N. 00949/2023 REG.RIC.
Pubblicato il 27/11/2025
N. 01079 /2025 REG.PROV.COLL. N. 00949/2023 REG.RIC. N. 00401/2024 REG.RIC. N. 00800/2024 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di IA (Sezione Prima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 949 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
TI DR, rappresentato e difeso dagli avvocati Gabriele DR e Bruno
Tonoletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Ministero della Cultura, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in IA, via S.
Caterina, 6;
nei confronti
AR ON, non costituita in giudizio; N. 00949/2023 REG.RIC.
e con l'intervento di
Comune di OL TOno, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Michele Rizzo e Silvia Di Chiara, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
sul ricorso numero di registro generale 401 del 2024, proposto da
TI DR, rappresentato e difeso dagli avvocati Gabriele DR e Bruno
Tonoletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di OL TOno, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Michele Rizzo e Silvia Di Chiara, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
sul ricorso numero di registro generale 800 del 2024, proposto da
TI DR, rappresentato e difeso dagli avvocati Gabriele DR e Bruno
Tonoletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le
Province di RE, Lodi e TO, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in IA, via S. Caterina, 6;
e con l'intervento di N. 00949/2023 REG.RIC.
Comune di OL TOno, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Michele Rizzo e Silvia Di Chiara, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l'annullamento
Quanto al ricorso n. 949 del 2023: per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
a) del Decreto del Direttore Generale dell'Ufficio centrale per i beni architettonici archeologici artistici e storici del Ministero per i Beni Culturali e Ambientali del 30 novembre 1995 trasmesso parzialmente a mezzo PEC al procuratore del ricorrente in data 15 settembre 2023 dal Comune di OL TOno prot. 3805/2023;
b) di ogni altro atto connesso, presupposto e/o conseguente se ed in quanto lesivo degli interessi del ricorrente, ivi compresa la comunicazione prot. n. 3781/2003 della
Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio di IA, RE e
TO, comunicata in data 15 settembre 2023. per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da DR TI il 27/2/2024: per l'accertamento della carenza del potere conformativo di cui alla Legge 1089/1939 ss.mm.ii. in capo al Ministero della Cultura sull'immobile di proprietà del ricorrente identificato al
NCEU del Comune di OL TOno, Fg. 12, mapp. 526, sub. 302, con ogni ulteriore e necessaria statuizione; ovvero per la nullità, inesistenza o annullamento a) del Decreto del Direttore Generale dell'Ufficio centrale per i beni architettonici archeologici artistici e storici del Ministero per i Beni Culturali e Ambientali del 30 novembre 1995 trasmesso parzialmente a mezzo PEC al procuratore del ricorrente in data 15 settembre 2023 dal Comune di OL TOno prot. 3805/2023; N. 00949/2023 REG.RIC.
b) della comunicazione prot. n. 3781/2003 della Soprintendenza per i Beni
Architettonici e per il Paesaggio di IA, RE e TO, comunicata in data
15 settembre 2023 e di ogni altro atto connesso, presupposto e/o conseguente se ed in quanto lesivo degli interessi del ricorrente.
Quanto al ricorso n. 401 del 2024:
Per la nullità, inesistenza o annullamento
- della delibera del Consiglio comunale di OL TOno n. 1/2024 pubblicata in data 4 marzo 2024, di approvazione del Piano di Governo del Territorio (P.G.T.) del Comune di OL TOno,
- della delibera del Consiglio comunale di OL TOno n. 2/2024 pubblicata in data 4 marzo 2024 di approvazione del nuovo Regolamento Edilizio Comunale nella parte in cui individuano l'immobile di proprietà del ricorrente identificato al
NCEU del Comune di OL TOno, Fg. 12, mapp. 526, sub. 302, quale bene di particolare interesse storico, artistico ed architettonico sottoposto a vincolo ai sensi dell'articolo n. 10 e/o n. 136 del D.lgs. n. 42/2004 (Ex legge n. 1089/1939 ed ex legge n. 1497/1939) con ogni ulteriore e necessaria statuizione,
- di ogni altro atto connesso, presupposto e/o conseguente se ed in quanto lesivo degli interessi del ricorrente.
Quanto al ricorso n. 800 del 2024: per l'annullamento, previa sospensione dell'efficacia,
- del provvedimento 5 giugno 2024 prot. n. 6013, conosciuto il 10 luglio 2024, con il quale il Ministero della cultura – Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le province di RE, Lodi e TO ha negato ad TI DR
l'autorizzazione a installare un impianto fotovoltaico a uso residenziale con batterie di accumulo dell'energia autoprodotta, integrato di colonnina di ricarica elettrica per auto presso la propria abitazione sita a OL TOno, N. 00949/2023 REG.RIC.
- di ogni atto presupposto, consequenziale e connesso, se ed in quanto lesivo degli interessi del ricorrente, ivi espressamente compresi il Decreto del Direttore Generale dell'Ufficio centrale per i beni architettonici archeologici artistici e storici del
Ministero per i Beni Culturali e Ambientali del 30 novembre 1995 e la nota prot. n.
3781/2003 della Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio di IA,
RE e TO indirizzata al Comune di OL TOno.
Visti i ricorsi, i motivi aggiunti ed i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di OL TOno, del
Ministero della Cultura e della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di RE, Lodi e TO;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 ottobre 2025 la dott.ssa NC IC
e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
I.1.- Occorre, preliminarmente, dare conto dei seguenti dati fattuali, su cui si innestano i tre ricorsi di cui si darà atto in appresso.
I.2.- TI DR è proprietario di due unità immobiliari site nel Comune di
OL TOno, costituite da un'abitazione e da un barchessale – in origine un edificio rurale di servizio - adibito a garage, rispettivamente site in via Avigni 26 e via
Circonvallazione Est snc, censite al catasto di quel Comune al foglio 12, mappale 526, originariamente facenti parte del subalterno 301 e dal 2014 oggetto di divisione ed attribuzione dei due distinti subalterni 302 e 303.
I.3.- Il centro storico del Comune di OL TOno si configura come un borgo murato, intercluso da una cinta muraria edificata nella seconda metà del 1500, e per N. 00949/2023 REG.RIC.
questo l'autorità preposta al vincolo ha approntato specifici strumenti di tutela, tra cui il decreto adottato il 30.11.1995 dal direttore generale dell'allora Ministero per i Beni
Culturali e Ambientali ai sensi della Legge n. 1089/1939.
Tale provvedimento ha decretato “l'Immobile Cinta muraria” di “interesse particolarmente importante ai sensi della legge 1° giugno 1929 n. 1809” (oggi corrispondente alla dichiarazione ex artt. 10 – 13 D.Lgs. 42/2004), sottoponendolo a tutte le disposizioni di tutela contenute nella legge, in base a quanto rilevato nell'allegata relazione storico – artistica, ovverosia: “Oggi, dell'antica cinta muraria, possiamo cogliere solo un'immagine d'insieme, a causa delle trasformazioni operate negli ultimi decenni, iniziate nel 1803 quando l'amministrazione comunale decise di autorizzare i frontisti ad occupare l'area della carregiata [sic] che correva all'interno, lungo il perimetro delle mura, sia per sanare i numerosi abusi commessi, sia perché, cedendone la proprietà, la manutenzione delle stesse non avrebbe più gravato sul bilancio comunale. Anche se i nuovi proprietari avevano l'obbligo del mantenimento, e quindi c'era il divieto sia di demolizione che di abbassamento dell'altezza, oggi, il coronamento merlato è visibile solo in alcuni tratti molto limitati, mentre si sono ben conservate tre delle quattro porte di accesso della città, di cui due simili tra loro perché aprentesi sul territorio dei Gonzaga, e quindi prive di un vero scopo difensivo. Sia porta Parma che porta TO sono quindi formate da un fornice d'ingresso e da due torrioni semicircolari laterali, con feritoie ad altezza
d'uomo ed al secondo piano, e si concludono con uno spazio di guardia superiore, protetto dai fregi merlati per la sentinella. Molto più imponente è la porta RE, con la parte superiore protetta da un solido tetto in cotto, con ampio spazio per la guarnigione militare che doveva difendere il marchesato dal potere milanese, il cui territorio giungeva a poche miglia di distanza”.
