Pubblicato il 05/05/2026

N. 00884/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00812/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 812 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto dalla
Cooperativa Ceramiche Toscane Soc. Coop. in Liquidazione Coatta Amministrativa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Daniela Spitoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di UP TI, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Domenico Iaria, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

UD IE, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- dell'Ordinanza n. 23 del 7 aprile 2022 Servizio Territorio, avente ad oggetto “Lo smaltimento di rifiuti ed il ripristino dello stato dei luoghi di area catastalmente individuata in FG 1 PART 275 Loc Camaioni nel Comune di UP TI”

- di ogni atto presupposto, connesso o consequenziale, ancorché sconosciuto alla ricorrente e, in particolare della comunicazione di avvio del procedimento del 29 marzo 2022 prot. n. 7357

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dalla ricorrente il 27 aprile 2023:

- dell'Ordinanza sindacale n. 10 del 22 febbraio 2023 avente ad oggetto “Smaltimento di rifiuti e ripristino dello stato dei luoghi in area Ceramiche Toscane in località Camaioni Comune di UP TI” e notificata in data 24 febbraio 2023;

- di ogni atto presupposto, connesso o consequenziale, ancorché sconosciuto alla ricorrente e, in particolare, ove necessario, della determinazione n. 634/2022 non notificata.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di UP TI;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 aprile 2026 il dott. AR IE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA e RI

1. A seguito di un esposto trasmesso in data 11.03.2022 da privati cittadini residenti nella frazione di Camaioni, concernente il grave stato di degrado ambientale dell’area industriale già sede delle Cooperativa Ceramiche Toscane soc. coop. (in liquidazione coatta amministrativa), il Comune di UP TI avviava, con nota del 29.03.2022, il procedimento volto alla rimozione dei rifiuti e alla messa in sicurezza del sito, instaurando il contraddittorio con la procedura di liquidazione della società proprietaria.

All’esito della comunicazione di avvio e della riunione interlocutoria del 04.04.2022, l’Amministrazione adottava l’ordinanza sindacale n. 23 del 07.04.2022, fondata sugli accertamenti tecnici svolti nel 2014 dalla AT - che aveva rilevato ingenti quantitativi di rifiuti, eterogenei e talora potenzialmente pericolosi, nonché la presenza di porzioni di copertura in cemento‑amianto danneggiate - e volta a imporre la messa in sicurezza dei rifiuti, la loro classificazione e rimozione, il ripristino dei luoghi e la rimozione della copertura contenente amianto.

2. Tale provvedimento veniva impugnato dalla procedura liquidatoria con ricorso notificato il 6.06.2022, ritualmente depositato avanti questo Tribunale, articolato in quattro motivi, deduttivi di violazione di legge ed eccesso di potere sotto diversi profili.

Per resistere al gravame si è costituito il Comune di UP TI (il 6.02.2023).

Nelle more del giudizio, l’Amministrazione, preso atto della mancata esecuzione dell’ordinanza n. 23/2022 e dell’esigenza di definire tecnicamente la natura e la quantità dei materiali presenti sul sito, conferiva incarico specialistico per il censimento dei rifiuti, svolto con sopralluogo in contraddittorio il 02.12.2022. La società incaricata depositava quindi una relazione tecnica dettagliata (13.02.2023), dalla quale risultava la presenza di rifiuti di varia tipologia, inclusi materiali contenenti amianto e sostanze provenienti da processi produttivi ceramici.

Su tali basi istruttorie il Comune adottava la nuova ordinanza sindacale n. 10 del 22.02.2023, notificata il 24.02.2023, che, in continuità con la precedente, specificava puntualmente gli adempimenti necessari alla rimozione dei rifiuti individuati e al ripristino della parte danneggiata della copertura in MCA, richiamando integralmente gli esiti tecnici del censimento.

Avverso tale secondo provvedimento la società ha notificato ricorso per motivi aggiunti (il 17.04.2023), depositandolo nei termini, articolato in sette motivi, del pari deduttivi di violazione di legge ed eccesso di potere sotto plurimi profili.

Il Comune di UP TI ha depositato memoria e documentazione il 6.05.2023.

Questo Tribunale, con ordinanza n. 143/2023, ha respinto l’istanza cautelare recata nel ricorso per motivi aggiunti.

Ha fatto seguito il deposito di documenti e memorie della ricorrente e del Comune (il 6.03.2026) e delle relative memorie di replica (il 17.03.2026).

Alla udienza pubblica del 8 aprile 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

3. Il ricorso originario e quello per motivi aggiunti, a valle della valutazione del merito della controversia, risultano fondati nella misura che segue.

4. Con il primo e il secondo motivo del ricorso originario e di quello per motivi aggiunti, trattati congiuntamente in quanto connessi oggettivamente ed aventi carattere assorbente, si lamenta violazione degli artt. 7 e ss. Legge n. 241 del 1990, dell’art. 192 D.lgs. n. 152/2006 nonché dei principi del contraddittorio e di leale collaborazione; eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza di motivazione, travisamento dei presupposti, contraddittorietà.

La ricorrente, nel primo motivo del ricorso originario, rappresenta che la comunicazione di avvio del procedimento del 29.03.2022, pur formalmente inviata, è stata svuotata della sua funzione essenziale, poiché il Comune ha assegnato un termine di soli sette giorni per la presentazione di memorie, anticipando già nella stessa comunicazione la ritenuta sussistenza della colpa in capo alla proprietà, senza aver prima svolto alcun effettivo accertamento né instaurato un contraddittorio sostanziale volto a verificare sia il profilo oggettivo sia quello soggettivo dell’asserita violazione; ciò, nonostante fosse programmato un prosieguo dell’interlocuzione con una seconda riunione fissata per il 14 aprile 2022. L’ordinanza n. 23/2022 sarebbe dunque stata adottata in assenza di istruttoria adeguata, in un contesto privo di urgenza e con un procedimento concluso in anticipo rispetto al termine legale di 90 giorni, in violazione delle garanzie procedimentali e dei presupposti richiesti per l’adozione di un ordine ex art. 192 d.lgs. n. 152/2006.

Con il primo motivo del ricorso per motivi aggiunti, la ricorrente lamenta che anche l’adozione dell’ordinanza n. 10/2023 sarebbe avvenuta in difetto di un corretto coinvolgimento procedimentale. Pur essendo stato effettuato, il 02.12.2022, un sopralluogo tecnico in contraddittorio e pur essendo stato trasmesso alla ricorrente il relativo verbale per la firma (pervenuto completo solo il 15.02.2023), l’Amministrazione avrebbe interrotto repentinamente ogni prosecuzione dell’attività istruttoria condivisa, emettendo la nuova ordinanza il 22.02.2023 senza previa comunicazione di avvio del procedimento e senza tener conto dell’affidamento ingenerato sulla prosecuzione del contraddittorio tecnico instaurato; ciò integrerebbe una violazione delle garanzie partecipative nonché un’evidente inversione procedimentale rispetto al paradigma normativo proprio delle ordinanze ex art. 192 d.lgs. n. 152/2006, che presuppongono l’accertamento tecnico preliminare prima dell’adozione dell’ordine repressivo.

