Pubblicato il 11/04/2025

N. 00682/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00963/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 963 del 2020, proposto da
IO CE, rappresentato e difeso dall'avvocato Nicola Pignatelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Calci, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Luigi Bimbi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Consorzio di Urbanizzazione Paduletto, Marco Tonelli, Athena s.r.l., non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

dell'ordinanza sindacale n. 109 del 11.8.2020, notificata in data 7.9.2020, avente ad oggetto “la caratterizzazione e successiva rimozione di materiali inerti di natura indeterminata depositati in terreni in loc. Paduletto”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Calci;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 marzo 2025 il dott. Marcello Faviere e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di Calci, nel quadro di un piano di lottizzazione di zona artigianale denominato “il Paduletto”, approvato con DCC n. 4/2007, nonché di una convenzione urbanistica stipulata il 19.1.2012, rilasciava specifico permesso di costruire in favore di un Consorzio all’uopo costituito (P.d.C. n. 10 del 6.11.2014) per l’avvio delle opere del primo lotto in progetto comprensivo dei terreni di proprietà del sig. IO CE (meglio identificati al NCT di Calci fg. 27 partt. nn. 28-355-163-330-331-356-193).

I lavori formavano oggetto di comunicazione di inizio lavori del 20.2.2015.

A seguito di sopralluoghi effettuati in data 13 e 14 maggio 2019 da parte dell’ufficio comunale competente, congiuntamente con la Polizia Municipale e il Corpo dei Carabinieri Forestali, il Comune di Calci, in data 22.5.2019, comunicava di sospendere a tempo indeterminato i procedimenti in itinere.

Con ulteriore nota del 27.1.2020 il Comune comunicava al Sig. IO CE l’avvio del procedimento per la adozione di una ingiunzione alla caratterizzazione e successiva rimozione di materiali inerti di natura indeterminata depositati in località Paduletto.

A seguito di rituale contraddittorio il Comune adottava l’ordinanza sindacale n. 109 del 11.8.2020, ai sensi dell’art. 192 del D.Lgs. 152/2006, notificata in data 7.9.2020, con cui si ordina al Sig. IO CE di “ provvedere, avvalendosi di professionisti e/o strutture abilitate a campionare, classificare e caratterizzare i materiali illecitamente depositati sulle particelle identificate al NCT Calci al Fg. 27 mappali 345, 346, 347, 348, 349, 351, 352, 356, 193 ”, di relazionare gli esiti dell’attività svolta e di effettuare la rimozione e smaltimento dei materiali presso strutture abilitate a riceverli.

2. Avverso il provvedimento è insorto il sig. CE con ricorso notificato il 16.10.2020, ritualmente depositato avanti questo Tribunale, con cui si lamenta in due articolati motivi, violazione di legge ed eccesso di potere sotto plurimi profili.

Per resistere al gravame si è costituito il Comune di Calci (il 26.11.2020) che ha depositato memoria il 14.2.2025, seguito dal ricorrente. Ha fatto seguito il deposito di memoria di replica del ricorrente (il 25.2.2025) e del Comune (il 26.02.2025).

Alla udienza pubblica del 19 marzo 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

3. Il ricorso è infondato.

4. Con il primo motivo di ricorso si lamenta violazione degli artt. 183 e 192 del D.Lgs. n. 152/2006.

Il Comune avrebbe qualificato illegittimamente come “rifiuti” i materiali rinvenuti dell’area giacché tali materiali sarebbero riconducibili alle attività edilizie autorizzate nell’ambito del piano di lottizzazione e dal permesso di costruire n. 10/2014 (il quale sarebbe tuttora efficace in quanto non ne sarebbe mai stata pronunciata espressa decadenza). Non si tratterebbe pertanto di materiale abbandonato o depositato in modo incontrollato né di materiale di cui il ricorrente intenda disfarsi.

Il ricorrente, inoltre evidenzia:

- che la Procura della Repubblica, che ha condotto indagini penali sui medesimi fatti ai sensi dell’art. 256 del D.Lgs. n. 152/2006, ha chiesto l’archiviazione del procedimento in ragione della impossibilità di escludere che i materiali non siano riconducibili alla attività edilizia autorizzata; che il Tribunale di Pisa ha assolto il ricorrente con sentenza n. 1239/2020;

- che la possibilità di depositare materiale inerte è del tutto compatibile con le previsioni dell’art. 19 della Convenzione stipulata nel 2012 con il Comune e ciò confermerebbe, una volta in più, la compatibilità della presenza dei materiali con le attività di cantiere.

