Pubblicato il 02/04/2026

N. 00355/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00545/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di Latina (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 545 del 2019, proposto da AL Di IO, ON GE, EN CA, RI Di IO, OS IA LE, IO EO, GI GE, MI RO De SA, CA LL, CE GE, IO GE, NZ EO, RI Di IO, NA EL DU, ME IO D'NN, IG ND, TO GE, NC Di IO, SA EO, LA RI UC, ER Di OR, FR IN, IU Di IR, LI D'AL, IO CE NE, RI NE, IL TO, IA IM GE, IO Di IO, IU CO PA, EL CE EL DU, IO SA EO, IO RE GE, TE AO, IS Di IO, IO OL, IA GI IO, ER GE, CO Di IO, IS EZ, ER MB, AN CA, rappresentati e difesi dall'avvocato Cristiano Nicola CO, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Pignataro Interamna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Benedetta Lubrano e Filippo Lubrano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio OSnna OR in Latina, viale Matteotti 61;

per l'annullamento

della deliberazione di c.c. n. 2 del 3.5.2019, nella parte in cui il Consiglio ha deliberato di stabilire il costo per il rinnovo delle concessioni scadute o in scadenza di uso di terreni per costruzioni di tombe di famiglia e che le concessioni perpetue, ove esistenti nel Cimitero Comunale di Pignataro Interamna, sono trasformate, ad ogni effetto di legge e regolamento comunale, in concessioni temporanee della durata anni 30, soggette a rinnovo;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Pignataro Interamna;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 27 marzo 2026 il dott. MI Di NO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso notificato in data 22 luglio 2019 e depositato il successivo 21 agosto 2019, i ricorrenti, premesso di essere tutti titolari di concessioni cimiteriali perpetue di uso dei terreni per l'edificazione di tombe di famiglia, in via ereditaria o per trasferimenti per atto tra vivi, hanno evocato in giudizio il Comune di Pignataro Interamna al fine di chiedere l’annullamento dei provvedimenti impugnati, previa sospensione dell'efficacia, anche inaudita altera parte ai sensi dell'articolo 56 c.p.a..

