Pubblicato il 03/02/2026

N. 02109/2026 REG.PROV.COLL.

N. 10070/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10070 del 2025, proposto da
I.S.S. Italia A. AR s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B1E37C0FCD, rappresentata e difesa dagli avvocati Piero Mazzola, Stefania Candiotto, Federico Mazzola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Aeroporti di Roma S.p.A., Aerport Cleaning s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati Massimiliano Cesare, Francesco Vecchione, Alfonso Pisanzio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Coopservice Soc.Coop.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Pierpaolo Salvatore Pugliano, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Giuseppe Gioachino Belli, 60;

per l'annullamento,

per quanto riguarda il ricorso introduttivo :

- della comunicazione del 08.08.2025 di intervenuta aggiudicazione all'RTI controinteressato del servizio di cui alla gara;

- del provvedimento di aggiudicazione del 07.08.25;

- dei verbali di gara nn. 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12;

- delle richieste di chiarimenti del 07.02.2025, del 27.03.2025, del 15.04.2025, del 30.05.2025;

- di ogni ulteriore atto presupposto e/o conseguente, anche se non conosciuto e comunque lesivo degli interessi fatti valere;

nonché per la declaratoria di inefficacia

del contratto eventualmente sottoscritto con l'aggiudicataria

e per il conseguimento

dell'aggiudicazione e del contratto,

nonché, in via di estremo subordine,

per il risarcimento del danno;

per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da Coopservice il 12.12.2025,

per l’annullamento:

- della comunicazione dell’8 agosto 2025 di intervenuta aggiudicazione del servizio oggetto di gara;

- del provvedimento di aggiudicazione del 7 agosto 2025 e della graduatoria finale, in parte qua, ossia nella parte in cui la Stazione appaltante non ha disposto direttamente l’esclusione della ricorrente principale dalla gara e/o non ha svolto alcuna istruttoria circa l’adeguatezza degli oneri della sicurezza aziendali e degli ulteriori costi indicati in offerta;

- di tutti i verbali della Commissione giudicatrice e dell’elenco degli ammessi in parte qua, ossia nella parte in cui la stazione appaltante non ha disposto direttamente l’esclusione della ricorrente principale dalla gara;

di ogni altro atto presupposto, connesso e comunque consequenziale, ancorché incognito, che incida sfavorevolmente sulla sfera giuridico-patrimoniale della ricorrente incidentale;

nonché per la declaratoria di inammissibilità

del ricorso principale per difetto di interesse.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Coopservice Soc.Coop.p.A. di Aeroporti di Roma S.p.A. e di Aerport Cleaning s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2026 il dott. Marco SA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La ricorrente ha partecipato alla procedura telematica aperta per l’affidamento in subappalto, secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, dei servizi di pulizia presso l’aeroporto Leonardo da Vinci di Fiumicino (Roma), classificandosi al secondo posto in graduatoria.

2. Essa rileva, peraltro, che dall’esame dell’offerta della controinteressata emergerebbe che l’aggiudicataria non ha considerato, ai fini dell’indicazione del costo della manodopera, la contrattazione di secondo livello che era tenuta ad applicare, per un maggior costo di euro 646.626,43 all’anno.

3. La ricorrente ha quindi impugnato gli atti indicati in epigrafe con il presente ricorso, affidato a due motivi.

4. Con il primo motivo deduce “ violazione dell’art 36, 3° Cost., art. 2109 c.c., art. 110 Dlgs n. 36/2023, violazione dell’art. 25 del disciplinare di gara; eccesso di potere per istruttoria e motivazione insufficiente; perplessità, illogicità manifesta ”. L’aggiudicazione sarebbe in primo luogo illegittima in quanto in base all’art. 110, co. 3, del codice dei contratti la stazione appaltante potrebbe richiedere spiegazioni all’operatore, a giustificazione di un’offerta che risulti anormalmente bassa, soltanto in relazione ai profili ivi specificamente indicati, mentre sarebbe da escludere che possano essere chiesti chiarimenti in ordine al costo della manodopera. Nel caso di fondato dubbio circa il rispetto del trattamento salariale dei lavoratori, piuttosto, la stazione appaltante dovrebbe escludere l’operatore dalla gara. Nel caso di specie, pertanto, il comportamento della stazione appaltante, che a fronte del dubbio suscitato dall’elemento costo della manodopera anormalmente basso ha richiesto una spiegazione invece di procedere all’esclusione dell’operatore imposta, sarebbe illegittimo. Inoltre, il giudizio di congruità sarebbe comunque illogico, in quanto la controinteressata avrebbe del tutto pretermesso, nel formulare l’offerta, i costi della manodopera derivanti dalla contrattazione di secondo livello, avendoli in parte considerati per la prima volta soltanto nelle giustificazioni dell’1.4.2025 e in parte comunque ignorati. La considerazione di tali ulteriori costi renderebbe invece l’offerta della controinteressata incapiente a un punto tale da eliminare l’intero dichiarato utile di impresa.