Con il secondo motivo del ricorso originario la ricorrente lamenta che l’Amministrazione avrebbe imposto l’ordine di rimozione dei rifiuti senza avere previamente accertato, con adeguo grado di attendibilità ed a valle di specifico contraddittorio, la sussistenza dell’elemento soggettivo (dolo o colpa) in capo alla proprietaria del sito. La ricorrente rileva che l’ordinanza impugnata non dà conto di alcuna attività istruttoria volta a verificare la riferibilità soggettiva dell’abbandono dei materiali, nonostante gli esiti del sopralluogo AT del 2014 avessero evidenziato che la gran parte dei materiali presenti nel sito risultava riconducibile all’attività della Manifatture Toscane s.r.l., ultimo gestore operativo dell’impianto (cfr. doc. n. 2 di parte ricorrente). Ne deriverebbe la radicale illegittimità dell’ordine impartito, essendo stato rivolto alla proprietaria in assenza di qualsivoglia verifica sull’imputabilità soggettiva della condotta, ancorché necessaria ai sensi dell’art. 192 del d.lgs. n. 152/2006.

Con il secondo motivo del ricorso per motivi aggiunti, la ricorrente sostiene che anche la seconda ordinanza sarebbe stata adottata senza previo accertamento dei presupposti soggettivi richiesti dalla norma, limitandosi il Comune a rivolgere l’ordine di rimozione dei rifiuti alla proprietaria in quanto tale, senza verificare se vi fossero elementi idonei a fondare una responsabilità a titolo di dolo o colpa. La ricorrente sostiene che l’Amministrazione non avrebbe svolto alcuna istruttoria in ordine all’effettiva attribuibilità soggettiva dell’abbandono dei materiali e che l’ordinanza richiamerebbe solo la qualità di proprietaria dell’area, desumendone automaticamente la responsabilità, in contrasto con i principi elaborati dalla giurisprudenza e con il tenore letterale dell’art. 192; né, secondo la ricorrente, l’attività istruttoria svolta successivamente al primo provvedimento (ivi incluso il sopralluogo del 02.12.2022) avrebbe colmato tale originaria carenza, non essendo stata condotta alcuna verifica mirata all’accertamento di una condotta colposa o dolosa imputabile alla procedura liquidatoria.

Le doglianze sono fondate.

4.1. Deve essere anzitutto richiamato il principio, ormai consolidato nella giurisprudenza amministrativa, secondo cui nei procedimenti finalizzati all’adozione di ordinanze di rimozione e smaltimento dei rifiuti ai sensi dell’art. 192 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, la comunicazione di avvio del procedimento e l’effettiva instaurazione del contraddittorio con i soggetti destinatari dell’ordine costituiscono adempimenti indefettibili, espressione di una disciplina speciale che rafforza la partecipazione procedimentale rispetto alla regola generale di cui all’art. 7 della legge n. 241 del 1990 (T.A.R. Lombardia, Milano, sez. V, 05/03/2026, n. 1119).

In tale ambito, è stato chiarito che “ l’ordine di rimozione di rifiuti può essere adottato esclusivamente in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo; rispetto a tale contraddittorio la comunicazione dell’avvio del procedimento si configura come un adempimento indispensabile al fine della sua effettiva instaurazione ” (T.A.R. Emilia‑Romagna, Parma, sez. I, 12/07/2011, n. 255).

Il contraddittorio procedimentale, peraltro, non può ritenersi soddisfatto sempre e comunque dalla mera esistenza di un dialogo pregresso o da precedenti interlocuzioni informali tra amministrazione e privato, poiché esso deve ordinariamente riferirsi allo specifico procedimento in corso e alla decisione finale che l’amministrazione si appresta ad adottare. In tal senso, la giurisprudenza ha affermato che “ la preventiva, formale, comunicazione dell’avvio del procedimento si configura come un adempimento indispensabile al fine dell’effettiva instaurazione di un contraddittorio procedimentale con gli interessati, apparendo recessive, in tale specifica materia, le regole stabilite in via generale dagli artt. 7 e 21‑octies della legge n. 241 del 1990 ” (Cons. Stato, sez. V, 25/08/2008, n. 4061).

Ne consegue che la partecipazione procedimentale non può essere in ogni caso ricostruita in via retrospettiva facendo riferimento a rapporti pregressi, ma deve ordinariamente concretizzarsi in un confronto reale e attuale, idoneo a incidere sulla formazione della volontà amministrativa. A ciò si aggiunga che, nel caso di specie, la comunicazione di avvio del procedimento reca già valutazioni assertive sulla sussistenza di profili di responsabilità in capo alla proprietà, anticipando conclusioni che avrebbero dovuto costituire l’esito dell’istruttoria e non il suo presupposto, con evidente compressione della funzione stessa del contraddittorio.

Nel caso di specie tale vulnus risulta aggravato dalla contraddittorietà della condotta procedimentale dell’Amministrazione, la quale, pur avendo formalmente attivato il procedimento e scandito una fase partecipativa mediante l’assegnazione di un termine per la presentazione di osservazioni e memorie, ha poi disatteso la tempistica dalla stessa stabilita, adottando il provvedimento finale allo spirare di un termine estremamente ristretto e senza attendere il completamento del confronto programmato tra le parti. Una simile modalità di azione evidenzia la riduzione del contraddittorio a un adempimento meramente formale, inidoneo a garantire quella effettiva instaurazione del confronto tra la parti che la giurisprudenza richiede in modo stringente in materia ambientale (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 5/03/2026, n. 1549).

La giurisprudenza amministrativa ha più volte chiarito che l’effettività del contraddittorio procedimentale non si esaurisce nella mera comunicazione dell’avvio del procedimento, ma richiede che al destinatario del provvedimento finale sia riconosciuto un termine ragionevole e congruo per l’esercizio delle proprie facoltà partecipative, tale da consentire una reale e non meramente apparente interlocuzione con l’Amministrazione. In difetto, la partecipazione procedimentale si risolve in un adempimento formale, privo di incidenza sostanziale sull’iter decisionale, con conseguente frustrazione della ratio garantistica sottesa agli artt. 7 e ss. della legge n. 241 del 1990.

