Pubblicato il 15/12/2025

N. 01169/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00334/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 334 del 2025, proposto da TO AS, rappresentato e difeso dagli avvocati Marcello Vignolo e Massimo Cesare Ottavio Massa, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Marcello Vignolo in Cagliari, piazza del Carmine n. 22;

contro

Comune di Pula, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Antonello Rossi, con domicilio eletto presso il suo studio in Cagliari, via Ada Negri N° 32;
Regione Autonoma della Sardegna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandra Putzu, Angela Serra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Unione dei Comuni Nora e Bithia, Suape dell'Unione dei Comuni Nora e Bithia, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- del provvedimento interdittivo prot. 8989/2025 del 2.4.2025, con il quale il Responsabile del Settore Edilizia Privata del Comune di Pula ha dichiarato l’inefficacia della segnalazione d’agibilità presentata dal ricorrente con riguardo al fabbricato sito nel lotto distinto in catasto al Foglio 56 mappale 744;

- soltanto per quanto possa occorrere, del paragrafo 10.2.3 delle Direttive in materia di Sportello Unico per le Attività Produttive e per l’Edilizia (SUAPE) allegate alla Deliberazione della Giunta Regionale n. 49/19 del 5.12.2019, limitatamente alla parte indicata nelle conclusioni

e per l’accertamento

dell’inesistenza di un rituale provvedimento interdittivo pronunziato dal competente SUAPE in relazione alla medesima segnalazione d’agibilità.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di: Comune di Pula e Regione Autonoma della Sardegna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 dicembre 2025 il dott. ER XI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso in epigrafe, il signor TO AS ha adito l’intestato Tribunale al fine di ottenere l’annullamento del provvedimento interdittivo prot. 8989/2025 del 2.4.2025, con il quale il Responsabile del Settore Edilizia Privata del Comune di Pula ha dichiarato l’inefficacia della segnalazione d’agibilità presentata dal ricorrente con riguardo al fabbricato sito nel lotto distinto in catasto al Foglio 56 mappale 744, oltre agli atti correlati indicati in epigrafe.

2. Espone il ricorrente che il giudizio riguarda una casa colonica realizzata dall’FA alla fine degli anni ’50 del secolo scorso in Pula, sul lotto distinto in catasto al Foglio 56 mappale 744, acquisito dal ricorrente nel 2023.

3. Assume l’esponente di aver maturato la ragionevole convinzione in merito alla piena legittimità del manufatto acquistato nel 2023 in ragione del fatto che il Comune di Pula, nel corso dei decenni passati, aveva rilasciato diversi titoli edilizi (viene citata la concessione edilizia n. 22 del 1.3.1982 e la n° 55 del 21 aprile 1989) aventi ad oggetto l’immobile.

4. Tale convinzione sarebbe stata poi rafforzata dall’esito positivo di due pratiche edilizie presentate dal ricorrente stesso negli anni 2023 e 2024 per interventi di manutenzione ordinaria non incidenti sulla sagoma e sui volumi dell’edificio, interventi funzionali alla destinazione dell’immobile, oltre che a propria abitazione, anche ad agriturismo.

5. A conclusione dei lavori il tecnico del ricorrente attestava l’agibilità dei locali con segnalazione certificata depositata il 14.3.2025 ai sensi dell’art. 38 della l. r. 24/2016 e dell’art. 24 del DPR 380/2001.

6. Sennonché, con provvedimento interdittivo prot. 0008989/2025 del 2.4.2025, il Responsabile del Settore Edilizia Privata del Comune di Pula disponeva, tuttavia, “ l’inefficacia della Segnalazione di Agibilità di cui all’oggetto ” e “ la rimozione dei suoi effetti, a decorrere dalla data di notificazione del presente provvedimento” .

7. Avverso tale provvedimento inibitorio è insorta la parte ricorrente con quattro motivi di ricorso.

7.1. Con il primo motivo viene dedotta l’incompetenza del Comune e l’inesistenza di un atto interdittivo emesso dal SUAPE. E inoltre, la violazione e falsa applicazione dell’art. 19 comma 3 della l. 241/1990, dell’art. 5 comma 1-ter del DPR 380/2001 e degli articoli 31 commi 1 e 3, 33 comma 4, 35 commi 3 e 4 e 38 della l. r. 24/2016.

7.1.1. Parte ricorrente rappresenta che il provvedimento interdittivo impugnato è stato emesso dal Comune di Pula ed è stato firmato dal tecnico istruttore e dal responsabile del Servizio comunale competente per l’edilizia privata.

Tale circostanza, a giudizio dell’esponente, paleserebbe la violazione delle norme indicate in rubrica, a partire dall’art. 31 comma 3 della l. r. 24/2016 il quale esclude qualsiasi intervento da parte di soggetti, organi o amministrazioni differenti dal SUAPE.