5. Con il secondo motivo la ricorrente contesta “ violazione dell’art 36, 3° Cost., art. 2109 c.c., artt. 108 c. 9, 119 c. 12 Dlgs n. 36/2023, violazione dell’art. 25 del disciplinare di gara; eccesso di potere per istruttoria e motivazione insufficiente; perplessità, illogicità manifesta ”. L’omessa considerazione di una rilevantissima componente di costo relativa al costo del lavoro derivante dalla contrattazione di secondo livello integrerebbe una violazione della clausola sociale di cui all’art. 25 del disciplinare e per l’effetto della contrattazione di secondo livello stessa, a tutti gli effetti parte della legge di gara. Inoltre, la mancata previsione e giustificazione di una voce di costo relativa al costo effettivo della manodopera a tutti gli effetti costituirebbe una violazione dell’art. 108, co. 9, del codice dei contratti, che impone all’operatore, a pena di esclusione, di esplicitare separatamente nell’offerta economica il suddetto costo.

6. Con ordinanza 10.10.2025, n. 5532, adottata all’esito della camera di consiglio dell’8.10.2025, il Collegio ha disposto adempimenti istruttori a carico della controinteressata.

7. Con ricorso incidentale notificato il 10.12.2025 e depositato il 12.12.2025 l’aggiudicataria ha a propria volta impugnato gli atti di gara formulando due ordini di censure:

- con il primo motivo ha dedotto “ Violazione e falsa applicazione degli artt. 98, 102, 108 e 110 del D.Lgs. 36/2023 e s.m.i. Violazione della lex specialis di gara e, segnatamente, degli artt. 3, 5, 16, 20 e 21 del Disciplinare di gara. Eccesso di potere per difetto d’istruttoria e di motivazione, travisamento dei fatti, illogicità, sviamento e manifesta ingiustizia ”. Sostiene la ricorrente incidentale che l’offerta della I.S.S. presenterebbe un elemento di particolare criticità derivante dalla sottostima degli oneri stanziati per la sicurezza. I.S.S., infatti, avrebbe offerto per gli oneri della sicurezza aziendale la somma di euro 33.600,00 per la durata complessiva dell’appalto, importo che, tuttavia, tenuto conto di quanto previsto dalle tabelle ministeriali e dei dati di offerta, sarebbe sufficiente al massimo per 40 operatori – ipotizzando la condizione più favorevole in questo caso per la ISS di addetti impiegati full time – i quali potrebbero erogare meno del 30% dell’attività prevista dal contratto. In ragione di quanto sopra la ricorrente principale avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara o quantomeno essere sottoposta a una più congrua verifica in sede di ammissione;

