Pubblicato il 11/12/2025

N. 01161/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00279/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 279 del 2023, proposto da AH UL e FA UL, rappresentati e difesi dall'avvocato Pietro Ippolito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Selargius, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Dore, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

dell'ordinanza di demolizione n. 10 del 25.1.2023 emessa dal Comune di Selargius (CA) nei confronti dei ricorrenti, notificata ad entrambi in data 26.1.2023.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Selargius;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 dicembre 2025 il dott. RT XI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso in epigrafe, i sig.ri JM AH e JM FA hanno adito l’intestato Tribunale al fine di ottenere l’annullamento dell’Ordinanza n. 10 del 25.1.2023, emessa dal Responsabile dell’Area Edilizia Privata e Pubblica del Comune di Selargius, avente ad oggetto la demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi interessati dalle opere abusivamente realizzate in un lotto sito nella loc. Truncu de s’Aollastu sul terreno distinto in catasto al F. 6 Mappale 79, ricompreso in zona agricola del P.U.C. vigente.

2. Rappresentano i ricorrenti di far parte di un nucleo familiare che ha vissuto presso il Campo Sosta sito in Selargius (CA) nella loc. “Pitz’è Pranu” -ove erano residenti altre 14 famiglie- , attinto dall’Ordinanza n. 1 del 28.2.2022 emessa dal Comune di Selargius, con la quale è stato ordinato lo sgombero integrale di siffatta area, con annesse attività di demolizione dei manufatti ivi presenti.

3. In previsione del disposto sgombero, e in considerazione del fatto che l’amministrazione comunale non aveva reperito soluzioni abitative alternative per la sistemazione delle famiglie dimoranti in tale campo, la sig.ra UL AH acquistava, mediante rogito notarile del 15.04.2022, un appezzamento di terreno sito nel Comune di Selargius, loc. “Trunc’è S’Ollastu”.

4. In tale terreno i ricorrenti apponevano un manufatto metallico composto da containers, solo parzialmente coperto, al fine di fruire di un alloggio, in attesa di una nuova sistemazione abitativa.

5. In data 17.1.2023, con verbale n° 1 redatto dal Servizio di Vigilanza Ambientale ed Edilizia del Comune di Selargius, il cantiere nel quale era in corso di realizzazione il manufatto veniva posto sotto sequestro.

6. Con Decreto del G.I.P. del Tribunale di Cagliari del 20.1.2023, il sequestro preventivo veniva convalidato.

7. Con la gravata Ordinanza n° 10 del 25 gennaio 2023 l’Amministrazione Comunale resistente intimava ai ricorrenti la demolizione delle opere e la rimessione in pristino delle aree, dietro comminatoria di acquisizione gratuita al patrimonio indisponibile del Comune.

8. Avverso tale provvedimento ingiuntivo sono insorti i ricorrenti con quattro motivi di gravame.

8.1. Con un primo ordine di doglianze hanno censurato la genericità e indeterminatezza dell’Ordine di demolizione in quanto non verrebbero riportati i dati di identificazione dell’immobile corredato dai riferimenti catastali, sarebbe assente la dettagliata descrizione delle opere asseritamente abusive e non sarebbero presenti i riferimenti normativi sulla cui base il provvedimento è stato adottato. In particolare, l’amministrazione non avrebbe chiarito quale sia l’esatto oggetto del proprio ordine di demolizione, non potendosi comprendere se l’opera ritenuta abusiva doveva considerarsi unicamente il “manufatto costituito da una struttura metallica” ovvero anche la recinzione composta da “rete metallica e paletti in ferro” e/o il “cancello prospiciente la strada comunale”.

Rappresentano i ricorrenti che qualora l’impugnato provvedimento comunale avesse inteso riferirsi anche alla recinzione metallica e/o al cancello d’ingresso, esso sarebbe ancor più generico ed indeterminato, considerato che di essi sarebbe stata omessa una dettagliata descrizione e sarebbe carente ogni precisazione circa l’altezza, la distanza rispetto al confine catastale e/o al suolo pubblico, l’estensione e l’impatto ambientale e/o estetico.