Negli stessi termini militerebbero l’art. 33 comma 4 l.r. cit. , il quale demanda al SUAPE il potere di dichiarare l’irricevibilità e la conseguente inefficacia delle dichiarazioni autocertificative, e l’art. 35 commi 3 e 4, i quali disciplinano il procedimento che può portare al provvedimento interdittivo, prevedendo che le PP. AA. competenti per le verifiche “ ove ritengano necessaria l'adozione di prescrizioni o misure interdittive, trasmettono al SUAPE la proposta motivata di provvedimento di cui all'articolo 19 della legge n. 241 del 19 della legge n. 241 del 1990 ” e che sia il SUAPE ad adottare gli atti conseguenti.

Del medesimo contenuto sarebbe, infine, la disciplina statale recata dall’art. 5 comma 1-ter del DPR 380/2001, che escluderebbe la legittimità del provvedimento interdittivo emesso dal Servizio Edilizia Privata comunale anche se il SUAPE responsabile per l’intera procedura fosse solo un’articolazione interna del Comune di Pula.

7.1.2. Sulla scorta di quanto sopra, assume il ricorrente che poiché nessun provvedimento interdittivo è stato adottato dal SUAPE nei trenta giorni dalla segnalazione certificata, ciò avrebbe comportato il consolidarsi della segnalazione d’agibilità. Pertanto, il provvedimento adottato dall’amministrazione comunale risulterebbe privo di qualsiasi efficacia.

7.1.3. Parte ricorrente assume, altresì, l’illegittimità del punto 10.2.3 delle Direttive in materia di Sportello Unico per le Attività Produttive e per l’Edilizia (SUAPE), allegate alla Deliberazione della Giunta Regionale n. 49/19 del 5.12.2019, e in particolare del punto 10.2.3 ove si dispone che “ nel caso in cui il procedimento unico comprenda un solo titolo abilitativo, ovvero più titoli di competenza della medesima unità organizzativa, rientranti nel campo di applicazione del procedimento in autocertificazione, l'ufficio competente adotta direttamente i provvedimenti prescrittivi o interdittivi di cui all'articolo 19, comma 3, della legge n. 241 del 1990 ritenuti necessari, trasmettendoli all'interessato e al SUAPE ”. Ciò in quanto tale disposizione si porrebbe in insanabile contrasto con la normativa statale e regionale di settore.

7.2. Con un secondo ordine di doglianze parte ricorrente deduce difetto d’istruttoria e motivazione errata e insufficiente.

7.2.1. Parte ricorrente rappresenta che la motivazione dell’atto impugnato poggerebbe su un unico presupposto: ovvero quello che nelle tavole allegate alla concessione edilizia n. 55/1989, i fabbricati esistenti (casa rurale e magazzino rimessa) avrebbero conformazione, superfici e volumi diversi dall’astratto modello dei fabbricati rurali realizzati dall’Ente di Riforma (ex FA) nel 1959.

Il Comune, in particolare, non contesta la difformità rispetto al puntuale manufatto originario, ma rileva che l’edificio esistente sarebbe in qualche modo (che, peraltro, non verrebbe nemmeno precisato) differente rispetto alle tipologie architettoniche alle quali, secondo quanto è stato ricostruito da una relazione realizzata nel 2024, si ispiravano abitualmente gli edifici rurali realizzati dall’FA negli anni ’50 del ‘900.

Parte ricorrente assume che, in disparte la circostanza - tutta da verificare - che gli edifici effettivamente realizzati dall’FA in Sardegna siano davvero identici in tutto e per tutto alle tipologie architettoniche che lo stesso ente aveva concepito in astratto, il Comune non avrebbe dimostrato che l’edificio acquistato dai ricorrenti, oggetto del provvedimento interdittivo, al momento della sua legittima realizzazione fosse effettivamente corrispondente a tali tipologie generali. In particolare, non risulterebbe neppure accennato in cosa consisterebbero le differenze tra la casa colonica esistente e la tipologia architettonica alla quale il Comune intendeva riferirsi.

7.3. Con il terzo motivo di gravame viene dedotta, sotto un ulteriore profilo, erronea e insufficiente motivazione del provvedimento gravato e carenza d’istruttoria.

7.3.1. Parte ricorrente censura la parte della motivazione del provvedimento gravato in cui si valorizza il fatto che la concessione edilizia 55/1989 avesse per oggetto la realizzazione di un impianto di scarico ad ossidazione e che le tavole dello stato esistente non potessero rivestire particolare rilevanza alla luce dell’orientamento giurisprudenziale che evidenzia come lo stato legittimo di un immobile possa basarsi esclusivamente sui titoli abilitativi rilasciati e non su presunti assensi impliciti né sulla base di rappresentazioni grafiche allegate ad autorizzazioni edilizie.

Tuttavia, osserva il ricorrente, nel caso di specie l’amministrazione aveva espressamente assentito l’ampliamento del manufatto originario già con la concessione edilizia 22/1982, recante la puntuale indicazione dei volumi esistenti e, in tale atto, l’amministrazione aveva verificato la disponibilità residua di cubatura in rapporto alla superficie del lotto.

