Pubblicato il 08/05/2026

N. 00765/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00460/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 460 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
NA DI e LU BE, rappresentati e difesi dagli avvocati Giacomo Graziosi e Antonella Almerigi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di ZA, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Stefano Forgiarini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

con il ricorso introduttivo, per l’accertamento:

- che il procedimento SUAP del Comune di ZA prot. 617/2013, pratica n. 13/212, svoltosi in conferenza di servizi, si è positivamente concluso con l’emissione del verbale prot. 3167 del 13 settembre 2013;

- che il suddetto verbale prot. 3167 del 13 settembre 2013 costituisce titolo abilitante l’intervento edilizio oggetto del citato procedimento;

con il ricorso per motivi aggiunti depositato il 20 maggio 2025, per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia:

- dell’ordinanza di demolizione del Comune di ZA n. 13 del 7 aprile 2025;

- della relazione del Servizio antiabusivismo prot. 32756 del 14 agosto 2018, menzionata nella ordinanza di demolizione n. 13/2025 e ad oggi non conosciuta;

- della relazione integrativa del Servizio antiabusivismo prot. 47678 del 23 novembre 2018, menzionata nella ordinanza di demolizione n. 13/2025 e ad oggi non conosciuta;

- di ogni altro atto presupposto connesso e consequenziale;

con il ricorso per motivi aggiunti depositato il 23 luglio 2025 per l’annullamento degli atti impugnati con il ricorso per motivi aggiunti con riproposizione dei motivi del ricorso introduttivo.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di ZA;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 febbraio 2026 il dott. VI Esposito e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale.

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1. I ricorrenti, con atto di compravendita del 17 dicembre 2014, acquistavano dalla società “Compagnia Investimenti Immobiliari S.r.l.” una unità immobiliare residenziale al piano terra (foglio 17, mappale 1041 sub 58 e sub 56) di un più ampio fabbricato costruito in virtù di concessione edilizia n. 46/2007 e variante n. 371/2011, situato nel territorio del Comune di ZA e costituito da cinque appartamenti, come indicato a pagina 1 del ricorso introduttivo.

2. Con nota del 28 agosto 2018, il Comune di ZA comunicava loro l’avvio del procedimento per difformità dell’immobile rispetto ai titoli edilizi, consistenti in:

i) diversa distribuzione interna dei locali e chiusura del collegamento con la cantina adiacente (abuso 1);

ii) cambio di destinazione d’uso di locali destinati ad ufficio, cantina e magazzino di servizio in abitazione, con produzione di nuovi volumi residenziali (156,65 metri cubi) (abuso 2);

iii) chiusura, con tamponatura in cartongesso, di un bagno (abuso 3);

iv) ampliamento della veranda coperta per una superficie di circa 14 metri quadrati (abuso 4);

v) realizzazione di corpo di ascensore che collega il piano terra con il primo piano (abuso 5).

3. I ricorrenti, a seguito di accertamenti tramite tecnico di fiducia, apprendevano che l’immobile era stato oggetto di un procedimento di autorizzazione avviato il 22 marzo 2013 dalla società venditrice “ per l’ampliamento di cinque appartamenti, recupero di alcuni interrati e cambio di destinazione d'uso di alcuni locali ” (documento n. 3 depositato dai ricorrenti con il ricorso introduttivo), gestito dal SUAP del Comune di ZA (pratica SUAP prot. n. 617/2013) e che il 12 agosto 2013, nel corso dell’iter procedimentale avviato a seguito di tale istanza, il SUAP aveva indetto una Conferenza di servizi decisoria.

Gli stessi ricorrenti evidenziano che il 13 settembre 2013, con verbale prot. n. 31671, tale Conferenza aveva rilasciato parere favorevole alla realizzazione dell’intervento proposto e che il, 17 novembre 2016, l’amministrazione comunale aveva predisposto una nota di calcolo degli oneri concessori dovuti per l’intervento.

E’ tuttavia pacifico in causa che il procedimento autorizzatorio di cui sopra non veniva espressamente concluso con l’adozione del rituale provvedimento finale.

4. Con nota del 7 gennaio 2022 (sollecitata con nota del 12 aprile 2022) i ricorrenti chiedevano al Comune di attestare che “ lo “stato legittimo” dell’immobile (…) comprende gli interventi, relativi allo stesso, previsti nel procedimento SUAP n. 617/2013 ” (pagina 5 del documento n. 7 depositato dai ricorrenti il 29 giugno 2023), senza tuttavia ottenere alcun riscontro dall’amministrazione.

5. Con il ricorso introduttivo la signora DI e il signor BE domandavano, quindi, l’accertamento della positiva conclusone del procedimento autorizzatorio sfociato nel precitato verbale della Conferenza di servizi n. 31671, in tesi titolo idoneo a legittimare gli interventi in esso descritti, deducendo motivi riproposti poi, in termini sostanzialmente analoghi, con il ricorso per motivi aggiunti depositato il 23 luglio 2025 (v. infra punto 9).

6. Il Comune, dopo essersi costituito in giudizio con una memoria di stile, con ordinanza n. 13 del 7 aprile 2025, richiamando la citata comunicazione di avvio procedimento del 28 agosto 2018, ordinava la demolizione delle opere ivi indicate, abusivamente realizzate.