Infine, non sarebbe stata eseguita alcuna verifica atta a comprendere se tali opere fossero state realizzate dalla famiglia dei ricorrenti ovvero dal loro dante causa.

8.2. Con il secondo motivo di ricorso parte ricorrente assume che ove l’ordine di demolizione debba ritenersi riferito anche alla recinzione e al cancello l’Ordinanza sarebbe illegittima in quanto tali manufatti rientrerebbero nell’attività edilizia libera.

Infatti, a mente dell’art. 15 della legge regionale sarda n. 23 del 1985, così come novellato dalla legge regionale n. 11 del 2017, e della maggioritaria giurisprudenza, la posa in opera di una recinzione non richiederebbe un titolo edilizio costitutivo (ergo, non potrebbe parlarsi di abuso edilizio in assenza del medesimo), laddove si tratti di una trasformazione che, per l’utilizzo del materiale di scarso impatto visivo e per le dimensioni dell’intervento, non comporti un apprezzabile impatto ambientale, estetico e/o funzionale. Analoghe considerazioni varrebbero, inoltre, per le cancellate.

8.3. Con un terzo ordine di censure parte ricorrente rappresenta che le opere de quibus ricadrebbero, ai sensi dell’artt. 3, comma I, lett. e.) 5, e 6, comma II, lett. b) del D.P.R. 380/2001, nell’ambito dell’edilizia libera, in quanto il manufatto si rivelerebbe totalmente amovibile, trattandosi di due containers adiacenti. I blocchi di cemento che si interpongono tra il suolo e la struttura metallica avrebbero, infatti, una funzione di mero appoggio.

Tale opera si caratterizzerebbe, dunque, per una precarietà sia strutturale che funzionale.

Infatti, non solo sarebbero assenti opere murarie idonee ad intaccare l’impianto paesaggistico in cui è l’opera è inserita, ma il manufatto sarebbe, in ogni caso, destinato a un uso eccezionale, contingente e temporaneo, non avendo i ricorrenti intenzione di ivi insediarsi stabilmente.

8.4. Con il quarto e ultimo motivo di ricorso, gli esponenti deducono l’illegittimità dell’Ordinanza di demolizione in quanto emessa in costanza di sequestro cautelare penale.

In particolare, l’Ordinanza si rivelerebbe nulla per l’assenza di un elemento essenziale dell’atto, ovvero la possibilità giuridica dell’oggetto del comando, essendo inesigibile l’obbligo di facere imposto ai ricorrenti, posto che, a seguito dell’applicazione della suddetta misura cautelare, è sorto un vincolo ablativo a carico di costoro.

Peraltro, non potrebbe ascriversi in capo ai ricorrenti l’onere di richiedere il dissequestro al giudice penale, ai sensi del disposto di cui all’art. 85 disp. att. c.p.p., per ottemperare al comando della pubblica amministrazione, poiché non potrebbe essergli arbitrariamente imposto un dovere di collaborazione idoneo a precludere, pregiudicare e/o contraddire eventuali sue strategie difensive liberamente opzionabili nel processo penale.

9. Con atto depositato in data 18 aprile 2023 parte ricorrente ha rinunciato alla proposta istanza cautelare.

10. Si è costituita in giudizio l’Amministrazione comunale che ha instato per la reiezione del gravame.

11. Con atto depositato il 20 marzo 2025, parte ricorrente ha dichiarato la permanenza dell’interesse alla definizione nel merito del giudizio.

12. La causa è stata, infine, trattenuta in decisione all’udienza del 10 dicembre 2025.

DIRITTO

1. Con il primo motivo di ricorso parte ricorrente censura il fatto che l’Ordinanza non recherebbe l’esatta identificazione dell’immobile e non preciserebbe se l’opera ritenuta abusiva debba considerarsi unicamente il “ manufatto costituito da una struttura metallica” ovvero anche la recinzione composta da “ rete metallica e paletti in ferro ” e/o il detto “ cancello prospiciente la strada comunale ”. Inoltre, parte ricorrente si duole del fatto che l’amministrazione comunale non avrebbe condotto alcuna verifica atta a comprendere se tali opere fossero state realizzate dalla famiglia dei ricorrenti ovvero dal loro dante causa.