Le doglianze non persuadono.

L'accertamento del soggetto responsabile dell'abbandono incontrollato dei rifiuti, attesa la gravità delle conseguenze, economiche e anche penali, che da esso possono scaturire, deve fondarsi su un'attività istruttoria approfondita e accurata che faccia emergere, se non prove inconfutabili di tale responsabilità, quanto meno una serie di indizi gravi precisi e concordanti che possano consentire di presumerla con un grado elevato di attendibilità.

Nel caso di specie l’istruttoria condotta dal Comune risulta possedere le caratteristiche sopra evidenziate.

In primo luogo è innegabile e non viene contestata la presenza in loco di materiali potenzialmente riconducibili a rifiuti.

Dalla lettura del provvedimento emerge che il materiale rinvenuto dalla Regione Carabinieri Forestale Toscana consiste in manufatti di vario genere e materiale, attrezzature nonché macerie, ammassi terrosi, inerti, fresato proveniente da pavimentazione stradale, sacchi di spazzatura e rifiuti ingombranti.

Tali descrizioni sono accompagnate da una serie di ricostruzioni fotografiche e planimetriche elaborate sia dai Carabinieri che dagli uffici del Comune di Calci, a dimostrazione sia della ampiezza dell’area interessata che della ingente quantità e varietà di materiale rinvenuto (cfr. doc. n. 13 e 14 di parte resistente).

La giurisprudenza ha avuto modo di evidenziare che “ la nozione di rifiuto va desunta dalle modalità oggettive di deposito dei materiali, a prescindere dalla prova dell'effettiva intenzione del detentore di disfarsi del materiale e persino dalla reale possibilità di reimpiego dei materiali nel ciclo produttivo, con esclusione del solo deposito temporaneo, prima della raccolta, nel luogo in cui i materiali o beni sono prodotti. In particolare, ai sensi dell'art. 183, 1° comma, lett. a), del D.Lgs. n. 152/2006 è "rifiuto" qualsiasi sostanza od oggetto di cui il detentore si disfi o abbia l'intenzione o abbia l'obbligo di disfarsi ” (T.A.R. Sicilia Catania, Sez. II, 23/01/2024, n. 326).

In secondo luogo occorre evidenziare che il Comune esclude la riconducibilità del materiale ai depositi temporanei tipici delle attività di cantiere sulla base di due considerazioni.

La prima riguarda l’incompatibilità della varietà del materiale rinvenuto con quello descritto nell’allegato tecnico (LF1.7) al Permesso di costruire n. 10/2014 richiamato nella motivazione del provvedimento e su cui parte ricorrente non offre alcun argomento di prova in senso contrario.

La seconda riguarda la non riconoscibilità, sul piano visivo e strutturale, delle attività oggetto del titolo edilizio. Il Comune, infatti, sia nel provvedimento che nelle proprie memorie evidenzia come le opere di cui al PDC n. 10/2015 non sono state realizzate e non sono state avviate dopo la comunicazione di inizio lavori del 20.12.2015. Parte ricorrente non offre alcuna prova contraria sul punto.

Tale circostanza è comprovata dal fatto che la Giunta Comunale, con Delibera n. 134 del 10.12.2015, nell’esaminare una richiesta di ampliamento del primo stralcio funzionale delle opere in realizzazione, precisa che la realizzazione delle opere di urbanizzazione oggetto del permesso di costruire non risultava ancora intrapresa (cfr. doc. n. 19 di parte ricorrente).

Peraltro il provvedimento motiva altresì con la circostanza che in sede di sopralluogo non è stato rinvenuto alcun cantiere riconoscibile come tale (con cartelli, picchettazioni, recinzioni, e così via) ed evidenzia che la trasformazione morfologica che l’area ha subito renderebbe lo stato dei luoghi non conformi ai titoli edilizi rilasciati.