Peraltro, la descrizione e quantificazione dei volumi esistenti era stata specificamente descritta negli elaborati allegati alla concessione poi denegata con provvedimento dell’11 maggio 1987 proprio per motivi attinenti alla volumetria. Quella identica rappresentazione dei volumi esistenti è stata, poi, rinnovata con la domanda accolta con la concessione 55/1989.

In definitiva, l’esame e l’espresso accoglimento degli elaborati progettuali che avevano portato alla concessione edilizia 55/1989, da parte del Comune di Pula, sarebbero andati ben al di là della semplice presa d’atto di elementi grafici.

7.4. Con il quarto motivo di ricorso, proposto in via subordinata, parte ricorrente deduce difetto di motivazione e carenza d’istruttoria in ordine alla buona fede del ricorrente, alle peculiari caratteristiche della vicenda e all’interesse pubblico all’adozione dell’atto interdittivo.

7.4.1. Parte ricorrente, in particolare, si duole del fatto che l’amministrazione, nell’adottare il provvedimento interdittivo, non abbia tenuto conto delle specifiche circostanze e della buona fede del ricorrente, il quale ha acquistato il bene quando già esistevano almeno due concessioni edilizie, risalenti a una quarantina d’anni prima, che avevano ad oggetto esattamente il medesimo fabbricato che, da allora, certamente non ha subito alcuna modifica esterna.

Nel caso di specie, pertanto, l’amministrazione avrebbe dovuto valutare l’affidamento incolpevole maturato dal privato in ragione della risalenza nel tempo dell’abuso contestato, della conoscenza della situazione edilizia da parte della P.A. (desumibile dal pregresso rilascio di titoli abilitativi) e dell’affidamento assolutamente incolpevole del proprietario.

Tali elementi avrebbero dovuto condurre la stessa amministrazione –se non altro– almeno a formulare una motivazione completa e adeguata in merito alla prevalenza dell’interesse pubblico attuale all’adozione del medesimo provvedimento negativo.

Conclude parte ricorrente evidenziando che la non auspicata permanenza dell’efficacia del provvedimento impugnato darebbe luogo senz’altro a un’azione risarcitoria da parte del ricorrente, per ottenere il ristoro dei danni da responsabilità da contatto sociale cagionati dal colpevole comportamento del Comune.

8. Si sono costituiti il Comune di Pula e la R.A.S., instando per la reiezione del gravame.

9. Con Ordinanza del 30 maggio 2025, n° 127 questo Tribunale ha accolto la proposta istanza cautelare.

10. In vista dell’udienza di merito le parti hanno depositato documenti, memorie e repliche.

11. La causa è stata, infine, trattenuta in decisione all’udienza del 10 dicembre 2025.

DIRITTO

1. Con il primo motivo di ricorso parte ricorrente deduce l’incompetenza dell’amministrazione comunale a adottare l’atto interdittivo, in quanto tale provvedimento rientrerebbe, ai sensi della normativa statale (art. 5 del DPR 380/01) e regionale (L.R. 24/2016), nella competenza del SUAPE.

L’esponente assume che l’amministrazione comunale, nell’adottare il gravato provvedimento avrebbe, in particolare, violato l’art. 40 comma 2 della Legge Regionale 24/2016, il quale impone il divieto di adozione, da parte delle pubbliche amministrazioni coinvolte, di provvedimenti autonomi di assenso o dissenso, atteso che il provvedimento finale (anche quando esso concerna l’adozione delle misure interdittive) compete in forma unica ed onnicomprensiva al SUAPE.

Per converso, il punto 10.2.3. delle “ Direttive SUAPE ”, ove prevede che, “ nel caso in cui il procedimento unico comprenda un solo titolo abilitativo, ovvero più titoli di competenza della medesima unità organizzativa, rientranti nel campo di applicazione del procedimento in autocertificazione, l'ufficio competente adotta direttamente i provvedimenti prescrittivi o interdittivi di cui all'articolo 19, comma 3, della legge n. 241 del 1990 ritenuti necessari, trasmettendoli all'interessato e al SUAPE ”, si rivelerebbe illegittimo in quanto in contrasto con le superiori disposizione di legge e con il precetto contenuto nell’art. 5 comma 1-ter del DPR 380/2001, il quale prevede che “ Le comunicazioni al richiedente sono trasmesse esclusivamente dallo sportello unico per l’edilizia; gli altri uffici comunali (...), che sono interessati al procedimento, non possono trasmettere al richiedente atti ..., anche a contenuto negativo, comunque denominati…”.

In sede di memorie conclusionali parte ricorrente, nel riconoscere che tale disposizione contestata delle Direttive SUAPE si porrebbe, tuttavia, in linea con la legislazione regionale e, in particolare, con l’art. 35 comma 5 della l. r. 24/2016, evidenzia come la stessa (e quindi anche la legge regionale) contrasterebbe, comunque, con il richiamato precetto contenuto all’art. 5 comma 1-ter del DPR 380/2001 annoverabile tra le norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica alle quali anche la legge regionale dovrebbe armonizzarsi e, pertanto, chiede che la questione venga rimessa, ove ritenuta rilevante, alla Corte Costituzionale.