2. A fondamento del ricorso, hanno allegato e dedotto che: sono tutti titolari di concessioni cimiteriali

perpetue di uso di terreni per l’edificazione di tombe di famiglia, in via ereditaria o per trasferimento per atto tra vivi nel comune di Pignataro Interamna (FR); tutte le medesime concessioni cimiteriali sono state rilasciate in data anteriore all’entrata in vigore del D.P.R. 803/1975 “Regolamento di Polizia Mortuaria”; le aree cimiteriali concesse per l’edificazione delle tombe di famiglia sono quelle previste a tale scopo dal piano regolatore cimiteriale all’epoca vigente e sono state tutte rilasciate sotto la vigenza del Regolamento di Polizia Mortuaria adottato dal Comune di Pignataro Interamna con deliberazione n. 14 del 14 febbraio 1948, approvato dalla Prefettura di Frosinone nella tornata del 4 maggio 1948. Regolamento che prevedeva la sola disciplina delle concessioni di natura perpetua; detto regolamento di polizia mortuaria è l’unico adottato nel tempo dall’Ente ed è ancora oggi in vigore; dalla sua approvazione ad oggi, infatti, il Comune di Pignataro Interamna ha approvato solo un ulteriore regolamento per i servizi funebri e cimiteriali, che all’art. 34 espressamente prevede “le concessioni di loculi e aree per sepolture private, così come la illuminazione privata dei cimiteri, formeranno oggetto di appositi distinti regolamenti”; con deliberazione del C.C. n. 13 del 14.10.2018, avente ad oggetto “Concessioni Cimiteriali scadute presso il Cimitero Comunale. Atto di indirizzo. Costi per rinnovo”, il Consiglio Comunale ha deliberato di “stabilire i costi per il rinnovo delle concessioni di tombe a terra, loculi ed ossari, per le salme/ceneri/resti mortali attualmente tumulate nel Cimitero del Comune di Pignataro Interamna”, sul seguente presupposto: “l’elevato numero di concessioni scadute ha indotto questa Amministrazione, anche in relazione allo stato di dissesto finanziario in cui si trova l’Ente e con lo scopo di realizzare nuove entrate, in una ottica di leale e trasparente collaborazione con i cittadini, a programmare e consentire agli interessati di avvalersi della facoltà di rinnovare, a pagamento, per altri anni, la durata delle predette concessioni, ancorchè le stesse siano già scadute e quindi anche in deroga rispetto alle vigenti norme in materia”; con successiva deliberazione n. 2 del 3 maggio 2019, avente ad oggetto “Integrazione deliberazione di C.C. n. 13 del 14.10.2018”, il medesimo Consiglio ha deliberato di “stabilire il costo per il rinnovo delle concessioni scadute o in scadenza di uso di terreni per costruzioni di tombe di famiglia”; con il medesimo provvedimento, ha, altresì, stabilito che “le concessioni “perpetue”, ove esistenti nel Cimitero Comunale di Pignataro Interamna, sono trasformate, ad ogni effetto di legge e regolamento comunale, in concessioni temporanee della durata anni 30, soggette a rinnovo”; nella stessa sede, il C.C. ha deliberato altresì di approvare lo schema di lettera, a firma del Responsabile del Servizio dr.ssa Gabriella GE, da inviare ai soggetti interessati all’eventuale rinnovo (All. A alla delibera), con cui “si invita a presentarsi presso l’Ufficio dello scrivente, per definire le modalità, entro 30 giorni dalla ricezione della presente. Si avverte che il mancato riscontro entro il suddetto termine comporterà la decadenza dalla concessione con automatico ritorno alla disponibilità dell’Ente della concessione medesima”; ha, altresì, approvato lo schema di rinnovo della concessione da stipularsi con gli interessati (all. B), salvo modifiche migliorative da apportare in sede di stipula; a decorrere dal 20 maggio 2019, gli sono state recapitate le comunicazioni di cui all’allegato A) della delibera oggetto di impugnativa; dette comunicazioni, che non contengono l’indicazione dei numeri di concessione, né l’esatta individuazione della collocazione all’interno del cimitero come risultante dal piano regolatore cimiteriale, sono state inviate sulla base di una mera conoscenza di fatto della titolarità delle tombe e dei rapporti di parentela, senza alcun preventivo censimento anagrafico e senza il rispetto di alcun procedimento notificatorio, ma mediante consegna a mani da parte degli agenti di Polizia Municipale dell’Ente; esse, inoltre, sono state inviate anche ai titolari di tombe di famiglia presso le quali risultano tumulate persone insignite del titolo di “Cavalieri di Vittorio Veneto”; solo alcuni di essi sono in possesso dei contratti di concessione stipulati dai loro ascendenti posti a base della richiesta di rinnovo.

3. Tanto premesso in fatto, i ricorrenti hanno lamentato l’erroneità e l’illegittimità degli atti gravati e tanto sulla scorta delle seguenti doglianze in diritto.

I) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 21 QUINQUIES E SS. DELLA LEGGE 241/1990 E VIOLAZIONE DEI PRINCIPI GENERALI E DI BUON ANDAMENTO DELLA P.A., IN PARTICOLAR MODO DEL GIUSTO PROCEDIMENTO E DEI PRINCIPI DI CORRETTEZZA E TUTELA DELL’AFFIDAMENTO DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA; VIOLAZIONE DEI PRINCIPI GENERALI IN MATERIA DI CONCESSIONI AMMINISTRATIVE, ED IN PARTICOLARE DI CONCESSIONI CIMITERIALI; VIOLAZIONE DEI PRINCIPI CHE REGOLANO LO IUS SEPULCHRI, DELL’ART. 92 DPR 285/1990 E DELL’ART. 52 DEL REGOLAMENTO DI POLIZIA MORTUARIA VIGENTE NEL COMUNE DI PIGNATARO INTERAMNA; ECCESSO DI POTERE NELLE DIVERSE FIGURE SINTOMATICHE ED IN PARTICOLARE MANIFESTA ERRONEITA’ SUI PRESUPPOSTI IN FATTO ED IN DIRITTO; ARBITRARIETÀ; DIFETTO ASSOLUTO DI MOTIVAZIONE; PERPLESSITÀ.

Con il primo motivo di ricorso, i ricorrenti hanno lamentato che l’amministrazione comunale di Pignataro Interamna avrebbe arbitrariamente trasformato le concessioni cimiteriali perpetue in concessioni temporanee soggette a rinnovo con la semplice adozione di una delibera consiliare con efficacia nei confronti di tutti i titolari di concessioni perpetue e/o dei loro eredi e/o aventi causa.

