N. 05619/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 19/01/2026
N. 00410 /2026 REG.PROV.COLL. N. 05619/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5619 del 2025, proposto dal
Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del Ministro pro tempore, ex lege rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato e domiciliato presso gli
Uffici della stessa, in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
contro dott.ssa RA DE, rappresentata e difesa dall'avv. ON RI
ON e con domicilio digitale come da P.E.C. da Registri di Giustizia;
per la riforma, previa sospensione dell'efficacia,
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Terza
Bis, n. 6872/2025 del 7 aprile 2025, resa tra le parti sul ricorso R.G. n. 6283/2024. N. 05619/2025 REG.RIC.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Vista la domanda di sospensione dell'efficacia della sentenza appellata, presentata in via incidentale dall'Amministrazione appellante;
Viste la memoria di costituzione e difensiva e la documentazione dell'appellata;
Vista l'ordinanza n. 2899/2025 del 1° agosto 2025, recante abbinamento dell'istanza cautelare al merito e fissazione, per la discussione di questo, dell'udienza pubblica del
16 dicembre 2025;
Vista l'istanza della difesa erariale di passaggio della causa in decisione;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2025 il Cons. IE De
Berardinis, udito per la parte appellata l'avv. Nicola Laurenti in sostituzione dell'avv.
ON RI ON e viste le conclusioni della parte appellante, come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
1. Con il ricorso in epigrafe il Ministero dell'Istruzione e del Merito ha appellato la sentenza del T.A.R. Lazio, Sez. III bis, n. 6872/2025 del 7 aprile 2025, chiedendone la riforma, previa sospensione dell'efficacia.
1.1. La sentenza gravata ha accolto il ricorso proposto dalla dr.ssa RA DE contro il provvedimento del predetto Ministero prot. n. U.0014469 del 12 aprile 2024, che ha rigettato l'istanza della ricorrente volta a ottenere il riconoscimento del titolo di abilitazione da lei conseguito in Romania ai fini dell'esercizio dell'insegnamento in Italia nella scuola secondaria di II° grado per la classe di concorso “A050 – Scienze
Naturali, Chimica e Biologia” (v. all. 19 al ricorso di primo grado). N. 05619/2025 REG.RIC.
2. Il diniego emesso dal Ministero si è fondato su una triplice motivazione: a) assenza della “ER” rilasciata dal Ministero romeno attestante la disciplina che la docente può insegnare e la fascia d'età degli alunni; b) assenza della documentazione attestante la durata legale dei percorsi formativi “Nivel I” e “Nivel II”; c) assenza di apostille (timbrature), o comunque di altra forma di legalizzazione, sulle certificazioni prodotte.
2.1. L'aspirante docente ha impugnato il diniego ministeriale innanzi al T.A.R. Lazio
e quest'ultimo, in sede cautelare, con ordinanza n. 2924/2024 del 3 luglio 2024 ha accolto la relativa istanza della ricorrente, sospendendo l'efficacia del provvedimento impugnato.
2.2. In sede di merito, il T.A.R. ha accolto le censure dedotte nel ricorso sotto plurimi profili.
2.3. Anzitutto, la sentenza ha ritenuto illegittima la motivazione del diniego fondata sull'assenza delle c.d. apostille, trattandosi di adempimento, da un lato, non richiesto esplicitamente ex ante nel modulo di domanda predisposto dalla stessa P.A., dall'altro lato, non previsto né dalla direttiva n. 2005/36/CE (sul riconoscimento delle qualifiche professionali acquisite in altri Stati membri dell'UE), né dal d.lgs. n. 206/2007, di recepimento della direttiva stessa, né, ancora, da altre norme eurounitarie riferibili alla fattispecie.
2.4. In secondo luogo, la sentenza ha disatteso l'assunto del Ministero in ordine alla necessità della “ER”, ossia del certificato ministeriale contenente l'attestato di abilitazione all'insegnamento in una data materia, la cui assenza nella documentazione allegata all'istanza di riconoscimento era stata indicata, come detto, tra le motivazioni del rigetto dell'istanza stessa. Tale conclusione viene giustificata dal T.A.R., oltre che in base alla propria pregressa giurisprudenza espressasi sulla questione (richiamata ai sensi dell'art. 74 c.p.a.), in considerazione della circostanza che in corso di giudizio la ricorrente ha depositato la citata “ER”, nel frattempo rilasciatale dalle autorità N. 05619/2025 REG.RIC.
romene: orbene, osserva il T.A.R. che in essa si chiarisce come la formazione richiesta in Romania ai fini del rilascio dell'attestazione professionale sia quella rappresentata dai “Nivel” e come nessuna ulteriore formazione è svolta successivamente al rilascio dei suddetti “Nivel” e prima della “ER”, cosicché quest'ultima altro non è che l'automatica conseguenza della ricognizione dei “Nivel”.