Il predetto decreto, cui è allegata anche una planimetria, così individua “l'Immobile
Cinta muraria”: “segnato in catasto al foglio n. 12 N.C.T.R. map. – 1440 – 1448 – N. 00949/2023 REG.RIC.
1413 – 1261 – 1220 -1559 – 1215 – 1211 – 1208 – 925 - 923 – 916 – 533 -532 – 527
– 526 – 525 – 230 – 225 - (est); map. 2 – 3 – 4 – 232 - 234 – 238 – 244 - 250 – 538 –
534 – 1583 – 1554 – 541 – 1588 – 1557 – 542 – 547 – 549 – 551 – 926 – 928 – 929 -
933 – 1510 – 1512 - 1222 - (ovest) – map. 1224 – 1226 – 1230 - 1244 – 1247 – 1252
– 1256 – 1634 – 1262 – 1281 – 1618 – 1283 – 1297 – 1300 – 1305 – 1332 - 1335 –
1360 – 1362 – 1364 – 1405 – 1414 – 1416 – 1417 – 1418 – 1434 – 1443 - 1452 – 124
– 152 – 408 - 456 – 506 - 592 – 719 – 841 – 855 – 1566 – 991 – 956 – 1192 – 1227 –
1246 – 1466 - (sud); map. 208 - 193 – 187 – 179 – 175 – 169 – 166 – 159 – 157 – 146
– 139 – 132 – 127 – 121 – 119 – 98 – 93 – 83 – 76 – 69 – 65 – 64 – 58 – 56 – 55 – 52
– 51 – 34 – 30 – 27 – 20 – 15 – 10 – 5 - 1(nord); Confina con: strada com.
Circonvallazione est - Viale Piave – strada com. circonvallazione ovest – strada com. circonvallazione sud - Via Tosi”.
Il decreto è stato notificato, tra gli altri, ad TI DR, in qualità di proprietario del mappale 526, in data 6.3.1996.
I.4.- Il 2.3.1996 l'allora Soprintendenza per i beni ambientali e architettonici di IA inviò al Ministero una richiesta d'integrazione del provvedimento di vincolo, sollecitata dal Sindaco di OL, del seguente tenore: “essendo stato notificato ai proprietari il vincolo in oggetto, si è formato un acceso movimento di protesta nel timore di non poter più disporre liberamente delle abitazioni addossate alle mura.
Nell'intento di questa Amministrazione vi era la tutela della cinta muraria che costituisce solo un perimetrale delle abitazioni che vi si addossano. Si è però dovuto indicare nel decreto di vincolo l'intero mappale non essendo la cinta stessa catastalmente individuata in modo autonomo rispetto alle abitazioni. Tutto ciò premesso si chiede, ad integrazione del decreto, una dichiarazione che attesti che, pur essendo indicati nel vincolo i mappali degli edifici, gli stessi non rivestono interesse di cui alla legge 1089/39”. N. 00949/2023 REG.RIC.
I.5.- Non risulta che il Ministero abbia dato positivo seguito alla richiesta della
Soprintendenza, tant'è vero che, a seguito di una formale richiesta formulata qualche anno più tardi dal Comune di OL TOno (nota 18.4.2003, n. 963) in ordine alla “giusta interpretazione circa l'effettiva estensione del vincolo e cioè se è da intendersi sottoposto a tutela la sola struttura muraria coincidente con l'originaria
'cinta' o se la tutela è da intendersi estesa a tutti i fabbricati ed aree coincidenti con
i mappali citati nel decreto di vincolo”, in data 16.5.2003 la Soprintendenza per i beni architettonici e per il paesaggio di IA RE e TO replicò con la nota n.
3781 in cui si confermava che “la tutela è da intendersi estesa a tutti i fabbricati ed aree coincidenti con i mappali citati nel decreto di vincolo”.
II.1.- Il ricorso RG 949/2023.
II.2.- Per i successivi vent'anni non risultano significativi sviluppi, finché, con un primo ricorso notificato il 14.11.2023 al Ministero della Cultura ed a AR ON, successivamente depositato, TI DR ha impugnato il decreto del Direttore
Generale dell'Ufficio centrale per i beni architettonici archeologici artistici e storici del Ministero per i Beni Culturali e Ambientali del 30.11.1995 e la comunicazione prot. n. 3781/2003 della Soprintendenza di cui al § I.5., chiedendone l'annullamento.
II.3.- In tale ricorso il DR deduce:
- che nell'agosto 2023 il Comune di OL TOno aveva pubblicato sul proprio sito istituzionale un progetto di variante al PGT, che “in applicazione di un non meglio identificato vincolo culturale relativo alla cinta muraria” avrebbe assoggettato la propria “intera abitazione…a tutela storica architettonica”;
- di avere, quindi, presentato, in data 17.8.2023, una prima istanza di accesso documentale all'Ente e, il 24.8.2023, alla Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e
Paesaggio per le Province di RE, Lodi e TO, al fine di ottenere copia: 1) del decreto di vincolo del Ministero dei Beni Culturali e Ambientali – Ufficio Centrale per i beni Architettonici Archeologi Artistici e Storici del 30.11.1995 relativo N. 00949/2023 REG.RIC.
all'immobile cinta muraria; 2) della planimetria catastale allegata al decreto di vincolo; 3) della relazione di notifica del decreto di vincolo con relazione storico – artistica allegata e planimetria; 4) delle comunicazioni intercorse tra il Comune ed il
Ministero dei Beni Culturali e Ambientali aventi ad oggetto la cinta muraria e delle comunicazioni effettuate all'istante con riferimento al decreto di vincolo; 5) delle deliberazioni di determinazione dell'imposta comunale sugli immobili dal 1993 al
2011 con i relativi atti di liquidazione;
- di avere verificato presso la Conservatoria competente per territorio l'assenza di trascrizioni pregiudizievoli relative al proprio immobile di OL TOno;
- che la Soprintendenza non aveva riscontrato la richiesta e che, invece, in data
15.9.2023, il Comune aveva trasmesso il decreto ministeriale di vincolo del
30.11.1995 e la nota n. 3871/2003 della Soprintendenza – in questa sede impugnati, dichiarando di non avere la disponibilità materiale di quant'altro richiesto, ivi compresa la relazione e la planimetria menzionati nel decreto del 1995.