La circostanza che le opere non siano state compiutamente realizzate e l’estraneità del materiale a quanto prescritto nel titolo edilizio costituiscono validi e rilevanti elementi indiziari del mancato nesso causale tra l’attività edilizia che in astratto avrebbe dovuto interessare l’area e la presenza del succitato abbancamento di materiale variamente riconducibile a non precisate attività di cantiere.

Sul punto a nulla rileva la circostanza che il permesso di costruire n. 10/2014 sia ancora efficace, come sostiene il ricorrente, in quanto l’amministrazione non lo avrebbe dichiarato decaduto con provvedimento espresso.

Per quanto precede, infatti, l’ordinanza impugnata motiva escludendo il collegamento tecnico sostanziale tra quanto autorizzato ed il materiale rinvenuto nonché sulla base della non riconoscibilità delle attività edilizie oggetto del titolo.

A questo si aggiunga che per giurisprudenza costante “ la decadenza del permesso di costruire per mancato inizio dei lavori entro il termine di sei mesi, previsto dall'art. 15 del D.P.R. n. 380 del 2001, è un effetto automatico che si verifica ex lege. Il provvedimento amministrativo dichiarativo della decadenza ha natura ricognitiva e meramente dichiarativa dell'effetto già prodotto per legge, non necessitando di ulteriori valutazioni discrezionali … L'assenza di una richiesta esplicita e tempestiva di proroga dei termini per l'inizio dei lavori determina automaticamente la decadenza del permesso di costruire. Il rilascio di successivi permessi di variante non può supplire alla mancata proroga degli originari termini per l'inizio dei lavori” (Cons. Stato, Sez. VI, Sentenza, 11/11/2024, n. 8981).

È stato altresì stabilito che “ in materia di edilizia, sebbene la decadenza del permesso di costruire ai sensi dell'art. 15, comma 2, D.P.R. n. 380 del 2001 costituisca un effetto che discende dall'inutile decorso del termine di inizio e/o completamento dei lavori autorizzati, costituisce una condizione indispensabile affinché detto effetto diventi operativo l'adozione di un provvedimento formale da parte del competente organo comunale, ancorché meramente dichiarativo e con efficacia ex tunc: la ratio della necessaria intermediazione di un formale provvedimento amministrativo di carattere dichiarativo va ravvisata nell'esigenza di assicurare il contraddittorio con il privato in ordine all'esistenza dei presupposti di fatto e di diritto che giustificano la pronuncia stessa ” (Cons. Stato, Sez. IV, 21/05/2024, n. 4510).

Ne consegue che l’assenza di un formale provvedimento di decadenza del titolo edilizio non muta la qualificazione giuridica dell’abbandono o del deposito incontrollato di rifiuti giacché la valenza del provvedimento espresso di decadenza è meramente dichiarativa e serve solo a confermare, per ragioni di trasparenza amministrativa e certezza dei rapporti, la corrispondenza tra l’apparenza ed il substrato fattuale di un rapporto giuridico di diritto pubblico quale è quello dell’autorizzazione a costruire.

In altri termini l’assenza del provvedimento di decadenza di per sé non è sufficiente a comprovare il nesso di causalità tra il deposito del materiale e l’attività edilizia autorizzata e, pertanto, a qualificare l’abbancamento di materiali come deposito temporaneo.

Del pari irrilevante è l’argomentazione del ricorrente relativa alla compatibilità tra il deposito dei materiali e quanto previsto e consentito dalla convenzione urbanistica sottoscritta nel 2012 (che all’art. 19 prevede, quali disposizioni finali, che “ Per l’intero periodo di validità della presente convenzione sono consentiti sui lotti che non siano ancora stati oggetto di edificazione attività economiche non comportanti la realizzazione di strutture fisse, purché conformi alle destinazioni d’uso di zona. A titolo esemplificativo sono ammessi depositi di materiali inerti, rimessaggio di caravan e natanti, stoccaggio di materie prime e semilavorate purché non inquinanti, attività artigianali che prevedono lavorazioni all’aperto, ecc. Le attività di cui sopra devono essere comunque autorizzate rispetto alle specifiche normative che le regolano, non dovranno originare scarichi, emissioni moleste, né incidere sulla funzionalità delle infrastrutture del comparto ”, cfr. doc. n. 1 allegato al ricorso).