In tal senso, è stato chiaramente affermato che la comunicazione di avvio del procedimento deve essere accompagnata dalla assegnazione di un termine idoneo a consentire la presentazione di osservazioni e deduzioni, atteso che la mancata comunicazione di avvio del procedimento contenente gli elementi di identificazione e di valutazione risultanti dalle prime indagini, con contestuale assegnazione di un congruo per la presentazione di eventuali osservazioni, comporta la violazione del contraddittorio con conseguente annullabilità del provvedimento definitivo (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, 23/06/2023, n. 1587). Tale principio, pur enunciato con riferimento a fattispecie diverse, esprime una regola generale di sistema, secondo cui la partecipazione procedimentale deve essere temporalmente adeguata alla complessità dell’istruttoria e alla natura degli interessi coinvolti.

Con particolare riferimento ai procedimenti ex art. 192 del d.lgs. n. 152 del 2006, la necessità di un termine congruo per contraddire risulta ulteriormente accentuata, atteso che l’adozione dell’ordinanza presuppone valutazioni discrezionali e l’accertamento di profili soggettivi di imputabilità a titolo di dolo o colpa, da svolgersi “in contraddittorio con l’interessato” (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 18/03/2026, n. 1868). Ne consegue che solo un contraddittorio assistito da una adeguata scansione temporale può dirsi coerente con la funzione sostanziale dell’istituto.

Nel caso di specie, l’Amministrazione ha assegnato un termine estremamente ristretto per la presentazione di memorie e documenti, incompatibile con la complessità della vicenda e con la necessità di articolare compiute difese tecniche e giuridiche, per poi adottare il provvedimento finale senza attendere il completamento del confronto programmato tra le parti.

Una simile modalità operativa determina una evidente vanificazione della funzione del contraddittorio, traducendolo in un segmento meramente rituale del procedimento. La previsione di un termine privo di effettività si pone in contrasto con l’esigenza di certezza e tutela delle posizioni giuridiche coinvolte, posto che la previsione di una scansione temporale costituisce presidio essenziale per evitare che la partecipazione del privato venga neutralizzata dall’azione unilaterale dell’Amministrazione.

Ne discende che, in assenza di un termine autenticamente congruo per contraddire, il procedimento risulta affetto da un vizio sostanziale, poiché la compressione temporale del confronto procedimentale incide direttamente sulla possibilità per il destinatario di influire sull’attività istruttoria e sull’esito finale della decisione. Tale vizio, incidendo sulla stessa ratio dell’istituto partecipativo, non può essere declassato a mera irregolarità né ritenuto sanabile ai sensi dell’art. 21‑octies della legge n. 241 del 1990, soprattutto in un ambito - quale quello ambientale - in cui la giurisprudenza riconosce al contraddittorio un ruolo rafforzato e sostanziale.

In definitiva, la violazione degli artt. 7 e ss. della legge n. 241 del 1990 si pone, nel caso di specie, come vizio sostanziale del procedimento, incidendo direttamente sulla formazione della decisione amministrativa in un ambito connotato da apprezzamenti discrezionali e dalla necessità di accertare profili soggettivi di imputabilità dolosa o colposa. Ne discende che tale violazione non può ritenersi recessiva né sanabile ai sensi dell’art. 21‑octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990, come espressamente affermato dalla giurisprudenza laddove ha riconosciuto che, in materia di ordinanze ex art. 192 del d.lgs. n. 152/2006, le regole generali sull’irrilevanza dei vizi procedimentali cedono di fronte alla specialità della disciplina ambientale (Cons. Stato, sez. V, 25/08/2008, n. 4061; T.A.R. Emilia‑Romagna, Parma, sez. I, 12/07/2011, n. 255).

4.2. L’art. 192, comma 3, del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, nel delineare la disciplina dell’ordine di rimozione dei rifiuti e di ripristino dello stato dei luoghi, subordina espressamente la possibilità di estendere tale obbligo al proprietario e ai titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area alla condizione che la violazione del divieto di abbandono o deposito incontrollato dei rifiuti risulti imputabile a costoro “a titolo di dolo o colpa”, sulla base di accertamenti effettuati in contraddittorio con i soggetti interessati dai soggetti preposti al controllo.

La norma, pertanto, esclude in modo chiaro qualsiasi automatismo fondato sulla sola qualità di proprietario, imponendo all’Amministrazione un duplice onere: quello istruttorio, consistente nell’accertamento dei profili soggettivi di responsabilità, e quello motivazionale, consistente nella esplicitazione delle ragioni per le quali la condotta contestata sia imputabile, almeno a titolo colposo, al destinatario dell’ordinanza.

Nel caso di specie, dall’esame testuale dell’ordinanza n. 23 del 7 aprile 2022 emerge che l’Amministrazione comunale ha fondato l’imposizione degli obblighi di rimozione, smaltimento e ripristino esclusivamente sulla accertata presenza di rifiuti e sulla titolarità della proprietà dell’area in capo alla Cooperativa Ceramiche Toscane, senza svolgere alcuna specifica valutazione in ordine alla sussistenza di un comportamento doloso o colposo imputabile alla stessa.

L’atto si limita, infatti, a richiamare in termini generali la disciplina dell’art. 192 del d.lgs. n. 152 del 2006 e a disporre l’ordine “in qualità di proprietaria dell’immobile e dell’area di pertinenza”, senza indicare quali condotte attive od omissive, né quali violazioni di specifici doveri di vigilanza o custodia, sarebbero ascrivibili alla proprietà a titolo di colpa, né tantomeno in quale fase temporale tali condotte si sarebbero manifestate.

Analoga carenza si riscontra nell’ordinanza n. 10 del 22 febbraio 2023, la quale, pur dando atto dello svolgimento di una successiva attività istruttoria volta all’individuazione e classificazione dei rifiuti presenti nell’area, continua a rivolgere l’ordine nei confronti della Cooperativa in qualità di proprietario dell’immobile e dell’area di pertinenza, senza alcun ulteriore approfondimento in ordine al profilo soggettivo dell’imputabilità della violazione. Anche tale secondo provvedimento non contiene alcuna motivazione circa l’esistenza di un dolo o di una colpa, neppure in forma omissiva, limitandosi a valorizzare la mancata ottemperanza alla precedente ordinanza e la permanenza della situazione di fatto, elementi che, di per sé, non sono idonei a integrare il requisito soggettivo richiesto dalla norma.

In sostanza, entrambe le ordinanze risultano ispirate a una logica di responsabilità meramente oggettiva o di posizione, nella quale la qualità di proprietario viene assunta quale unico criterio di imputazione degli obblighi di cui all’art. 192 del d.lgs. n. 152 del 2006, in contrasto con il chiaro tenore della disposizione normativa. Difetta, in particolare, qualsiasi riferimento a specifici accertamenti svolti dall’Amministrazione - in contraddittorio con l’interessata - volti a verificare se la proprietà abbia concorso, anche solo colposamente, all’abbandono dei rifiuti, ovvero abbia omesso di adottare misure esigibili di prevenzione, custodia o rimozione tali da renderle imputabile la violazione.