II.4.- Sull'assunto che “il decreto 30 novembre 1995 non sia mai stato notificato al ricorrente, che ne avrebbe preso visione solo in data 15 settembre 2023 quando il
Comune di OL ha trasmesso gli atti al procuratore dello stesso” e che, quindi “i termini ex art 29 cpa per l'esercizio dell'azione di annullamento debbano decorrere dal 15 settembre 2023”, il ricorso si affida a cinque motivi di doglianza:
i).- “Violazione di legge, violazione L. n. 1089/39 e art. 128 D.lgs. 42/1994, falsità dei presupposti ed erroneità manifesta”: il provvedimento non consentirebbe un vaglio circa la correttezza dell'esercizio del potere, anche in considerazione della motivazione per relationem ad atti non resi disponibili, e, comunque, non sarebbe stato né pubblicato, né notificato, né trascritto, né catalogato – come invece richiederebbe il D.Lgs. 42/2004.
Ad ogni modo, il ricorrente deduce l'irragionevolezza dell'estensione di un vincolo sul proprio immobile - così come emergerebbe dalla lettura congiunta del decreto del N. 00949/2023 REG.RIC.
1995 e della nota della Soprintendenza del 2003 e lamenta che un vincolo di siffatta estensione sia stato apposto senza previamente notiziarlo;
ii).- “Violazione di legge, violazione art. 10, 13, 14 ,15 D.lgs. 42/2004, violazione del giusto procedimento, carenza di istruttoria, falsità dei presupposti ed erroneità manifesta, difetto di motivazione. Eccesso di potere. Violazione legge 241/1990”:
l'assenza di notifica e trascrizione del decreto di vincolo e la carenza di contraddittorio renderebbero lo stesso non opponibile al ricorrente; ad ogni modo, l'ampio lasso temporale trascorso tra la sua emanazione e la conoscenza della sua portata effettuale precisata dalla nota del 2003 ne farebbero venire meno gli effetti, con conseguente obbligo per l'Amministrazione di procedere ad un riesame della situazione, previa notifica all'interessato e supplemento di istruttoria in ordine agli eventuali mutamenti che l'immobile – comunque privo di pregio culturale - avrebbe subito negli anni ed alle ragioni legittimanti un diverso trattamento rispetto alle abitazioni dei vicini, che non sarebbero state vincolate;
iii).- “Violazione di legge, violazione L. n. 1089/39 e art. 128 D.lgs. 42/1994, eccesso di potere per falsità dei presupposti e difetto di istruttoria e motivazione”: il decreto impugnato risulterebbe motivato con richiamo alla “allegata relazione storico- artistica”, che non sarebbe stata ostesa al ricorrente, al pari della richiamata
“planimetria”, sicché non risulterebbero integrate le condizioni cui l'art. 3 Legge
241/1990 subordina la possibilità di ricorrere alla motivazione per relationem; in ragione di tale mancata trasmissione risulterebbe al ricorrente impossibile comprendere le ragioni che avrebbero indotto il Ministero a ritenere l'intero immobile quale bene culturale ex art. 10, comma 3, lettera a) D.Lgs. 42/2004 e vagliarne la ragionevolezza.
Il ricorrente denuncia, altresì, un difetto istruttorio, reso evidente dal fatto che l'Amministrazione, da un lato, non abbia “saputo cogliere le precipue caratteristiche dell'immobile che in realtà sembra voler sottoporre a vincolo” e, dall'altro, abbia N. 00949/2023 REG.RIC.
inserito nel decreto circa un centinaio di mappali, alcuni dei quali confinanti esclusivamente con le vie indicate esterne alle mura e coincidenti con parte dei barchessali posti sul retro delle abitazioni, mentre, per quanto concerne la propria posizione e per un probabile errore, il mappale ricomprenderebbe tanto l'immobile abitativo – privo di interesse – quanto il barchessale a ridosso della cinta muraria: tuttavia la denominazione dell'immobile vincolato quale “Cinta Muraria” dovrebbe ragionevolmente essere riferito alla sola muraglia che funge da confine; iv).- “Violazione e falsa applicazione Legge 241/90”: il ricorrente denuncia l'omissione della comunicazione di avvio del procedimento, affermando che il proprio coinvolgimento nello stesso avrebbe potuto “dimostrare l'abnormità del Decreto in fase di adozione”, difettando nell'immobile elementi a giustificazione del vincolo e, comunque, del differente trattamento rispetto a “proprietari di abitazioni del tutto analoghe”;
v).- “Violazione di legge ed eccesso di potere per errore manifesto, incongruente, omessa o insufficiente motivazione, contraddittorietà”: il ricorso lamenta l'inaccessibilità dei dati sui quali il vincolo si fonda, essendo la sua motivazione invero illogica, irrazionale, arbitraria e la decisione viziata da un travisamento di fatti. Infatti,
l'Amministrazione – nell'interpretazione fatta propria dalla Soprintendenza nel 2003
- avrebbe “vincolato l'immobile cinta muraria senza tenere conto delle singole realtà degli immobili che oggi la compongono”, non litandosi alla mera cinta, ma estendendo il vincolo al contenuto dei mappali, senza considerare che il fabbricato di proprietà del ricorrente – incluso nel richiamato mappale 526 – sarebbe privo di valore storico, culturale ed artistico, con conseguente sproporzione della misura rispetto al fine perseguito dalla norma attributiva del potere.
II.5.- Il Ministero della Cultura si è costituito con atto di mera forma.
II.6.- Con ricorso per motivi aggiunti notificati alle parti già evocate in giudizio il
29.1.2024, successivamente depositato, TI DR ha chiesto a questo Tar di N. 00949/2023 REG.RIC.
accertare la “carenza del potere conformativo di cui alla Legge 1089/1939 ss.mm.ii. in capo al Ministero della Cultura sull'immobile di proprietà del ricorrente identificato al NCEU del Comune di OL TOno, Fg. 12, mapp. 526, sub.
302” e, quindi, di dichiarare nulli o di annullare gli atti già impugnati con il ricorso introduttivo.
II.7.- Quest'ultimo ricorso prende le mosse da quanto medio tempore appreso dal ricorrente a seguito del riscontro dell'istanza di accesso, di cui si è dato atto al § II.3., da parte della Soprintendenza, che ha trasmesso copia del decreto di vincolo datato
30.11.1995, comprensivo dei suoi allegati e della prova di avvenuta notifica al DR nel marzo del 1996, nonché delle interlocuzioni intercorse tra la stessa ed il Comune di OL TOno.
II.8.- Specificando di avere “interesse a contrastare la pretesa dell'Amministrazione di possedere un potere conformativo sul proprio immobile, mettendo in discussione
l'interpretazione tardiva ed abnorme del decreto avanzata dalla Soprintendenza nel
2003, o in subordine facendo valere l'illegittimità dello stesso decreto originario, per la denegata ipotesi in cui fosse condivisa l'interpretazione proposta dalla nota del
2003” e sostenendo che “i presenti motivi aggiunti appaiono necessari per poter meglio specificare la portata della questione principale oggetto di questo procedimento, che attiene all'interpretazione del decreto originario di vincolo, senza pur tuttavia rinunciare ai motivi di gravame formulati con ricorso del 14 novembre
2023”, il ricorrente articola due ordini di lamentele:
i).- “Violazione di legge, violazione L. n. 1089/39 e art. 128 D.lgs. 42/2004, Violazione
Legge 241/1990, carenza dei requisiti essenziali del provvedimento, inesistenza dell'oggetto”: da un lato, il ricorrente sostiene che la portata del decreto di vincolo andrebbe circoscritta alla sola porzione di cinta muraria indicata nella planimetria, ovverosia quella parte sita sulla parte esterna del proprio mappale che confina con via
Circonvallazione e, dall'altro, la nullità di detto decreto per indeterminatezza del suo N. 00949/2023 REG.RIC.
oggetto – sostenendo che rafforzerebbe detta asserzione il fatto che, in ragione di ciò, nel corso degli anni si sarebbero rese necessarie interlocuzioni tra il Comune e la
Soprintendenza in merito alla sua estensione.
