Pubblicato il 17/02/2025

N. 00147/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00090/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 90 del 2024, proposto da
LE RI, rappresentata e difesa dagli avvocati Leonardo Guidi, Vincenzo Maidani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Rimini, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Elena Fabbri, Simona Gessaroli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Francesco Bragagni in Bologna, Strada Maggiore, 31;

per l'annullamento

del provvedimento a firma congiunta del Dirigente del Settore Governo del Territorio e del Responsabile U.O. Servizi giuridico amministrativo e controlli edilizi del Comune di Rimini in data 3 novembre 2023, notificato il successivo 12 dicembre 2023, di annullamento dell’ordinanza di irrogazione della sanzione pecuniaria prot. n. 296959 del 27/10/2020 ex art. 15 della L.R. n. 23/2004 e art. 34 del D.P.R. n. 380/2001, nonché ingiunzione di demolizione ex art. 31 del D.P.R. n. 380/2001 e art. 13 della L.R. n. 23/2004;

del richiamato verbale tecnico prot. 174002 del 22 maggio 2023 a precedenti verbali prot. 56509 del 26/3/2007 e prot. 145265 del 11/9/2009;

di ogni atto preparatorio, presupposto, inerente, conseguente e/o comunque connesso;

per l’accertamento

dell'inerzia serbata dal Comune sull'istanza prot. n. 231752 del 08/07/2022, inerente la richiesta di riquantificazione della sanzione pecuniaria irrogata da ultimo con provvedimento prot. n. 296959 del 27.10.2020;

per la condanna

del Comune di Rimini, in persona del Funzionario competente, a concludere il procedimento con l'adozione di un provvedimento espresso, da assumersi alla luce delle risultanze acquisite in esito alla datazione delle opere, prevedendo sin d''ora, in difetto, la nomina di un Commissario ad acta che provveda in luogo dello stesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Rimini;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 gennaio 2025 la dott.ssa Jessica Bonetto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La ricorrente ha impugnato il provvedimento del Comune di Rimini del 3 novembre 2023 col quale è stata annullata l’ordinanza di irrogazione della sanzione pecuniaria prot. n. 296959 del 27/10/2020 ex art. 15 della L.R. n. 23/2004 e art. 34 del D.P.R. n. 380/2001, ingiungendosi la demolizione ex art. 31 del D.P.R. n. 380/2001 e art. 13 della L.R. n. 23/2004 dell’edificio unifamiliare ad uso “residenziale” sito nel Comune di Rimini, alla Via Mogadiscio 9/a, distinto al catasto al Foglio 33, particella 566.

La ricorrente ha chiesto altresì l’accertamento del silenzio del Comune sull’istanza prot. n. 231752 dell’8/07/2022 di riquantificazione della sanzione pecuniaria irrogata col provvedimento prot. n. 296959 del 27.10.2020.

In fatto, per quanto di rilevanza in questa sede, ha allegato di essere proprietaria di un modesto fabbricato nella zona nord di Rimini, realizzato verso la fine degli anni ’20 del secolo scorso, ricevuto per successione dal padre che l’aveva acquistato nel 1955.

Con licenza edilizia n. 452/61 il Comune di Rimini ha autorizzato la demolizione del manufatto e la sua ricostruzione con sagoma differente (copertura piana anziché a due falde) e le opere autorizzate sono state eseguite, sicché con istanza del 10.6.1961 l’allora proprietario, dante causa della ricorrente, ha chiesto il certificato di abitabilità, rilasciato con autorizzazione n. 40 del 15.1.1962.

Con verbale di accertamento prot. n. 56509 del 26.3.2007, l’Amministrazione ha contestato al proprietario alcune difformità rispetto alla concessione n. 452/61, ordinandone la demolizione con atto prot. n. 224822 del 19.12.2007.