La giurisprudenza amministrativa ha costantemente affermato che l’ordinanza sindacale adottata ai sensi della suddetta disposizione richiede un serio, puntuale e specifico accertamento del profilo soggettivo di responsabilità, da svolgersi in contraddittorio con l’interessato, non essendo sufficiente il mero riscontro della presenza di rifiuti su un’area di proprietà privata.

In tal senso, è stato chiarito che “ l’ordine di rimozione e smaltimento impartito dal Comune al proprietario dell’area ai sensi dell’art. 192 del d.lgs. n. 152/2006 non configura responsabilità oggettiva, ma richiede l’accertamento, svolto in contraddittorio con l’interessato, dell’elemento soggettivo del dolo o della colpa ” (T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 18/03/2026, n. 1868). Ne consegue l’illegittimità dell’ordinanza che imponga gli obblighi ripristinatori al solo titolo di proprietà, senza previa valutazione della colpevolezza.

La giurisprudenza ha ulteriormente precisato che la responsabilità del proprietario può assumere rilievo anche sotto il profilo omissivo, ma solo all’esito di un accertamento concreto e individualizzato, volto a verificare la sussistenza di una condotta di colpa qualificata. In particolare, “ la colpa del proprietario, ai fini dell’art. 192, comma 3, del d.lgs. n. 152/2006, ricorre quando sia dimostrata una consapevole inerzia di fronte a ripetuti e noti fenomeni di abbandono di rifiuti sul fondo, pur a fronte della concreta possibilità di adottare misure ragionevoli di prevenzione o contenimento dell’illecito ” (Cons. Stato, sez. IV, 09/03/2026, n. 1879).

In termini ancora più espliciti, la giurisprudenza di primo grado ha affermato che “ l’ordinanza sindacale ex art. 192, comma 3, del d.lgs. n. 152/2006 può essere rivolta al proprietario del fondo solo a seguito di un serio accertamento, svolto in contraddittorio, della sua responsabilità a titolo di dolo o colpa, anche omissiva, e non può fondarsi su una mera ‘responsabilità di posizione’ ”. È pertanto illegittimo il provvedimento che “ si limiti a richiamare il rinvenimento di rifiuti su un’area di proprietà privata senza motivare in concreto sulle ragioni della imputabilità della violazione al proprietario ” (T.A.R. Campania, Napoli, sez. VIII, 05/03/2026, n. 1549).

Ulteriore conferma di tale impostazione si rinviene nella giurisprudenza che tutela la figura del c.d. “proprietario incolpevole”, affermando che nulla può gravare sul proprietario in assenza di prova di un concreto coinvolgimento soggettivo nella violazione, essendo l’art. 192 del d.lgs. n. 152/2006 applicabile solo qualora l’abbandono dei rifiuti sia imputabile a titolo di dolo o colpa, sulla base di un’accurata istruttoria nel rispetto del contraddittorio (cfr. T.A.R. Puglia, Bari, sez. II, 16/02/2026, n. 220).

In definitiva, la giurisprudenza - in modo ormai pienamente consolidato - esige che l’Amministrazione procedente dimostri, attraverso un’istruttoria completa e una motivazione puntuale, l’esistenza di elementi fattuali idonei a integrare una responsabilità soggettiva del proprietario, secondo il criterio del “più probabile che non”, restando esclusa ogni possibilità di fondare l’ordinanza ex art. 192 del d.lgs. n. 152/2006 su presunzioni generiche o sulla mera titolarità del bene. In mancanza di tale indagine, il provvedimento risulta affetto da violazione di legge e da difetto di istruttoria e motivazione, per contrasto diretto con il paradigma normativo e giurisprudenziale di riferimento.

Tale carenza istruttoria si riflette altresì nella valutazione delle argomentazioni svolte in giudizio dal Comune resistente che, nelle proprie memorie, formula una linea argomentativa articolata, ma non priva di profili di criticità, secondo tre direttrici principali: da un lato, l’enfatizzazione della protratta inerzia della Procedura di liquidazione; dall’altro, il richiamo a una pretesa “responsabilità da posizione” del proprietario; infine, la prospettazione, in via subordinata, di una responsabilità quantomeno colposa, anche omissiva, fondata su un complesso quadro fattuale ricostruito ex post .

In particolare, il Comune sostiene che l’obbligo imposto con le ordinanze impugnate troverebbe fondamento primario nella perdurante e documentata inerzia dei Commissari liquidatori, i quali, pur essendo a conoscenza della gravità della situazione ambientale fin dal 2014, si sarebbero sistematicamente sottratti agli obblighi di custodia, di classificazione dei materiali presenti e di adozione delle misure minime di messa in sicurezza del sito. Tale inerzia viene qualificata dall’Amministrazione come comportamento colposo, se non addirittura come concausa dell’aggravamento progressivo dello stato dei luoghi, con particolare riferimento alla dispersione di amianto e di sostanze chimiche pericolose e al rischio per la salute pubblica.

Tuttavia, accanto a tale ricostruzione fattuale, il Comune afferma ripetutamente che le ordinanze ex art. 192 del d.lgs. n. 152 del 2006 prescinderebbero, in sé, dall’accertamento dell’elemento soggettivo, in quanto l’obbligo di messa in sicurezza e di rimozione dei rifiuti graverebbe sul proprietario anche “a prescindere dal dolo o dalla colpa”, in forza di una responsabilità qualificata come “da posizione” o di custodia, ispirata ai principi di precauzione e di azione preventiva. In tale prospettiva difensiva, la valutazione sull’imputabilità soggettiva verrebbe degradata a profilo secondario o addirittura recessivo, rilevante solo in via eventuale o rafforzativa.

Solo in via gradata e subordinata, e in particolare per replicare alle specifiche censure di parte ricorrente, il Comune sviluppa una più articolata argomentazione volta a dimostrare la sussistenza di una colpa almeno omissiva in capo al proprietario, fondata sulla mancata vigilanza, sull’omessa denuncia della presenza di rifiuti, sulla mancata adozione di misure idonee a impedire l’accesso indiscriminato all’area e sull’aver tollerato, per un arco temporale ultradecennale, il progressivo deterioramento del sito e l’aggravamento del pericolo ambientale. Tale ricostruzione, tuttavia, assume rilievo essenzialmente nella fase contenziosa e non risulta tradotta in un corrispondente e puntuale apparato motivazionale all’interno delle ordinanze impugnate delle quali finisce per costituire una inammissibile motivazione postuma.

In definitiva, la difesa dell’Amministrazione si caratterizza per una ambiguità di fondo: da un lato, essa afferma che i provvedimenti adottati non richiedessero un accertamento del dolo o della colpa, poiché fondati su obblighi di messa in sicurezza gravanti anche sul proprietario incolpevole; dall’altro, essa tenta di ricondurre ex post tali provvedimenti entro lo schema dell’art. 192, comma 3, del d.lgs. n. 152 del 2006, valorizzando una presunta responsabilità colposa della Procedura.