1.1. Il motivo è infondato.

1.1.1. La L.R. 24/2016, con l’introduzione del SUAPE si è prefisso quale obiettivo la semplificazione e la “ concentrazione ” delle procedure amministrative per le attività produttive e l’edilizia attraverso l’istituzione di un unico punto di accesso/contatto.

Come evidenziato dalla difesa della RAS, l’art. 35, comma 5, l.r. cit., concernente l’attività istruttoria del SUAPE, prevede, però, che “ nel caso in cui il procedimento unico comprenda un solo titolo abilitativo rientrante nel campo di applicazione del procedimento in autocertificazione di cui all'articolo 34, l'ufficio competente adotta direttamente i provvedimenti di cui all'articolo 19, comma 3, della legge n. 241 del 1990 ritenuti necessari, trasmettendoli all'interessato e al SUAPE ”.

Il punto 10.2.3. si pone in piena coerenza con il dettato legislativo, pertanto, laddove prevede che “ nel caso in cui il procedimento unico comprenda un solo titolo abilitativo, ovvero più titoli di competenza della medesima unità organizzativa, rientranti nel campo di applicazione del procedimento in autocertificazione, l'ufficio competente adotta direttamente i provvedimenti prescrittivi o interdittivi di cui all'articolo 19, comma 3, della legge n. 241 del 1990 ritenuti necessari, trasmettendoli all'interessato e al SUAPE”.

1.2. In merito ai sollevati dubbi di compatibilità costituzionale della normativa regionale, evidenzia il Collegio come la questione si palesi manifestamente infondata.

1.2.1. Osserva il Collegio che, nel caso di specie, ciò che assume rilievo sia il fatto che il procedimento interdittivo riguardi un unico titolo abilitativo, che la competenza su tale titolo appartenga in via esclusiva all’amministrazione comunale e che non siano coinvolte, in detta procedura, altre amministrazioni.

In tale fattispecie, le prerogative attribuite al SUAPE non spostano la competenza sostanziale, operando questo, unicamente, quale sportello procedimentale la cui finalità è di semplificare l’iter e ridurre gli oneri a carico del privato.

La giurisprudenza ha di recente evidenziato che le strutture denominate “ sportello unico per le attività produttive ”, pur essendo dotate di una sorta di competenza trasversale di rilievo autonomo, fungendo da unico canale informativo sia verso le amministrazioni che verso i soggetti istanti abilitati ad emettere il provvedimento finale sulla base dei pareri delle amministrazioni competenti, non si sostituiscono alle varie amministrazioni coinvolte nel procedimento, e non alterano il sistema delle competenze.

In particolare, se da un lato si è osservato che, a seguito dell’introduzione dei SUAPE, “ emerge un'accezione nuova di competenza, per così dire trasversale rispetto alle altre specifiche di settore, teleologicamente orientata a garantire quei principi di trasparenza e leale collaborazione da ultimo trasfusi anche nella legge fondamentale sul procedimento amministrativo (v. art.1, comma 2-bis della L. n. 241 del 1990)”, al contempo si è avuto cura di precisare che “ quanto detto, tuttavia, vale nei soli casi in cui il privato ha attivato tramite il SUAPE un determinato procedimento, coinvolgente più Amministrazioni, formulando un'istanza rispondente al paradigma astratto delineato dal legislatore allo scopo” (Consiglio di Stato, Sezione Seconda, sentenza n. 2974 del 7 aprile 2025).

Pertanto, nel caso in cui il privato si sia rivolto al SUAPE, ma abbia utilizzato uno schema procedurale che non implica l'attivazione di alcun procedimento di competenza di altra amministrazione, la circostanza che quest'ultima si raccordi direttamente con l'interessato non implica alcuna violazione delle competenze attribuite al medesimo sportello unico (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 07/04/2025, n. 2974 cit.).

Anche la Corte costituzionale ha affermato che l’introduzione dello Sportello Unico non implica " che vengano meno le distinte competenze e le distinte responsabilità delle amministrazioni deputate alla cura degli interessi pubblici coinvolti" (Corte cost. , n. 376/2002).

Nel caso di specie, facendo capo in via esclusiva all’Amministrazione comunale la gestione del procedimento volto alla verifica dei presupposti per il riconoscimento dell’agibilità e non emergendo, pertanto, l’esigenza di attivare poteri di coordinamento e gestione procedimentale semplificata e accentrata presso il SUAPE, l’operato dell’amministrazione comunale risulta pienamente coerente sia con la disciplina regionale che con quella statale.

1.2.2. Peraltro, non ravvisa il Collegio alcuna potenziale frizione tra la disciplina regionale in parola e quella recata dall’art. 5 del DPR 380/2001.