Con un secondo verbale di accertamento prot. n. 145265 dell’11.9.2009 l’Amministrazione ha accertato l’impossibilità della rimessione in pristino rilevando che “la demolizione delle parti abusive comporterebbe pregiudizio alle strutture precedentemente legittimate”, sicché ex artt. 34 D.P.R. n. 380/2001 e 15 e 21 L.R. n. 23/04, con ordinanza prot. n. 20229 del 2/2/2015 l’Ente ha irrogato la sanzione pecuniaria in sostituzione della demolizione, per l’importo di € 78.784,44.

Anche in ragione di tale qualificazione l’odierna ricorrente ha presentato una SCIA in sanatoria per la loro regolarizzazione, ma l’Amministrazione ha inibito la formazione del titolo, opponendo il diniego prot. n. 239077 del 26/9/2017 per la ritenuta insanabilità delle opere.

Con successivo provvedimento prot. n. 11216 del 15.1.2020, all’esito dei contenziosi avviati avverso l’ordine di demolizione prot. n. 224822 del 19.12.2007, conclusi con le sentenze del T.A.R. Bologna n. 1637/2008 e del Consiglio di Stato n. 8374/2019, il Comune ha disposto una seconda “ordinanza di irrogazione sanzione pecuniaria per impossibilità di rimozione senza pregiudizio per la parte legittimamente edificata”, sempre ai sensi degli artt. 34 D.P.R. n. 380/2001 e 15 della L.R. n. 23/04.

Preso atto delle novità introdotte dalla Legge n. 160/2019 in tema di riscossione delle entrate degli enti locali, con l’ordinanza prot. n. 296959 del 27/10/2020 l’Amministrazione ha emesso una terza sanzione pecuniaria, in sostituzione della precedente.

Non avendo sufficienti disponibilità per soddisfare le richieste del Comune, in ragione delle precarie condizioni economiche, la ricorrente non ha onorato il debito, non essendo stata accolta la sua domanda di rateizzazione col riscossore SORIT s.p.a.

Avendo interesse a risolvere la questione, nel corso del 2022, la ricorrente ha effettuato un accesso presso l’Ufficio igiene e sanità del Comune ed ha acquisito la cartella edilizia relativa alla domanda di abitabilità presentata nel giugno del 1961 della quale non aveva in precedenza contezza, dalla quale sarebbe emerso a suo dire che le opere ritenute abusive dal Comune risultavano in realtà quasi integralmente raffigurate negli elaborati progettuali dell’agibilità rilasciata nel 1962.

Ritenendo quindi raggiunta la prova della datazione delle opere abusive contestatele (anni 1961-1962), anteriore rispetto a quanto considerato dall’Ente nei precedenti atti sanzionatori, e trattandosi di profilo determinante ai fini della quantificazione della sanzione pecuniaria ex Legge n. 392/1978 che commisura la sanzione agli importi del costo di costruzione dell’epoca di esecuzione degli interventi, con istanza del 7/7/2022, la ricorrente ha chiesto al Comune la ridefinizione della sanzione pecuniaria applicata con i provvedimenti del 5/12/2014, del 15/1/2020 e, da ultimo, del 27/10/2020, allegando la cartella edilizia contenente il fascicolo dell’abitabilità.

Tuttavia il Comune, anziché rideterminare la sanzione come richiesto dall’interessata, con atto del 13/6/2023, ha dato avvio ad un nuovo procedimento finalizzato all’annullamento della sanzione pecuniaria ed alla contestuale emissione di un nuovo ordine di demolizione, sul presupposto dell’inapplicabilità del regime di cui all’art. 34 del D.P.R. n. 380/2001 per la ritenuta difformità totale delle opere rispetto al titolo, asseritamente accertata attraverso la “verifica del fascicolo amministrativo senza espletamento di ulteriore sopralluogo sul posto al fine di dare seguito all’istanza prot. 231752 del 08/07/2022”.