Lo stesso, poi, conclude affermando che “qualora il decreto fosse interpretato nel senso indicato dalla nota della Soprintendenza del 2003, ne conseguirebbe la sua nullità per mancanza di un elemento essenziale, ai sensi dell'art. 21-septies L. 241/90, non potendo un atto privo di oggetto determinato legittimare quella grave limitazione del diritto di proprietà tutelato dall'art. 42 della Costituzione che l'apposizione del vincolo storico-artistico comporta”;
ii).- “Violazione di legge, violazione L. n. 1089/39 e D.lgs. 42/2004, violazione L.
241/1990, carenza di potere con riferimento all'abitazione del sig. DR TI catastalmente individuata al NCEU Comune di OL TOno, Fg. 12, mapp.
526, sub. 302”: dal decreto emergerebbe come il vincolo debba ritenersi esteso alla sola cinta muraria e non già all'abitazione del ricorrente, in relazione alla quale difetterebbe un potere estensivo del vincolo stesso in capo alla Soprintendenza.
Il ricorso argomenta che l'azione di accertamento veicolata con i motivi aggiunti sia necessaria per risolvere la questione sottesa alla vicenda, ovverosia l'interpretazione del decreto di vincolo del 1995, al fine di perimetrare l'oggetto di tutela: DR, quindi, domanda a questo Tar se il richiamo effettuato nel decreto stesso alla “cinta muraria” possa essere interpretato nel senso di produrre un effetto conformativo del diritto di proprietà non solo della stessa menzionata nel decreto, ma anche di tutti gli edifici che, per quanto non ricompresi nei predetti atti e morfologicamente distinti dal bene tutelato, si trovino all'interno di uno dei mappali elencati nella premessa dell'atto.
Lo stesso rammenta come nel 1995 l'abitazione di sua proprietà fosse catastalmente individuata da un unico mappale, il 526 (che si estendeva dalla via Avigni – interna alle mura – alla Circonvallazione Est – esterna alle stesse), costituito da un unico N. 00949/2023 REG.RIC.
subalterno e che, a seguito di regolare divisione catastale avvenuta successivamente,
l'immobile principale risulterebbe catastalmente individuato nel subalterno 302, mentre la piccola porzione relativa al muro di confine prospicente la circonvallazione est individuato nel subalterno 303.
A suo dire, tanto dal decreto di vincolo, quanto dalla relazione storico – artistica e dalla planimetria ad esso allegate, quanto ancora dal chiarimento reso dal
Soprintendente nel 1996 emergerebbe che il bene oggetto di tutela sarebbe “soltanto la porzione lineare del muro di cinta, così come visibile all'esterno” e l'individuazione dei mappali non sarebbe indicativa della volontà di tutelare quanto in esso contenuto per intero, ma solo quella “di individuare catastalmente dove fossero localizzate le porzioni di cinta ancora visibili e sulle quali avrebbe dovuto ricadere il vincolo.”: pertanto, il provvedimento andrebbe “interpretato in base alla finalità di interesse pubblico perseguita, alla motivazione e alla volontà resa manifesta dall'amministrazione anche in comportamenti successivi (come appunto la nota del
1996, nel nostro caso), e sempre nel senso, qualora possibile, di salvaguardarne la legittimità”: sicché l'interpretazione di cui alla nota dalla Soprintendenza del 2003 sarebbe in contrasto con il testo del decreto, con la relazione e con la planimetria allegate, finendo per non realizzare il fine normativo di tutela di beni intrinsecamente dotati di un valore storico-artistico particolarmente importante, atteso che la propria abitazione sarebbe sprovvista di qualsivoglia pregio storico-artistico e di un collegamento funzionale alla conservazione dell'immagine ancora percepibile della cinta muraria.
Da tali premesse il DR trae la “carenza del potere che la Soprintendenza intenderebbe illegittimamente esercitare, basandosi sulla nota del 2003, su un immobile totalmente estraneo a quella cinta muraria oggetto di vincolo, nella totale assenza di qualsivoglia norma attributiva dello stesso, carenza che è necessario dichiarare per esigenze di effettività della tutela ex art. 24 Cost. e art. 1 c.p.a., dal N. 00949/2023 REG.RIC.
momento che l'interpretazione qui combattuta comporterebbe il dovere del proprietario di ottenere il nulla osta della Soprintendenza per qualsiasi intervento intendesse effettuare sull'abitazione di sua proprietà, insistente sul sub. 302”.
II.9.- In vista dell'udienza pubblica del 20.11.2024 il ricorrente ha chiesto la concessione di un rinvio, al fine di trattare la causa in una a quella medio tempore radicata presso questo Tar sub RG 800/2024, procedendo comunque al deposito di una memoria, al pari del Ministero della Cultura.
II.10.- Il Ministero, in particolare, ha formulato diverse eccezioni preliminari:
- quanto al ricorso introduttivo, l'impugnativa del decreto del 30.11.1995 sarebbe irricevibile, in quanto non proposta nel termine di 60 giorni dalla sua notifica, avvenuta nel marzo del 1996, e quella della nota del Soprintendente del 2003 sarebbe inammissibile per difetto di interesse, trattandosi di un mero atto di natura non provvedimentale;
- quanto ai motivi aggiunti (la cui impostazione tradirebbe quella posta a base del ricorso introduttivo), la domanda di accertamento della portata del vincolo sarebbe inammissibile, in quanto finalizzata ad ottenere effetti analoghi ad una pronuncia di annullamento e ad aggirare i connessi termini decadenziali, spirati da molti anni, mentre quella di accertamento della nullità degli atti impugnati irricevibile, essendo stata proposta oltre il termine di cui all'art. 34, comma 1, c.p.a..
II.11.- L'udienza del 20.11.2024 è stata, effettivamente, rinviata a quella dell'8.10.2025, al fine di soddisfare l'esigenza di trattazione congiunta anche con il ricorso sub RG 401/2024 già calendarizzato a tale data.
II.12.- Con atto notificato e depositato il 26.7.2025 il Comune di OL TOno ha spiegato intervento ad oppondendum, dando atto del proprio interesse ad essere parte del presente giudizio, in quanto la richiesta caducazione del decreto di vincolo avrebbe effetti sull'atto di pianificazione adottato dall'Ente e oggetto del ricorso radicati dinnanzi al Tar sub RG 401/2024, nel quale riveste qualità di parte resistente. N. 00949/2023 REG.RIC.
Il Comune ha sollevato questioni preliminari analoghe a quelle del Ministero della
Cultura.
II.13.- Nei termini di cui all'art. 73 c.p.a. il ricorrente ha depositato documenti, cui hanno fatto seguito memorie e repliche da parte sua e del Comune di OL
TOno.
III.1.- Il ricorso RG 401/2024.
