Pubblicato il 13/05/2025

N. 00851/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01178/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Seconda

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso r.g. n. 1178 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto dalla:
- Gial S.r.l., rappresentata e difesa dagli Avv.ti Pietro e Luigi Quinto, con domicilio digitale come da pec di cui ai registri di Giustizia;

contro

- l’Agenzia Territoriale della Regione Puglia per il Servizio di Gestione dei Rifiuti - AGER, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Francesco Cantobelli, Marco Lancieri e Luca Vergine, con domicilio digitale come da pec di cui ai registri di Giustizia;
- il Comune di Racale, rappresentato e difeso dall’Avv. Chiara Longo, con domicilio digitale come da pec di cui ai registri di Giustizia;

per l’annullamento

- della determina n. 201 del 17 giugno 2024, con cui AGER Puglia ha validato l’aggiornamento del Piano Economico Finanziario per il biennio 2024 - 2025 relativo al Comune di Racale;

- di ogni altro atto connesso, presupposto e/o consequenziale, e, segnatamente, della Relazione di Validazione allegata alla determina 201/2024 e di tutti gli atti del procedimento, compresi i files di calcolo, ancorché allo stato non conosciuti, nonché della deliberazione del Consiglio Comunale di Racale n. 19 del 19 luglio 2024, di approvazione delle tariffe TARI 2024;

- della nota in data 9 ottobre 2024, a firma del Responsabile dell’Ufficio comune dell’ARO LE/11, di trasmissione della determina n. 3561 dell’8 ottobre 2024 del Comune di Gallipoli ( Comune capofila ) di determinazione del canone per l’anno 2024 per i Comuni di Alliste, Gallipoli, Melissano, Racale e Taviano, adottata sulla base dei PEF validati da AGER.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati.

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Agenzia Territoriale della Regione Puglia per il Servizio di Gestione dei Rifiuti - AGER e del Comune di Racale.

Visti gli atti della causa.

Relatore all’udienza pubblica del 7 aprile 2025 il Cons. Ettore Manca, presenti gli Avvocati di cui al relativo verbale.

FATTO e DIRITTO

A.- Con il ricorso in esame la parte ricorrente deduce l’illegittimità dell’atto di validazione dell’aggiornamento del Piano Economico Finanziario 2024 - 2025 emanato ex art. 8 della delibera n. 363/2021 RA dall’Ente Territorialmente Competente: più nello specifico essa evidenzia, con riguardo all’atto impugnato, un difetto di istruttoria e di motivazione quanto ai profili dell’individuazione dei costi e delle detrazioni funzionali al predetto aggiornamento, nonché la violazione, anche alla luce dell’inflazione registratasi tra il 2020 e il 2022 - la quale avrebbe determinato un evidente squilibrio nelle gestioni degli anni 2022 e 2023 -, del principio del c.d. “ full recovery cost ”.

La parte contesta, inoltre, la delibera comunale di approvazione della TARI per l’anno 2024.

B.- All’odierna udienza il Collegio ha dato avviso alle parti, ex art. 73, comma 3, c.p.a., della possibile definizione in rito della causa, nella più parte delle analoghe controversie odiernamente fissate in udienza comunque oggetto, anche, di specifica eccezione.

C.- Coerentemente ai principi espressi dall’Adunanza Plenaria nelle sentenze n. 4/2011, n. 9/2014 e n. 5/2015, il Collegio ritiene, ex artt. 76, comma 4, c.p.a. e 276, comma 2, c.p.c., di dover anzitutto scrutinare il tema della possibile inammissibilità del ricorso per difetto di interesse.

Inammissibilità che, per le ragioni di seguito esposte, si ritiene sussistere.