All’esito del procedimento, con l’atto impugnato in questa sede, il Comune ha quindi disposto l’annullamento dell’ordinanza prot. n. 296959 del 27/10/2020 di irrogazione della sanzione pecuniaria sostitutiva rispetto alla demolizione delle opere abusive riscontrate in loco nel 2007, ordinando alla ricorrente la demolizione dell’intero fabbricato, sul presupposto che dalla documentazione allegata alla pratica di agibilità del 1962 si evincerebbe che rispetto alla licenza edilizia del 1961 e all’agibilità del 1962 il manufatto attuale è totalmente diverso per caratteristiche tipologiche, planovolumetriche e di utilizzazione.

Avverso l’atto impugnato la ricorrente ha articolato le seguenti doglianze, ai fini dell’accoglimento della domanda di annullamento dell’ordinanza di demolizione.

1) Violazione e falsa applicazione degli artt. 31 del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 e 13 della L.R. 21 ottobre 2004 n. 23 in relazione alla violazione degli artt. 33 e 34 del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 e 14, 14-bis e 15 della L.R. 21 ottobre 2004 n. 23. Eccesso di potere per difetto di presupposti, di istruttoria e di motivazione e per illogicità ed irrazionalità manifeste.

Non corrisponderebbe al vero secondo la ricorrente che gli interventi realizzati siano del tutto difformi rispetto al progetto assentito con licenza edilizia n. 452/61, né che si sia proceduto all’integrale demolizione e ricostruzione del fabbricato dopo il rilascio dell’agibilità del 1962.

2) Violazione e falsa applicazione degli artt. 31 del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 e 13 della L.R. 21 ottobre 2004 n. 23 in relazione alla violazione degli artt. 33 e 34 del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 e 14, 14-bis e 15 della L.R. 21 ottobre 2004 n. 23. Eccesso di potere per difetto di presupposti, di istruttoria e di motivazione e per contraddittorietà, illogicità ed irrazionalità manifeste sotto ulteriore profilo. Violazione dei principi di legittimo affidamento, certezza del diritto, proporzionalità, buona fede e correttezza.

Non sarebbe corretta per la ricorrente l’affermazione del Comune secondo cui dall’esame della licenza edilizia e di quanto rilevato nel corso dell’abitabilità si evincerebbe che le differenze riscontrate sul posto sono state realizzate dopo il rilascio dell’abitabilità (09/01/1962).

Al contrario, secondo la ricorrente, dall’esame della pratica di abitabilità si ricaverebbe che le caratteristiche tipologiche, planovolumetriche e di utilizzazione del fabbricato erano allora sostanzialmente le stesse di oggi, con ogni conseguenza in termini di valutazione della parziale/totale difformità, ovvero della riconduzione delle opere all’interno delle ristrutturazioni edilizie o delle nuove costruzioni.

3) Violazione e falsa applicazione degli artt. 31, 33 e 34 del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 e 13, 14, 14-bis e 15 della L.R. 21 ottobre 2004 n. 23 in relazione alla violazione e falsa applicazione dell’art. 21-nonies della Legge 7 agosto 1990 n. 241, con riferimento agli artt. 1 e 3 della medesima Legge. Eccesso di potere per difetto di presupposti e di istruttoria. Difetto di motivazione. Violazione dei principi di certezza del diritto, legittimo affidamento, proporzionalità, buona fede e correttezza. Sviamento.

Il provvedimento di demolizione avrebbe inoltre illegittimamente inciso sui precedenti provvedimenti applicativi della sanzione pecuniaria emessi dallo stesso Ente per anni, operando un riesame del fascicolo, in violazione delle regole in materia di autotutela ex art. 21-nonies della Legge n. 241 del 1990, peraltro su impulso della ricorrente che, in esito alla scoperta del fascicolo dell’agibilità, aveva chiesto in buonafede la riquantificazione della sanzione economica.

