Pubblicato il 22/09/2025

N. 00735/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00196/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 196 del 2022, proposto dai sigg.ri CO CA e DE DU, rappresentati e difesi dagli avvocati Federico Melis e Giuseppe Moffa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Muravera, non costituito in giudizio;

per l'annullamento:

- dell’ordinanza n. 10 del 29.12.2021, prot. n. 19897, del Comune di Muravera – Servizio Tecnico e Tecnico Manutentivo 2° Ufficio - Urbanistica e Pianificazione Territoriale, a firma del Responsabile del Servizio, comunicata ai ricorrenti in data 25.1.2022 e avente ad oggetto “ Ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi per l’esecuzione di opere abusive in loc. Costa Rei ”, mediante la quale è stata ordinata ai ricorrenti la demolizione, in solido, di tutte le opere, meglio descritte nella premessa del provvedimento, realizzate in assenza di permesso di costruire nell’unità residenziale situata in località Costa Rei, Via Vespucci - distinta in catasto urbano al Fg. 41, particella 141, sub. 3 - di proprietà dei ricorrenti, in regime di comunione dei beni per 500/1000 ciascuno;

- del “menzionato ma non conosciuto” verbale di sopralluogo e rilievo fotografico effettuato dal Servizio Comunale in data 31.5.2021;

- della relazione tecnica prot. n. 9548 del 25.6.2021 a firma del tecnico comunale, arch. Roberto Deiana, relativa al rilievo dei lavori realizzati;

- dell’avviso di avvio del procedimento a firma del Responsabile del Servizio, prot. n. 10251 in data 8.7.2021, contenente preavviso di ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi;

- di ogni ulteriore atto presupposto, preparatorio e connesso, conseguente e/o consequenziale e successivo, comunque lesivo degli interessi dei ricorrenti “ancorché non noto e con espressa riserva di proposizione di motivi aggiunti”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 aprile 2025 il cons. Oscar Marongiu e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I ricorrenti, proprietari dal 1990 in regime di comunione dei beni per metà ciascuno di un appartamento nel comune di Muravera composto da due vani utili, cucinino, bagno e terrazza facente parte di una villetta ricompresa nel Villaggio “Le Ginestre” in località Costa Rei, lottizzazione “Monte Nai”, in via Vespucci, distinto in catasto al foglio 41, mappale 141, subalterno 3 Largo Monte Nai, hanno impugnato l’ordinanza indicata in epigrafe, con cui il Comune di Muravera ha disposto a loro carico la rimozione di alcune opere ivi realizzate e ritenute abusive e la riduzione in pristino dello stato dei luoghi con l’avvertimento che, in difetto di ottemperanza all’ordinanza entro il termine di novanta giorni dalla sua notifica, sarà dato corso alla demolizione e sgombero d’ufficio a spese del responsabile dell’abuso e con irrogazione di una sanzione amministrativa pari ad euro 20.000,00 trattandosi di abusi realizzati in area sottoposta a vincolo paesaggistico.

1.1. Nel provvedimento impugnato, preceduto da comunicazione di avvio del procedimento cui non hanno fatto seguito memorie degli interessati, con riguardo ai lavori realizzati si evidenzia quanto segue:

“ trattasi di unità residenziale costituita da soggiorno con angolo cottura, due camere ed un bagno. Al vano soggiorno è stata annessa una veranda in parte coperta ed in parte scoperta per complessivi 25 mq. utili circa. La disposizione interna risulta variata nel posizionamento dei divisori. L’alloggio in questione è frutto della divisione in n. 2 unità residenziali di cui una di proprietà dei coniugi CA. Nell’ingresso è stata realizzata una tettoia di mq. 2,30 circa;

Nella parte cortilizia è stato realizzato, in aderenza e con accesso indipendente, un locale di sgombero di circa 3,90 mq. con copertura ad unico spiovente ed altezza media di mt. 2,16;

L’ampliamento volumetrico complessivo è risultato di circa 81 mc. circa come da rilievo. Nell’area di pertinenza è stato realizzato un modesto barbecue ed un piano con lavello ”.

Nell’ordinanza inoltre si dà atto “ che l’immobile è gravato dai seguenti vincoli:

- vincolo paesaggistico ai sensi del D.M. 11/02/1976;

- P.P.R. (Piano Paesaggistico Regionale) approvato con Del. della G.R. n. 36/7 del 5/09/2006, in quanto all’interno della fascia costiera ”.