Tale oscillazione argomentativa, oltre a riflettersi nella motivazione giudiziale delle difese comunali, evidenzia una discrasia tra la ricostruzione giuridica prospettata in giudizio e il contenuto motivazionale effettivamente espresso nei provvedimenti amministrativi, nei quali l’imputazione soggettiva del fatto al proprietario resta enunciata in termini generici e sostanzialmente presuntivi.

4.3. Sul punto occorre svolgere due ulteriori considerazioni.

La posizione dell’amministrazione non può essere condivisa neanche facendo ricorso alla categoria giuridica del “detentore”, cui la giurisprudenza amministrativa spesso ha fatto ricorso, al fine di fondare l’imputazione soggettiva degli obblighi di cui all’art. 192, comma 3, del d.lgs. n. 152 del 2006 in capo ai curatori fallimentari (cui possono essere ricondotti i Commissari liquidatori che nel caso di specie vengono in rilievo), poiché tale riferimento non risulta conforme al paradigma normativo e giurisprudenziale applicabile alla fattispecie.

Come chiarito in modo costante dalla giurisprudenza, l’individuazione del detentore rilevante ai fini della responsabilità ambientale presuppone non già una disponibilità meramente formale o mediata del bene, ma una disponibilità materiale qualificata, idonea a radicare concreti obblighi di custodia, vigilanza e intervento (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 13/01/2010, n. 84; Cons. Stato, sez. IV, 7/06/2018, n. 3430).

In tale prospettiva, è stato puntualizzato che la responsabilità del proprietario - o del soggetto che subentra nella gestione del bene, quale il curatore fallimentare o il commissario della liquidazione coatta amministrativa - non è né automatica né propter rem , ma richiede l’accertamento di una condotta colposa, anche omissiva, concretamente imputabile, da svolgersi alla luce delle specifiche circostanze di fatto. In assenza di tale accertamento, non è consentito ricondurre la posizione del soggetto destinatario dell’ordinanza alla figura del detentore qualificato, pena la surrettizia reintroduzione di una forma di responsabilità oggettiva, espressamente esclusa dall’art. 192 del Codice dell’ambiente (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 14/03/2022, n. 1763; T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 4/07/2018, n. 4439).

La giurisprudenza ha inoltre chiarito che, nelle ipotesi di successione nella disponibilità dell’immobile a seguito di procedura concorsuale, l’estensione degli obblighi ambientali agli organi della procedura postula una puntuale ricostruzione della posizione originaria del proprietario e della genesi dell’abbandono dei rifiuti, nonché la verifica della sussistenza di una continuità rilevante – non meramente temporale ma funzionale – tra la fase antecedente e quella successiva all’apertura della procedura. Solo laddove risulti dimostrato che il soggetto subentrato, pur edotto della situazione, sia rimasto inerte violando obblighi di vigilanza e custodia esigibili, può configurarsi una colpa omissiva idonea a fondare l’imputazione della responsabilità (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 24 febbraio 2026, n. 1487; Cons. Stato, sez. II, 8 novembre 2021, n. 7503, Cons. Stato, sez. V, 10 giugno 2014, n. 2977).

Nel caso di specie, tale indagine risulta mancante. Né le ordinanze impugnate, né gli atti istruttori richiamati, né le memorie difensive del Comune contengono una compiuta ricostruzione della posizione soggettiva del proprietario originario né chiariscono in quale modo e in quale momento gli obblighi di custodia violati sarebbero divenuti imputabili, a titolo di dolo o colpa, ai Commissari liquidatori. La qualifica di detentore viene, invece, assunta come effetto automatico del mero subentro nella disponibilità giuridica dell’immobile, in contrasto con i principi affermati dalla giurisprudenza che esigono un accertamento concreto, individualizzato e fondato della responsabilità soggettiva.

La posizione degli attuati liquidatori, peraltro, non è adeguatamente sindacata neanche sotto l’ulteriore profilo della diretta imputazione dell’aggravamento della condizione ambientale dei luoghi.

I provvedimenti impugnati, infatti, risultano altresì viziati sotto il profilo della motivazione laddove postulano un aggravamento della situazione ambientale successivo alle rilevazioni operate da AT nel 2014, senza però dar conto, in modo puntuale e verificabile, né della natura e dell’entità di tale aggravamento, né, soprattutto, della sua imputabilità causale diretta alla gestione liquidatoria. Tale carenza emerge con particolare evidenza se si considera il contenuto della relazione tecnica allegata all’ordinanza n. 10 del 22 febbraio 2023, redatta dalla società Soluzione Ambiente s.r.l.

La relazione in parola si configura, per espressa impostazione metodologica, come un piano di censimento, classificazione e rimozione dei rifiuti presenti, basato sui sopralluoghi effettuati nel giugno e nel dicembre 2022 e finalizzato all’individuazione delle tipologie di rifiuti, alla loro quantificazione, alla classificazione mediante codici EER e alla definizione delle modalità operative di rimozione. Essa fornisce una descrizione analitica e dettagliata dello stato dei luoghi al momento dei sopralluoghi, ma non contiene alcuna comparazione tecnico‑istruttoria con il quadro ambientale accertato dall’AT nel 2014, né esplicita elementi idonei a dimostrare che la situazione rilevata nel 2022‑2023 rappresenti un peggioramento qualitativamente o quantitativamente distinto e autonomo rispetto a quella già nota da anni all’Amministrazione.

In particolare, la relazione non individua quali specifiche condotte, temporalmente collocate e concretamente esigibili, sarebbero state omesse dai Commissari liquidatori e in che misura tali omissioni avrebbero determinato un aggravamento ulteriore rispetto alle criticità già rilevate nel 2014. L’emersione di rifiuti pericolosi, la presenza di materiali contenenti amianto e l’eterogeneità dei cumuli descritti risultano, piuttosto, coerenti con il quadro di abbandono già accertato dall’AT e non vengono qualificati come effetto di un peggioramento riconducibile a una nuova e autonoma fase di gestione colpevole.

Né tale lacuna può ritenersi colmata dalle difese svolte in giudizio dal Comune, le quali insistono in termini generali sulla protratta inerzia della procedura, senza tuttavia offrire un supporto istruttorio specifico atto a dimostrare il nesso causale tra la gestione liquidatoria e un concreto aggravamento delle condizioni ambientali. La mera persistenza nel tempo di una situazione di degrado, in assenza di una comparazione motivata tra lo stato dei luoghi nel 2014 e quello successivo, non è sufficiente, sul piano motivazionale, a fondare l’imputazione della colpa omissiva richiesta dall’art. 192 del d.lgs. n. 152 del 2006.