7. I ricorrenti, con ricorso per motivi aggiunti depositato il 20 maggio 2025, impugnavano, con richiesta di sospensione, la predetta ordinanza di demolizione, deducendo i seguenti motivi di illegittimità:

1) eccesso di potere per manifesto difetto di istruttoria e di motivazione - perplessità e manifesta illogicità dell’ordinanza e della gestione del procedimento;

2) eccesso di potere per contraddittorietà e illogicità sotto altro profilo - violazione del principio di priorità della sanatoria rispetto al momento sanzionatorio-repressivo e dei principi di coerenza ed economicità dell’azione amministrativa;

3) violazione dei principi di correttezza, buona fede e lealtà procedimentale (art. 1, c. 2- bis della legge 7 agosto 1990, n. 241);

4) sui singoli abusi asseritamente sussistenti, per quanto già eccepibile e con riserva di ulteriore impugnazione, quanto alla “diversa distribuzione interna dei locali” (abuso n. 1) e alla “tamponatura in cartongesso” (abuso n. 3): violazione e falsa applicazione degli artt. 10- bis e 14 della legge regionale n. 23/1985; quanto alla realizzazione del “corpo ascensore” (abuso n. 5): violazione e falsa applicazione dell’art. 10- bis della legge regionale 23/1985 dell’art. 146 del d.lgs. n. 142/20024.

8. Con ordinanza n. 169 del 23 giugno 2025 l’istanza cautelare veniva accolta.

9. Con un secondo ricorso per motivi aggiunti, depositato il 23 luglio 2025, i ricorrenti lamentavano l’ulteriore illegittimità degli atti già impugnati per i seguenti motivi:

1) violazione e falsa applicazione degli artt. 14 e14- ter , l. 241/1990 nonché dell’art. 20, c. 6, d.p.r. 380/2001 - eccesso di potere per falso ed erroneo presupposto di fatto e di diritto- difetto di istruttoria e di motivazione;

2) in subordine, violazione e falsa applicazione dell’art. 20, c. 8, d.p.r. 380/2001 - eccesso di potere per falso ed erroneo presupposto di fatto e di diritto - difetto di istruttoria e di motivazione su un profilo decisivo della pratica;

3) in via di ulteriore subordine, eccesso di potere per falso ed erroneo presupposto di fatto e di diritto sotto altro profilo - difetto di istruttoria e di motivazione.

10. All’udienza pubblica del 22 ottobre 2025 il Collegio, in accoglimento della richiesta dei ricorrenti, rinviava la trattazione della causa.

11. In vista dell’udienza di trattazione le parti hanno depositato memorie, con le quali hanno insistito nelle rispettive conclusioni.

12. Alla pubblica udienza del 25 febbraio 2026, sentiti i difensori delle parti, la causa è stata posta in decisione.

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1.Il ricorso introduttivo è divenuto improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse. Il Collegio, infatti, non può che prendere atto di quanto dichiarato da parte ricorrente a pagina 1 e s. della memoria depositata il 24 gennaio 2026, secondo cui “ il Comune ha emesso l’ordinanza n. 13/2025, con cui ha ingiunto la demolizione di una serie di abusi, e lo ha fatto citando una “Relazione” istruttoria interna (prot. 47678 del 23.11.2018, ns. doc. 12) in cui si asseriva che il procedimento SUAP non si era mai concluso. Il ricorso per accertamento è quindi divenuto improcedibile e la causa verte oggi sulle domande di annullamento dell’ordinanza e della presupposta Relazione, proposte con il primo ed il secondo ricorso per motivi aggiunti ”.

2. Il ricorso per motivi aggiunti depositato il 20 maggio 2025 non è invece fondato e deve essere respinto.

Con il primo motivo i ricorrenti - non autori degli abusi contestati - lamentano, in estrema sintesi, che l’ordinanza di demolizione del 7 aprile 2025 sarebbe stata adottata senza alcun riscontro alla richiesta da loro formulata nel 2022 in ordine allo stato legittimo dell’immobile. L’amministrazione comunale, in particolare, avrebbe omesso di esaminare nel merito la questione relativa alla pratica SUAP prot. n. 617/2013, anche alla luce del fatto che almeno tre dei cinque abusi contestati sembrerebbero coincidere con alcune delle opere ivi indicate.

2.1 Il motivo non è fondato, in quanto dalla sintetica ma comunque intellegibile motivazione del provvedimento impugnato emerge che l’amministrazione ha valutato le argomentazioni prospettate da parte ricorrente, ritenendole tuttavia non accoglibili non essendosi il procedimento SUAP n. 617/2013 conclusosi con il rilascio di titoli abilitativi. Il Comune resistente, invero, dopo avere dato atto che “ in data 10.01.2022 protocollo n°956 perveniva la nota a firma dello Studio Legale Graziosi per conto dei soggetti responsabili con cui si chiedeva di voler formalmente attestare che lo stato legittimo dell’immobile comprendeva la pratica Suap n°617/2013 e contestualmente si rinunciava all’istanza a sanatoria presentata nel 2020 ” precisa che “ le stesse risultano realizzate in assenza del permesso di costruire ai sensi dell’art. n°6 della L.R. n°23/1985, in assenza di SCIA edilizia ai sensi dell’art. n°10-bis della L.R. n°23/1985 e in assenza di autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. n°181 del D.lgs. n°42/2004 ”, rigettando così la tesi sostenuta dai ricorrenti secondo cui la pratica SUAP n. 617/2013 si sarebbe conclusa positivamente .