Osserva il Collegio che l’art. 35, comma 5 L.R. 24/2016 disciplina un caso molto particolare: ovvero quello di un procedimento in cui l’unica amministrazione coinvolta è lo stesso ufficio comunale competente in materia edilizia.

In questo caso, non appare in alcun modo alterata l’architettura fondamentale definita dalla norma statale, né risulta compromesso il principio di semplificazione (proprio in ragione dell’assenza di pluralità di amministrazioni coinvolte e financo di uffici della stessa amministrazione); né, infine, viene pregiudicata l’unitarietà del procedimento.

La norma regionale si limita a regolare una modalità procedimentale nel caso in cui non vi sia interferenza con altre amministrazioni né vi siano impatti negativi con l’esigenza di salvaguardare l’unitarietà del procedimento e il principio di semplificazione.

Il SUAPE nel caso di specie non era chiamato a coordinare pareri plurimi né a uniformare flussi informativi, e pertanto la ratio dell’art. 5, comma 1-ter d.P.R. 380/2001 non viene in alcun modo incisa.

Il SUAPE rimane titolare dell’unitarietà del fascicolo, poiché l’atto adottato dall’ufficio viene comunque trasmesso allo Sportello Unico, che lo protocolla, lo inserisce nel fascicolo e ne assicura l’accessibilità.

In definitiva, la previsione regionale non sottrae competenze al SUAPE, ma si limita a riconoscere una modalità più diretta di chiusura di un procedimento che, per struttura, non richiede la funzione di intermediazione del SUAPE risultando pienamente coerente con l’architettura normativa delineata dalla norma statale.

D’altronde, a ben vedere, il modello regionale evita un inutile aggravamento del procedimento, perché se l’unico destinatario e unico organo competente è lo stesso ufficio edilizia, imporre la mediazione del SUAPE anche per atti endo-procedimentali privi di pluralità di amministrazioni creerebbe un passaggio intermedio superfluo e contrastante, a ben vedere, con la ratio dello stesso istituto.

2. Con il secondo e il terzo motivo, che alla luce dell’omogeneità contenutistica che li contraddistingue possono essere trattati congiuntamente, parte ricorrente si duole del fatto che l’amministrazione comunale abbia contestato che l’edificio esistente sia differente rispetto alle tipologie architettoniche proprie degli edifici rurali realizzati dall’FA negli anni ’50 del ‘900 senza, tuttavia, esplicitare in cosa consisterebbero le differenze tra la casa colonica esistente e la tipologia architettonica alla quale il Comune intende riferirsi.

Sotto tale primo versante, la motivazione dell’atto sarebbe manifestamente insufficiente, illogica ed errata, e basata su un’istruttoria inidonea a sostenere il provvedimento.

Sotto altro profilo, il Comune, nel valorizzare il fatto che la concessione edilizia 55/1989 aveva ad oggetto la realizzazione di un impianto di scarico e ossidazione e dunque non era atto idoneo ad attestare lo stato legittimo del fabbricato, non avrebbe considerato che già con la pregressa concessione edilizia 22/1982 aveva espressamente assentito l’ampliamento del manufatto originario. In particolare, nella relazione tecnica allegata alla concessione in esame, approvata e fatta propria dall’amministrazione comunale, venivano indicati i volumi esistenti (corrispondenti a quelli attuali) ai fini della verifica della disponibilità di cubatura residua in rapporto alla superficie del lotto.

Tale circostanza assumerebbe particolare rilievo anche in ragione della circostanza che nel 1987, per converso, era stata denegata apposita richiesta di concessione edilizia per motivi attinenti alla volumetria.

2.1. Con Ordinanza cautelare 30 maggio 2025, n° 127 questo Collegio ha rilevato come il provvedimento gravato apparisse “ prima facie ” carente sotto l’aspetto istruttorio e motivazionale, considerati i profili assolutamente peculiari della fattispecie e attesa l’esistenza di una pluralità di atti sottoposti, a vario titolo, all’attenzione dell’amministrazione comunale che, nel rilasciare i richiesti provvedimenti abilitativi, non aveva mai rilevato alcuna incongruenza tra i manufatti ivi rappresentati e i connotati originari degli stessi e che proprio i dati volumetrici del complessivo immobile erano stati fatti oggetto di specifico approfondimento nel corso dell’istruttoria che, a suo tempo, aveva portato al previo diniego del titolo dell’11.5.1987 poi rilasciato con la concessione n. 55/1989.

2.2. Ritiene, tuttavia, il Collegio, all’esito dell’approfondimento condotto in vista della definizione del giudizio nel merito, e alla luce del panorama giurisprudenziale recentemente consolidatosi sul tema, dal quale emerge un approccio ermeneutico particolarmente rigoroso e restrittivo su fattispecie analoghe, di dover rimeditare la posizione assunta nella fase cautelare.