- con il secondo motivo ha contestato “ Violazione e falsa applicazione degli artt. 98, 102, 108 e 110 del D. Lgs. 36/2023 e s.m.i. Violazione della lex specialis di gara e, segnatamente, degli artt. 3, 5, 16, 20 e 21 del Disciplinare di gara e dell’art. 8 del Capitolato Speciale. Eccesso di potere per difetto d’istruttoria e di motivazione, travisamento dei fatti, illogicità, sviamento e manifesta ingiustizia ”. La I.S.S. avrebbe anche gravemente sottostimato la struttura dei costi ulteriori rispetto al mero costo della manodopera, il che avrebbe dovuto comportare – anche sotto questo ulteriore e autonomo profilo – l’esclusione immediata e diretta dalla gara. Essa ha, infatti, appostato – su base annuale – per spese generali e utile d’impresa la somma di euro 101.084,91, importo che, sottratti gli oneri di sicurezza, sarebbe del tutto incapace di accogliere tutti gli ulteriori costi legati allo svolgimento del servizio (es. assicurazione per operare in ambito portuale, costi per il tesseramento aeroportuale, i corsi e il rilascio delle patenti, costi per la garanzia definitiva, gestione del personale – premi di produzione, superminimi, indennità per la presenza aeroportuale, buoni pasto, parcheggi, ecc.). Neppure potrebbe sostenersi che questi costi possano essere ricompresi nel costo orario della manodopera, che sarebbe addirittura più basso di quello indicato da Coopservice nel formulare la propria offerta.

8. La I.I.S. ha presentato memoria di replica in data 16.1.2026.

9. La ricorrente incidentale ha contestato l’ammissibilità di tale deposito, avendo la ricorrente principale omesso il deposito delle memorie ex art. 73 c.p.a.

10. All’udienza pubblica del 28.1.2026 il Collegio ha dato avviso alle parti, ai sensi dell’art. 73, co. 3, c.p.a., della sussistenza di profili di irricevibilità del ricorso incidentale. La causa è stata, quindi, trattenuta in decisione.

DIRITTO

11. In via preliminare, va dichiarata l’inutilizzabilità delle memorie di replica depositate dalla ricorrente principale in data 16.1.2026.

12. Come risulta dalla costante giurisprudenza, “ il deposito di memorie conclusionali e di documenti costituisce il presupposto indefettibile per la presentazione nei termini prescritti delle memorie di replica, le quali sono quindi inammissibili in mancanza delle prime; tali memorie di replica non possono essere considerate prime memorie se depositate oltre il termine di 30 giorni previsto dall'art. 73 c.p.a. In sostanza, l'oggetto della replica deve restare contenuto nei limiti della funzione di contrasto alle difese svolte nella memoria conclusionale avversaria, onde evitare che il deposito della memoria di replica si traduca in un mezzo per eludere il termine di legge per il deposito delle memorie conclusionali, in forza del divieto generale di abuso degli strumenti processuali ” (Cons. Stato, II, 1.12.2023, n. 10421).

13. Nel caso di specie, la ricorrente principale non ha depositato memorie conclusionali, mentre le memorie di replica sono state depositate oltre il termine per il deposito delle memorie ex art. 73 c.p.a. e sono, pertanto, inammissibili come eccepito dalla ricorrente incidentale.

14. Sempre in via preliminare, va altresì ricordato che secondo un indirizzo consolidato della giurisprudenza amministrativa e unionale (cfr., ex plurimis , Cons. St., V, 16.12.2024, n. 10107; CGUE, X, 5.9.2019, C-333/18), in presenza di due contrapposte impugnazioni che mirano entrambe a ottenere l’esclusione dalla gara dell’impresa avversaria (c.d. ricorsi reciprocamente escludenti), il diritto a un “ricorso effettivo”, come imposto dal diritto UE, impone che i ricorsi siano esaminati entrambi, poiché l’interesse immediato e diretto di tipo strumentale alla rinnovazione della gara deve ritenersi sussistente anche qualora la ripetizione della procedura costituisca un’eventualità meramente ipotetica, ossia soltanto possibile. Tali condizioni ricorrono senz’altro nel caso di specie, in cui le parti private hanno svolto censure reciprocamente escludenti, mentre l’esistenza di altri concorrenti non preclude la possibilità che, in caso di esclusione di entrambe le offerte sub judice , la stazione appaltante possa valutare la riedizione della gara per assicurare un rinnovato confronto competitivo.