E ciò nell’assunto che la determinazione conclusiva della conferenza di servizi, anche se di tipo decisorio, ha pur sempre carattere endoprocedimentale e presuppone quindi un successivo provvedimento finale con valenza effettivamente determinativa della fattispecie, con conseguente esclusione (ove negativo) di onere di impugnazione immediata (sulla questione più diffusamente v. infra punti 3.4 e ss).

2.2 Con il secondo motivo i ricorrenti sostengono che il comportamento silente dell’amministrazione in relazione alla richiesta formulata con la nota del 7 gennaio 2022 (sollecitata con nota del 12 aprile 2022) - con cui si chiedeva al Comune di attestare che “ lo “stato legittimo” dell’immobile dei miei assistiti [signori NA DI e LU BE, n.d.r.] comprende gli interventi, relativi allo stesso, previsti nel procedimento SUAP n. 617/2013 ” (pagina 5 del documento n. 7 depositato dai ricorrenti il 29 giugno 2023) - avrebbe impedito loro di presentare pratica di sanatoria, ciò che avrebbe evitato che “ una ordinanza di demolizione potesse essere mai emessa ” (pagina 8 del ricorso per motivi aggiunti depositato il 28 maggio 2025).

La censura non è suscettibile di favorevole apprezzamento.

Al riguardo è sufficiente osservare, da un lato, che il mancato riscontro all’istanza formulata il 7 gennaio 2022 non impediva ai ricorrenti né di presentare, prima dell’emissione dell’ordinanza di demolizione, una domanda di accertamento di conformità comprensiva anche delle opere indicate nella pratica SUAP 617/2013, con successivo approfondimento del perimetro esatto delle opere da sanare nell’ambito del conseguente procedimento amministrativo, né di presentare, dopo l’emissione dell’ordinanza di demolizione e nelle more del processo, un’istanza di accertamento di conformità, che avrebbe comportato, per consolidata giurisprudenza, una sospensione dell'efficacia dell’ordine di demolizione ( ex multis , Consiglio di Stato, Sezione Terza, n. 2443/2026); dall’altro lato osserva il Collegio che, a tutto voler concedere, il mancato riscontro all’istanza del 7 gennaio 2022, lungi dal viziare la legittimità dell’ordinanza di demolizione - che, per pacifica giurisprudenza, è “ atto dovuto e rigorosamente vincolato, in quanto la repressione dell’abuso corrisponde, per definizione, all’interesse pubblico al ripristino dello stato dei luoghi, essendo già dotata di un’adeguata e sufficiente motivazione, consistente nella descrizione delle opere abusive e nella constatazione dell’abusività ”, Consiglio di Stato, Sezione Settima, n. 2940/2026 - avrebbe dovuto essere se del caso denunciato con un ricorso per silenzio.

2.3 Con il terzo motivo di impugnazione la signora NA DI e il signor LU BE lamentano la violazione dei principi di correttezza, lealtà e buona fede, desumibile dal notevole tempo trascorso tra l’accertamento degli abusi (con le relazioni prot. n. 32756 del 14 agosto 2018 e prot. n. 47678 del 23 novembre 2018 citate nell’ordinanza e non trasmesse ai ricorrenti) e l’ordinanza di demolizione del 7 aprile 2025, peraltro senza alcuna interlocuzione con i ricorrenti, non autori – come detto - degli abusi edilizi.

Quanto al notevole lasso temporale intercorso tra l’accertamento dell’abuso e l’adozione del provvedimento repressivo, è sufficiente richiamare il granitico orientamento giurisprudenziale, condiviso da questo Collegio, secondo cui non è concepibile “ l’idea stessa di connettere al decorso del tempo e all’inerzia dell’amministrazione la sostanziale perdita del potere di contrastare l’abusivismo edilizio, ovvero di legittimare in qualche misura l’edificazione avvenuta senza titolo, non emergendo oltretutto alcuna possibile giustificazione normativa a una siffatta – e inammissibile – forma di sanatoria automatica; - se pertanto il decorso del tempo non può incidere sull’ineludibile doverosità degli atti volti a perseguire l’illecito attraverso l’adozione della relativa sanzione, deve conseguentemente essere escluso che l’ordinanza di demolizione di un immobile abusivo debba essere motivata sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale al ripristino della legalità violata. In tal caso, è del tutto congruo che l’ordine di demolizione sia adeguatamente motivato mercé il richiamo al comprovato carattere abusivo dell’intervento, senza che si impongano sul punto ulteriori oneri motivazionali, applicabili nel diverso ambito dell’autotutela decisoria ” (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, n. 9/2017; recentemente, ex multis , Consiglio di Stato, Sezione Quinta, n. 444/2026; Consiglio di Stato, Sezione Seconda, n. 466/2026; Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, n. 9/2026; T.A.R. Sardegna nn. 1169/2025 e 735/2025).