I provvedimenti impugnati si fondano, pertanto, su un’affermazione apodittica dell’aggravamento del rischio ambientale e della sua addebitabilità ai Commissari liquidatori, senza che tale presupposto risulti adeguatamente documentato né nella motivazione amministrativa, né nella relazione tecnica allegata, né, infine, nelle memorie difensive dell’Amministrazione. Ne deriva un ulteriore e autonomo vizio di difetto di motivazione e di istruttoria, idoneo a inficiare la legittimità delle ordinanze impugnate.

4.4. Ne discende che la motivazione dei provvedimenti impugnati risulta carente sotto un profilo essenziale, poiché l’Amministrazione ha omesso di dar conto del presupposto soggettivo che costituisce condizione necessaria per l’adozione dell’ordinanza sindacale ex art. 192, comma 3, del d.lgs. n. 152 del 2006. Tale omissione integra un vizio di violazione di legge e di difetto di istruttoria e motivazione, rendendo i provvedimenti censurabili nella parte in cui pongono a carico della proprietà obblighi di rimozione e ripristino in assenza di un previo e adeguato accertamento della imputabilità della violazione a titolo di dolo o colpa.

5. Con il quarto motivo del ricorso originario e il quarto e settimo del ricorso per motivi aggiunti si lamenta violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 12, Legge n. 257/1992, dell’art. 192 del d.lgs. n. 152/2006 e del DM 6 settembre 1994; dell’art. 3 della L. n. 241/1990; eccesso di potere per carenza di istruttoria, difetto dei presupposti, carenza di motivazione, contraddittorietà, superficialità azione amministrativa e sproporzionalità.

La ricorrente censura l’illegittimità dell’ordine relativo alla copertura in cemento‑amianto, deducendo che l’Amministrazione ha esercitato il potere ex art. 192 d.lgs. 152/2006 oltre i limiti previsti dalla normativa, impartendo prescrizioni estranee alla disciplina dei rifiuti e prive dei necessari presupposti tecnici.

Nel ricorso introduttivo si evidenzia come l’ordinanza n. 23/2022 abbia imposto la rimozione e lo smaltimento dell’intera copertura in amianto in assenza di qualsiasi accertamento preliminare, senza verificare lo stato effettivo delle lastre, l’eventuale disgregazione del materiale, la presenza di fibre aerodisperse o la sussistenza di un rischio attuale per la salute, in violazione della L. n. 257/1992, del D.M. 6 settembre 1994 e del principio di proporzionalità.

Il quarto motivo dei motivi aggiunti deduce l’illegittimità dell’ordinanza n. 10/2023 nella parte in cui impone al destinatario di procedere al ripristino della copertura in cemento‑amianto per la porzione danneggiata, sostenendo che il provvedimento, pur essendo formalmente rivolto alla gestione dei rifiuti, conterrebbe un ordine di natura diversa e ulteriore, riferibile alla materia edilizia e alla disciplina speciale sull’amianto (L. n. 257/1992), che non rientrerebbe nel contenuto tipico dell’ordinanza ex art. 192.

Si rappresenta inoltre che l’ordinanza non espone alcuna motivazione idonea a giustificare l’intervento richiesto, poiché dalla relazione tecnica allegata emerge che la parte di copertura danneggiata risultava minima ed esigua e che non sussisteva alcun rischio per la salute o per le proprietà adiacenti, ponendosi così l’ordine di ripristino come misura immotivata e sproporzionata rispetto alla situazione accertata. Sulla base di tali elementi, il motivo denuncia la carenza di istruttoria, il difetto dei presupposti tecnici necessari per imporre un intervento sulla copertura in MCA e la contraddittorietà del provvedimento rispetto alle risultanze tecniche richiamate.

Con il settimo motivo del ricorso per motivi aggiunti la ricorrente deduce l’illegittimità dell’ordinanza n. 23/2022 anche nella parte relativa alla copertura in cemento‑amianto. L’ordinanza n. 10/2023 – che prende atto della presenza di soli frammenti caduti all’interno dell’immobile e dell’assenza di rischi per le proprietà adiacenti – confermerebbe, secondo la ricorrente, che il precedente ordine di rimozione dell’intera copertura era stato adottato senza adeguata istruttoria e in violazione della disciplina specifica (L. 257/1992 e D.M. 6 settembre 1994), la quale richiede accertamenti tecnici sulla reale disgregazione delle lastre e sulla presenza di fibre aerodisperse.

Il successivo ridimensionamento disposto nel 2023 – limitato al solo ripristino della parte danneggiata – evidenzierebbe una palese contraddittorietà tra i due provvedimenti, oltre che la sproporzione e la carenza dei presupposti tecnici dell’ordinanza originaria. Da ciò la ricorrente fa discendere la richiesta di annullamento dell’ordinanza n. 23/2022 in parte qua per difetto di istruttoria, travisamento dei presupposti e violazione della normativa sull’amianto.

Le doglianze meritano condivisione nella misura di seguito esposta.

Occorre in primo luogo attualizzare l’interesse della ricorrente.

Dall’esame del contenuto delle ordinanze n. 23/2022 e n. 10/2023 emerge che l’Amministrazione ha adottato due distinte soluzioni in materia di copertura in cemento‑amianto insistente sull’immobile oggetto di procedimento.

Con la prima ordinanza n. 23/2022 veniva imposto un obbligo di rimozione e smaltimento dell’intera copertura in amianto, configurando un intervento di carattere integrale ed esteso all’intera superficie del tetto, indipendentemente dall’effettivo stato di conservazione delle lastre. Tale prescrizione si fondava sulla necessità di eliminare ogni possibile fonte di rischio correlata alla presenza di materiali contenenti amianto, senza tuttavia distinguere tra porzioni deteriorate e porzioni integre della copertura.

Successivamente, a seguito delle attività istruttorie condotte con il sopralluogo del 2 dicembre 2022 e della relazione tecnica del 13 febbraio 2023, l’ordinanza n. 10/2023 ha significativamente modificato l’impostazione originaria, dando atto che la copertura presentava solo limitate porzioni danneggiate, con rinvenimento di alcuni frammenti al suolo, e che, per la parte restante, non risultavano condizioni di pericolosità tali da imporre un intervento generalizzato di rimozione. Sulla base di tali risultanze, la nuova ordinanza ha quindi circoscritto l’ambito dell’intervento ordinato, disponendo non più la rimozione integrale della copertura, bensì il solo ripristino della parte danneggiata con rimozione e smaltimento dei frammenti a terra.

Ne deriva che l’obbligo attualmente gravante sul destinatario - come definitivamente configurato dall’ordinanza n. 10/2023 – consiste unicamente nell’eseguire un intervento di ripristino e sistemazione della porzione di copertura in amianto risultata compromessa, senza ulteriori prescrizioni relative alla rimozione totale del manto di copertura.