15. Iniziando dal ricorso principale, vanno preliminarmente rigettate le eccezioni di inammissibilità formulate dalla Coopservice, in quanto manifestamente infondate. Da un lato, infatti, il divieto di sindacato sulle valutazioni tecnico-discrezionali non implica certamente la configurazione di uno spazio libero dal controllo giurisdizionale, rientrando senz’altro nel perimetro delle deduzioni ammissibili l’assunta illegittimità del giudizio per la mancata/insufficiente considerazione di costi della manodopera. In secondo luogo, neppure il ricorso principale può ritenersi inammissibile per avere la ricorrente principale chiesto l’aggiudicazione, essendo stato il giudizio introdotto, anzitutto, per l’annullamento degli atti di gara e rientrando la definizione delle conseguenze del suddetto annullamento nei poteri assegnati al giudice (cfr. art. 122 c.p.a.).

16. Passando al merito, la ricorrente principale ha contestato con il presente giudizio che l’aggiudicataria non avrebbe incluso tra i costi della manodopera gli oneri derivanti dall’applicazione della contrattazione di secondo livello, menzionando al riguardo i seguenti costi: premi di produzione; maggiorazioni per il lavoro notturno; maggiorazioni per il lavoro domenicale; indennità di presenza aeroportuale; buoni pasto; pagamento del parcheggio in zona aeroportuale; costo del tesseramento obbligatorio; assegno ad personam mensile. Contesta, in primo luogo, che male avrebbe fatto la stazione appaltante a chiedere chiarimenti all’aggiudicataria, in quanto, a suo dire, in presenza di dubbi sulla congruità dei costi della manodopera avrebbe dovuto disporre l’esclusione della Coopservice.

17. La censura è sotto tale profilo infondata.

18. In proposito, occorre ricordare che ai sensi dell’art. 110, co. 4, del codice dei contratti “ Non sono ammesse giustificazioni: a) in relazione a trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge; b) in relazione ai costi di sicurezza di cui alla normativa vigente ”. Il successivo comma 5 stabilisce, inoltre, che la stazione appaltante esclude l'offerta, tra l’altro, se “ il costo del personale è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all'articolo 41, comma 13 ”.

19. Il suddetto art. 41, al comma 14, chiarisce peraltro che “ I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale ”.

20. Nell’interpretare la richiamata disciplina la giurisprudenza è giunta alle seguenti conclusioni:

- è ammesso il ribasso sui costi dalla manodopera indicati dalla stazione appaltante nella lex specialis di gara (Cons. Stato, V, 19.11.2024 n. 9255 e 9.6.2023 n. 5665);

- per l’operatore economico che applichi il ribasso anche ai costi della manodopera la conseguenza non è l’esclusione dalla gara, ma l’assoggettamento della sua offerta alla verifica di anomalia (Cons. Stato, V, 19.11.2024 n. 9255);

- rimane ferma la regola dell’inderogabilità dei minimi salariali, che si distingue dalla disciplina relativa alla determinazione del costo della manodopera sulla base delle tabelle del Ministero del lavoro (“ viene mantenuta la disciplina vigente di cui all’art. 23, comma 16 del d.lgs. n. 50/2016 ”, così la relazione al d. lgs. n. 36 del 2023);

- pertanto, rispetto ai costi della manodopera previsti nella lex specialis e determinati considerando le tabelle ministeriali, in base al combinato disposto dei commi 13 e 14 dell’art. 41, oltre che gli altri fattori afferenti allo specifico appalto, il concorrente può dimostrare “ che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale ” (art. 41 comma 14);

- i minimi salariali sono, invece, inderogabili e non trovano fonte nelle tabelle ministeriali (che piuttosto ne tengono conto, come di altre circostanze), le quali “ individuano il costo medio orario del lavoro, mentre la previsione di inderogabilità di cui all’art. 97, comma 6, d.lgs. n. 50 del 2016 si riferisce solo al trattamento minimo salariale stabilito dalla legge o dalla contrattazione collettiva ” (Cons. St., V, 22.1.2025 n. 488);

- un’interpretazione diversa renderebbe le due regole (la possibilità di determinare il costo della manodopera in misura inferiore da quanto previsto nelle tabelle ministeriali e inderogabilità dei minimi salariali) fra loro incompatibili (Cons. Stato, V, 18.4.2025, n. 3418).