Invero, come efficacemente rilevato dalla giurisprudenza, il tempo e l’inerzia dell’amministrazione non sono idonei a far divenire legittimo ciò che è sin dall’origine illegittimo. Al contrario, “ il decorso del tempo, lungi dal radicare in qualche misura la posizione giuridica dell’interessato, rafforza piuttosto il carattere abusivo dell’intervento ” (Consiglio di Stato, Sezione Sesta, n. 1123/2018).

Quanto al contraddittorio procedimentale, esso risulta correttamente instaurato con la comunicazione di avvio del procedimento del 28 agosto 2018, riscontrata dai ricorrenti con nota datata 11 settembre 2018 a cui faceva seguito una istanza di accertamento di conformità in data 2 marzo 2020, revocata con nota del 7 gennaio 2022, con la quale, peraltro, i ricorrenti replicavano alla comunicazione di avvio del procedimento con articolate argomentazioni, non condivise dall’amministrazione resistente, come emerge dalla motivazione sottesa all’impugnato provvedimento.

L’estraneità dei ricorrenti alla realizzazione degli abusi, riconosciuta dall’amministrazione comunale secondo cui “ in data 23.11.2018 protocollo n°47678 veniva trasmessa dai tecnici del Servizio Antiabusivismo la relazione integrativa con cui si accertava che le opere erano state realizzate prima dell’acquisto da parte degli attuali proprietari ” (pagina 2 del documento n. 9 depositato dai ricorrenti) e dal giudice penale (pagina 2 del documento n. 7 depositato dai ricorrenti), non incide sulla legittimità del provvedimento impugnato e non è idoneo ad ingenerare alcun affidamento.

Si richiama, al riguardo, il condivisibile orientamento giurisprudenziale secondo cui “ la demolizione deve essere posta a carico di chi abbia con il bene una relazione materiale che lo ponga nella condizione di eseguire il provvedimento che ha natura ripristinatoria e reale, anche ove egli non possa essere identificato con certezza come “il responsabile dell’abuso”. Come, infatti, evidenziato in numerose pronunce del Consiglio di Stato e come riconosciuto anche dall’Adunanza Plenaria, la demolizione di un abuso edilizio va ingiunta all’attuale proprietario dell’immobile e a chi ne ha la materia disponibilità non a titolo di responsabilità effettiva della commissione della violazione delle regole urbanistico-edilizie, ma proprio per il suo rapporto materiale con l’immobile abusivo, poiché mira a colpire una situazione di fatto obiettivamente antigiuridica, consistente nell’avvenuta realizzazione di opere edilizie in contrasto con la disciplina urbanistica ed ha lo scopo di ripristinare l’ordine urbanistico violato ” (T.A.R. Lazio, n. 8969/2025). Inoltre, “ nella nozione di "responsabile dell'abuso" (figura già evocata dall'art. 7 l. n. 47 del 1985 e dall'art. 31 d.P.R. n. 380 del 2001) rientra non solo chi ha posto in essere materialmente la violazione contestata, ma anche chi ha la disponibilità dell'immobile e che, pertanto, quale detentore e utilizzatore, deve provvedere alla demolizione restaurando così l'ordine violato ” (Consiglio di Stato, Sezione Sesta, n. 2187/2024).

2.4 Infine, con il quarto motivo i ricorrenti affermano che gli abusi n. 1 e n. 3 sarebbero in realtà opere di edilizia libera o soggette a CILA, comunque non riconducibili all’ambito applicativo della SCIA, mentre l’abuso n. 5, in quanto realizzato all’interno dell’edificio, sarebbe opera di edilizia libera non soggetta ad autorizzazione paesaggistica, anch’essa non soggetta a SCIA.

Il motivo è infondato con riferimento agli abusi n. 1 e n. 3 e inammissibile ai sensi dell’art. 40, c. 2, c.p.a. con riferimento all’abuso n. 5.

Quanto agli abusi n. 1 e n. 3, atteso che l’impugnata ordinanza di demolizione riguarda molteplici opere, è necessario in primo luogo osservare, come correttamente rilevato dall’amministrazione resistente nelle proprie memorie, che, per giurisprudenza consolidata, per valutare l’incidenza di un intervento edilizio occorre compiere una valutazione globale delle opere effettuate e non possono essere presi in considerazione i singoli interventi in modo atomistico, come se fossero slegati l’uno dall’altro. I vari interventi eseguiti non vanno considerati in maniera frazionata, ma devono essere valutati nel loro quadro d’insieme, mettendo in luce il nesso funzionale che li lega e, dunque, l’effettiva portata dell’operazione abusiva ( ex multis , T.A.R. Sardegna, Sezione Prima, n. 1161/2025).

In secondo luogo, come indicato al punto 2.2, non risulta presentata alcuna istanza di accertamento di conformità, sicché l’eventuale sanabilità degli abusi accertati non avrebbe comunque potuto precludere l’adozione della misura repressivo-ripristinatoria.