2.2.1. Il provvedimento interdittivo adottato dal Comune si basa come detto sulla riscontrata difformità tra l’immobile per il quale il ricorrente ha presentato la richiesta di agibilità rispetto al modello base delle case poderali realizzate negli anni ‘50 da FA (cfr. pag. 94 dell’allegato 4 prodotto dal Comune di Pula).

Tale difformità emerge chiaramente dall’analisi delle planimetrie allegate alla concessione 55/89 (cfr. docc. 3 e 3 bis depositati da parte ricorrente) e il predetto modello.

L’amministrazione comunale rappresenta che “ nel modello Dichiarazione Agibilità – ALLEGATO, il Tecnico dichiara la conformità urbanistica dell’immobile al seguente atto abilitativo originario: realizzati dall’Ente di Riforma (ex FA ) nel 1959 e Concessione di Costruzione n. 55 del 21/04/1989” e tuttavia rileva che “ dall’esame del fascicolo del fabbricato in oggetto, (..) la Concessione di Costruzione n. 55 del 21/04/1989 nel lotto indicato (Foglio 56 mapp. 50) è relativa alla realizzazione di un impianto di scarico ad ossidazione totale (,,,,)” e che “ nelle tavole del progetto in disquisizione vengono rappresentati graficamente i fabbricati esistenti (casa rurale e magazzino-rimessa) con conformazione, superfici e volumi diversi dai fabbricati rurali realizzati dall’Ente di Riforma (ex FA) nel 1959 ”.

2.2.2. Parte ricorrente assume che lo stato legittimo dell’immobile sarebbe comprovato dalle concessioni edilizie 22 del 1982 e 55 del 1989. Con tali atti abilitativi l’amministrazione avrebbe operato una complessiva verifica concernente l’assetto edilizio dell’immobile validandone la legittimità.

Va, tuttavia, osservato che entrambe le concessioni edilizie si riferiscono alla realizzazione di opere di miglioramento fondiario e concernono, rispettivamente la realizzazione di “ un piccolo locale per l’installazione di una cella frigorifera della capacità di mc. 30 con annesso vano anticella di mq 7,99 ”, e la realizzazione di un impianto di scarico a ossidazione totale.

In entrambi i casi, e lo stesso dicasi per il diniego opposto a una domanda di ampliamento volumetrico relativo al deposito attrezzi, peraltro localizzato in un mappale differente rispetto a quello n° 50 su cui ricade la casa rurale, l’istruttoria che ha condotto ai provvedimenti abilitativi richiesti era circoscritta al vaglio di realizzabilità del solo intervento richiesto, senza che venisse coinvolto il manufatto nella sua interezza e non ne attestava, pertanto, il legittimo stato.

2.2.3. Come correttamente evidenziato dal Comune nel provvedimento impugnato, le domande edilizie non investivano in alcun modo i manufatti preesistenti (casa rurale e magazzino-rimessa), sebbene questi fossero rappresentati negli elaborati grafici allegati.

Da ciò discende che l’amministrazione non era tenuta, in quell’occasione, a effettuare alcuna valutazione istruttoria sulla conformità urbanistico-edilizia dei fabbricati preesistenti, poiché l’art. 20 d.P.R. 380/2001 circoscrive l’oggetto dell’istruttoria alla verifica delle opere per le quali il titolo è richiesto.

2.2.4. L'art. 9-bis del D.P.R. 06/06/2001, n. 380, prevedeva che " Lo stato legittimo dell'immobile o dell'unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa e da quello che ha disciplinato l'ultimo intervento edilizio che ha interessato l'intero immobile o unità immobiliare…".

Con l’art. 1, comma 1, lett. b), del D.L. n. 69 del 2024, convertito con modifiche dalla L. n. 105 del 2024, il legislatore ha deciso di tutelare l'affidamento del privato consentendo, a determinate condizioni, di dare rilevanza esclusiva alle risultanze dell'ultimo titolo, comprese quindi le dichiarazioni rese dal progettista nella relativa pratica e concernenti lo stato di fatto. Stabilisce, infatti, l'art. 9-bis, comma 1-bis, del D.P.R. n. 380 del 2001, nella formulazione successiva alle modifiche introdotte dalla citata norma, che " lo stato legittimo dell'immobile o dell'unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa o da quello, rilasciato o assentito, che ha disciplinato l'ultimo intervento edilizio che ha interessato l'intero immobile o l'intera unità immobiliare, a condizione che l'amministrazione competente, in sede di rilascio del medesimo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali ”.

La norma, in sostanza, impedisce all’amministrazione di contestare precedenti abusi non riscontrati in tale sede a condizione, però, che l’intervento abbia interessato l’immobile nella sua interezza.

2.2.5. La giurisprudenza, in particolare, ha precisato che “ la norma subordina però questo favorevole effetto alla condizione che l'amministrazione, in sede di rilascio dell'ultimo titolo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi. Ne consegue che, per dimostrare lo stato legittimo, l'interessato può sì limitarsi a produrre l'ultimo titolo edilizio, ma deve trattarsi di un titolo che (oltre a riguardare un intervento che interessi l'immobile nella sua interezza) dia conto dell'accertamento effettuato dall'amministrazione circa la sussistenza e la regolarità dei titoli edilizi precedenti che legittimano lo stato di fatto in esso dichiarato.” (T.A.R. Lombardia Milano, Sez. II, Sent., 22/07/2025, n. 2749).