Avendo la seconda ordinanza sostituito in toto la prima nella parte qui in esame emerge che la ricorrente non ha più interesse attuale e concreto alla impugnazione dell’ordinanza n. 23/2022 che deve intendersi totalmente superata dalle nuove prescrizioni.

Ne deriva l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse del quarto motivo del ricorso originario e del settimo motivo del ricorso per motivi aggiunti.

Passando allo scrutinio del quarto motivo del ricorso per motivi aggiunti questo risulta in parte fondato.

L’Ordinanza n. 10/2023 dà atto, nella parte motiva, che dalle risultanze del sopralluogo del 2 dicembre 2022 e dalla relazione tecnica di Soluzione Ambiente s.r.l. del 13 febbraio 2023 emergono frammenti di cemento‑amianto presenti sia all’interno del capannone sia nei piazzali esterni, in particolare “una circoscritta area sfondata con frammenti a terra che dovranno necessariamente essere rimossi e smaltiti” secondo le procedure prescritte per i materiali contenenti amianto. La medesima motivazione evidenzia che, per la restante parte della copertura, “non sussistono problematiche per le persone che occupano le proprietà adiacenti”, attesa la “caratteristica compatta dei MCA in analisi”.

Nel dispositivo, l’ordinanza impone: entro 30 giorni, il conferimento dell’incarico a una ditta specializzata per gli interventi sui rifiuti contenenti amianto; entro 45 giorni, la rimozione dei rifiuti individuati nel sopralluogo e, specificamente, il “ripristino della copertura in amianto per la parte danneggiata”; la successiva comunicazione dell’avvenuta esecuzione degli adempimenti agli organi comunali competenti.

Più nel dettaglio la relazione tecnica del febbraio 2023 documenta la presenza di frammenti di lastre in fibrocemento contenenti amianto all’interno del cumulo di materiali nel resede tergale e nel locale produttivo, in prossimità di una perforazione della copertura. Tali frammenti sono qualificati come rifiuti pericolosi (EER 17 06 05*) e devono essere oggetto di cernita, confezionamento e smaltimento da parte di un operatore abilitato, iscritto alla categoria 10A dell’Albo Nazionale Gestori Ambientali, previa presentazione del Piano di Lavoro ai sensi dell’art. 256 d.lgs. 81/2008. Le operazioni di bonifica dei frammenti sono descritte in modo dettagliato: delimitazione del cantiere, lavorazione ad umido, selezione manuale dei frammenti, incapsulamento, confezionamento in big‑bags omologati, trasporto tramite ditta autorizzata e smaltimento presso impianti idonei (EER 17 06 05*).

Quanto alla copertura, la relazione ribadisce che, “per la caratteristica compatta dei MCA in analisi, al momento non sussistono problematiche per le persone che occupano le proprietà adiacenti”, pur raccomandando il ripristino della parte danneggiata e richiamando gli obblighi che graverebbero sull’eventuale mantenimento della copertura (metodo AMLETO, monitoraggi, responsabile amianto).

Orbene mentre l’ordine di rimozione dei rifiuti contenenti amianto è funzionalmente incardinato nel provvedimento adottato, l’ingiunzione al ripristino della copertura risulta non legittimamente formulata.

Quanto al primo profilo, l’ingiunzione della rimozione dei rifiuti è affetta dalla carenza motivazionale rilevata nello scrutinio del primo e secondo motivo dei ricorsi originario e per motivi aggiunti e pertanto ne viene travolta per la ragioni sopra descritte.

Quanto all’ordine di “ripristino della copertura in amianto per la parte danneggiata nelle more dell’applicazione degli adempimenti necessari ai sensi della normativa nel caso che in futuro la società intendesse mantenere la copertura in essere” di cui all’ordinanza n. 10/2023 impugnata, occorre evidenziare quanto segue.

La disciplina speciale che regola la materia dell’esposizione all’amianto richiamata dalla ricorrente, di cui alla legge n. 257 del 1992 ed al D.M. 6 settembre 1994 (regolamento attuativo degli artt. 6, comma 3, e 12, comma 2, della legge), contiene principi in parte diversi da quelli applicabili al settore dei rifiuti per il quale vige il principio “chi inquina paga” (cfr. artt. 250 e 253 del d.lgs. n. 152 del 2006).

La specialità della disciplina che regola la cessazione dell'impiego dell'amianto nelle strutture edilizie e la differenza dalla disciplina vigente in materia di rifiuti e di inquinamento ambientale, poggiano sull’assunto per cui l’amianto non è di per sé qualificabile come un rifiuto, ma diviene pericoloso per la salute pubblica solo a certe condizioni, il che implica la probabile evoluzione della situazione ambientale nel tempo fissando la responsabilità del proprietario non in quanto autore o corresponsabile degli eventi inquinanti ma in quanto titolare di diritto reale sul bene (proprio in ragione della incidenza dell’obbligo di sorveglianza su una situazione soggetta a repentine modifiche nel tempo). “ Nel caso di presenza di amianto l’attività che si richiede al detentore attuale del bene è di mera sorveglianza ed è, quindi, attività che si può esigere anche da colui che risulti possessore nel momento in cui vengono rilevate le problematiche di cui alla legge n. 257/1992 e relativo regolamento attuativo. Infatti, la sorveglianza sui manufatti in amianto o contenenti amianto va svolta di continuo, non potendosi mai escludere del tutto che nel corso del tempo i fenomeni atmosferici e naturali (come nel caso in esame, dove è stata presumibilmente l’azione del vento a strappare via una parte delle coperture del tetto contenenti amianto) rendano pericolosi per la salute pubblica manufatti che fino a quel momento potevano definirsi sicuri ai sensi della legge n. 257/1992 (cfr. sentenza del TAR per il Piemonte, 6.03.2014, n. 480) ” (Cons. Stato, Sez. IV, 19/03/2020, n. 1961).

A questo punto occorre puntualizzare quale sia il rapporto e l’ambito applicativo della disciplina speciale sull’amianto (costituita, per quanto qui di interesse dalla L. n. 257/1992 e dalle norme in essa richiamate) rispetto a quella generale sulla gestione dei rifiuti.

Il rapporto è di genere a specie ed è sancito dall’art. 177, comma 3, del codice dell’ambiente secondo il quale “ sono fatte salve disposizioni specifiche, particolari o complementari, conformi ai principi di cui alla parte quarta del presente decreto adottate in attuazione di direttive comunitarie che disciplinano la gestione di determinate categorie di rifiuti ”.