Tale trasformazione sarebbe illegittima sotto un duplice profilo: 1. essa sarebbe stata adottata in palese contrasto con il Regolamento di Polizia Mortuaria del 1948, unico in vigore del Comune di Pignataro Interamna, che all’art. 52 espressamente prevede e disciplina esclusivamente le concessioni di natura perpetua; 2. essa sarebbe stata adottata in violazione della normativa statale (art. 92 DPR 285/1990) e dell’art. 21 quinquies della legge 241/1990.

II) VIOLAZIONE DELL’ART. 117 D. LGS 267/2000; VIOLAZIONE DELL’ART. 97 COST. - ECCESSO DI POTERE NELLE DIVERSE FIGURE SINTOMATICHE – DIFETTO DI MOTIVAZIONE – MANCANZA DI DELIBERA DELLA GIUNTA COMUNALE DI DETERMINAZIONE DELLE TARIFFE DI RINNOVO.

Con il secondo motivo di ricorso, gli istanti hanno si sono doluti dell’illegittimità anche delle tariffe di rinnovo per le concessioni in uso di terreni per la costruzione di tombe di famiglia contenute nella impugnata delibera di C.C. n. 2 del 3.5.2019, in quanto: 1) il tariffario, che dovrebbe completare il Regolamento di Polizia Mortuaria, non è stato previsto in alcuna delibera della Giunta comunale; tant’è che mancherebbe ogni richiamo ad un precedente provvedimento dell’organo di governo collegiale di istituzione delle tariffe di rinnovo; 2) le tariffe istituite sarebbero state calcolate a forfait in palese violazione delle indicazioni di cui all’art. 117 D. Lgs. 267/2000 e comunque senza alcuna indicazione delle seguenti voci: - costi di costruzione e gestione complessivi, da intendersi quali costi dei lavori e servizi più oneri e spese correlate; - costi complessivi stimati per l’estumulazione ordinaria da farsi al termine del periodo; - costi complessivi, stimati, di smaltimento dei materiali del feretro e della muratura; - costi complessivi, stimati, per la raccolta dei resti ossei e per il ricovero in ossario comune; - costi per la pulizia ed igienizzazione delle aree stesse; - eventuali ulteriori costi di manutenzione straordinaria.

4. Sulla scorta delle descritte causali, hanno invocato l’accoglimento del gravame.

5. Si è costituito il Comune di Pignataro Interamna, eccependo, in via preliminare, l’inammissibilità del ricorso collettivo per mancata dimostrazione del titolo in capo a ciascuno ricorrente e per difetto delle relative condizioni. Nel merito ne ha chiesto, comunque, nel merito, il rigetto, perché infondato, in fatto e in diritto.

6. All’udienza straordinaria di smaltimento, tenuta da remoto in data 27 marzo 2026, la causa è stata assegnata a sentenza.

DIRITTO

7. Seguendo l’ordine logico delle questioni e nel rispetto del principio della «ragione più liquida», corollario del principio di economia processuale (su cui cfr. Cons. Stato, Ad. pl., 5 gennaio 2015, n. 5, Cons. Stato, VI, 19 gennaio 2022, n. 339, nonché, Cass., Sez. un., 12 dicembre 2014, n. 26242, e, da ultimo, Cons. Stato, IV, 28 maggio 2025, n. 4658), il Collegio deve esaminare l’eccezione di inammissibilità del ricorso collettivo, sollevata da parte resistente sul presupposto per cui le posizioni dei ricorrenti non sarebbero omogenee.

8. L’eccezione è fondata.

9. Com’è noto, anche nell’attuale cornice codicistica, la proposizione del ricorso collettivo rappresenta una deroga al principio generale secondo il quale ogni domanda, in quanto tesa a tutelare un interesse meritevole di tutela, deve essere proposta dal relativo titolare con separata azione.

Ciò, del resto, è il precipitato tecnico della natura soggettiva della giurisdizione amministrativa, deputata ad erogare tutela giurisdizionale ad una posizione soggettiva lesa dall’azione amministrativa, non a veicolare un controllo oggettivo della legittimità dell’azione amministrativa stessa, scisso da una concreta lesione arrecata agli specifici interessi di un determinato consociato. In altra prospettiva, il controllo della legittimità dell’azione amministrativa non è l’obiettivo ultimo del processo amministrativo, ma configura, invece, un (sia pur ineludibile) strumento funzionale alla tutela della situazione azionata in giudizio, che costituisce l’oggetto, lo scopo ed il limite della giurisdizione amministrativa (cfr. art. 1 c.p.a.).