III.2.- Con successivo ricorso, notificato al Comune di OL TOno e successivamente depositato, TI DR ha impugnato le delibere nn. 1 e 2, pubblicate il 4.3.2024, con cui il Consiglio comunale ha rispettivamente approvato gli atti costituenti il PGT (articolati nel Documento di Piano - D.d.P., nel Piano dei Servizi
- P.d.S., nel Piano delle Regole - P.d.R., nella Componente Geologica, Idrogeologica
e Sismica, nella Valutazione Ambientale Strategica - VAS, nello Studio del Reticolo
CO NO RIM e nel Documento Semplificato del Rischio Idraulico Comunale -
RI) ed il nuovo Regolamento edilizio, aventi individuato l'immobile del ricorrente - contraddistinto al Foglio 12, mappale 526, sub 302 - quale bene di particolare interesse storico, artistico ed architettonico sottoposto a vincolo ex art. 10 e/o 136 del D.lgs. n.
42/2004 (ex legge n. 1089/1939 ed ex legge n. 1497/1939), nonché gli atti ad esse prodromici, chiedendone la declaratoria di nullità/inesistenza e/o l'annullamento.
III.3.- Richiamando argomenti già veicolati nel giudizio sub RG 949/2023 con riferimento all'interpretazione del vincolo apposto nel 1995 dall'allora Ministero per i Beni Culturali e Ambientali relativamente all'indicazione dei mappali e, in particolare, del n. 526, il ricorrente formula le seguenti doglianze:
i).- “Violazione di legge, Violazione Legge 241/1990, violazione L. n. 1089/39 e D.lgs.
42/2004; Eccesso di potere per falsità del presupposto, contraddittorietà tra atti, illogicità e contraddittorietà della motivazione”: l'Amministrazione sarebbe incorsa in errore nell'elaborazione dell'Allegato PR.7.1_Disciplina del nuclei storici OL al Piano delle regole e, più in generale, nell'individuazione dell'abitazione del N. 00949/2023 REG.RIC.
ricorrente (sita al mappale 526 sub 302) come soggetta a tutela monumentale, con conseguente, irragionevole, lesione dello “interesse legittimo a un equo trattamento, nonché il proprio diritto di proprietà costituzionalmente tutelato”.
Il ricorrente sostiene che la propria unità immobiliare non sarebbe stata in precedenza menzionata tra le previsioni dei documenti di piano ricognitivi dei vincoli culturali, contestando, quindi, l'individuazione – a suo dire inaspettata – della propria abitazione tra gli “Elementi di particolare interesse storico, artistico ed architettonico sottoposti
a vincolo ai sensi dell'art. n. 10 e/o n. 136 del D.Lgs. 42/2004” effettuata dall'Ente nella planimetria allegata al Piano delle regole, contestandone la legittimità, posto che sarebbe frutto di un difetto istruttorio e di un travisamento di fatti (attesa l'assenza di qualsivoglia elemento di pregio suscettibile di tutela), con conseguente contraddittorietà del provvedimento;
ii).- “Violazione di legge, Violazione Legge 241/1990, violazione L. n. 1089/39 e art.
128 D.lgs. 42/2004; Incompetenza; Eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei fatti, disparità di trattamento”: postulando una lettura restrittiva della portata del vincolo, il ricorrente deduce che la qualificazione dell'immobile di cui al sub 302 del mappale 526 quale bene sottoposto a tutela da parte del Comune sarebbe nulla, in quanto frutto di un'autonoma scelta in attrito con la previsione normativa per cui solo il Ministero della Cultura potrebbe apporre un vincolo ex D.Lgs. 42/2004.
Alternativamente, se il Comune avesse agito in ragione di un'errata interpretazione del vincolo, avrebbe comunque finito per ledere il proprio diritto al godimento dell'immobile: il ricorrente, infatti, sostiene che la portata del decreto di vincolo vada circoscritta alla sola porzione di “cinta muraria” indicata nella planimetria, ovverosia quella parte sul lato esterno del proprio mappale che confina con via Circonvallazione.
Ad ogni modo, il DR sostiene la nullità del decreto del 1998 per indeterminatezza del suo oggetto – tant'è vero che, in ragione di ciò, nel corso degli anni si sarebbero N. 00949/2023 REG.RIC.
rese necessarie interlocuzioni tra il Comune e la Soprintendenza in merito alla sua estensione.
L'interpretazione restrittiva della portata del DM 30.11.1995 sarebbe avvalorata dal fatto che il muro di cinta e l'immobile sarebbero stati nei precedenti PGT contraddistinti da differenti colori (rispettivamente giallo e rosso): solamente nel 2024 il Comune di OL TOno, sulla base di una rinnovata istruttoria, non meramente ricognitiva, avrebbe inteso l'intera abitazione del ricorrente assoggettata a un vincolo monumentale, individuandola con la voce R0, anziché qualificarla “alla stregua delle altre abitazioni del centro abitato che presentano le medesime caratteristiche storiche, architettoniche e strutturali e dunque come edificio di solo interesse storico-insediativo ovvero ambientale”.
III.4.- Il Comune intimato si è costituito in giudizio.
III.5.1.- Le parti si sono avvalse delle facoltà loro concesse dall'art. 73 c.p.a..
III.5.2.- Nella propria memoria, in particolare, l'Amministrazione ha eccepito l'inammissibilità del ricorso sotto diversi profili, ossia: 1) per mancata notifica del ricorso a Regione Lombardia, che assumerebbe il ruolo di controinteressata, in quanto direttamente coinvolta nel procedimento di formazione e approvazione del PGT, ai sensi dell'art. 13, comma 3, della L.R. n. 12/2005; 2) per difetto di interesse ad impugnare un atto dal contenuto vincolato: quand'anche il PGT del 2010 non avesse recepito il vincolo, quanto inserito nella variante del 2024 sarebbe una mera attuazione del vincolo storico – culturale imposto dal DM 30.11.1995, non tempestivamente opposto; 3) per omessa/tardiva impugnazione dell'atto presupposto, ovverosia il DM
30.11.1995, oramai consolidato.
IV.1.- Il ricorso RG 800/2024.
IV.2- Medio tempore, volendo effettuare interventi di efficientamento energetico della propria abitazione, in data 10.2.2023 TI DR ha inoltrato alla
Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le province di RE, Lodi N. 00949/2023 REG.RIC.
e TO un'istanza di nulla osta all'installazione di un “nuovo impianto fotovoltaico con batteria di accumulo e colonnina di ricarica elettrica per auto” presso la propria abitazione, sita in OL TOno, via Avigni 26 ed indentificata al catasto di quel Comune al foglio 12, mappale 526, subalterno 302.
L'istanza precisa che le falde prescelte per l'installazione di trentatré pannelli di colore nero appartengono alla barchessa a ridosso della cinta muraria ed è corredata da documentazione fotografica a comprova che la posizione prescelta per l'installazione non impatterebbe sulla cinta stessa.
IV.3.- Con nota del 5.5.2023 la Soprintendenza ha notificato all'interessato i motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza, rilevando che “il posizionamento dei moduli fotovoltaici sul tradizionale manto di copertura in coppi di laterizio determini un'alterazione di quest'ultimo, delle sue qualità materiche e cromatiche” atteso che
“le mura di OL TOno indissolubilmente vincolate agli edifici addossati ad esse, e … il manto di copertura in laterizio di tali edifici rappresenti un elemento di forte caratterizzazione della città murata” e sostenendo l'irrilevanza della non visibilità dell'installazione dalla pubblica via, non essendo “possibile escludere punti di vista alternativi. A titolo esemplificativo: la percezione delle mura e del loro contesto interno al paese, che si connota per la presenza di un fabbricato di carattere agricolo costruito a completamento dei lotti residenziali, occupando l'area a ridosso delle mura nell'epoca in cui esse avevano esaurito la loro funzione difensiva; inoltre, le viste più elevate dal suolo, inconsuete ma assai efficaci per consentire di percepire nella sua unità il sistema difensivo di un piccolo borgo murato come OL
TOno”.