L’art. 227 (Rifiuti elettrici ed elettronici, rifiuti di pile e accumulatori, rifiuti sanitari, veicoli fuori uso e prodotti contenenti amianto) evidenzia che “[…] restano in vigore le disposizioni nazionali relative alle altre tipologie di rifiuti, ed in particolare quelle riguardanti: […] d) recupero dei rifiuti dei beni e prodotti contenenti amianto: decreto ministeriale 29 luglio 2004, n. 248 ”.

La giurisprudenza ha avuto modo di evidenziare che “ la L. n. 257 del 1992 riguarda, in via principale, la cessazione dell'impiego dell'amianto e si occupa dei rifiuti di amianto per la realizzazione di misure di decontaminazione e di bonifica delle aree interessate dall'inquinamento di amianto, cosicché contempla fra i "rifiuti di amianto" qualsiasi sostanza o qualsiasi oggetto che abbia perso la sua destinazione d'uso e che possa disperdere fibre di amianto nell'ambiente in determinate concentrazioni applicabili, però, alle attività disciplinate dalla medesima L. n. 257 del 1992 e non alla disciplina generale dei rifiuti” (Cass. pen., Sez. III, Sent. 10/07/2018, n. 31398).

La pronuncia appena citata evidenzia che la legge 257/1992 istituisce comunque un obbligo legale di disfarsi dell’amianto a copertura degli edifici (facendo risalire tale obbligo proprio al disposto dell’art. 12 più volte richiamato) e fa sue le risalenti considerazioni della Suprema Corte (esplicitate nella sentenza Cass. pen., Sez. III, 18/09/2002, n. 31011) ritenute comunque attuali ed applicabili anche nel nuovo ordinamento della disciplina dei rifiuti, secondo i quali la legge 257/1992 riguarda la cessazione dell’impiego dell’amianto e la bonifica, ma il limite di concentrazione delle fibre (0,6 f/cc) opera solo nell’ambito delle attività da essa regolate e non incide sulla qualificazione dei materiali come rifiuti ai sensi della normativa generale.

In altri termini, mentre l’art. 192 del d.lgs. 152/2006 svolge una funzione generale di repressione dell’abbandono dei rifiuti, la legge 257/1992 (unitamente ai decreti attuativi, primo fra tutti il D.M. 6 settembre 1994) reca la disciplina speciale che governa gli interventi di messa in sicurezza, bonifica, rimozione e smaltimento dei materiali contenenti amianto, disciplinando anche le tecniche operative, i requisiti soggettivi degli operatori, le metodologie di analisi e i limiti di esposizione. Tale assetto è stato riconosciuto dalla giurisprudenza amministrativa, secondo cui l’amianto forma oggetto di una normativa speciale, che impone procedure tecniche tipizzate e non derogabili, con obblighi specifici sia nella fase di valutazione del rischio sia nella fase di rimozione e smaltimento (cfr. TAR Toscana, sez. II, sent. 14 giugno 2022, n. 782; TAR Piemonte, sez. I, 5 febbraio 2020, n. 140).

Nel caso di specie, con riferimento alla copertura, la relazione ribadisce che la stessa è per la maggior parte integra e che “per la caratteristica compatta dei MCA (…) non sussistono problematiche per le persone che occupano le proprietà adiacenti”, riconoscendo dunque che solo una minima parte del materiale necessita delle procedure specialistiche di bonifica previste dalla normativa di settore.

La messa in sicurezza della copertura è elemento estraneo alla disciplina dei rifiuti e richiede istruttoria ed accertamenti diversi relativamente alla pericolosità della stessa ed al tipo di intervento richiesto. Tale valutazione preventiva, infatti, secondo la normativa tecnica vigente (in primis il Decreto ministeriale 6 settembre 1994, adottato in attuazione della legge 257/1992), deve basarsi su campionamenti rappresentativi, analisi microscopiche delle fibre, misurazioni della concentrazione aerodispersa e una diagnosi oggettiva dello stato della copertura, da cui discenda l’effettiva necessità dell’intervento. Solo qualora l’istruttoria accerti che la copertura è in condizioni tali da comportare dispersione attuale o potenziale di fibre, oppure che non è possibile ricorrere a tecniche conservative (incapsulamento o confinamento), l’amministrazione può legittimamente disporre la messa in sicurezza o la rimozione. In mancanza di tali accertamenti tecnici l’ordine di intervento sulla copertura in amianto risulta adottato in violazione della normativa speciale, che richiede non solo la verifica della presenza del materiale, ma soprattutto l’accertamento tecnico‑sanitario del rischio, condizione indefettibile per l’esercizio legittimo del potere pubblico in materia di amianto.

La giurisprudenza ha sostenuto in modo chiaro che “merita conferma quanto affermato dal giudice di primo grado circa la non riconducibilità della fattispecie in esame all’art. 192 del D. L.vo 152/2006. Invero, difettano i presupposti per l’operatività, nel caso di specie, dell’art. 192 del D. L.vo n. 152/2006, atteso che, come correttamente rilevato dal primo giudice, “la copertura di un fabbricato, infatti, fino a che non rovina a terra divenendo inutilizzabile, svolge un ruolo di protezione che impedisce di qualificarla come “rifiuto” in senso tecnico; da qui l’impossibilità di configurare, rispetto ad una tale copertura, la fattispecie dell’abbandono o del deposito incontrollato di rifiuti”. Pertanto, fino a che la copertura del fabbricato in questione non è sottratta alla sua funzione originaria e principale, non può definirsi “rifiuto” ai sensi del D. L.vo n. 152/2006” (Cons. Stato, Sez. IV, 9/11/2019, sent. N. 7665).

Risulta pertanto che il provvedimento impugnato, nella parte in cui ingiunge il ripristino della copertura, risulta illegittimo per difetto di istruttoria e motivazione, poiché non risultano indagati, istruiti e motivati i presupposti per l’applicazione della disciplina speciale di cui all’art. 12 della L. n. 257/1992.

Il quarto motivo è quindi fondato limitatamente alla parte in cui censura l’illegittimità dell’ordine di rimessione in pristino della copertura.

6. In considerazione del carattere assorbente dei motivi scrutinati risulta privo di interesse ai fini della pronuncia lo scrutinio delle ulteriori doglianze del ricorso originario e di quello per motivi aggiunti.

7. Conclusivamente il ricorso originario e quello per motivi aggiunti sono fondati e devono essere accolti, in ragione dei vizi motivazionali sopra descritti; i provvedimenti impugnati sono per l’effetto annullati, salva la possibilità di riedizione del potere da parte del Comune secondo le indicazioni conformative recate nella presente sentenza.

8. Le spese di lite possono essere compensate in ragione della parziale soccombenza tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui relativi motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 8 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

Alessandro Cacciari, Presidente

Katiuscia Papi, Consigliere

AR IE, Primo Referendario, Estensore

L'ES	IL PRESIDENTE
AR IE	Alessandro Cacciari

IL SEGRETARIO