Il Comune conclude quindi che “ le opere edili sopra descritte si configurano come intervento che comporta la trasformazione edilizia ed urbanistica del territorio e pertanto sono soggette a permesso di costruire in base all’art. 3 della L.R. 11 ottobre 1985 e ss.mm.ii., nonché ad autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. 146 del D.lgv. 42/2004 e ss.mm.ii. ”.

1.2. Il ricorso è stato affidato ai seguenti motivi:

1) “ VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 3 e 6 della L. R. n. 23/1985 E DEGLI ARTT. 146 e 167 del D.Lgv. n. 42 del 22.1.2004. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE, ERRONEITÀ DEI PRESUPPOSTI, ILLOGICITÀ, IRRAGIONEVOLEZZA ANCHE IN ORDINE ALLA APPLICABILITÀ DELLA NORMATIVA RICHIAMATA, TRAVISAMENTO DEI FATTI, ILLOGICITÀ MANIFESTA, GENERICITÀ. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DEL GIUSTO PROCEDIMENTO ”, in quanto:

- l’ordinanza impugnata sarebbe stata adottata sulla scorta di presupposti di fatto incompleti e senza avere adeguatamente valutato la specifica situazione di fatto;

- in particolare, il Comune avrebbe omesso di considerare che: a) gli autori delle opere, fatta eccezione di quelle marginali interne e pertinenziali esterne, non sarebbero stati i destinatari del provvedimento repressivo; b) i manufatti oggetto di contestazione esisterebbero da lungo tempo; c) l’Amministrazione avrebbe quindi dovuto valutare la sussistenza di un interesse pubblico attuale e concreto in ordine alla demolizione dei contestati manufatti; d) l’Amministrazione, anziché limitarsi a porre quale presupposto dell’ordine repressivo il mero rispetto della legalità avrebbe dovuto esporre compiutamente le ragioni giustificanti la demolizione delle opere sulla scorta di una motivata ponderazione dell’interesse pubblico in contrapposizione a quello del privato, tenuto conto anche della risalente esistenza delle opere abusive, della modestia delle stesse e della natura prettamente pertinenziale dei manufatti esterni, di per sé insuscettibili di arrecare concreto pregiudizio ad interessi pubblici tenuto anche conto della loro collocazione all’interno dell’area cortilizia; e) il regime sanzionatorio per la realizzazione delle contestate opere avrebbe dovuto comportare, anche in funzione della loro natura pertinenziale, l’applicazione di una mera sanzione pecuniaria ex artt. 31 e 37 del d.P.R. n. 380/2001;

2) “ ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE, ERRONEITÀ DEI PRESUPPOSTI, ILLOGICITÀ, IRRAGIONEVOLEZZA ANCHE IN ORDINE ALLA APPLICABILITÀ DELLA NORMATIVA RICHIAMATA, TRAVISAMENTO DEI FATTI, ILLOGICITÀ MANIFESTA, GENERICITÀ, VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO ”, in quanto:

- l’Amministrazione comunale non avrebbe considerato che le opere oggetto di repressione - peraltro di entità e caratteristiche tipologiche del tutto modeste e inidonee ad arrecare alcun concreto pregiudizio al contesto - sarebbero state realizzate già nel lontano 1975 senza contestazioni da parte dell’Amministrazione e ciò avrebbe dovuto essere adeguatamente considerato dall’Ente, tenuto anche conto del fatto che quest’ultimo avrebbe potuto accertare l’epoca di realizzazione del manufatto con la consultazione di elementi in suo possesso (come aerofotogrammetrie, rilievi relativi al controllo del territorio in dipendenza dell’applicazione della disciplina condonistica, risultanze fiscali, etc.);

- il decorso del tempo ed il comportamento inerte tenuto dal Comune sino all’attualità avrebbero determinato un affidamento in capo ai ricorrenti in ordine al consolidamento della situazione di fatto, con la conseguente necessità di una specifica motivazione sulle ragioni di pubblico interesse da porre a fondamento dell’ordinanza, che risulta del tutto omessa;

3) “ VIOLAZIONE DELL’ART. 3 L. N. 241/1990 PER DIFETTO DI MOTIVAZIONE, ECCESSO DI POTERE PER ERRORE DI FATTO E DI DIRITTO, TRAVISAMENTO, DIFETTO E INSUFFICIENZA DI ISTRUTTORIA, VIOLAZIONE DI LEGGE ”, in quanto dalla lettura dell’atto gravato non sarebbe dato ravvisare una precisa e puntuale spiegazione delle ragioni, di diritto e di fatto, che impongono l’adozione della misura repressiva né alcuna giustificazione della valutazione ponderata degli interessi coinvolti;