Nel caso di specie, tuttavia, i provvedimenti prodotti dalla parte ricorrente concernono interventi parziali -se non marginali- e non recano alcuna attestazione o accertamento della regolarità dei titoli edilizi precedenti (che nel caso di specie andrebbero ricondotti alla conformità del costruito al modello delle case poderali FA).

Si è inoltre osservato che l'attestazione dell'amministrazione circa la regolarità dei titoli pregressi deve essere esplicita, e che, in assenza di tale attestazione esplicita, la rappresentazione dello stato di fatto compiuta dal progettista non è di per sé sufficiente ai fini che qui interessano, poiché la circostanza che un'opera non legittima sia rappresentata nelle pratiche edilizie non può comportarne la regolarizzazione postuma (cfr. T.A.R. Lombardia Milano, Sez. IV, 25 gennaio 2025, n. 227; T.A.R. Lombardia Milano, Sez. II, Sent., 22/07/2025, n. 2749 cit.).

Deve, pertanto, ritenersi che la rappresentazione del preesistente nelle tavole di un titolo edilizio abbia funzione meramente descrittiva e non possa costituire titolo di legittimazione delle opere ivi indicate non potendo, pertanto, ritenersi erroneo l’approccio del Comune che ha escluso che le tavole allegate alle concessioni del 1982 e 1989 avessero valore ricognitivo o certificativo della legittimità dell’edificio principale, atteso che in mancanza di titoli concessori concernenti l’espressa regolarità edilizia dell’intero manufatto del quale si chiede l’agibilità, il modello sul quale raffrontare la coerenza dello stato di fatto non potesse che essere rappresentata dalla documentazione storica dalla quale era possibile ricavare la consistenza originaria dell’immobile in coerenza con gli standard realizzativi dei poderi realizzati da FA.

Risulta, pertanto, corretto l’approccio dell’amministrazione comunale che ha evidenziato come « Non può esistere né è giuridicamente configurabile un atto di assenso implicito ad opere abusive, non fondato sull’esplicito e consapevole riconoscimento della loro esistenza difforme dagli strumenti urbanistici o dai titoli edilizi» (Cons. Stato, Sez. VII, 18 febbraio 2025, n. 1382 ).

Va, peraltro, evidenziato che la stessa tesi è ancor più di recente stata ribadita da Consiglio di Stato, sez. II, 14 maggio 2025, n. 4127 e da Cons. Stato, Sez. II, Sent., 13/11/2025, n. 8908, quest’ultima di conferma della decisione TAR Lombardia – Milano, n. 227/2025, cit., che ha affermato che “ la rappresentazione di un illecito già realizzato nelle pratiche edilizie non può comportarne la regolarizzazione postuma, né fonda l'affidamento "legittimo" del privato, il quale richiede comunque un pronunciamento, anche tacito o implicito, dell'amministrazione: sotto questo profilo, come ricordato dal Tribunale, il comma 1-bis nell'art. 9-bis nel t.u. dell'edilizia, come modificato dal D.L. 29 maggio 2024, n. 69, convertito in L. 24 luglio 2024, n. 105, ha chiarito che lo stato legittimo dell'immobile può essere stabilito dal titolo che ha assentito l'ultimo intervento solo "a condizione che l'amministrazione competente, in sede di rilascio del medesimo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi", pertanto si deve ribadire che "lo stato legittimo delle preesistenze edilizie non poteva estendersi alle opere meramente rappresentate nell'elaborato grafico prodotto a corredo del titolo edilizio presentato o rilasciato per altre e diverse opere".

Conclusivamente, anche il secondo e il terzo motivo di gravame si rivelano infondati.

3. Né miglior sorte può essere riservata al quarto e ultimo motivo di ricorso, proposto in via subordinata da parte ricorrente, che si duole del fatto che l’amministrazione avrebbe frustrato l’affidamento incolpevole maturato dal privato circa la legittimità del manufatto in ragione della risalenza nel tempo dell’abuso contestato, della conoscenza della situazione edilizia da parte della P.A. (desumibile dal pregresso rilascio di titoli abilitativi) e dell’assoluta buona fede che avrebbe connotato l’operato dell’esponente.