Anche questo argomento, infatti, prova troppo, giacché in presenza di indizi precisi e concordanti che evidenziano come le lavorazioni di cantiere non siano state avviate nei tempi e condotte in conformità al permesso costruire, la facoltà prevista dalla convenzione rappresenta una mera possibilità di depositare temporaneamente materiali in un contesto che non si è verificato. La facoltà di origine pattizia, inoltre, non può in nessun caso autorizzare comportamenti contrari alla legge e non può lasciare presumere, sic et simpliciter, come pretenderebbe il ricorrente, la vocazione dell’area a recepire i materiali rinvenuti.

Non risulta dirimente, peraltro, neanche la circostanza che la Procura della Repubblica presso il Tribunale di Pisa abbia formulato, in data 27.1.2020, al G.I.P. richiesta di archiviazione nell’ambito del procedimento penale attivato a carico del ricorrente per il reato di cui all’art. 256, comma 2, del D.Lgs. n. 152/2006 e che il Tribunale di Pisa abbia assolto il ricorrente (cfr. doc. nn. 13 e 20 di parte resistente).

Il giudice nel pronunciare l’assoluzione ha escluso, per mancanza di prove nel caso di specie, il carattere permanente del reato contravvenzionale di cui all’art. 256, comma 2, del D.Lgs. n. 152/2006 poiché non è stato provato in giudizio che la condotta si sia protratta per un periodo di almeno tre mesi, il che avrebbe reso la condotta penalmente rilevante. Lo stesso giudice però ammette che vi sono evidenze del mancato rispetto delle modalità di deposito previste dall’art. 183 del D.Lgs. n. 152/2006, vale a dire che comunque emergono elementi di fatto per qualificare l’abbandono dei rifiuti come non temporaneo.

Del resto la giurisprudenza penale ha precisato che “ per la qualificazione di un oggetto quale rifiuto, come definito dall'art. 183, comma 1, lett. a), D.Lgs. n. 152/2006, l'azione del disfarsi va interpretata alla luce della finalità della normativa europea, volta ad assicurare un elevato livello di tutela della salute umana e dell'ambiente secondo í principi di precauzione e prevenzione: pertanto, la qualificazione alla stregua di rifiuti dei materiali di cui l'agente si disfa consegue a dati obiettivi connaturanti la condotta tipica, anche in rapporto a specifici obblighi di eliminazione, con conseguente esclusione della rilevanza di valutazioni soggettivamente incentrate sull'utilità, per il medesimo, dei predetti materiali (nella specie, è stata esclusa la sussistenza di un deposito temporaneo perché sia la presenza sul terreno di rifiuti di diversa composizione e natura, compresi quelli di natura pericolosa, sia la loro collocazione direttamente sul terreno senza alcuna cautela, esposti agli agenti atmosferici, e buttati alla rinfusa, dimostravano il loro definitivo abbandono) ” (Cass. pen., Sez. III, 18/09/2018, n. 52993).

In ogni caso mentre la temporaneità del deposito esclude la fattispecie penale di cui all’art. 256, comma 2, del D.Lgs. n. 152/2006, occorre evidenziare che l’illecito comportamento sanzionabile con le ordinanze di cui all’art. 192 del medesimo decreto può consistere anche nel deposito incontrollato dei rifiuti, oltre che nell’abbandono.

L’ordinamento, infatti, pone un divieto di abbandono e deposito incontrollato di rifiuti sul suolo e nel suolo, la cui violazione è punita da quello che in dottrina viene definito un peculiare sistema sanzionatorio binario, repressivo e propositivo: da un lato, le sanzioni penali ed amministrative disciplinate dagli artt. 255 e 256 del medesimo D.Lgs. n. 152/06, dall'altro il potere sindacale di ordinare la rimozione dei rifiuti e di provvedere al ripristino dello stato dei luoghi, ai sensi del terzo comma del medesimo art. 192.

Per quanto precede, quindi, la sentenza del Tribunale di Pisa nell’escludere il carattere permanente dell’illecito non ha escluso invece i connotati del deposito non controllato ai sensi dell’art. 183.

