriale costituisca, al pari degli AD universitari (c.d. Nivel), un atto con valore certificativo del percorso formativo svolto dall’istante. Sotto tale profilo, dunque, l’AD si pone quale elemento certamente utile – ma non necessario – del procedimento volto alla individuazione e al riconoscimento della classe di concorso oggetto di istanza, in quanto per il tramite della stessa viene ulteriormente chiarita – rispetto a quanto già risultante dai Nivel – la qualificazione estera del percorso formativo del richiedente, cui si aggiunge la dichiarazione del relativo effetto, che appare automatico, sotto il profilo abilitativo.

Nell’ambito della istruttoria afferente il riconoscimento dei titoli formativi ed abilitativi, dunque, l’Amministrazione può certamente richiedere non solo i Nivel – elementi costitutivi delle valutazioni afferenti al riconoscimento di titoli formativi e abilitativi europei in base alla Direttiva ed al Trattato sotto il profilo della durata e della qualità della formazione – ma anche l’AD ministeriale, quale ulteriore elemento istruttorio ai fini della corretta attribuzione della classe di concorso di abilitazione e certificativo del percorso formativo del richiedente.

In tale prospettiva, conseguentemente, se può essere giustificata la richiesta da parte della Amministrazione della (ulteriore) certificazione di cui si discorre, al contrario, l’assenza dell’AD ministeriale non può di per sé condurre al rigetto della istanza, dovendo l’Amministrazione effettuare, in ogni caso, una valutazione concreta ed individuale dei titoli formativi acquisiti dall’interessato, cioè dei Nivel e degli altri diplomi, anch’essi certificati con distinte AD e prodotti in sede di domanda di riconoscimento.

In base ai principi ora richiamati deve quindi ritenersi illegittimo il provvedimento impugnato con cui il Ministero dell’Istruzione ha rigettato l’istanza di riconoscimento del titolo conseguito in Romania, senza analizzare comparativamente i percorsi formativi svolti nei due Stati membri coinvolti e senza valutare in concreto se – mediante il percorso di specializzazione seguito in Romania e l’eventuale attività professionale concretamente svolta – l’interessata abbia raggiunto il medesimo livello di competenze richieste in Italia per l’accesso alla professione di insegnante per le classi di concorso richieste, salva l’adozione di specifiche e opportune misure compensative.

7.3.1 In ogni caso, l’AD Ministeriale è stata richiesta dalla parte ricorrente all’Autorità competente ed è stata prodotta in giudizio.

8. In definitiva, per le ragioni che precedono, il Collegio ritiene il ricorso fondato, con conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati. Ne deriva che l’Amministrazione dovrà pronunziarsi di nuovo sull’istanza della ricorrente tenendo in considerazione i principi sopra esposti, nonché gli atti dalla stessa depositati – anche in corso di causa – che la medesima avrà cura di far pervenire nuovamente ai competenti Uffici del Ministero.

9. In considerazione della peculiarità e novità delle questioni risolte, sussistono giustificati motivi per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AN MA, Presidente

Maria Rosaria Oliva, Referendario

CA DE BA, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CA DE BA	AN MA

IL SEGRETARIO