21. Alla luce di tali acquisizioni, è manifestamente infondato l’assunto della ricorrente principale secondo cui sarebbe precluso alla stazione appaltante chiedere chiarimenti circa i costi della manodopera, in quanto preclusione non rinvenibile nella normativa, essendo da un lato ammesso lo scostamento dai costi della manodopera indicati dalla stazione appaltante e, dall’altro lato, dovendo le giustificazioni fornite dall’operatore essere valutate, ai sensi dell’art. 110, comma 2, del D. Lgs. n. 36/2023, sulla base di apposito contradditorio procedimentale (Cons. Stato, V, 4.12.2025, n. 9566).

22. Ciò chiarito, nel ricorso la determinazione dei costi della manodopera viene contestata sotto due distinti profili: in primo luogo si lamenta la pretermissione di taluni oneri in fase di formulazione dell’offerta, la cui considerazione ex post determinerebbe l’incapienza dell’utile e, pertanto, l’inattendibilità dell’offerta (primo motivo); in secondo luogo, si denuncia altresì la violazione dell’art. 108, co. 9, del codice dei contratti, che impone all’operatore, a pena di esclusione, di esplicitare separatamente nell’offerta economica il suddetto costo (secondo motivo).

23. Il Collegio ritiene opportuno esaminare prioritariamente quest’ultimo aspetto, in quanto la violazione dell’art. 108, co. 9, del codice configura secondo la giurisprudenza (questa sì) una fattispecie immediatamente escludente e costituisce, pertanto, un vizio più radicale rispetto a quello derivante dalla ritenuta inattendibilità dell’offerta, la cui valutazione è rimessa al prudente apprezzamento della stazione appaltante.

24. Sul tema della separata indicazione dei costi della manodopera i principi affermati dalla giurisprudenza (cfr. Cons. Stato, III, 22.11.2024, n. 9419) possono essere sintetizzati come segue:

a) la mancata separata indicazione dei costi della manodopera comporta l’esclusione dell’impresa dalla gara;

b) tale omissione non può essere sanata mediante la procedura del soccorso istruttorio (dunque neppure mediante giustificativi presentati in sede di verifica di congruità dell’offerta);

c) l’esclusione dalla gara va disposta anche in assenza di specificazione, ossia di espressa comminatoria, in tal senso, ad opera della legge di gara. Ciò dal momento che la normativa di riferimento è sufficientemente chiara in ordine a tale formale obbligo. Del resto, ai pubblici appalti debbono prendere parte soggetti ragionevolmente informati e normalmente diligenti;

d) in questa specifica direzione, i costi della sicurezza e della manodopera non possono essere neppure ricostruiti in via postuma, sempre in sede di verifica di congruità, attraverso la eventuale dimostrazione che un tale dato fosse comunque compreso nell’offerta economica, ancorché non espressamente indicato (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 2 aprile 2020, n. 8). Tali costi debbono, in altre parole, essere espressamente “indicati” e giammai soltanto “considerati” o comunque contemplati (cfr., TAR Sicilia, III, 5.7.2018, n. 1553);

e) eccezione a tale regola generale è costituita dalla presenza di clausole e di modelli che non consentano ai concorrenti di indicare espressamente tali costi nell’ambito della propria offerta economica. Deve trattarsi, in altri termini, di disposizioni ambigue o fuorvianti, tali da ingenerare “confusione” nel concorrente, nonché di modelli predisposti dalla stazione appaltante in modo tale da rendere materialmente impossibile il loro effettivo inserimento;

f) parimenti, la voce di costo relativa alle “ spese generali ” è suscettibile di essere considerata anche ai fini della copertura di una parte dei costi della manodopera non distintamente indicati nell’offerta economica quando si tratti di costi del personale con mansioni direttive, di coordinamento o di raccordo, prestate a beneficio di più contratti in corso di esecuzione nei confronti di differenti stazioni appaltanti (cfr. Cons. Stato, V, 21.10.2019, n. 7135), ovvero di costi della manodopera relativi ad “ urgenze non prevedibili ” (cfr. Cons. Stato, VI, 30.1.20202, n. 788).