Pertanto, la proposizione contestuale di un’impugnativa da parte di più soggetti, sia essa rivolta contro uno stesso atto o contro più atti tra loro connessi, è soggetta al rispetto di stringenti requisiti, sia di segno negativo che di segno positivo: i primi sono rappresentati dall’assenza di una situazione di conflittualità di interessi, anche solo potenziale, per effetto della quale l’accoglimento della domanda di alcuni dei ricorrenti sarebbe logicamente incompatibile con l’accoglimento delle istanze degli altri; i secondi consistono, invece, nell’identità delle posizioni sostanziali e processuali dei ricorrenti, essendo necessario che le domande giurisdizionali siano identiche nell’oggetto, che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e che vengano censurati per gli stessi motivi (Cons. Stato, sez. III, n. 8488 del 2021; sez. IV, n. 2341 del 2021; in precedenza, v. Cons. Stato, Ad. plen. n. 5 del 2015).

In coerenza con il carattere soggettivo della giustizia amministrativa, in base alla disciplina dettata dal c.p.a. (art. 40) il paradigma legale del processo impugnatorio prevede, anche al fine di prevenire l’abuso del processo, l’impugnazione da parte di un solo soggetto di un uno solo provvedimento (Ad. plen. nn. 4 e 5 del 2015).

Conseguentemente, il ricorso collettivo e cumulativo sono eccezioni alla regola da interpretarsi restrittivamente.

10. Quanto al ricorso collettivo in particolare, esso si ammette solo ed esclusivamente se è fornita la prova ex ante e in astratto, trattandosi di uno scrutinio sulla causa petendi della domanda ai fini dell’accertamento di una condizione dell’azione, dell’identità della situazione sostanziale e processuale (identità petitum, causa petendi, oggetto impugnativa, motivi) e dell’assenza di un conflitto di interesse anche solo potenziale (cfr. Cons. Stato, sez. III, n. 4363 del 2019; sez. IV, n. 2700 del 2017)” (Cons. Stato, sez. IV, n. 6520 del 2020).

Due, pertanto, sono i requisiti di ammissibilità del ricorso: uno positivo, costituito dalla identità di posizioni sostanziali e processuali in rapporto a domande giudiziali fondate sulle stesse ragioni difensive; l’altro negativo, costituito dall’assenza di un conflitto di interessi, anche solo potenziale, tra le parti (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 6913 del 2022; sez. V, n. 573 del 2021; n. 478 del 2021; sez. I, n.1793 del 2021; sez. III, n. 3499 del 2020).

Nel processo amministrativo, per stabilire l’ammissibilità del ricorso collettivo, è necessario verificare l'identità delle situazioni sostanziali e processuali, ossia, in altri termini, accertare che le domande giudiziali siano identiche nell'oggetto e che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e vengano censurati per gli stessi motivi.

Nel caso in cui il ricorso collettivo nulla specifichi in ordine alle specifiche condizioni di legittimazione e di interesse di ciascuno dei ricorrenti, ciò impedisce al giudice di controllare il concreto e personale interesse di ciascuno di loro, l’omogeneità delle loro posizioni, la non confliggenza degli interessi dei singoli e la concreta fondatezza della domanda. In definitiva, chi agisce in giudizio a tutela di un proprio diritto anche in un ricorso collettivo deve indicare e allegare tutti gli elementi, i dati e i documenti idonei a sostenere la sua pretesa, domandando al giudice di accertare in concreto la sussistenza dei fatti dedotti; mentre deve ritenersi inammissibile il ricorso collettivo che nulla dice in ordine alle specifiche condizioni di legittimazione e di interesse di ciascun singolo ricorrente, in quanto ciò impedisce al giudice di controllare il concreto e personale interesse di ciascuno di loro, l'omogeneità delle loro posizioni e la concreta fondatezza della domanda (così, Cons. Stato, IV, 21-02-2023, n. 1775).