1.1. Il motivo è infondato.

1.1.1. L’Ordinanza di demolizione e il richiamato verbale di sopralluogo danno compiuta evidenza delle opere realizzate abusivamente.

Tali atti, infatti, fanno riferimento alla rilevata presenza, nel terreno in questione, sia del manufatto, che della recinzione e del cancello, e ne ordinano la demolizione e rimessione in pristino.

In particolare, nella descrizione delle opere abusive si evidenzia che “1. Il lotto di circa mq 1700,00 è recintato in rete metallica e paletti in ferro al quale si accede da un cancello prospicente la strada comunale “Bi’e Mesu”; 1. Nel lotto è presente un manufatto in avanzato stato di realizzazione posizionato su un basamento (dello spessore di 30 cm) costituito da blocchi in c.a.v. e impalcato in legno; 2. Il manufatto è costituito da una struttura metallica di circa 60 mq e altezza di mt 3,25 sul quale è posizionata una copertura piana in pannelli. Lo stesso è diviso in due ambienti di cui uno chiuso di mq 31,00 per un totale di 100,00 mc circa e l’altro aperto su tre lati di mq 29,00 che, se chiuso comporta la realizzazione di un volume di 95,00 mc circa”.

Risulta, pertanto, evidente come le opere in questione siano state descritte in maniera sufficientemente puntuale.

D’altronde, è consolidato in giurisprudenza l’orientamento interpretativo in base al quale "la mancata o inesatta indicazione degli estremi catastali dell'immobile nell'ordinanza di demolizione non costituisce vizio di legittimità, in quanto è necessaria e sufficiente l'analitica descrizione delle opere abusivamente realizzate, in modo da consentire al destinatario della sanzione di rimuoverle spontaneamente, atteso che ogni altra indicazione esula dal contenuto tipico del provvedimento, mentre è l'atto di accertamento dell'inottemperanza all'ingiunzione a demolire che necessita di individuare specificatamente la costruzione abusiva con l'indicazione dei dati catastali e di quelli presenti nella conservatoria dei registri immobiliari, anche con riferimento agli effetti sull'acquisizione delle aree (Cons. Stato, Sez. II, 21 ottobre 2019, n. 7103)" (cfr. in termini , ex multis , TAR Lazio, Sez. IV 20 maggio 2024 n. 10125 e T.A.R. Lombardia - Brescia, Sez. II, Sent., 25/08/2025, n. 773).

1.1.2. Nel caso di specie, l’opera è stata analiticamente descritta nelle sue componenti strutturali fornendo un quadro univoco degli abusi realizzati (e peraltro mai contestati da parte ricorrente).

In tale cornice descrittiva, l’amministrazione comunale ha univocamente ricondotto all’abuso anche la recinzione e il cancello d’ingresso che, infatti, vengono compiutamente descritti sia nell’ordinanza di demolizione che nel presupposto verbale di sopralluogo e accertamento.

In particolare, nel predetto verbale si dà atto dell’assenza delle necessarie autorizzazioni per la totalità dei lavori realizzati (comprendenti, dunque, anche la recinzione e la cancellata) e la conseguente Ordinanza non può che riferirsi, dunque, anche a tali opere.