D.- Dalla disamina dell’atto di validazione impugnato, letto congiuntamente alla normativa primaria e secondaria di riferimento (cfr. art. 1, comma 527, l. 27 dicembre 2017, n. 205 e artt. 7 e 8 della delibera RA n. 363 del 2021), emerge difatti come lo stesso debba essere qualificato come di carattere endoprocedimentale “ ad effetti interinali ”, posto che, per quanto qui rileva, l’art. 8.4 della delibera RA n. 363 appena citata evidenzia univocamente che il potere di approvazione finale della tariffa, con la definitiva lesività che ne consegue, è attribuito, peraltro in aderenza alla disciplina legislativa in materia, all’Autorità di regolazione (nella specie, RA).

Più precisamente, tale disposizione sancisce che “l’Autorità, salva la necessità di richiedere ulteriori informazioni, verifica la coerenza regolatoria degli atti, dei dati e della documentazione trasmessa ai sensi del presente articolo e, in caso di esito positivo, conseguentemente approva l’aggiornamento biennale delle predisposizioni tariffarie ”.

Ed è evidente come la suddetta verifica della coerenza regolatoria, per l’amplissimo oggetto della medesima e potendo l’Autorità richiedere anche ulteriori informazioni, dia luogo a un vaglio non meramente formale bensì sostanziale, in particolare operato alla luce dei parametri di cui alla delibera RA n. 389 del 2023.

A quanto appena scritto consegue, in conformità al principio per cui la possibilità di un’impugnazione anticipata degli atti endoprocedimentali è “ di carattere eccezionale e riconosciuta solo in rapporto a fattispecie particolari, ossia ad atti di natura vincolata idonei a conformare in maniera netta la determinazione conclusiva oppure in ragione di atti interlocutori che comportino un arresto procedimentale ” (tra le ultime, Consiglio di Stato, VII, 3 dicembre 2024, n. 9675), che gli eventuali vizi dell’atto di validazione potranno essere fatti valere solo insieme alla censura della determinazione conclusiva del procedimento, posto che la medesima non risulterebbe travolta da un ipotetico autonomo annullamento del primo - avente, come già scritto, natura endoprocedimentale ed effetti lesivi solo provvisori ed eventuali -, annullamento privo di effetto “caducante”.

Com’è noto, difatti, secondo la giurisprudenza di gran lunga prevalente, l’invalidità ad effetto, appunto, “caducante”, si verifica esclusivamente quando l’atto successivo venga a porsi, nell’ambito della medesima sequenza procedimentale, quale “inevitabile conseguenza dell’atto anteriore, senza necessità di nuove ed ulteriori valutazioni di interessi” (cfr. ex multis , Cons. di Stato, Sez. VI, 27 aprile 2011, sentenza n. 2482; Cons. di Stato, Sez. V, 3 maggio 2012, sentenza n. 2530): situazione che evidentemente non ricorre nel caso in esame, per i contenuti di concreta discrezionalità che connotano la valutazione finale da parte di RA (con la conseguente instabilità degli effetti della validazione).

Solo impugnando l’approvazione della tariffa - o il suo aggiornamento - da parte di RA, e con essa eventualmente gli atti preparatori degli ETC, l’interesse della parte ricorrente potrà dunque, in ipotesi, nel caso di loro annullamento, essere concretamente soddisfatto.

E.- Tali conclusioni, peraltro, risultano del tutto in linea con il più recente orientamento del Consiglio di Stato, il quale, rispetto alla problematica in oggetto, ha osservato quanto segue: « 13.1 L’immediata impugnabilità degli atti dell’ente di governo territoriale relativi alla tariffa di un servizio poi determinata in via definitiva dall’RA è affermata da C.G.A. 8 luglio 2021 n. 666 sulla base del sintetico rilievo per cui “le tariffe sono, anche prima della formale approvazione di RA, immediatamente applicabili” (motivazione, § 20.3).