25. Tuttavia, risulta dalla documentazione di gara versata agli atti che l’aggiudicataria abbia inteso ricondurre (in sede di giustificativi) alla voce “ spese generali ” anche componenti di costo (in special modo i superminimi spettanti al personale da riassorbire) che avrebbero piuttosto dovuto essere imputate ai costi della manodopera. Si tratta, infatti, elementi retributivi, sicuramente spettanti a persone determinate impiegate nell’appalto (taluni dei lavoratori da riassorbire in base alla clausola sociale), la cui imputazione alle spese generali è del tutto ingiustificata e la cui ricostruzione ex post in sede di giustificativi manifesta il rischio, la cui prevenzione è alla base della normativa sopra richiamata, della modifica dell’offerta tramite la rimodulazione posticcia delle sue componenti.

26. Quanto sopra è tanto più vero alla luce della palese inattendibilità della scomposizione delle voci che costituirebbero le “spese generali” operata dalla ricorrente, quale emerge a seguito dell’incombente istruttorio ordinato in sede cautelare.

27. Sul punto, è sufficiente rilevare che la stessa controinteressata ha dichiarato che l’importo ivi apposto per parcheggi di euro 4.493,00 è in realtà errato, trattandosi della spesa mensile, e avrebbe piuttosto dovuto essere indicato in euro 53.916,00. Il maggiore importo (49.423,00), secondo l’aggiudicataria, dovrebbe trovare compensazione nell’utile aziendale, che però è indicato in euro 52.333,93. Se si considera che l’importo stimato per i superminimi nei giustificativi è di euro 66.233,28, laddove in adempimento dell’ordinanza istruttoria la controinteressata ha dichiarato che l’importo da riconoscere a tale componente di costo è di euro 75.205,63 (al più da abbattere di circa 4.000,00 euro per le possibili fuoriuscite in corso di appalto) e con un conto finale superiore ai 70.000,00 euro, è palese che, anche riconoscendo la fondatezza degli argomenti addotti da Coopservice quanto a tale quantificazione (inferiore a quella operata nel ricorso principale), la ricognizione dei costi così effettuata conduca all’elaborazione di un’offerta in perdita.

28. Al di là dei profili di complessiva inattendibilità dell’offerta che ne derivano, è evidente, in tale contesto, che la mancata, specifica indicazione di tali oneri tra i costi della manodopera in sede di offerta si presta alla sua artificiosa rimodulazione in sede di verifica di congruità.

29. Ciò è confermato, d’altra parte, dall’ancora diversa ricostruzione operata dalla stazione appaltante in giudizio, avendo questa sostenuto in sede di memoria che, proponendo l’aggiudicataria un monte ore di commessa inferiore a quello attuale, il costo del superminimo sarebbe riassorbito per oltre l’80% (circa 64.000,00 euro).

30. In merito, va rilevato che, al di là della non correttezza degli assunti e dell’operazione aritmetica (nel progetto di riassorbimento l’aggiudicataria ha dichiarato di mantenere per tutti i lavoratori riassorbiti “ lo stesso trattamento in relazione al CCNL applicato, al monte ore contrattuale e al livello d’inquadramento ”, non comprendendosi, peraltro, come una riduzione del monte ore contrattuale di circa il 6% possa riassorbire oltre l’80% di una voce retributiva), nonché della singolare operazione compiuta dalla stazione appaltante volta a trovare essa stessa, senza alcuno spunto offerto dall’aggiudicataria, la giustificazione della congruità dell’offerta, risulta palese che la mancata indicazione dei superminimi nel costo della manodopera abbia consentito all’aggiudicataria prima, e alla stessa stazione appaltante poi in sede di giudizio, di rimodulare le componenti di costo in patente violazione del principio di immodificabilità dell’offerta, nonché delle esigenze sottese all’art. 108, co. 9, del codice dei contratti, la cui violazione, quale emergente per quanto sopra rilevato, determina l’esclusione dell’aggiudicataria dalla gara.

31. L’accoglimento del secondo motivo nei sensi sopra precisati è assorbente delle ulteriori questioni poste nel ricorso, dall’esame delle quali la ricorrente principale non ricaverebbe alcuna utilità.

32. A meri fini di completezza, si rileva ad ogni modo che le considerazioni sopra espresse manifestano la fondatezza anche del primo motivo laddove ravvisa l’illogicità del giudizio della stazione appaltante e il difetto d’istruttoria in sede di verifica di congruità dell’offerta.