11. Applicando le suesposte coordinate ermeneutiche alla fattispecie in esame, il Collegio ritiene che il ricorso introduttivo vada dichiarato inammissibile per disomogeneità delle plurime domande proposte.

Invero, seppure nel ricorso viene precisato che “I ricorrenti sono tutti titolari di concessioni cimiteriali perpetue di uso di terreni per l’edificazione di tombe di famiglia, in via ereditaria o per trasferimento per atto tra vivi”, la contraddittorietà tra le singole posizioni emerge dalla lettura del ricorso stesso, dove viene affermato che “solo alcuni dei ricorrenti sono in possesso dei contratti di concessione stipulati dai loro ascendenti posti a base della richiesta di rinnovo”.

Ne deriva che per stessa dichiarazione dei ricorrenti la posizione soggettiva di ognuno è differente e potenzialmente contrapposta a quella degli altri.

Come efficacemente e condivisibilmente rimarcato dalla parte resistente, la diversità di posizioni sia giuridiche sia fattuali si impone in tutta la sua evidenza, dal momento che si annoverano: n. 5 ricorrenti quali titolari di concessione agli stessi direttamente rilasciata; - n. 6 ricorrenti quali eredi di precedente titolare della concessione; - n. 5 ricorrenti quali cessionari da precedente titolare della concessione; - n. 28 ricorrenti senza alcun titolo di riferimento ad una concessione.

Va da sé che i 28 ricorrenti che non hanno né presentato un titolo né indicato i riferimenti dello stesso possono trovarsi in situazione di conflitto di interesse con quanti affermano di possedere il titolo.

12. Ferme le considerazioni assorbenti di cui sopra in punto d’inammissibilità, solo ed esclusivamente per completezza, si rileva che il ricorso all’esame del Collegio è anche infondato nel merito.

13. Invero, il Collegio reputa che la natura demaniale dei cimiteri contrasti con la perpetuità delle concessioni cimiteriali; essa, infatti, finirebbe per occultare un vero e proprio diritto di proprietà sul bene demaniale (cimitero), che per sua natura è un bene pubblico, destinato a vantaggio dell’intera collettività.

Ne consegue che l’utilizzo di tale bene in favore di alcuni soggetti - che è ciò che si verifica attraverso una concessione - deve necessariamente essere temporalmente limitato (anche stabilendo una durata prolungata nel tempo e rinnovabile alla scadenza), venendo altrimenti contraddetta la sua ontologica finalità pubblica, al quale il bene verrebbe definitivamente sottratto.

La concessione demaniale può avere una dimensione temporale molto estesa ed essere periodicamente rinnovata dalla p.a. competente, come prevede la norma ora in vigore, ma il nostro ordinamento esclude che attraverso lo strumento della concessione un bene demaniale pubblico possa essere trasformato in un bene di proprietà privata creando un diritto perpetuo ed intangibile che non possa più essere oggetto di regolamentazione da parte della pubblica amministrazione (cfr. C.G.A.R.S., Sez. Giurisdizionale, 30 maggio 2022, n. 646).

A tale riguardo, il Consiglio di Stato ha ribadito che l'art. 842, 3° comma del cod. civile include espressamente i cimiteri nel demanio comunale: è pacifico che atti dispositivi, in via amministrativa, non possono configurarsi, senza limiti di tempo, a carico di elementi del demanio pubblico (Cons. St. sez. V, sent. n. 2884/2001).

14. Né, parimenti, si potrebbe accogliere la censura relativa alla presunta violazione dell’articolo 117 del D.lgs. n. 267/2000, posto che tale previsione concerne la disciplina delle tariffe dei servizi pubblici erogati in via ordinaria dal Comune, che sono assoggettate alla annuale rivalutazione o revisione, ed è estraneo alla materia oggetto del presente giudizio.

15. Per le suesposte considerazioni, quindi, va dichiarata l’inammissibilità del ricorso per violazione dei requisiti di proponibilità del ricorso collettivo e, comunque, l’infondatezza dello stesso.

16. Le spese di lite possono essere interamente compensate, attesa la particolarità delle questioni dedotte in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione staccata di Latina (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile e comunque infondato nei sensi specificati in parte motiva.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Latina nella camera di consiglio del giorno 27 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

Nicola Durante, Presidente

Valerio Torano, Consigliere

MI Di NO, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MI Di NO	Nicola Durante

IL SEGRETARIO