Con riferimento all’abuso n. 5, osserva il Collegio che la realizzazione di un ascensore in regime di edilizia libera ai sensi dell’art 15, l.r. 23/1985 (riportato nel ricorso per motivi aggiunti nella versione vigente ratione temporis ) è possibile solo se esso è finalizzato all’abbattimento delle barriere architettoniche, ossia se ha i requisiti tecnici e dimensionali previsti dal combinato disposto degli artt. 4.1.12 e 8.1.12 del decreto del Ministro dei lavori pubblici 14 giugno 1989, n. 236. La riconduzione dell’intervento eseguito alla fattispecie astratta, formulata da parte ricorrente in termini dubitativi (“ Parrebbe pertanto trattarsi di un intervento non soggetto alla SCIA ”, pagina 13 del ricorso per motivi aggiunti), è priva di indicazioni in ordine alle caratteristiche tecniche dell’opera e tale circostanza preclude al Collegio la possibilità di vagliarne la fondatezza nel merito.

3. Anche il ricorso per motivi aggiunti depositato il 23 luglio 2025 non è fondato e deve essere respinto.

3.1 Con i quattro articolati motivi di ricorso, che possono essere trattati congiuntamente in quanto connessi, i ricorrenti, in estrema sintesi, sostengono che la conferenza di servizi, positivamente conclusasi (con provvedimento espresso, per silenzio-assenso o con provvedimento implicito e con quantificazione e richiesta degli oneri concessori), costituirebbe titolo per almeno tre delle opere abusive indicate nell’ordinanza di demolizione, ossia la diversa distribuzione interna dei locali (abuso n. 1), il cambio di destinazione d’uso (abuso n. 2) e l’ampliamento della veranda (abuso n. 4).

3.2 I motivi non sono fondati.

3.3 In primo luogo, osserva il Collegio che in realtà la pratica SUAP prot. n. 617/2013 ha ad oggetto quattro unità immobiliari, indicate nella relazione tecnica allegata alla dichiarazione autocertificativa come appartamento E, appartamento F, appartamento H e appartamento I. Per ciascuna di esse vengono descritti i diversi interventi: “ Appartamento E: Verranno recuperati due interrati e si farà un ampliamento pari a circa il 30% con la realizzazione di due nuovi bagni; Appartamento F: Verrà realizzato un nuovo interrato utilizzando la volumetria approvata, inoltre verrà fatto un ampliamento pari a circa al 30% con la chiusura del patio esistente e lo spostamento di una porzione di volumetria esistente per ricavare una camera ed un bagno. Appartamento H: Verrà realizzato un nuovo interrato utilizzando la volumetria approvata, inoltre verrà fatto un ampliamento pari a circa al 30% con la realizzazione di un nuovo locale. Appartamento I: Verrà recuperato un interrato e si farà un cambio di destinazione d’uso da ufficio a residenziale. Inoltre verrà ampliato il garage esistente per ricavare nuovi parcheggi ” (documento 10 depositato il 20 maggio 2025 dai ricorrenti). Ebbene, parte ricorrente nelle proprie memorie e negli atti depositati (segnatamente nella relazione del geometra di fiducia del 9 settembre 2025) non chiarisce a quale dei quattro immobili indicati nella relazione tecnica allegata alla pratica SUAP sarebbe riconducibile il proprio appartamento e tale circostanza non consente di apprezzare quali sarebbero le opere abusive contestate dall’amministrazione comunale oggetto della partica SUAP con specifico riferimento ai sub 58 e 56 di proprietà dei ricorrenti (il cambio di destinazione è, ad esempio, previsto per il solo appartamento I, per il quale non è menzionata alcuna veranda). A ciò si aggiunga che il fabbricato è costituito da cinque unità immobiliari, ciò che non esclude l’astratta possibilità che l’immobile dei ricorrenti non fosse affatto interessato dal procedimento di autorizzazione edilizia avviato il 22 marzo 2013 dalla società venditrice. Conseguentemente, seguendo il non condiviso ragionamento di parte ricorrente, la pratica SUAP prot. n. 617/2013 potrebbe eventualmente costituire titolo per la realizzazione non di tutte le opere indicate come abusi n. 1, n. 2 e n. 4, ma solo di parte o di nessuna di esse, sicché, dovendosi procedere, secondo il costante orientamento giurisprudenziale richiamato al punto 2.4, alla valutazione globale delle opere effettuate, il provvedimento impugnato non sarebbe comunque illegittimo alla luce della complessiva portata dell’operazione abusiva.

3.4 In secondo luogo e con rilievo assorbente ritiene il Collegio che la pratica SUAP prot. n. 617/2013 non si sia conclusa né con provvedimento espresso, né per silenzio-assenso né con provvedimento implicito.

3.5 Tale circostanza è confermata dall’atto di compravendita dell’immobile di cui si tratta del 17 dicembre 2014, ove la parte venditrice, “Compagnia Investimenti Immobiliari S.r.l.”, “ dichiara che l’immobile in contratto è stato costruito in forza della Concessione edilizia n. 46/2007 del 14 marzo 2007 P.E. n. 428/2003, seguito istanza presentata in data 16 luglio 2003 prot. n. 25332, rilasciata dal Comune di ZA e successiva concessione edilizia n. 371/2011 in variante, rilasciata in data 2 dicembre 2011, P.E. 09/2009 ” (pagina 3 del documento n. 1 depositato dai ricorrenti con il ricorso introduttivo), senza menzionare l’istanza presentata il 22 marzo 2013, in quanto evidentemente ritenuta non idonea a costituire titolo legittimante all’esecuzione delle opere ivi descritte.