2.5. Da ultimo il T.A.R. ha ritenuto illegittima la motivazione del diniego fondata sulla mancata produzione di documentazione attestante la durata legale del “Nivel I” e del
“Nivel II”. Sul punto la sentenza appellata ha osservato che la questione dei programmi formativi completi riferiti sia alla formazione “Nivel I” sia alla formazione “Nivel II” avrebbe dovuto formare oggetto di un'eventuale valutazione sostanziale da parte della
P.A., ma non giustifica il respingimento dell'istanza, che invece può essere scrutinata considerando i crediti formativi certificati dalla ricorrente: infatti, per l'istruttoria e la decisione in relazione a una sola classe di concorso, sono sufficienti i riferimenti ai crediti formativi depositati in giudizio e, già prima, in ambito procedimentale, ferma la valutazione sulle misure compensative, che possono essere di pregnanza maggiore in difetto della presentazione dei programmi richiesti.
2.6. Il T.A.R., inoltre, ha evidenziato la scorrettezza del procedimento seguito, poiché le integrazioni documentali sono state richieste oltre i termini stabiliti dalla direttiva n. 2005/36/CE ed in violazione del principio di proporzionalità, “senza contare che i contenuti della formazione che viene erogata nei Nivel I e II è notoria (sul punto si è espressa l'Adunanza Plenaria) ed è ben conosciuta dalla stessa Amministrazione, per essere stata esaminata in numerosissimi casi”.
2.7. Per l'effetto, il primo giudice ha annullato il diniego impugnato.
3. Nell'appello il Ministero ha contestato l'iter logico giuridico e le statuizioni della sentenza di prime cure, deducendo i seguenti motivi:
I) erroneità della sentenza impugnata per violazione e falsa applicazione degli artt. 45
e 49 del TFUE, perché il primo giudice sarebbe incorso in errore nell'affermare che la N. 05619/2025 REG.RIC.
posizione della richiedente debba essere valutata alla luce non solo della direttiva n.
2005/36/CE, ma anche degli artt. 45 e 49 TFUE;
II) erroneità della sentenza impugnata per omessa considerazione delle differenze tra le normative nazionali italiana e romena e del valore della laurea in Italia (quale titolo non abilitante);
III) erroneità della sentenza impugnata per violazione e falsa applicazione dell'art. 13 della direttiva n. 2005/36/CE, in ragione della differenza sostanziale tra le nozioni di
“attestato di competenza” e di “titolo di formazione” ai sensi della predetta direttiva, in quanto la sentenza appellata avrebbe operato un improprio paragone tra due istituti
– l'attestato di competenza e il titolo di formazione – che l'art. 13 della direttiva stessa non metterebbe, invece, sul medesimo piano;
IV) erroneità della sentenza appellata in relazione al capo che ha dato atto del fatto che il diniego potrebbe ritenersi illegittimo ove fondato sulla sola assenza di apostille
(id est: di legalizzazione dei documenti), poiché in realtà nel caso di specie il Ministero avrebbe rigettato l'istanza non tanto per l'assenza di presupposti di tipo formale, quali la legalizzazione dei documenti, quanto piuttosto per un presupposto sostanziale quale l'assenza della “ER”;
V) erroneità della sentenza appellata nella parte in cui ha ritenuto che in assenza della
“ER” lo Stato ospitante abbia la possibilità di ricorrere a misure compensative modulabili in funzione della formazione conseguita;
VI) erroneità della sentenza appellata per mancata sospensione impropria del giudizio in attesa della pronuncia della Corte di Giustizia UE sulla causa C-340/24, oggetto del rinvio pregiudiziale operato dal T.A.R. Lazio, Sez. IV ter, con ordinanza n. 8867/2024 del 3 maggio 2024, poiché rispetto a tale rinvio pregiudiziale (pur attinente al ricorso avverso un provvedimento di rigetto sul sostegno spagnolo) sussisterebbe una causa di sospensione impropria “in senso lato” del giudizio nelle more della decisione della
Corte; N. 05619/2025 REG.RIC.