IV.4.- Con osservazioni del 15.5.2024 il ricorrente ha ribadito la bontà del progetto, avversando le ragioni ostative alla sua realizzazione sul presupposto che con
“riguardo all'ipotetico vincolo storico all'immobile di proprietà di cui si fa riferimento, lo stesso sottoscritto precisa di non aver mai ricevuto il relativo N. 00949/2023 REG.RIC.
documento cartaceo e di averne saputo molto più avanti o comunque di non ricordare la comunicazione ufficiale”, sostenendo che “l'interpretazione da Voi offerta finisce, in ultima analisi, per intendere il vincolo esteso su tutto il mappale 526 e dunque
l'intera abitazione da via Circonvallazione est a via Avigni, cosa che sarebbe di una gravissima e inaudita novità in quanto nell'area identificata tra le due vie, vicini hanno già installato impianti fotovoltaici, immagino con la Vostra autorizzazione, che dunque non si comprende perché sarebbe negata al sottoscritto”, quindi, negando che oggetto del DM 30.11.1995 sia anche la propria abitazione distinta al sub 302 della mappale 526 e, comunque, asserendo che la concreta collocazione dei pannelli pregiudichi continuità ed impatto visivo della cinta muraria.
IV.5.- A ciò hanno fatto seguito ulteriori interlocuzioni tra le parti, nel corso delle quali il ricorrente ha rappresentato la presenza di pannelli solari su edifici limitrofi al proprio, e, in particolare, su un immobile di proprietà del Comune di OL
TOno, sito all'interno della cinta muraria e visibile dalla pubblica via.
IV.6.- A seguito di sollecito a definire la pratica, in data 10.7.2024 la Soprintendenza ha notificato al DR il provvedimento di rigetto dell'istanza.
IV.7.- Con ricorso notificato al Ministero della Cultura ed alla Soprintendenza
Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le province di RE, Lodi e TO in data 9.10.2024, successivamente depositato, TI DR ha impugnato il predetto rigetto, nonché i presupposti decreto di vincolo DM 30.11.1995 e nota emessa dal
Soprintendente nel 2003, chiedendone la declaratoria di inesistenza/nullità e/o l'annullamento, previa concessione di misure cautelari.
IV.8.- Il ricorrente formula tre ordini di censure:
i).- “Violazione e falsa applicazione della Legge 1 giugno 1939, n. 1089 e del Decreto
Legislativo 22 gennaio 2004, n. 42. Violazione e falsa applicazione della Legge 7 agosto 1990, n. 241. Nullità strutturale del decreto 30 novembre 1995. Carenza assoluta di potere autorizzativo della soprintendenza. Nullità del diniego formulato N. 00949/2023 REG.RIC.
dalla Soprintendenza”: la doglianza è rivolta al DM 30.11.1995, in quanto atto presupposto del diniego adottato dalla Soprintendenza, atteso che l'interpretazione che ne ha fatto il Ministero ne renderebbe evidente la nullità per indeterminatezza del suo oggetto ex art. 21 septies Legge 241/1990.
Secondo il ricorrente, infatti, né il decreto, né i suoi allegati permetterebbero di individuare il bene assoggettato a tutela, dal cui perimetro, comunque, dovrebbe essere esclusa l'abitazione del ricorrente (insistente al sub 302), perché non menzionata nel provvedimento, né nei suoi allegati, sicché la tutela dovrebbe ritenersi limitata alla parte del muro perimetrale insistente su via Circonvallazione Est: ciò contrasterebbe con l'ampiezza del vincolo fatta propria dal provvedimento di diniego gravato, che non avrebbe tenuto in alcun conto la successiva nota emessa dalla Soprintendenza nel
2003.
Pertanto, la nullità del decreto di vincolo renderebbe a sua volta nullo il provvedimento di rigetto per carenza assoluta di potere;
ii).- “Violazione e falsa applicazione della Legge 1 giugno 1939, n.1089 e del Decreto
Legislativo 22 gennaio 2004, n. 42. Violazione e falsa applicazione della Legge 7 agosto 1990, n. 241. Carenza potere autorizzativo della soprintendenza. Violazione di legge ed eccesso di potere per illegittima estensione vincolo. Eccesso di potere per falsità del presupposto ed errata istruttoria”: il motivo muove da un'interpretazione del DM 30.11.1995 diversa da quella fatta propria dalla Soprintendenza, ovverosia che l'abitazione sita al sub 302 del mappale 526 sia estranea all'oggetto di sua tutela, sia perché non avrebbe significative relazioni morfologiche con la porzione di cinta muraria insistente sul diverso subalterno 303, sia perché priva di un proprio interesse storico – artistico.
Ciò sarebbe avvalorato dalla lettura testuale del decreto di vincolo, da cui emergerebbe
“evidente l'intenzione” di assoggettare a tutela soltanto i muri di cinta come percepibili N. 00949/2023 REG.RIC.
e visibili dall'esterno, essendo dall'interno le mura non più percepibili nella loro originaria materialità.
Da tale lettura, parimenti, discenderebbe la nullità del rigetto del nulla osta qui gravato per carenza di potere in capo alla Soprintendenza;
iii).- “Violazione e falsa applicazione della Legge 1 giugno 1939, n.1089 e del Decreto
Legislativo 22 gennaio 2004, n. 42. Violazione e falsa applicazione della Legge 7 agosto 1990, n. 241. Eccesso di potere per falsità del presupposto; Eccesso di potere per carenza, erroneità e insufficienza dell'istruttoria; Eccesso di potere per incoerenza, irragionevolezza e contraddittorietà della motivazione. Eccesso di potere.
Disparità di trattamento. Sull'illegittimo diniego Soprintendenza”: quand'anche il Tar dovesse ritenere sussistente il potere della Soprintendenza di determinarsi sull'assentibilità del progetto di installazione del fotovoltaico, comunque il diniego sarebbe illegittimo per vizi propri, così compendiati:
A) “Sull'illegittima estensione del vincolo all'abitazione del ricorrente sulla via
Avigni”: il provvedimento sarebbe viziato per falsità del suo presupposto, atteso che la Soprintendenza non avrebbe compreso la reale portata del decreto di vincolo ed avrebbe ignorato sia che la carreggiata interna alle mura e funzionale alla difesa non sarebbe più esistente, in quanto completamente modificata – ciò che emergerebbe dalla documentazione in atti, sia l'assenza di qualsiasi profilo di interesse storico- artistico dell'abitazione del DR, che non potrebbe ricavarsi dal mero inserimento all'interno del mappale menzionato nel DM 30.11.1995;
B) “Sull'errata interpretazione estensiva del vincolo alle intere coperture dei tetti”: sussisterebbe un difetto istruttorio, essendosi la Soprintendenza focalizzata soltanto sulla copertura dei tetti verso via Circonvallazione Est ed avendo dato per presupposto che l'abitazione del ricorrente sia “un autonomo bene di interesse storico – culturale autonomamente distinto dal vicinato e dall'unitarietà del bene vincolato con il decreto N. 00949/2023 REG.RIC.