33. Il Collegio è consapevole che, secondo una giurisprudenza consolidata, il giudizio di congruità non è diretto ad evidenziare singole inesattezze dell’offerta (la c.d. “caccia all’errore”), ma mira ad accertare se essa sia nel suo complesso attendibile e affidabile (cfr., ex plurimis , Cons. Stato, V, 3.1.2019, n. 69).

34. Alla luce delle risultanze agli atti, tuttavia, risulta evidente che la congruità dell’offerta non è stata adeguatamente valutata, tenuto conto che:

- l’importo delle somme appostate per parcheggi è palesemente sottodimensionato (e il relativo carattere irrisorio, specificamente valorizzato dalla stazione appaltante a propria difesa, avrebbe piuttosto dovuto sollecitare un approfondimento istruttorio);

- l’importo dei superminimi asseritamente incluso nelle spese generali (circa 66.000,00 euro) non corrisponde a quello ricostruito sia dalla stazione appaltante che dall’aggiudicataria (circa 75.000,00 euro);

- la somma dei due scostamenti è tale da elidere completamente l’utile stimato, portando l’offerta in perdita.

35. Parimenti dubbio, e avrebbe dovuto costituire oggetto di approfondimento da parte della stazione appaltante, è il mancato appostamento di somme a titolo di premi di produzione/risultato quali previsti dalla contrattazione integrativa.

36. In proposito, l’aggiudicataria ha sostenuto, nel riscontrare i chiarimenti richiesti dal Collegio, che tale mancata previsione si giustifica alla luce del maggiore tasso di assenteismo realmente riscontrato rispetto a quello risultante dalle tabelle, in ragione del quale, in sostanza, non maturerebbero i presupposti per il riconoscimento di tali benefici. Adduce poi che, laddove il tasso di assenteismo dovesse diminuire, i premi che andrebbero corrisposti sarebbero compensati dal minor costo del lavoro derivante dai più ridotti oneri sostenuti per la sostituzione dei lavori assenti.

37. Tale argomento, tuttavia, non può essere accettato, in quanto l’aggiudicataria ha stimato i costi della manodopera assumendo un tasso di assenteismo pari a quello delle tabelle ministeriali e, quindi, ha già “beneficiato”, nella redazione dell’offerta, di detta riduzione di costi. L’offerta, tuttavia, deve presentare una propria coerenza interna, che invece viene meno nel momento in cui il tasso di assenteismo viene stimato in misura diversa ai fini della determinazione di componenti differenti del costo complessivo onde beneficiare, per ciascuna di esse, di un computo più “favorevole”. Anche su tali profili, pertanto, la stazione appaltante non ha condotto un’adeguata istruttoria.

38. Quanto sopra osservato, in ogni caso, non assume più rilevanza una volta appurata la violazione dell’art. 108, co. 9, del codice dei contratti, al cui ricorrere si impone l’esclusione del concorrente dalla gara.

39. In accoglimento del ricorso principale, pertanto, gli atti impugnati vanno annullati e va ordinato ad A.D.R. di procedere all’esclusione della Coopservice dalla gara.

40. Passando al ricorso incidentale, esso va dichiarato irricevibile per tardività.

41. E’ ben vero che, ai sensi dell’art. 120, co. 2, c.p.a., il termine per l’impugnazione degli atti di gara decorre dalla comunicazione dell’aggiudicazione ovvero dal momento in cui gli atti sono messi a disposizione ai sensi dell’art. 36 de codice dei contratti, ma ciò non significa che ogni e qualsivoglia ipotesi di omissione o non corretto adempimento dell’obbligo di pubblicazione, ad esempio per errata applicazione della disciplina in tema di accesso, determini lo spostamento in avanti del termine a ricorrere in modo indiscriminato.

42. Come è già stato rilevato dalla giurisprudenza (cfr. Cons. Stato, V, 23.12.2025, n. 10250), “ la regola desumibile dal combinato disposto degli artt. 120 c.p.a., 36, commi 1 e 2, e 90 d.lgs. n. 36 del 2023, costituisce un’applicazione dell’art. 41, secondo comma, secondo periodo, c.p.a. ”, con la conseguenza che “ la proposizione dell’istanza di accesso agli atti di gara comporta la ‘dilazione temporale’ [soltanto, n.d.r.] quando i motivi di ricorso conseguano alla conoscenza dei documenti che completano l’offerta dell’aggiudicatario ”.