1.1.3. Avuto riguardo alla lamentata verifica in merito ai soggetti che materialmente hanno realizzato le opere, va osservato che, con riguardo al manufatto, la paternità della realizzazione è stata rivendicata dallo stesso ricorrente in occasione del sopralluogo eseguito dal nucleo di vigilanza edilizia e, per ciò che concerne la recinzione e il cancello d’ingresso, tale accertamento non compete all’amministrazione comunale atteso che " per principio generale in materia di responsabilità amministrativa per abusi edilizi, l'ordine di demolizione o nel caso di specie la sanzione alternativa ex art. 34, può essere adottato nei confronti del proprietario attuale, anche se non responsabile dell'abuso, perché l'abuso edilizio costituisce illecito permanente e l'ordine di demolizione ha carattere ripristinatorio e non prevede l'accertamento del dolo o della colpa del soggetto cui si imputa la realizzazione dell'abuso“ (cfr. tra le tante Consiglio di Stato, Sezione II, Sentenza 5 novembre 2019, n. 7535).

2. Con il secondo motivo di ricorso parte ricorrente assume che, ove l’ordine di demolizione debba ritenersi riferito anche alla recinzione e al cancello, l’Ordinanza sarebbe illegittima in quanto tali manufatti rientrerebbero nell’attività edilizia libera.

2.1. Anche tale motivo non è suscettibile di favorevole apprezzamento.

2.1.1 La documentazione versata in giudizio evidenzia come la recinzione in parola abbia un’altezza non trascurabile e, soprattutto, abbia una estensione rilevante, pari a 1700 mq.

L’intervento in questione, pertanto, non appare relegabile a quello dell’edilizia cd. libera , atteso che il manufatto, proprio per la rilevante dimensione dell’intervento, apporta un'apprezzabile alterazione ambientale, estetica e funzionale.

Sul punto, questo Tribunale ha già avuto modo di osservare che “ le opere funzionali alla delimitazione dei confini dei terreni, quali recinzioni, muri di cinta e cancellate, non devono essere riguardate in base all'astratta tipologia di intervento che incarnano, ma sulla scorta dell'impatto effettivo che determinano sul preesistente assetto territoriale: ne deriva, in linea generale, che tali opere restano sottoposte al regime della SCIA (già DIA) ove non superino in concreto la soglia della trasformazione urbanistico-edilizia, per essersi tradotte in manufatti di corpo ed altezza modesti, mentre il permesso di costruire è necessario nel caso in cui detta soglia risulti superata in ragione dell'importanza dimensionale dell'intervento (cfr. T.A.R. Sicilia, Catania, sez. III, 15 dicembre 2021, n. 3746)" (cfr. T.A.R. Sardegna, Sez. I, Sent. 13/05/2024, n. 373 e 17/07/2025, n. 637).

2.1.2. Va anche evidenziato che per valutare l'incidenza sull'assetto del territorio di un intervento edilizio consistente in una pluralità di opere occorre compiere una valutazione globale delle opere medesime, mentre non possono essere presi in considerazione i singoli interventi in modo 'atomistico', come se fossero del tutto slegati l'uno dall'altro. I vari interventi eseguiti non vanno considerati in maniera frazionata, ma devono essere valutati nel loro quadro di insieme, mettendo in luce il nesso funzionale che li lega e, dunque, l'effettiva portata dell'operazione (Cons. Stato, Sez. VI, Sent., 04/05/2023, n. 4537 e Tar Sardegna, sez. I^, sent. 5 ottobre 2023, n.721).

La valutazione dell'abuso edilizio presuppone, infatti, una visione complessiva e non atomistica delle opere realizzate, dovendosi valutare l'insieme delle opere realizzate nel loro contestuale impatto edilizio, e non il singolo intervento (Cons. Stato, Sez. VI, 26.7.2018, n. 4568). Non è dato, infatti, scomporne una parte per negare l'assoggettabilità a una determinata sanzione demolitoria, in quanto il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio deriva non da ciascun intervento a sé stante bensì dall'insieme delle opere nel loro contestuale impatto edilizio e nelle reciproche interazioni. L'opera edilizia abusiva va infatti identificata con riferimento all'immobile o al complesso immobiliare, essendo irrilevante il frazionamento dei singoli interventi avulsi dalla loro incidenza sul contesto immobiliare unitariamente considerato (Cons. Stato, Sez. VI, 15.2.2021, n. 1350; Cons. Stato, Sez. II, 27.4.2020, n. 2670).