4) “ ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI MOTIVAZIONE, INSUFFICIENZA DI ISTRUTTORIA E PER VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DI LEGGE. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 3 DELLA L. N. 241/90, NONCHÉ ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE, ILLOGICITÀ, IRRAGIONEVOLEZZA E SVIAMENTO. VIOLAZIONE DI LEGGE - ERRONEA E FALSA APPLICAZIONE art. 18, comma 1, L.R. n. 1/2019 ”, in quanto mancherebbe una specifica rappresentazione delle ragioni di interesse pubblico che impongono la demolizione delle opere, peraltro in assenza di qualsivoglia motivazione circa il concreto pregiudizio arrecato dalle opere stesse agli interessi edilizi ed urbanistici comunali;

5) “ Violazione e falsa applicazione degli artt. 6, 14 e 15 della L.R. 23/85; Violazione e falsa applicazione degli artt. 146 e 167 del D.Lgs. 42/04. Violazione e falsa applicazione PPR (piano paesaggistico regionale). Eccesso di potere per difetto di istruttoria, falsità del presupposto, travisamento dei fatti e sviamento ”, in quanto:

- nell’ordinanza impugnata, oltre alla demolizione della parte di fabbricato insistente sulla veranda, è altresì ingiunta la rimessione in pristino dei manufatti identificati in opere interne consistenti in variazione divisori e opere esterne di natura pertinenziale, quali vani tecnici e un barbecue con annesso lavandino;

- tuttavia, i manufatti in questione costituirebbero interventi per i quali è richiesta soltanto la presentazione di una SCIA o di una comunicazione di inizio lavori, per i quali è prevista unicamente una sanzione di natura pecuniaria;

- non occorrerebbe nemmeno l’autorizzazione paesaggistica, o al più potrebbe essere richiesta la sola autorizzazione semplificata ai sensi del D.M. del 17.2.2017, trattandosi di interventi rientranti tra quelli indicati nell’allegato A e B (volumi tecnici) del decreto;

6) “ VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ART. 31 DPR n. 380/2001 IN RELAZIONE AGLI ARTT. 33, COMMA 2, e 34 DELLO STESSO DPR n. 380/2001. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ART. 6 L.R. n. 23/1985 IN RELAZIONE AGLI ARTT. 7, comma 2, e 10, comma 2, DELLA STESSA L.R. n. 23/1985. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ARTT. 7 e 10 L. R. n. 23/1985. DIFETTO ASSOLUTO DI MOTIVAZIONE. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA E CARENZA DEI PRESUPPOSTI. ERRORE DI FATTO E DI DIRITTO ”, in quanto l’Amministrazione non avrebbe in alcun modo valutato l’incidenza ed il pregiudizio della disposta demolizione sulla parte di manufatto non interessata dai pretesi e contestati abusi, senza dunque considerare la possibilità di applicare la sanzione pecuniaria di cui agli artt. 7 e 10 della L. R. n. 23/1985 in alternativa alla sanzione demolitoria;

7) “ ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE. TRAVISAMENTO, CARENZA ED ERRONEITÀ DEI PRESUPPOSTI. ERRORE DI FATTO E DI DIRITTO. ECCESSO DI POTERE PER CONTRADDITTORIETÀ CON PRECEDENTI DETERMINAZIONI. ECCESSO DI POTERE PER CONTRADDITORIETÀ MANIFESTA. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 3 e 6 della L. R. n. 23/1985 E DEGLI ARTT. 146 e 167 del D.Lgv. n. 42 del 22.1.2004. Violazione e falsa applicazione PPR (piano paesaggistico regionale) ”, in quanto:

- il Comune ha disposto la demolizione della parte di fabbricato contenente la superficie di mq. 7,82 indicata come S3 nello schema planovolumetrico allegato alla relazione tecnica prot. n. 9548 del 25.6.2021;

- tuttavia, tale superficie ed il correlato volume troverebbero legittimazione nel titolo abilitativo edilizio rilasciato a suo tempo dal Comune di Muravera (concessione edilizia n. 309 del 3.7.1978) e nel fatto che la realizzazione dell’opera sarebbe avvenuta in epoca anteriore all’entrata in vigore della disciplina del PPR.