3.6 In ogni caso, quanto alla ritenuta conclusione del procedimento con provvedimento espresso, come correttamente rilevato dall’amministrazione resistente nelle proprie memorie, la disciplina applicabile ratione temporis alla fattispecie in esame è costituita dal combinato disposto dell’art. 1, c. 24 e c. 25 della legge regionale 5 marzo 2008, n. 3 (abrogati, a decorrere dal 28 febbraio 2017, dall’art. 29, c. 6 della legge regionale 20 ottobre 2016, n. 24) e dagli artt. 14 e ss. della legge 7 agosto 1990, n. 241 (espressamente richiamati dall’art. 1, c. 25, l.r. 3/2008).

In particolare, per quanto rileva in questa sede, ai sensi dell’art. 14- ter , c. 6- bis , l. 241/1990 (come modificato dal decreto legge 31 maggio 2010, n. 78) “ all'esito dei lavori della conferenza, e in ogni caso scaduto il termine di cui ai commi 3 e 4, l'amministrazione procedente (…) valutate le specifiche risultanze della conferenza e tenendo conto delle posizioni prevalenti espresse in quella sede, adotta la determinazione motivata di conclusione del procedimento che sostituisce a tutti gli effetti, ogni autorizzazione, concessione, nulla osta o atto di assenso comunque denominato di competenza delle amministrazioni partecipanti, o comunque invitate a partecipare ma risultate assenti, alla predetta conferenza. (…)”.

Come osservato da recente giurisprudenza, richiamata anche da parte ricorrente nelle proprie memorie, sotto la vigenza di tale modificata disciplina, mentre nella giurisprudenza del Consiglio di Stato si è continuato ad affermare, che “ la conferenza di servizi decisoria risulta caratterizzata da una struttura dicotomica, articolata in una fase che si conclude con la determinazione della conferenza con valenza endoprocedimentale, ed in una successiva fase che si conclude con l’adozione del provvedimento finale, con valenza esoprocedimentale ed esterna, riservata all’Autorità procedente previa valorizzazione delle risultanze della conferenza e tenendo conto delle posizioni prevalenti ivi espresse, regola, quest’ultima, dal contenuto flessibile, in quanto resta ferma l’autonomia del potere provvedimentale dell’Autorità, purché dotato di adeguata motivazione ” (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 06 novembre 2018, n. 6273), nella giurisprudenza di primo grado, in alcuni casi, si è affermato che la conferenza di servizi c.d. decisoria “non ha più una struttura dicotomica; infatti, la nuova formulazione del comma 6 bis dell’art. 14 ter della legge n. 241 del 1990, affermando che la determinazione di conclusione del procedimento adottata dalla conferenza sostituisce ogni atto di assenso comunque denominato, ha come conseguenza che un distinto provvedimento finale non è più richiesto e il verbale conclusivo della conferenza di servizi è l’atto con valenza esoprocedimentale immediatamente impugnabile” (cfr. T.A.R. Lazio, sez. II, 9 febbraio 2015, n. 2338) ” (T.A.R. Lombardia, Sezione Terza, n. 2346/2024).

Il Collegio ritiene di aderire all’orientamento espresso dal Consiglio di Stato, anche alla luce del tenore letterale del verbale prot. 3167 del 13 settembre 2013, con il quale viene espresso “un parere favorevole” con prescrizioni alla realizzazione degli interventi, evidentemente rivolto all’Ufficio deputato all’adozione del provvedimento finale e ciò a prescindere dall’asserita identità soggettiva tra i firmatari del verbale prot. 3167 e il Dirigente ed il Responsabile dell’Ufficio SUAP deputato all’adozione del provvedimento finale, trattandosi di poteri esercitati nell’esercizio di funzioni diverse.

Per completezza, si precisa che, come rilevato dall’amministrazione resistente nelle proprie memorie, la sentenza del Consiglio di Stato, Sezione Quarta, n. 6044/2020 (richiamata da parte ricorrente, a sostegno delle proprie tesi, a pagina 12 del ricorso introduttivo) riguarda una fattispecie concreta successiva all’intervenuta ulteriore modifica degli artt. 14- ter e 14- quater , l. 241/1990 ad opera del decreto legislativo 30 giugno 2016, n. 127 e contiene, quindi, principi di diritto non applicabili al caso in esame.

Infine, non risulta agli atti che il verbale prot. 3167 del 13 settembre 2013, acquisito dagli odierni ricorrenti a seguito di accertamenti presso gli Uffici comunali, sia mai stato comunicato o comunque reso conoscibile alla società istante, sicché esso, anche sul piano funzionale, è riconducibile alla categoria dell’atto endoprocedimentale, da “ trasmettere agli uffici interessati ” (e non alla società istante) (pagina 2 del documento n. 5 depositato con ricorso introduttivo) per il proseguimento, evidentemente, dell’iter procedimentale anche ai fini dell’indicazione delle “prescrizioni alla realizzazione degli interventi”.