Né l’atto impugnato potrebbe qualificarsi nel caso di specie come “atto dovuto”, contenendo in realtà un radicale ripensamento dell’Amministrazione, operato senza motivare sui presupposti per l’esercizio del potere di autotutela, né tener conto dell’affidamento ingenerato sull’interessata anche a fronte del lungo tempo trascorso dall’accertamento delle difformità (oltre 15 anni) e dall’irrogazione della sanzione pecuniaria in luogo di quella demolitoria con una pluralità di atti emessi dal Comune anche a distanza di molto tempo l’uno dall’altro.

4) Violazione e falsa applicazione degli artt. 31, 33 e 34 del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 e 13, 14, 14-bis e 15 della L.R. 21 ottobre 2004 n. 23 in relazione alla violazione e falsa applicazione dell’art. 21-nonies della Legge 7 agosto 1990 n. 241, con riferimento agli artt. 1 e 3 della medesima Legge. Violazione dell’art. 1 del Protocollo n. 1 alla CEDU. Violazione dell’art. 97 Cost. e dei principi di buon andamento ed imparzialità. Violazione dei principi di certezza del diritto, legittimo affidamento, proporzionalità, buona fede e correttezza. Sviamento.

Il Comune avrebbe inoltre agito in violazione delle regole della correttezza e del legittimo affidamento, atteso che i documenti utilizzati per addivenire al provvedimento in autotutela impugnato in questa sede sono stati messi a disposizione dalla ricorrente che, in esito alla terza sanzione pecuniaria del 27.10.2022, si è attivata reperendo il fascicolo dell’agibilità e producendolo all’Ente per chiedere la revisione dell’importo della sanzione pecuniaria, confidando sull’applicabilità di quest’ultima in luogo di quella demolitoria, come per anni statuito dal Comune nei propri provvedimenti.

Sulla base di tali doglianze la ricorrente ha concluso insistendo per l’annullamento del provvedimento impugnato.

Nel ricorso introduttivo la ricorrente ha altresì chiesto accertarsi ex art. 31 c.p.a. l’illegittimità dell’inerzia del Comune sulla propria domanda di rideterminazione della sanzione pecuniaria.

Il Comune si è costituito eccependo preliminarmente l’inammissibilità e/o improcedibilità del ricorso in quanto l’abuso edilizio oggetto di causa, ad avviso dell’Ente, sarebbe già stato accertato in via definitiva con la sentenza n. 8374/2019 del Consiglio di Stato sull’ordinanza di demolizione del 19.12.2007, giudicato che coprirebbe anche la sanzione pecuniaria del 2015 alternativa alla demolizione, nonché il diniego della SCIA in sanatoria del 2017 e tutti gli ulteriori profili rilevanti nell’odierno giudizio.

Nel merito, il Comune ha comunque eccepito l’infondatezza delle avverse doglianze, insistendo per il rigetto dell’impugnazione.

All’udienza del 30 gennaio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

All’esito del giudizio, ad avviso del Collegio, va innanzitutto dichiarata la sopravvenuta carenza di interesse sulla domanda di accertamento dell’illegittimità del silenzio, avendo la ricorrente rinunciato alla stessa nel corso dell’udienza cautelare del 26.02.2024, con presa d’atto da parte del Comune.

Quanto, invece, alla domanda di annullamento, va preliminarmente respinta l’eccezione sollevata dal Comune di inammissibilità e/o improcedibilità del ricorso in forza di quanto statuito dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 8374/2019, atteso che tale pronuncia ha analizzato la vicenda in questione alla luce degli elementi posti alla base delle decisioni assunte all’esito dei procedimenti che erano sfociati nei provvedimenti ivi impugnati, mentre nell’odierno giudizio l’ordinanza di annullamento della sanzione pecuniaria e connesso nuovo ordine di demolizione in contestazione, è stato emesso dal Comune di Rimini in sede di autotutela sulla base di documentazione acquisita successivamente, relativa alla pratica di abitabilità del 1962, avendone la signora RI avuto contezza solo nel 2022 e fatto consegna all’Ente in buonafede con la domanda di rideterminazione della sanzione pecuniaria.