1.3. Con ordinanza collegiale n. 272 del 21.4.2022 il Collegio ha disposto incombenti istruttori al fine di acquisire dal Comune gli atti e i documenti utilizzati nell’ambito dell’istruttoria procedimentale, tra cui, in particolare, il verbale di sopralluogo e rilievo fotografico in data 31.5.2021 (prot. n. 9548 del 25.6.2021) menzionato nell’ordinanza impugnata. L’ordinanza è stata adempiuta dal Comune in data 10 maggio 2022.

1.4. All’esito della camera di consiglio del 18 maggio 2022 il Collegio ha respinto l’istanza cautelare con ordinanza n. 135 del 20 maggio 2022.

1.5. In vista dell’udienza di discussione il ricorrente ha insistito per l’accoglimento del gravame, osservando inoltre che “ secondo la relazione Tecnica ritualmente depositata e non contestata dall’amministrazione convenuta, a firma dell’ing. Roberto Meloni, tecnico di parte dei ricorrenti, sussiste un’interconnessione strutturale tra le opere assentite e quelle abusive, la cui demolizione riguarderebbe anche una zona della parte assentita; conseguentemente, considerato che la demolizione comporterebbe il pregiudizio statico della parte eseguita in conformità del titolo edilizio, ricorrono i presupposti per l’applicabilità dell’art. 33, comma 2, d.P.R. n. 380 del 2001, al fine di non compromettere la stabilità dell’intero edificio ”.

1.6. Alla pubblica udienza del 9 aprile 2025 la causa è stata introitata per la decisione.

2. Il ricorso è infondato, per le ragioni di seguito esposte nella modalità redazionale semplificata di cui all’art. 74 c.p.a.

Le censure possono essere trattate congiuntamente, tenuto conto della loro stretta connessione.

2.1. Come già rilevato nella fase cautelare, la relazione di sopralluogo e la allegata documentazione fotografica depositate dal Comune comprovano che nell’unità residenziale di proprietà dei ricorrenti sono state realizzate le contestate opere abusive, le quali peraltro risultano adeguatamente individuate.

In particolare:

- l’annessione al vano soggiorno della veranda in parte coperta e in parte scoperta per complessivi mq 25 circa risulta dalle foto nn. 3 e 4;

- la realizzazione della veranda di mq 2,30 circa nell’ingresso risulta dalla foto n. 2;

- la realizzazione, nella parte cortilizia, in aderenza e con accesso indipendente, di un locale di sgombero di circa 3,90 mq con copertura ad unico spiovente e altezza media di m 2,16 risulta dalle foto nn. 7 e 8;

- la realizzazione di un barbecue e di un piano con lavello nell’area di pertinenza risulta dalla foto n. 7;

- dal rilievo allegato alla relazione risulta un ampliamento volumetrico complessivo di circa 81 mc.

2.2. Ora, considerato l’ampliamento volumetrico determinato dalle opere in questione, il Comune ha correttamente ritenuto che viene in rilievo un “ intervento che comporta la trasformazione edilizia ed urbanistica del territorio ”, soggetto a “ permesso di costruire in base all’art. 3 della l.r. n. 23/1985 ” nonché, in ragione del “ vincolo di cui al D.M. 11 febbraio 1976 – “Dichiarazione di notevole interesse pubblico di due zone del comune di Muravera”. Immobile situato entro il limite della fascia costiera come definita dal PPR approvato con delibera G.R. n. 36/7 del 5 settembre 2006 ”, ad “ autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. 146 del D.lgs. n. 42/2004 ”.

2.3. Ciò posto, le censure sono tutte infondate, considerato che per costante giurisprudenza:

- gli ordini di demolizione di costruzioni abusive hanno carattere reale, per cui prescindono dalla responsabilità del proprietario o dell’occupante l’immobile, e si applicano anche a carico di chi non abbia commesso la violazione, ma si trovi in un rapporto con la res tale da assicurare la restaurazione dell’ordine giuridico violato; l’ordine di demolizione, infatti, ben può essere rivolto al proprietario (ovvero: possessore, ovvero detentore dell’immobile abusivo) giacché questi, anche se estraneo all’abuso, rimane comunque il destinatario finale degli effetti del provvedimento, il cui contenuto dispositivo è, per l’appunto, la demolizione di un bene su cui egli vanta il proprio diritto (o potere di fatto): la demolizione di un’opera abusiva è invero ingiunta al proprietario (ovvero: possessore o detentore) attuale non a titolo di responsabilità effettiva o presunta nella commissione dell’illecito edilizio, ma in ragione del suo rapporto materiale con la cosa che lo rende, per il legislatore, destinatario passivo dell’ordine demolitorio/ripristinatorio ( ex multis , T.A.R. Sardegna, Sez. II, n. 429 del 12.5.2025, che richiama anche Cons. Stato, sez. VI, 13 luglio 2023, n. 6867);