3.7 Quanto alla ritenuta formazione del silenzio-assenso, è pacifico che l’immobile per cui è causa, situato all’interno della fascia costiera di cui all’art 19 delle n.t.a. del piano paesaggistico regionale, sia soggetto a vincolo paesaggistico, come emerge chiaramente, tra l’altro, dal verbale prot. 32756 del 14 agosto 2018 e dal verbale prot. 3167 del 13 settembre 2013.

E’ dunque opportuno precisare che, come correttamente rilevato dallo stesso ricorrente nel ricorso per motivi aggiunti, sono applicabili alla fattispecie in esame i commi 8 e 9 dell’art. 20, d.p.r. 380/2001, in quanto espressione di norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica, che come affermato dall’autorevole giurisprudenza pure richiamata da parte ricorrente, “ devono essere garantiti uniformemente alla generalità dei cittadini ” (Corte Costituzionale, n. 247/2020). E infatti, per previsione statutaria, la competenza legislativa primaria della Regione ex art. 3, c. 1, lett. f) dello Statuto di autonomia in materia di edilizia e urbanistica deve svolgersi nel rispetto di tali principi.

Sempre in via preliminare, osserva il Collegio che la formulazione dell’art. 20, c. 9, d.p.r. 380/2001 applicabile alla fattispecie in esame è quella introdotta dal decreto legge 21 giugno 2013, n. 69. Invero, secondo la granitica giurisprudenza amministrativa, condivisa anche da questo Tribunale, gli atti del procedimento amministrativo, in virtù del principio tempus regit actum , sono assoggettati alla legge vigente al momento dell’adozione degli stessi, sicché se nel corso del procedimento sopravviene una norma che muta la disciplina delle singole fasi, si applica, per ciascun segmento procedimentale la disciplina vigente ( ex multis , Consiglio di Stato, Sezione Settima, n. 3065/2026; Consiglio di Stato, Sezione Consultiva per gli atti normativi, parere n. 516/2026; T.A.R. Sardegna, Sezione Prima, n. 599/2014).

Nel caso in esame la pratica SUAP avviata dalla società dante causa degli odierni ricorrenti risulta essere stata presentata il 22 marzo 2013, mentre la conferenza di servizi risulta essere stata indetta, con nota del 12 agosto 2013, per il giorno 22 agosto 2013. Pertanto, la disciplina applicabile alla conferenza di servizi è costituita dall’art. 20, c. 9 come riformulato dal d.l. 69/2013 (convertito con modificazioni in legge 9 agosto 2013 n. 98, entrata in vigore il 20 agosto 2013), secondo cui “ qualora l’immobile oggetto dell’intervento sia sottoposto a vincoli ambientali, paesaggistici o culturali, il termine di cui al comma 6 decorre dal rilascio del relativo atto di assenso, il procedimento è concluso con l’adozione di un provvedimento espresso e si applica quanto previsto dall’articolo 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni. In caso di diniego dell’atto di assenso, eventualmente acquisito in conferenza di servizi, decorso il termine per l’adozione del provvedimento finale, la domanda di rilascio del permesso di costruire si intende respinta. Il responsabile del procedimento trasmette al richiedente il provvedimento il diniego dell’atto di assenso entro cinque giorni dalla data in cui è acquisito agli atti, con le indicazioni di cui all’articolo 3, comma 4, della legge 7 agosto 1990, n. 241 e successive modificazioni. Per gli immobili sottoposti a vincolo paesaggistico, resta fermo quanto previsto dall’articolo 146, comma 9, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 ”.

La norma è stata interpretata dal preferibile orientamento giurisprudenziale nel senso che, “ la Legge dispone come il procedimento, qualunque sia l'autorità preposta alla tutela del vincolo, deve concludersi nei termini, con provvedimento espresso, da adottarsi dopo il rilascio (e, quindi, non dopo la formazione per silentium) dell'atto di assenso dell'autorità preposta alla tutela dei vincoli ambientali, paesaggistici o culturali ” (T.A.R. Lazio, Sezione Seconda Quater, n. 8744/2014; in termini, T.A.R. Lazio, Sezione Seconda Quater, n. 8962/2016).

Pertanto, il procedimento di cui si tratta non può ritenersi concluso con silenzio-assenso.