30.11.1995”, il tutto in contrasto con la descrizione della cinta muraria effettuata sul sito internet del Ministero della Cultura, che mai menzionerebbe le coperture di tetti.
Inoltre, la situazione rappresentata nel provvedimento di rigetto dalla Soprintendenza sarebbe diversa da quella attuale, non avendo l'Amministrazione considerato i crolli delle coperture (mai ripristinati) e le modifiche nei colori determinate dalle diverse ristrutturazioni;
C) “Sull'invisibilità dell'impianto fotovoltaico e la sua compatibilità con la vista del
Comune di OL TOno”: pur avendo riconosciuto che “l'impianto non presenta criticità con riferimento agli aspetti strutturali e più in generale conservativi”, la Soprintendenza avrebbe opposto il rigetto sulla base di un'asserita incompatibilità del progetto – anche in considerazione delle sue dimensioni - con una non meglio definita tutela della vista dall'alto.
Tale determinazione sarebbe incomprensibile e denoterebbe un'arbitraria contrarietà alla realizzazione dell'intervento, che, riguardando un impianto ad uso familiare, non avrebbe invero necessitato di alcuna autorizzazione.
Inoltre, anche in considerazione delle sue dimensioni (circa 1/3 della copertura di appoggio), l'impianto non impatterebbe in alcun modo sulla cinta muraria, essendo invisibile dalla pubblica via e da ogni punto più elevato del paese di OL: non sarebbe, in proposito, comprensibile il richiamo effettuato dall'Amministrazione alle
“viste dall'alto” o “vedute ad uccello”.
Il rigetto, infine, non terrebbe conto della presenza di circa un centinaio di impianti fotovoltaici – ad uso tanto residenziale quanto industriale - nell'area circostante le mura di OL TOno e, soprattutto, dell'impianto che lo stesso Comune avrebbe insediato su un mappale cittadino parimenti vincolato, peraltro ben visibile dalla pubblica via – il che integrerebbe una disparità di trattamento. N. 00949/2023 REG.RIC.
IV.9.- Si sono costituiti in giudizio il Ministero della Cultura e la Soprintendenza
Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le province di RE, Lodi e TO, chiedendo il rigetto del ricorso.
IV.10.- Nel corso dell'udienza camerale del 20.11.2024 parte ricorrente ha rinunciato all'istanza cautelare ed il Collegio ne ha preso atto con ordinanza n. 410/2024.
IV.11.- Con atto notificato e depositato il 26.7.2025 il Comune di OL TOno ha spiegato intervento ad oppondendum, affermando di avere interesse a sostenere la legittimità del vincolo di interesse culturale-paesaggistico e del conseguente provvedimento di diniego adottato dalla Soprintendenza.
Il Comune, poi, ha eccepito:
- l'irricevibilità/inammissibilità dell'impugnazione del decreto del 30.11.1995, in quanto non proposta nel termine di 60 giorni dalla sua notifica, avvenuta nel marzo del 1996, e, comunque per violazione del ne bis in idem rispetto al giudizio sub RG
949/2023;
- l'inammissibilità per difetto di interesse dell'impugnazione della nota della
Soprintendenza del 2003, che sarebbe un mero atto non provvedimentale.
IV.12.1.- Nei termini di cui all'art. 73 c.p.a. il ricorrente ha depositato documenti, cui hanno fatto seguito memorie e repliche.
IV.12.2.- TI DR, in particolare, ha eccepito l'inammissibilità dell'intervento del Comune, sia per omessa indicazione dell'interesse concreto e specifico vantato nel procedimento, sia per violazione del divieto di venire contra factum proprium con riferimento al contegno dallo stesso tenuto in sede di edificazione dell'edificio sito sul mappale 121, nonché in sede installazione dell'impianto fotovoltaico sul medesimo.
V.- All'udienza pubblica dell'8.10.2025 le cause sono state trattenute in decisione.
DIRITTO N. 00949/2023 REG.RIC.
I.1.- In via preliminare va disposta la riunione dei ricorsi ex art. 70 c.p.a., sussistendo tra gli stessi profili di connessione soggettiva ed oggettiva, venendo in rilievo sovrapponibili questioni processuali e sostanziali.
I.2.- Per quanto concerne i ricorsi sub RG 949/2023 e 800/2024, si afferma l'ammissibilità dell'intervento del Comune di OL TOno, atteso che con gli stessi è impugnato il D.M. 30.11.1995 che riveste natura di presupposto degli atti di pianificazione comunale, oggetto del ricorso sub RG 401/2024.
II.1.- Quanto al giudizio sub RG 949/2023 vanno, anzitutto, vagliate le eccezioni preliminari sollevate dal Ministero della Cultura.
II.2.- Il ricorso introduttivo, proposto per l'annullamento del DM 30.11.1995 e della nota n. 3781 emessa dalla Soprintendenza nel 2003, è in parte irricevibile e in parte inammissibile.
II.2.1.- È, infatti, documentato in atti che il decreto di vincolo emesso dal direttore generale dell'allora Ministero per i Beni Culturali e Ambientali il 30.11.1995 – contrariamente a quanto originariamente sostenuto dal ricorrente - sia stato notificato a mani del DR in data 8.3.1996, unitamente alle allegate relazione tecnico-artistica ed alla planimetria.
Tale provvedimento era già divenuto inoppugnabile al momento della notifica del ricorso introduttivo del giudizio, effettuata ben oltre il termine decadenziale fissato dall'art. 29 c.p.a., il cui dies a quo di decorrenza va individuato proprio nell'8.3.1996.
Pertanto, ai sensi dell'art. 35, comma 1, lettera a) c.p.a., il ricorso va dichiarato irricevibile in parte qua.
II.2.2.- Va, invece, dichiarata l'inammissibilità del ricorso per quanto concerne l'impugnazione della nota della Soprintendenza n. 3781 del 2003: tale atto, infatti, non riveste carattere provvedimentale, trattandosi di un mero atto interno che l'autorità preposta al vincolo ha indirizzato al Comune di OL TOno, come tale privo di una portata lesiva nei confronti del ricorrente. N. 00949/2023 REG.RIC.
Difetta, pertanto, in capo al ricorrente l'interesse a contestarlo, non esplicando detta nota effetti diretti nei suoi confronti – il tutto anche volendo prescindere dal rilievo di assenza di un contenuto innovativo nella stessa, che si limita a confermare all'Ente interpellante il significato del decreto di vincolo imposto nel 1995, in aderenza alla portata già chiaramente emergente dal medesimo.
II.2.3.- Inoltre, ove pure si annullasse la nota del 2003 ciò non indurrebbe alcun effetto caducatorio sul provvedimento di vincolo del 1995, il quale individua i mappali che ne costituiscono l'oggetto senza alcuna limitazione, e quindi non può essere inteso se non nel senso che li include integralmente, com'è indirettamente confermato dalla nota del 2 marzo 1996 della Soprintendenza (sopra § I.4) e, ancor più, dal silenzio osservato dal Ministero sulla stessa (v. amplius, ultra sub § II.3.4.).
II.2.4.- È naturalmente sostenibile che la scelta effettuata nel 1995 dall'Amministrazione resistente sia astrattamente censurabile: ma la valutazione della legittimità del decreto di vincolo è preclusa dal ventennale intervallo trascorso tra la conoscenza del provvedimento e la sua impugnazione.