Per quanto precede il primo motivo di ricorso è infondato.

5. Con il secondo motivo di ricorso si lamenta eccesso di potere per carenza di motivazione del provvedimento impugnato.

La carenza istruttoria e motivazionale lamentata dal ricorrente risiederebbe nel fatto che il provvedimento non spiegherebbe come i materiali rinvenuti sarebbero riconducibili al ricorrente stesso e individuerebbe l’area di deposito dei materiali con una identificazione catastale non corrispondente alle particelle di sua esclusiva proprietà e compresi nel lotto funzionale di sua pertinenza. Particelle catastali che peraltro indicherebbero terreni recintati e non raggiungibili dal ricorrente.

La doglianza non persuade.

Emerge dagli atti che le particelle oggetto di autorizzazione ai lavori sono quelle indicate al NCT del comune di Calci, foglio 27, mappali n. 345, 346, 356 e 193.

L’ordinanza impugnata ha riguardo sia ai mappali appena indicati che agli ulteriori particelle n. 347, 348, 349, 351 e 352 che, come risulta documentato dalle risultanze catastali e pacifico in atti, sono di proprietà di altri soggetti (quantomeno a far data dal 2013, salve le particelle 351 e 352 che risultano in proprietà indivisa anche del ricorrente, cfr. doc. n. 22 di parte ricorrente).

Occorre premettere che ai fini della applicabilità dell’art. 192 il requisito della proprietà dell’area non risulta dirimente per l’adozione legittima dell’ordinanza di ripristino in capo all’esecutore dell’illecito abbandono o deposito dei rifiuti.

L’argomento al massimo può assumere valore indiziario relativamente alla possibilità, più o meno agevolata, che l’autore dell’illecito possa avere avuto di accedere alle aree in cui l’abbandono o il deposito è avvenuto.

Orbene nel caso di specie l’amministrazione ha compiuto più di un accertamento e ha assunto la decisione in presenza di plurime indicazioni circa la possibilità che il ricorrente aveva di utilizzare tali aree.

Dal provvedimento impugnato, infatti, emerge che l’area individuata, benché non interamente ed esclusivamente di proprietà del ricorrente, fosse comunque nella sua disponibilità.

Dalla documentazione istruttoria emerge che la parte rilevante del deposito sia comunque concentrata nelle particelle 345 e 346 (di proprietà del ricorrente, cfr. doc. n. 15 di parte resistente). In una nota dei Carabinieri del 22.06.2020, richiamata nel provvedimento, si attesta che l’area oggetto di gestione illecita di rifiuti è accessibile esclusivamente dal cancello di accesso della impresa del sig. CE ed è inaccessibile a terzi con i veicoli a motore (cfr. doc. n. 6 di parte resistente). Alle medesime conclusioni perviene la relazione del Servizio Edilizia del Comune di Calci del 5.7.2019 (cfr. doc. n. 7 di parte resistente).

Tale circostanza è stata inoltre accertata in sede di contraddittorio procedimentale, come riportato nella motivazione del provvedimento, con i proprietari degli altri lotti che hanno riferito che tutti i terreni, inclusi quelli in proprietà indivisa, fossero accessibili al solo ricorrente (cfr. doc. n. 9 di parte resistente).

Sulla base di tali circostanze, pertanto, non può essere condivisa la doglianza del ricorrente nella misura in cui sostiene che il provvedimento non recherebbe motivazione in ordine alla riconducibilità allo stesso del comportamento illecito che l’amministrazione gli imputa.

Il secondo motivo di ricorso è pertanto infondato.

6. In conclusione il ricorso, nel suo complesso è infondato e deve pertanto essere respinto.

7. Le spese di lite seguono la soccombenza in favore del Comune di Calci e sono liquidate come da dispositivo; nulla spese nei confronti dei soggetti non costituiti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il ricorrente alle spese di lite in favore del Comune di Calci, che liquida in euro 3.000,00 (tremila/00), oltre oneri di legge; nulla spese nei confronti dei soggetti non costituiti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 19 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Alessandro Cacciari, Presidente

Katiuscia Papi, Primo Referendario

Marcello Faviere, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marcello Faviere	Alessandro Cacciari

IL SEGRETARIO