3.8 In relazione, infine, alla ritenuta formazione del titolo abilitativo per provvedimento implicito, “ pur essendo ormai acclarata a livello teorico la configurabilità in astratto di un provvedimento amministrativo implicito, persistono dubbi interpretativi sull’istituto alla luce del complessivo quadro delle regole imposte all’azione amministrativa dalla l. n. 241/1990 – specie, l’obbligo di definizione di ogni procedimento con provvedimento “espresso” ex art. 2 l. cit. e quello di accompagnare ogni determinazione amministrativa da articolato supporto giustificativo ex art. 3 l. cit.; ma anche la previsione generale di nullità dell’atto amministrativo per difetto di elementi “essenziali”, tra i quali non potrebbe non annoverarsi la forma dichiarativa esplicita (art. 21-septies l. cit.) e, per altro verso, la regola che impone, ai fini dell’adozione di misure a contenuto reiettivo, la formalizzazione di apposito e strumentale preavviso, preordinato alla attivazione del contraddittorio, che la decisione è vincolata a prendere in motivata considerazione (art. 10-bis l. cit.). Al riguardo, il Consiglio di Stato, in conformità ad un orientamento consolidato (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 19 febbraio 2018, n. 1034; Id., Sez. IV, 24 aprile 2018, n. 2456; Id., Sez. V, 31 marzo 2017, n. 1499; Id., Sez. VI, 27 aprile 2015, n. 2112), ha evidenziato che “ l’astratta ammissibilità del provvedimento implicito non può essere negata, qualora l’Amministrazione, pur non adottando formalmente la propria determinazione, ne determini univocamente i contenuti sostanziali, o attraverso un contegno conseguente, ovvero determinandosi in una direzione, anche con riferimento a fasi istruttorie coerentemente svolte, a cui non può essere ricondotto altro volere che quello equivalente al contenuto del corrispondente provvedimento formale non adottato: le quante volte, cioè, emerga senza equivoco un collegamento biunivoco tra l’atto adottato o la condotta tenuta e la determinazione che da questi si pretende di ricavare, onde quest’ultima sia l’unica conseguenza possibile della presupposta manifestazione di volontà ” (Cons. Stato, Sez. V, 24 gennaio 2019, n. 589). N. 07817/2025 REG.RIC. Più nello specifico, la giurisprudenza elaborata in materia (cfr., da ultimo, Cons. Stato, Sez. IV, n. 2456/2018 cit.) esige: a) che debba pregiudizialmente esistere, a monte, una manifestazione espressa di volontà (affidata ad un atto amministrativo formale o anche ad un comportamento a sua volta concludente), da cui possa desumersi l’atto implicito: e ciò in quanto la rilevanza relazionale dei comportamenti amministrativi deve essere apprezzata, in termini necessariamente contestualizzati, nel complessivo quadro dell’azione amministrativa; b) che, per un verso, la manifestazione di volontà a monte provenga da un organo amministrativo competente e nell’esercizio delle sue attribuzioni e, per altro verso, nella stessa sfera di competenza rientri l’atto implicito a valle (non palesandosi, in difetto, lecita la valorizzazione del nesso di presupposizione); c) che non sia normativamente imposto il rispetto di una forma solenne, dovendo operare il generale principio di libertà delle forme (arg. ex art. 21 septies l. n. 241/1990); d) che dal comportamento deve desumersi in modo non equivoco la volontà provvedimentale, dovendo esistere un collegamento esclusivo e bilaterale tra atto implicito e atto presupponente, nel senso che l’atto implicito deve essere l’unica conseguenza possibile di quello espresso (non potendo attivarsi, in difetto, il meccanismo inferenziale di necessaria implicazione); e) che, in ogni caso, emergano e factis (avuto riguardo al concreto andamento dell’iter procedimentale e alle effettiva acquisizioni istruttorie: cfr. Cons. Stato, Sez. V, n. 1034/2018 cit.) gli elementi necessari alla ricostruzione del potere esercitato (così, Cons. Stato, Sez. V, n. 589/2019 cit.) ” (Consiglio di Stato, Sezione Terza, n. 2782/2026).

A tale condivisibile orientamento giurisprudenziale si soggiunge che, a giudizio del Collegio, la configurabilità di un provvedimento implicito richiede anche che l’univoca volontà dell’amministrazione sia chiaramente percepibile all’esterno, non potendo desumersi la sussistenza di un provvedimento implicito sulla scorta di atti rimasti nella sfera conoscitiva della sola amministrazione.

Alla luce delle richiamate coordinate ermeneutiche, ritiene il Collegio che dagli atti versati in giudizio non emerga alcun elemento da cui desumere in modo non equivoco una specifica volontà provvedimentale, peraltro mai estrinsecatasi all’esterno. Invero, come accennato, non solo il verbale prot. 3167 del 13 settembre 2013, atto endoprocedimentale, non risulta mai essere stato comunicato o reso noto all’esterno, ma anche la quantificazione degli oneri accessori in data 17 novembre 2016 (pure acquisita dai ricorrenti a seguito di accertamenti presso gli Uffici comunali) non risulta essere stata comunicata alla società istante (come sostenuto dall’amministrazione resistente nella memoria del 24 settembre 2025, non contestata dai ricorrenti nella successiva memoria del 24 gennaio 2026), sicché anch’essa è mero atto endoprocedimentale inidoneo a rendere percepibile all’esterno la volontà dell’amministrazione.

Quest’ultima si è invero manifestata con la comunicazione di avvio del procedimento per difformità dell’immobile rispetto ai titoli edilizi del 28 agosto 2018, con la quale l’Ente locale ha escluso che la pratica SUAP prot. n. 617/2013 costituisca titolo legittimante all’esecuzione delle opere ivi indicate.

4. In conclusione, quindi, il ricorso introduttivo è improcedibile, mentre i ricorsi per motivi aggiunti sono infondati e devono essere rigettati.

5. Sussistono, peraltro, giusti motivi per compensare tra le parti le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

a) dichiara improcedibile il ricorso principale;

b) respinge i ricorsi per motivi aggiunti.

Compensa le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IT RU, Presidente

Oscar Marongiu, Consigliere

VI Esposito, Referendario, Estensore

L'EN	IL PRESIDENTE
VI Esposito	IT RU

IL SEGRETARIO