Peraltro, le censure fondanti l’impugnazione, e intorno alle quali si basa come vedremo la decisione del Collegio, riguardano proprio il potere e le modalità con le quali il Comune è intervenuto nuovamente sulla vicenda, modificando le proprie precedenti determinazioni sia quanto a tipologia di abuso contestato che quanto a conseguenze sanzionatorie, riferite non più solo ad alcune opere abusive, come nel 2007, bensì all’intero fabbricato, sicché anche sotto tale profilo quanto affermato nella sentenza del Consiglio di Stato n. 8374/2019 non può certo determinare l’inammissibilità del ricorso, avendo l’Amministrazione operato una rivalutazione complessiva della questione su presupposti diversi da quelli precedentemente eccepiti all’interessata ed esaminati dal Consiglio di Stato.

Nel merito la domanda di annullamento dell’ordinanza del Comune di Rimini del 3 novembre 2023 di irrogazione della sanzione pecuniaria e ingiunzione di demolizione va accolta, risultando fondati il terzo e quarto motivo di ricorso tenuto conto delle peculiarità del caso in discussione, assorbito ogni altro profilo.

In particolare, ad avviso del Collegio, nell’ipotesi in esame risultano violati da parte del Comune di Rimini i principi in materia di correttezza, tutela dell’affidamento ed obbligo di motivazione.

Invero, l’ordinanza impugnata ha ad oggetto l’immobile sito nel Comune di Rimini, Via Mogadiscio 9/a, acquistato dal padre della ricorrente nel 1955, demolito e ricostruito con sagoma differente in forza della licenza edilizia n. 452/61 e dichiarato abitabile con autorizzazione n. 40 del 15.1.1962.

Come rappresentato in fatto, il Comune nel 2007 ha accertato l’esistenza in loco di alcune opere ritenute difformi (sopraelevazione del piano primo, realizzazione della scala esterna per raggiungerlo, veranda al piano terra di circa 7 mq, manufatto sulla copertura di circa 23 mq), ordinandone dapprima la demolizione con ordinanza prot. n. 224822 del 19.12.2007, ma a far data dal 2009 (verbale di accertamento prot. 145265 dell’11.9.2009) ritenendo applicabile la sanzione pecuniaria in sostituzione della demolizione (vedi ordinanza prot. n. 20229 del 2/2/2015 per l’importo di € 78.784,44, successivo provvedimento prot. n. 11216 del 15.1.2020 sempre ai sensi degli artt. 34 D.P.R. n. 380/2001 e 15 della L.R. n. 23/04, sostitutivo del precedente e da ultimo provvedimento del 27/10/2020).

Con il provvedimento impugnato in questa sede, a distanza di 15 anni dall’accertamento dell’esistenza di opere ritenute abusive, il Comune, senza compiere alcun nuovo accertamento in loco e sulla base dell’esame di documentazione relativa alla prativa di agibilità del 1962 consegnata in buonafede dalla ricorrente a sostegno di una domanda di rideterminazione della sanzione pecuniaria presentata nel 2022, ha invece deciso di annullare la precedente sanzione pecuniaria sostitutiva, ordinando alla ricorrente la demolizione, non più solo di alcune opere ma dell’intero fabbricato, sulla base di una nuova qualificazione degli abusi contestati che, ad avviso dell’Ente, complessivamente valutati, andrebbero ritenuti quale “nuova costruzione” ex art. 3 comma 1 lettera e1) del DPR n. 380/2001, realizzata in assenza di permesso di costruire e quindi assoggettata al regime di cui agli artt. 31 DPR n. 380/2001 e art. 13 della LR n. 23 del 2004..

Tale decisione, come già premesso, tenuto conto di tutte le specifiche circostanze del caso concreto, va ritenuta illegittima.