3.1 Va osservato sul punto che anche recentemente la giurisprudenza ha evidenziato come “il provvedimento con cui viene ingiunta, sia pure dopo un ingente lasso di tempo, la demolizione di un immobile abusivo sprovvisto di alcun titolo, per la sua natura vincolata e rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non richiede motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse che impongono la rimozione dell'abuso. (...) il principio in questione non ammette deroghe neppure nell'ipotesi in cui l'ingiunzione di demolizione intervenga a distanza di tempo dalla realizzazione dell'abuso, il titolare attuale non sia responsabile dell'abuso e il trasferimento non denoti intenti elusivi dell'onere di ripristino". Inoltre, giova ricordare che va respinta la tesi, sostenuta dai ricorrenti, secondo la quale l'Amministrazione sarebbe gravata di un onere motivazionale rinforzato rispetto a quello ordinario, atteso che il provvedimento demolitorio è sufficientemente motivato con la descrizione delle opere abusive e il richiamo alla loro accertata abusività” (Cons. Stato, 5 novembre 2018, n. 6233; Cons. Stato, Sez. VI, Sent., 14/11/2025, n. 8941).

Ancora si è osservato che " Nel caso di tardiva adozione del provvedimento di demolizione di un abuso edilizio, la mera inerzia da parte dell'Amministrazione nell'esercizio di un potere/dovere finalizzato alla tutela di rilevanti finalità di interesse pubblico non è idonea a far divenire legittimo ciò che (l'edificazione sine titulo) è sin dall'origine illegittimo; allo stesso modo, tale inerzia non può certamente radicare un affidamento di carattere "legittimo" in capo al proprietario dell'abuso, giammai destinatario di un atto amministrativo favorevole idoneo a ingenerare un'aspettativa giuridicamente qualificata. … Il provvedimento con cui viene ingiunta, sia pure tardivamente, la demolizione di un immobile abusivo e giammai assistito da alcun titolo, per la sua natura vincolata e rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non richiede motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse (diverse da quelle inerenti al ripristino della legittimità violata) che impongono la rimozione dell'abuso neanche nell'ipotesi in cui l'ingiunzione di demolizione intervenga a distanza di tempo dalla realizzazione dell'abuso, il titolare attuale non sia responsabile dell'abuso e il trasferimento non denoti intenti elusivi dell'onere di ripristino " (Cons. Stato, Sez. VI, Sent., 18/06/2025, n. 5318).

Tali principi, pur riferiti al provvedimento di demolizione, sono agevolmente estendibili alla fattispecie in esame in cui viene gravato il provvedimento interdittivo afferente alla dichiarazione di agibilità.

3.2. Va, altresì, evidenziato come non possa dirsi insorto un legittimo affidamento in capo al privato per effetto dell’esistenza di atti concessori concernenti porzioni marginali del manufatto in assenza dell’acquisizione del titolo abilitativo originario o, come nel caso di specie, del modello costruttivo base al quale il manufatto doveva uniformarsi.

Infatti, l’atto abilitativo originario (o l’ultimo titolo realmente riferibile all’intero volume/sagoma/struttura) rappresenta la “ base strutturale ” della legittimità edilizia: senza di esso, non è possibile presumere la regolarità dell’immobile, e la mera esistenza di titoli o concessioni relativi a interventi parziali o marginali non può supplire alla mancanza del titolo originario.

Nel caso in esame, non può revocarsi in dubbio che incombeva sul privato l’onere di accertare la piena conformità urbanistico-edilizia dell’immobile che intendeva acquistare, verificando la corrispondenza tra lo stato di fatto e il progetto originario, ove esistente, o il modello costruttivo tipico degli edifici realizzati nel periodo di edificazione (nel caso di specie, le case poderali ET.FA.S. degli anni ’50), e, in aggiunta, ogni successivo titolo abilitativo realmente riferibile all’intero organismo edilizio, e non solo a porzioni marginali.

Tale obbligo ricade sul privato poiché, come chiarito da giurisprudenza costante, l’acquirente subentra nella posizione del dante causa rispetto a tutte le conseguenze dell’abuso, quand’anche pregresso e non da lui realizzato.

Da questo principio discende che il privato non può limitarsi ad assumere come “ garanzia di legittimità” la presenza di taluni titoli edilizi rilasciati in epoca successiva e riferiti solo a modifiche marginali, se tali titoli non riguardano il corpo principale del fabbricato e non attestano in alcun modo la regolarità originaria della costruzione.

Pertanto, da un lato, parte ricorrente era oggettivamente in condizione di avvedersi, tramite una non eccessivamente gravosa ricerca storica, catastale e d’archivio che i titoli del 1982 e del 1989 avevano ad oggetto interventi accessori, che nessuno di tali titoli riguardava la struttura principale del fabbricato e che l’immobile risultava privo di un titolo edilizio originario o della documentazione attestante la sua realizzazione secondo i modelli costruttivi ET.FA.S. degli anni ’50.

La mancata effettuazione di tali verifiche esclude in radice la possibilità di invocare, a posteriori, una situazione di buona fede.

4. Conclusivamente, e per le suesposte considerazioni, il ricorso si rivela infondato e, come tale, meritevole di reiezione.

5. I particolari contorni della vicenda giustificano, peraltro, l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 10 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco BU, Presidente

Gabriele Serra, Primo Referendario

ER XI, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ER XI	Marco BU

IL SEGRETARIO