VII) erroneità della sentenza impugnata per violazione dell'art. 51 della citata direttiva n. 2005/36/CE e degli artt. 16 e 17 del d.lgs. n. 206/2007, perché il T.A.R. non avrebbe considerato che l'interessata non si sarebbe premurata di produrre la documentazione completa a sostegno della propria istanza e che in materia di riconoscimento dei titoli esteri vigerebbe il principio di autoresponsabilità del privato.
3.1. Si è costituita in giudizio l'appellata dr.ssa RA DE con memoria di costituzione e difesa, eccependo l'infondatezza dei motivi di appello e concludendo per la sua reiezione, previa reiezione dell'istanza cautelare. L'appellata ha evidenziato, tra l'altro, di aver ottenuto dal Ministero romeno il rilascio della “ER” finale
(“certificato di valore”), versata in atti in primo grado in data 8 gennaio 2025 e poi ancora 13 febbraio 2025 e che risulta debitamente tradotta.
3.2. Con ordinanza n. 2899/2025 del 1° agosto 2025, resa all'esito della discussione dell'istanza cautelare, la Sezione ha disposto l'abbinamento di detta istanza al merito della causa, fissando per lo stesso l'udienza pubblica del 16 dicembre 2025.
3.3. In vista dell'udienza di merito la difesa erariale ha depositato istanza di passaggio della causa in decisione sulla base degli scritti difensivi.
3.4. All'udienza pubblica del 16 dicembre 2025 il Collegio, udito il difensore presente della parte appellata, ha trattenuto il ricorso in decisione.
4. I motivi di appello, che per ragioni di economia processuale e di connessione sotto il profilo logico-giuridico possono essere trattati congiuntamente, non sono suscettibili di positivo apprezzamento.
4.1. Al riguardo, infatti, sono dirimenti le considerazioni di seguito esposte.
4.2. In primo luogo, nel caso di specie il Ministero, a differenza dell'atteggiamento serbato di recente in moltissime vicende analoghe (v., per tutti, il caso deciso da C.d.S.,
Sez. VII, 3 ottobre 2025, n. 7765), non ha effettuato, sulla base della documentazione prodotta, nessuna valutazione comparativa tra il percorso formativo seguito dalla richiedente in Romania e quello corrispondente previsto dall'ordinamento italiano, ma N. 05619/2025 REG.RIC.
si è limitato a rigettare l'istanza di riconoscimento del titolo estero sulla base di ragioni formali/istruttorie, ossia la mancanza della ER (poi, peraltro, acquisita dalla richiedente), la carenza di documentazione sulla durata legale dei percorsi “Nivel I” e
“Nivel II” e l'assenza delle apostille o di altre forme di legalizzazione dei documenti prodotti.
4.2. Quest'ultimo profilo, legato alle apostille, è stato peraltro disatteso dalla stessa
Amministrazione nelle sue difese in giudizio: esso tuttavia – al contrario di quanto si legge nell'appello – integra una delle motivazioni su cui si basa il diniego impugnato, cosicché correttamente la sentenza di prime cure l'ha preso in esame, dimostrandone l'inconsistenza sul piano giuridico. Se ne desume l'infondatezza del quarto motivo di appello.
4.3. Le ulteriori motivazioni del diniego, lungi dal suffragare quest'ultimo, dimostrano le carenze dell'istruttoria svolta dall'Amministrazione, rivelata con palmare evidenza in particolare dalla sopravvenienza della “ER”, trattandosi di circostanza che conferma ex post che l'interessata avrebbe potuto produrre nella sede procedimentale a ciò deputata la documentazione integrativa richiestale dal Ministero, laddove questo le avesse assegnato a tal fine un termine congruo, tale da tenere conto della difficoltà di procurarsi la suddetta documentazione dalle Autorità straniere. Né, come lamentato in primo grado dalla ricorrente, il Ministero, dopo averle comunicato il c.d. preavviso di rigetto contenente l'indicazione della documentazione mancante, ha poi accolto la domanda di dilazione (sub specie di sospensione ovvero interruzione) dei termini del procedimento, al fine di porre la medesima ricorrente in condizione di ottenere dalle
Autorità romene detta documentazione.
4.4. Per quanto riguarda, infine, la durata legale dei percorsi “Nivel I” e “Nivel II”, si tratta di un dato che avrebbe potuto essere accertato anche d'ufficio dal Ministero, il quale avrebbe potuto ricavarlo dal certificato degli studi compiuti, o, in caso di dubbi N. 05619/2025 REG.RIC.
sulla documentazione dell'Università romena, avrebbe potuto richiedere alle Autorità romene una conferma dell'autenticità dei titoli di formazione rilasciati.