13.2 Il contrario orientamento, espresso da C.G.A. 22 aprile 2021 n. 354 e condiviso in modo espresso da questo Consiglio con la sentenza sez. V 12 febbraio 2024 n. 1379, evidenzia invece che l’approvazione delle tariffe è funzione svolta in modo unitario e uniforme dall’RA e che la determinazione provvisoria di esse è appunto provvisoria, essendo previsto un conguaglio. Nel contesto, quindi, “un eventuale sindacato del giudice che si frapponga fra la proposta tariffaria e l’approvazione dell’RA avrebbe ad oggetto un potere non esercitato da quest’ultima, così impattando su un interesse a ricorrere non ancora attuale, in ragione del fatto che l’RA ha il potere di modificare la proposta dell’ente d’ambito”, così come affermato da C.G.A. 354/2021 § 8.7.

13.3 Per completezza, va detto che a sostegno della tesi dell’immediata impugnabilità, la parte appellante cita giurisprudenza di I grado, precisamente T.a.r. Emilia Romagna Bologna sez. II 21 novembre 2022 n. 926 e 26 maggio 2023 n. 326, T.a.r. Toscana sez. II 29 dicembre 2023 n. 1248, T.a.r. Friuli Venezia Giulia sez. I 7 aprile 2022 e T.a.r. Sicilia Palermo sez. I 11 marzo 2024 n. 954. Le ultime due non constano appellate; T.a.r Toscana n. 1248/2023 è stata appellata con il ricorso n. 2965/2024 R.G. di questa Sezione, non ancora definito; le prime due, T.a.r. Emilia Romagna Bologna nn. 926/2022 e 326/2023 sono state a loro volta appellate con i ricorsi nn. 4690/2024 e 4692/2024 R.G. di questa Sezione, definiti con le sentenze 27 maggio 2024 nn. 4690 e 4692, di cui si dirà più oltre.

13.4 Ciò posto, ad avviso del Collegio, l’orientamento nel senso della non immediata impugnabilità degli atti dell’ente di governo appare preferibile anzitutto per il rilievo di cui si è detto sopra, ovvero per l’impatto che la tesi contraria avrebbe su poteri dell’RA non esercitati, e inoltre per le pure citate ragioni di uniformità, dato che ritenere impugnabili solo gli atti dell’RA condurrebbe a concentrare le eventuali impugnazioni avanti un unico Giudice.

13.5 Si deve poi in aggiunta osservare che il pagamento immediato salvo conguaglio successivo è effetto fisiologico e connaturale di ogni sistema di determinazione delle tariffe per un servizio che va prestato, e quindi pagato, con continuità, così come evidentemente è per il servizio rifiuti, e quindi non si può ritenere effetto giuridico innescato soltanto dalla provvisoria validazione dei nuovi PEF. A riprova, non condurrebbe a risultati sostanzialmente diversi l’alternativa secondo logica possibile, ovvero continuare ad applicare, sempre salvo conguaglio, la tariffa previgente: si produrrebbe lo stesso effetto, in questo caso all’evidenza non riconducibile alla validazione dei nuovi PEF, effetto nei confronti del quale la tutela sarebbe comunque assicurata dall’impugnazione degli atti finali dell’RA.

13.6 Sotto questo profilo, non è pertinente l’analogia, svolta dalla parte appellante (p. 14 dell’appello), con l’effetto di salvaguardia prodotto dall’adozione di un piano urbanistico generale. In questo caso, l’istanza del privato che non sia conforme anche al piano in itinere viene puramente e semplicemente respinta, con un effetto appunto ricollegabile soltanto alle misure di salvaguardia stesse, mentre non vi è alcun meccanismo di “recupero” della stessa a piano approvato che si possa concettualmente accostare ad un conguaglio. Inoltre, il piano urbanistico generale, per sua natura, disciplina una realtà tendenzialmente statica come il territorio, e non certo un servizio da prestare con continuità contro il pagamento di corrispettivi.