- la valutazione dell’abuso edilizio presuppone una visione complessiva e non atomistica delle opere realizzate, dovendosi valutare l’insieme delle opere realizzate nel loro contestuale impatto edilizio e non il singolo intervento: non è ammessa una scomposizione artificiosa dei singoli interventi al fine di escludere l’assoggettabilità a sanzioni, in quanto ciò che rileva è il pregiudizio arrecato al territorio dal complesso delle opere e dalla loro interazione reciproca; peraltro, nel verificare l’unitarietà o la pluralità degli interventi edilizi, non può tenersi conto del solo profilo strutturale, afferente alle tecniche costruttive del singolo manufatto, ma deve prendersi in esame anche l’elemento funzionale, al fine di verificare se le varie opere, pur strutturalmente separate, siano, tuttavia, strumentali al perseguimento del medesimo scopo pratico; ne deriva, alla luce della necessità di valutare unitariamente (anche sotto il profilo funzionale) gli interventi, l’applicazione del regime edilizio sanzionatorio proprio del complesso delle opere realizzate e non di quello astrattamente applicabile per gli interventi atomisticamente considerati ( ex multis , T.A.R. Campania-Napoli 5.9.2025, n. 6059; T.A.R. Sardegna, Sez. II, n. 721/2023 e ivi altri richiami di giurisprudenza);

- grava sul privato (o responsabile dell’abuso) l’onere di dimostrare la realizzazione dell’opera in epoca anteriore all’introduzione del vincolo ( ex multis , T.A.R. Campania-Napoli n. 6059/2025, cit.), onere non soddisfatto da parte ricorrente;

- l’abusività delle opere realizzate in assenza di qualsivoglia titolo rende l’ordine di demolizione rigidamente vincolato, ragion per cui, persino in rapporto alla tutela dell’affidamento e all’interesse pubblico alla demolizione, esso non richiede alcuna specifica valutazione delle ragioni d’interesse pubblico né una comparazione di quest’ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, e neppure una motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale alla demolizione, non essendo configurabile alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di illecito permanente, che il tempo non può legittimare in via di fatto ( ex multis , T.A.R. Sardegna, n. 429/2025, cit.; T.A.R. Napoli Campania, sez. IV, n. 3614/2016, e sez. VI, n. 2441/2011; Consiglio di Stato, sez. IV 16 aprile 2012, n. 2185).

Quanto, infine, al paventato pregiudizio statico della parte eseguita in conformità del titolo edilizio e alla asserita sussistenza dei presupposti per l’applicabilità dell’art. 33, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001 (c.d. fiscalizzazione dell’abuso ), la giurisprudenza ha chiarito che con il termine “fiscalizzazione” dell’abuso, funzionale ad evidenziare sinteticamente e già a livello definitorio la sua sostanziale monetizzazione, si intende un rimedio alternativo eccezionalmente concesso in luogo della demolizione. In particolare, si può accedere alla fiscalizzazione sia in caso di mancanza, totale difformità o variazione essenziale dal titolo riferito a ristrutturazione edilizia (art. 33, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001); sia a fronte di accertata difformità solo parziale dal permesso di costruire (art. 34, comma 2, e 2- bis , che ne ha esteso l’applicabilità anche agli interventi soggetti a s.c.i.a. alternativa al permesso di costruire di cui all’art. 23, comma 01); sia infine all’esito di un annullamento, giudiziale o in autotutela, del titolo stesso (art. 38). Ma non nell’ipotesi, più grave, di avvenuta realizzazione di una “nuova opera” in assenza di permesso di costruire o in totale difformità o variazione essenziale dallo stesso (art. 31) ( ex multis , Cons. Stato, Sez. II, 25.1.2024, n. 806).

Nel caso in esame, trattandosi – come visto sopra - di nuova costruzione realizzata senza titolo (non solo edilizio, ma anche paesaggistico), la fiscalizzazione non è ammissibile e l’unica sanzione applicabile è la demolizione con ripristino.

2.4. In definitiva, per tutto quanto sopra esposto, il ricorso va respinto siccome infondato.

2.5. Nulla deve disporsi in ordine alle spese del giudizio, considerata la mancata costituzione del Comune intimato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Nulla sulle spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 9 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

CO Buricelli, Presidente

Oscar Marongiu, Consigliere, Estensore

Roberto Montixi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Oscar Marongiu	CO Buricelli

IL SEGRETARIO