3. Non miglior sorte può essere riservata al terzo motivo di ricorso, con il quale parte ricorrente deduce che l’intervento contestato atterrebbe ad opere ascrivibili all’edilizia libera in quanto consistenti in opere amovibili e dirette sia strutturalmente che funzionalmente a soddisfare esigenze contingenti e temporanee.

3.1. Il sopralluogo effettuato dagli Ufficiali di P.G. e l’Ordinanza di demolizione hanno, infatti, rilevato la presenza di un “ manufatto in avanzato stato di realizzazione posizionato su un basamento (dello spessore di 30 cm) costituito da blocchi in c.a.v. e impalcato in legno (...) costituito da una struttura metallica di circa 60 mq e altezza di mt 3,25 sul quale è posizionata una copertura piana in pannelli. Lo stesso è diviso in due ambienti di cui uno chiuso di mq 31,00 per un totale di 100,00 mc circa e l’altro aperto su tre lati di mq 29,00 che, se chiuso comporta la realizzazione di un volume di 95,00 mc circa”.

In merito all’impiego di tale realizzando manufatto, la stessa parte ricorrente dichiarava, in sede di sopralluogo, di volerlo adibire ad abitazione propria e della famiglia.

3.2. I suindicati elementi documentali offrono evidenza del fatto come, nel caso di specie, non trovi riscontro l’affermazione di parte ricorrente che valorizza la precarietà e amovibilità della struttura e la conseguente riconducibilità dell’intervento all’edilizia libera.

3.2.1. La giurisprudenza ha avuto, peraltro, modo di precisare che “ la realizzazione di un "box-container", stabilmente appoggiato al terreno, pur nella precarietà dei materiali e se destinato a svolgere funzione pertinenziale, costituisce permanente alterazione del terreno ai fini urbanistico-edilizi e richiede, pertanto, il rilascio del previo titolo edilizio " (T.a.r. Umbria, Sez. I, 29/01/2014, n. 66; T.a.r. Toscana, Sez. III, 28/02/2012, n. 391) precisando che, anche rispetto alle tettoie, come per i container, vale l'assunto secondo cui " i manufatti non precari, ma funzionali a soddisfare esigenze stabili nel tempo, vanno considerati come idonei ad alterare lo stato dei luoghi, a nulla rilevando la precarietà strutturale del manufatto, la potenziale rimovibilità della struttura e l'assenza di opere murarie. Ciò, in quanto il manufatto non precario non risulta in concreto deputato ad un suo uso per fini contingenti, ma viene destinato ad un utilizzo protratto nel tempo. Infatti, la "precarietà" dell'opera, che esonera dall'obbligo del possesso del permesso di costruire, ai sensi dell'art. 3, comma 1, lett. e. 5), D.P.R. n. 380 del 2001, postula un uso specifico e temporalmente delimitato del bene e non ammette che lo stesso possa essere finalizzato al soddisfacimento di esigenze permanenti nel tempo " (Consiglio di Stato, Sez. VI, 4/09/2015, n. 4116; T.A.R. Marche Ancona, Sez. II, Sent., 15/01/2025, n. 12).

4. Si palesa infondato, infine, anche il quarto e ultimo motivo di gravame con il quale parte ricorrente deduce che l’Ordinanza di demolizione, in quanto emessa in costanza di sequestro cautelare penale, si rivelerebbe nulla essendo inesigibile l’obbligo di facere imposto ai ricorrenti, posto che, a seguito dell’applicazione della suddetta misura cautelare, è sorto un vincolo ablativo a carico di costoro.

4.1. Osserva il Collegio che, con riferimento alla tematica relativa all'esistenza di un rapporto di pregiudizialità tra sequestro penale ed eseguibilità, da parte dell'intimato, dell'ingiunzione di demolizione, si sono formati tre diversi orientamenti in seno al Consiglio di Stato.