Invero, a fondamento del nuovo provvedimento di annullamento della precedente ordinanza di irrogazione della sanzione pecuniaria e contestuale ingiunzione di demolizione dell’edificio, l’Ente ha posto documentazione mai esaminata prima, ma che il Comune avrebbe potuto a suo tempo acquisire nell’ambito dell’istruttoria compiuta, trattandosi di atti allegati alla pratica di abitabilità della quale l’Ente doveva essere a conoscenza in quanto il relativo titolo era stato da esso rilasciato all’esito di sopralluogo, a nulla rilevando quindi che tale pratica nel 2007 fosse detenuta dall’AUSL, sicché l’eventuale difetto di istruttoria sulle precedenti determinazioni assunte dal Comune di Rimini, non possono che essere ad esso imputate.

Né può ravvisarsi nel caso in esame la malafede dell’interessata, atteso che la stessa, avutane conoscenza solo nel 2022, ne ha fatto spontanea produzione all’Ente all’atto della presentazione della domanda di rideterminazione della sanzione pecuniaria, comportamento che depone senz’altro per la sua buonafede, dimostrando altresì il legittimo affidamento che essa aveva riposto nelle precedenti statuizioni dell’Ente in ordine all’applicabilità della sanzione pecuniaria in luogo di quella demolitoria.

A fronte di tale situazione l’illegittimità dell’atto da ultimo adottato dal Comune risulta evidente, tenuto anche conto del lungo tempo trascorso tra il momento nel quale l’Ente ha inizialmente contestato alcuni abusi sull’immobile ordinandone la demolizione (2007), e il momento in cui l’Ente ha invece deciso di annullare le proprie precedenti determinazioni in punto di sanzione pecuniaria ritenuta applicabile, ordinando invece la demolizione integrale dell’immobile sul presupposto della ritenuta abusività dell’intero fabbricato.

Invero, nel rivalutare l’intera questione annullando all’esito la propria precedente ordinanza di irrogazione della sanzione pecuniaria a fronte degli abusi accertati nel 2007, nel provvedimento impugnato l’Ente non ha in nessun modo operato la necessaria ponderazione dei contrapposti interessi coinvolti nella vicenda, elemento indispensabile nel caso in discussione tenuto conto delle specifiche e del tutto peculiari circostanze sopra evidenziate, alla luce delle quali risultava senz’altro la buonafede della ricorrente - che aveva infatti consegnato spontaneamente non appena acquisita nel 2022 la documentazione utilizzata dal Comune nel provvedimento impugnato ma che come visto l’Ente avrebbe potuto consultare già all’atto delle proprie valutazioni nel 2007 - nonché il legittimo affidamento riposto dall’interessata sulle precedenti statuizioni comunali in ordine alla ritenuta abusività solo di alcune opere e non dell’intero fabbricato, con applicabilità della sanzione pecuniaria anziché demolitoria (vedi Consiglio di Stato Adunanza Plenaria sentenza n. 8/2017 in punto di motivazione dei provvedimenti di autotutela che sfociano nella demolizione, tenuto conto delle circostanze del caso concreto).

Pertanto, conclusivamente, va dichiarata l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse sulla domanda di accertamento dell’illegittimità del silenzio del Comune sull’istanza di rideterminazione della sanzione pecuniaria, mentre va accolta la domanda di annullamento del provvedimento impugnato in forza delle ragioni esposte, assorbito ogni ulteriore profilo.

Le spese di lite possono essere compensate per la novità e peculiarità della specifica fattispecie esaminata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse la domanda di accertamento dell’illegittimità del silenzio del Comune di Rimini;

- accoglie la domanda caducatoria e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato, nei termini di cui in motivazione;

- compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 30 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Ugo Di Benedetto, Presidente

Paolo Amovilli, Consigliere

Jessica Bonetto, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Jessica Bonetto	Ugo Di Benedetto

IL SEGRETARIO