43. Una soluzione contraria sarebbe palesemente contrastante con le esigenze di certezza sottese al rito accelerato previsto per gli atti inerenti alle procedure di gara e si presterebbe all’adozione di pratiche abusive mediante l’utilizzo strumentale dei giudizi in tema di accesso onde procrastinare la definitività degli atti (si pensi all’operatore uscente che abbia interesse a proseguire il servizio mediante proroghe) e non può, pertanto, essere assecondata.

44. Venendo al caso di specie, le censure proposte nel ricorso incidentale sono a ben vedere formulate a partire da elementi pacificamente rinvenibili nell’offerta economica e ai fini della cui elaborazione l’offerta tecnica della ricorrente principale non ha giocato a ben vedere ruolo alcuno, tant’è che nessun elemento ivi desunto viene impiegato nello sviluppo delle relative argomentazioni. E infatti:

- in primo luogo, si contesta l’asserita sottostima degli oneri per la sicurezza aziendale. Per sostenere questa tesi la ricorrente incidentale confronta il costo dichiarato dalla ricorrente principale (euro 33.600,00 per il triennio) con gli importi risultanti dalle tabelle ministeriali e ricava il presunto numero di operatori coperti rapportando il costo complessivo indicato all’importo unitario di cui alle predette tabelle e, quindi, la ritenuta incongruità dei costi confrontando il numero di ore che i suddetti lavoratori potrebbero coprire rispetto all’importo di ore complessive offerte, quale evincibile dall’offerta economica. Nessun elemento dell’offerta tecnica, che ha costituito l’oggetto del giudizio in materia di accesso, è preso in considerazione nella formulazione della censura;

- in secondo luogo, si lamenta l’insufficienza delle somme appostate per spese generali e utile d’impresa a fronte del sostenimento di costi previsti dal capitolato speciale o comunque connessi allo svolgimento dell’appalto, richiamandosi anche a considerazioni sviluppate nel ricorso principale, senza, ancora una volta, alcun riferimento, nemmeno a fini meramente argomentativi, all’offerta tecnica.

45. In tali condizioni, è inevitabile concludere che i motivi formulati nel ricorso incidentale non siano conseguenti alla conoscenza dei documenti ottenuti a seguito del giudizio sull’accesso, con conseguente irricevibilità del ricorso per tardività.

46. In conclusione, il ricorso incidentale va dichiarato irricevibile mentre il ricorso principale va accolto nei termini sopra precisati. Gli atti impugnati vanno, pertanto, annullati e va ordinato ad ADR di procedere all’esclusione della Coopservice dalla gara, come pure va accertato il diritto della ricorrente principale a conseguire l’aggiudicazione, previa verifica dei requisiti e salvi i controlli che la legge rimette alla stazione appaltante. Non è necessario pronunciarsi sulla sorte del contratto, non essendo questo stato stipulato.

47. Le spese di lite vanno poste a carico della stazione appaltante e della ricorrente incidentale nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sui ricorsi principale e incidentale, come in epigrafe proposti:

- dichiara irricevibile il ricorso incidentale;

- accoglie il ricorso principale nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati e ordina ad Aeroporti di Roma S.p.A. di procedere all’esclusione della Coopservice dalla gara;

- accerta, altresì, il diritto della ricorrente principale a conseguire l’aggiudicazione, previa verifica dei requisiti e salvi i controlli che la legge rimette alla stazione appaltante.

Condanna Aeroporti di Roma S.p.A. e Coopservice Soc.Coop.p.A. al pagamento delle spese di lite sostenute dalla ricorrente principale, quantificate in euro 10.000,00 (diecimila/00) per A.d.R. ed euro 3.000,00 (tremila/00) per Coopservice, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

EN NI, Presidente

Eleonora Monica, Consigliere

Marco SA, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco SA	EN NI

IL SEGRETARIO