4.1.1. Secondo una prima tesi, l'esistenza di un sequestro penale sul bene abusivo non avrebbe alcun rilievo sull'efficacia e sulla procedibilità del (parallelo) procedimento amministrativo sanzionatorio, ritenendosi che l'autore dell'abuso, destinatario dell'ordinanza di demolizione, avrebbe sempre la possibilità di conformarsi all'ordine richiedendo un temporaneo dissequestro all'autorità giudiziaria competente (in tal senso: Consiglio di Stato, sez. VI, 28 gennaio 2016, n. 283; sez. IV, 23 gennaio 2012, n. 282) e dunque non potrebbe invocare, a sua discolpa, l'impedimento derivante dal sequestro penale.

4.1.2. Un secondo orientamento interpretativo, tenuto conto che il primo approccio interpretativo avrebbe imposto al responsabile dell'abuso un obbligo di facere -ovvero la presentazione dell’istanza di dissequestro- privo di fondamento normativo e che avrebbe rischiato di pregiudicare il diritto di quest'ultimo a difendersi nel procedimento penale (atteso che l'esecuzione della demolizione, ancorché forzosa, avrebbe comunque potuto indirettamente implicare un'ammissione della colpevolezza penale), ha prospettato una diversa, ed opposta tesi, a lume della quale l'ordine di demolizione adottato in costanza di sequestro, avendo un oggetto impossibile, dovrebbe considerarsi addirittura nullo per la mancanza di un elemento essenziale (CdS VI^ sentenza 17 maggio del 2017, n° 2337).

4.1.3. Secondo un terzo orientamento, che propone un contemperamento fra le due opposte esigenze dell'interesse pubblico ad un sollecito ripristino della regolarità urbanistica minacciata dall'abuso ed alla connessa tutela del territorio e della difesa del soggetto sottoposto a procedimento penale, al sequestro penale dell'immobile non viene riconosciuta alcuna capacità di incidere sulla legittimità dell'ordinanza di demolizione. (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 19 gennaio 2024, n. 638 Cons. Stato, Sez. VI, Sent., 19/01/2024, n. 638, CdS sez. VII, 20 giugno 2024, n. 5504).

4.1.4. Il Collegio ritiene di aderire a tale opzione ermeneutica atteso che la stessa “prima ancora che giuridicamente, si presenta come soluzione anche logicamente più corretta; infatti, diversamente opinando, la tutela del territorio, che è una competenza amministrativa dell'ente locale, sarebbe condizionata da una circostanza che fuoriesce dalla sua sfera di controllo, quale appunto un provvedimento del giudice penale, che potrebbe in radice inibire l'esercizio del relativo potere. Il cui accadimento, per di più, potrebbe persino non essere noto alla suddetta autorità.

In secondo luogo, il concreto contemperamento fra l'interesse pubblico alla tutela del territorio e quello, privato, all'esercizio del diritto di difesa nel processo penale, si realizza, secondo questa lettura, grazie ad un effetto di congelamento, per tutta la durata del sequestro penale, impresso al decorso del termine assegnato nell'ordinanza al privato, per provvedere alla demolizione o alla rimessione in pristino.

In sostanza, si ritiene che detto termine non decorra sin quando l'immobile rimane sotto sequestro, a prescindere dunque dall'autonoma iniziativa della parte, ovvero dall'iniziativa ufficiosa dell'A.G. penale” (cfr., da ultimo, Cons. Stato, Sez. IV, Sent., 11/11/2025, n. 8807)

4.1.5. Conformemente a quanto ritenuto nella sentenza appena riportata e condivisa dal Collegio, l'ordinanza di demolizione impugnata, ancorché sia stata emessa in pendenza del sequestro preventivo penale, è pienamente legittima.

5. Conclusivamente e per le suesposte considerazioni il ricorso si rivela infondato e, come tale, meritevole di reiezione.

6. I peculiari contorni della vicenda giustificano, tuttavia, l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 10 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco EL, Presidente

Gabriele Serra, Primo Referendario

RT XI, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RT XI	Marco EL

IL SEGRETARIO