13.7 Non contrastano, come si precisa per chiarezza, con l’orientamento condiviso di cui sopra le altre sentenze della Sezione di cui ora si dà conto, a cominciare dalle già citate e conformi 4690 e 4692/2024. Queste due sentenze danno per presupposta l’immediata impugnabilità dell’atto dell’ente di governo, ma non motivano in modo espresso sul punto. Il motivo di questa presa di posizione si comprende però a una lettura complessiva, dato che esse riguardano una questione che esula dai poteri dell’RA, ovvero la ripartizione fra i diversi comuni dell’ambito di alcuni costi, che comunque dovrebbero essere contabilizzati nei PEF, essendo in questione se essi vadano inseriti nel PEF dell’uno o dell’altro di questi comuni. L’immediata lesività di questo specifico contenuto dell’atto è evidente, considerato anche che esso non potrebbe essere apprezzato dall’RA, la quale esamina i vari PEF isolatamente considerati.

13.8 Discorso analogo nelle conclusioni va fatto per la recente sentenza, sempre della Sezione, 20 agosto 2024 n. 7173, che pure qualifica come immediatamente impugnabile l’atto di validazione provvisoria del PEF da parte dell’ente di governo, ma, come si legge al § 9.3, “per la concreta configurazione del potere esercitato”, ovvero per la decisione, adottata nel caso di specie, di procrastinare per un dato periodo l’adeguamento della tariffa ad una modifica legislativa. Si tratta di questione che, anche in questo caso con evidenza, esula dai poteri di intervento sul PEF spettanti all’RA, poteri che danno per presupposto e non modificabile il quadro normativo corrispondente.

13.9 A fronte di questo specifico effetto, è perfettamente condivisibile la qualificazione, fatta dalla sentenza in esame, del provvedimento dell’RA come atto di controllo, dato che a fronte di un PEF formato su un’illegittima applicazione delle norme l’RA non potrebbe esercitare i propri poteri di modifica, ma dovrebbe limitarsi a rifiutare l’approvazione, con un atto appunto qualificabile come controllo negativo.

13.10 Sempre per completezza, va invece detto che la qualificazione dell’intervento dell’RA come atto di controllo non è pertinente ai suoi poteri specifici di intervento sul PEF, dato che esso, così come si è spiegato sopra al § 4.7 non si concreta in una passiva ricezione dei costi esposti, ma comporta un intervento attivo su di essi per promuovere una maggiore efficienza del sistema.

14. È infondato anche il secondo motivo di appello, che contesta la decisione di inammissibilità pronunciata in I grado sotto un diverso profilo, riproponendo la qualificazione dell’atto dell’RA come atto di controllo.

14.1 In proposito, vale anzitutto quanto si è appena detto, ovvero che l’approvazione del PEF da parte dell’RA non è affatto solo formale: in base all’art. 6.5 della delibera 443/2019/R/rif, essa “verifica la coerenza regolatoria degli atti, dei dati e della documentazione trasmessa” nella sua interezza, e quindi controlla anche che sia corretta la verifica dell’equilibrio della gestione fatta in precedenza dall’ente di governo di ambito ” (Consiglio di Stato, IV, 6 dicembre 2024, n. 9788).

E.1 Come ben evidenziato dal Consiglio di Stato, infine, anche in caso di protratta inerzia da parte di RA (evenienza patologica) non vi sarebbe alcun deficit di tutela, posto che la parte ricorrente potrebbe pur sempre reagire con i rimedi previsti dal legislatore contro il silenzio inadempimento (cfr. Consiglio di Stato, sentenza n. 9788 del 2024 citata).

F.- In conclusione, per le ragioni fin qui esposte, il ricorso va dichiarato inammissibile per difetto di interesse.

G.- Quanto alle spese di lite, appare equo disporne l’integrale compensazione, tenuto conto della particolarità delle questioni affrontate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sezione Seconda di Lecce, definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in epigrafe, lo dichiara inammissibile, nei sensi precisati in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce, nelle camere di consiglio dei giorni 7 e 28 aprile 2025, con l’intervento dei magistrati:

Ettore Manca, Presidente, Estensore

Nino Dello Preite, Primo Referendario

Paolo Fusaro, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Ettore Manca

IL SEGRETARIO