5. Le argomentazioni suesposte superano i motivi di appello sopra elencati, i quali non possono comunque portare alla riforma della sentenza di prime cure. La statuizione di quest'ultima, di annullamento del diniego impugnato, si mostra, infatti, corretta e da confermare, visti i deficit sottesi al diniego stesso sotto i profili istruttorio e valutativo, dovendosi condividere le eccezioni sollevate sul punto dall'appellata.
5.1. In particolare, vanno condivise le affermazioni dell'appellata, secondo cui:
- [anche alla luce della prassi seguita in innumerevoli casi analoghi dalla P.A.] “la sola mancata produzione dell'ER non è ex se elemento sufficiente a sostenere il rigetto, posto che è onere del Ministero effettuare un confronto sull'intero compendio documentale fornito dal[la] richiedente ai fini del riconoscimento” e quello richiesto in Italia per la corrispondente classe di concorso;
- ella ha depositato la “ER” una volta che le è stata rilasciata dalle Autorità romene, così riscontrando la richiesta di integrazione documentale che il Ministero le aveva indirizzato.
5.2. Pertanto, il deposito della “ER” va a superare il secondo, terzo, quinto e settimo motivo di appello, quest'ultimo recante un improprio richiamo al principio di autoresponsabilità del privato (visto che la richiedente, nel caso di specie, si è in effetti attivata per ottenere la documentazione ritenuta carente).
5.3. Quanto al sesto motivo, avente a oggetto la mancata sospensione “impropria” del giudizio a causa del rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia UE, lo stesso è superato dalla decisione della predetta Corte intervenuta in data 20 novembre 2025 sulle cause riunite C-340/24 e C-442/24: dal parag. 27 di questa si evince, inoltre, la correttezza del richiamo agli artt. 45 e 49 TFUE operato dal T.A.R., con conseguente infondatezza anche del primo motivo di appello. N. 05619/2025 REG.RIC.
5.4. Il Ministero è quindi tenuto, sulla base della “ER” rilasciata, a verificare se vi sono i presupposti, sotto il profilo dei contenuti della formazione svolta all'estero, per accordare alla richiedente il riconoscimento del titolo con riguardo alla classe di concorso da lei richiesta (A050). Tale verifica dovrà essere effettuata in conformità ai principi di diritto espressi dall'Adunanza Plenaria di questo Consiglio nelle decisioni nn. 19, 20, 21 e 22 del 2022, nonché a quelli espressi dalla Corte di Giustizia UE nella succitata sentenza del 20 novembre 2025.
6. In definitiva, l'appello è nel suo complesso infondato e deve perciò essere respinto, dovendo il Ministero, in ossequio all'effetto conformativo della presente decisione, procedere al riesame della fattispecie alla luce della documentazione in atti.
6.1. Com'è noto, infatti, “la sentenza di annullamento del giudice amministrativo […] oltre al c.d. effetto caducatorio o demolitorio, consistente nella eliminazione dell'atto impugnato, produce infatti anche un effetto conformativo in ordine alle regole alle quali la pubblica amministrazione si dovrà attenere nell'attività futura e, dunque, istituisce un vincolo sostanziale per i successivi ed eventuali segmenti di azione amministrativa (Cons. Stato, sez. V, 13 ottobre 2021, n. 6875)” (così C.d.S., Sez. V,
30 maggio 2025, n, 4713).
7. Le spese del giudizio di appello seguono la soccombenza e sono liquidate a carico del Ministero appellante nella misura di cui al dispositivo, con distrazione in favore del difensore dell'appellata, dichiaratosi antistatario.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Settima (VII), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l'Amministrazione appellante al pagamento delle spese del grado di appello del giudizio, che liquida in via forfettaria in € 4.000,00 (quattromila/00), oltre a spese N. 05619/2025 REG.RIC.
generali e ad accessori di legge, disponendone la distrazione in favore del difensore dell'appellata, dichiaratosi antistatario.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025, con l'intervento dei magistrati:
BE EP, Presidente
Angela Rotondano, Consigliere
Sergio Zeuli, Consigliere
IE De Berardinis, Consigliere, Estensore
Marco Valentini, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
IE De Berardinis BE EP
IL SEGRETARIO N. 05619/2025 REG.RIC.