II.3.1.- Venendo al ricorso per motivi aggiunti, con cui il ricorrente chiede nuovamente la declaratoria di nullità/inesistenza e/o l'annullamento degli atti già impugnati con il ricorso introduttivo e l'accertamento della carenza del potere in capo al Ministero della
Cultura di vincolare “l'immobile di proprietà del ricorrente identificato al NCEU del
Comune di OL TOno, Fg. 12, mapp. 526, sub. 302”, si osserva quanto segue.
II.3.2.- Relativamente all'impugnativa del DM 30.11.1995 ed alla nota 3781/2003 valgono le considerazioni di cui al precedente § 2.
Si precisa, inoltre, quanto alla dedotta – solo in sede di motivi aggiunti – nullità del
DM 30.11.1995 per indeterminatezza del suo oggetto, come anche siffatta azione sia soggetta a termine decadenziale, giusta la previsione di cui all'art. 31, comma 4, c.p.a.: N. 00949/2023 REG.RIC.
il dies a quo di decorrenza va individuato nell'entrata in vigore del D.Lgs. 104/2010, sicché la doglianza risulta irricevibile anche sotto tale profilo.
La stessa, comunque, appare manifestamente infondata, atteso che il DM 30.11.1995
è – giova ribadirlo - chiaro dell'individuazione dell'oggetto di tutela: la lettura congiunta del decreto e dei suoi allegati inequivocabilmente assoggetta al vincolo
“l'immobile cinta muraria” nella sua “immagine d'insieme”, individuando nel dettaglio i singoli mappali tutelati, tra cui rientra, per intero, quello di proprietà del ricorrente, ossia il 526.
II.3.3.- La domanda di accertamento proposta dal ricorrente, mira, concretamente, ad appurare la portata oggettiva del vincolo derivante dal DM 30.11.1995 e, a differenza di quanto sostenuto nelle difese svolte successivamente all'eccezioni di sua inammissibilità sollevata dal Ministero, la situazione giuridica fatta valere non è già di diritto soggettivo (difettando, peraltro, in materia, la previsione di una giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo), bensì di interesse legittimo.
Una parte della giurisprudenza, a partire dall'Adunanza Plenaria n. 15/2011, ha riconosciuto l'esperibilità dell'azione atipica di accertamento quando vengano in rilievo interessi legittimi in via residuale, laddove cioè tale forma di tutela risulti l'unica idonea a garantire in concreto una protezione adeguata ed immediata della sfera giuridica dell'interessato, in ottemperanza ai principi di pienezza ed effettività della tutela giurisdizionale di cui all'art. 1 c.p.a. e nel rispetto delle specificità della tutela processuale dell'interesse legittimo stesso, quale situazione che ontologicamente si raffronta al potere amministrativo.
In proposito, tale giurisprudenza ha chiarito che “nel processo amministrativo,
l'azione di accertamento è ammessa solo eccezionalmente, in diretta applicazione del principio di effettività della tutela, là dove manchino, nel sistema, strumenti giurisdizionali a protezione di interessi certamente riconosciuti dall'ordinamento”
(C.d.S., Sez. IV, n. 4402 del 26.1.2023). N. 00949/2023 REG.RIC.
Nel caso di specie, tuttavia, reputa il Collegio che, in disparte ogni ulteriore considerazione, difetti in specie il requisito della residualità. Tramite la proposta azione di accertamento, infatti, il ricorrente mira ad ottenere un risultato analogo a quello che avrebbe potuto conseguire mediante il vittorioso esperimento di un'azione di annullamento o di nullità nei confronti del D.M. 30.11.1995, che, come già rilevato, non sono state tempestivamente esperite: ammettere la proponibilità della domanda di accertamento, pertanto, importerebbe l'elusione dei termini decadenziali di cui agli artt. 29 e 31, comma 4, c.p.a. e lo stesso decreto di vincolo oramai cristallizzatosi, ponendosi in contrasto con l'impianto proprio del processo amministrativo.
L'azione così proposta va, pertanto, dichiarata inammissibile.
II.3.4.- Neppure conduce a diversi risultati quanto dal ricorrente argomentato in merito all'intervenuta conoscenza tardiva (solo a seguito dell'istanza di accesso di cui ai §
II.3. e II.7. della parte in fatto) della nota che il Soprintendente ha inoltrato al Ministero nel marzo del 1996: invero, con detto atto la Soprintendenza si è limitata a segnalare all'Amministrazione centrale la possibilità di un ipotetico procedimento volto a riconsiderare l'ampiezza oggettiva del DM 30.11.1995 laddove fosse sopraggiunta
“una dichiarazione che attesti che, pur essendo indicati nel vincolo i mappali degli edifici, gli stessi non rivestono interesse di cui alla legge 1089/39” – invero mai pervenuta: non essendo detto procedimento mai stato avviato (e di cui non se ne può ipotizzare l'esito), la nota finisce soltanto per confermare l'opposto di ciò che il ricorrente sostiene, ovverosia che il vincolo si estende all'intero mappale 526 nello stesso menzionato.
III.1.- Occorre, ora, procedere all'esame del ricorso sub RG 401/2024.
III.2.1.- In via preliminare, l'impugnazione del presupposto DM 30.11.1995 va dichiarata irricevibile e quella della nota n. 3781 emessa dalla Soprintendenza nel
2003 inammissibile, per le ragioni già esplicitate ai § II.2.1., 2.2. e II.3.2.. N. 00949/2023 REG.RIC.
III.2.2.- Sulla base delle medesime argomentazioni neppure possono in questa sede essere considerate le censure che il ricorrente formula avverso il DM 30.11.1995 e la nota della Soprintendenza n. 3781/2003, limitandosi il Collegio a scrutinare i motivi di ricorso limitatamente ai denunciati vizi propri delle delibere comunali impugnate.
III.2.3.- Ritiene il Collegio di poter prescindere dall'esame delle ulteriori eccezioni di inammissibilità del ricorso sollevate dal Comune di OL TOno in applicazione del principio della cd. ragione più liquida (cfr. C.d.S., A.P. n. 5 del
27.4.2015), in considerazione di quanto in appresso.
III.3.- I motivi di ricorso, esaminati – nei limiti anzidetti – congiuntamente, attesa la comunanza delle argomentazioni sottese, sono infondati.
Non coglie, infatti, nel segno l'argomentazione secondo cui il Comune di OL
TOno avrebbe erroneamente sottoposto l'immobile del ricorrente, iscritto al subalterno 302 del mappale 526, a vincolo ex D.Lgs. 42/2004 in quanto individuato nella planimetria allegata al Piano delle Regole con colore corrispondente a “R0 -
Elementi di particolare interesse storico, artistico ed architettonico sottoposti a vincolo ai sensi dell'articolo n.10 e/o n. 136 del D.Lgs. N.42/2004 (ex legge n.
1089/1939 ed ex legge n. 1497/1939)”: come si è già ampiamente avuto modo di chiarire, invero, il DM 30.11.1995 sottopone a vincolo interamente la proprietà sita nel mappale 526, in esso espressamente riportato, che comprende al suo interno il subalterno 302.
Di tal ché appare legittima la previsione delle seguenti “modalità di intervento” per gli immobili qualificati “R0”, ossia “Rimane prescritta la conservazione del sistema distributivo e delle strutture, degli elementi decorativi originali, l'eliminazione delle superfetazioni e delle aggiunte quando non rivestano interesse ai fini della storia dell'edificio, la conservazione di tutti gli elementi architettonici e decorativi di interesse storico o artistico, anche se di provenienza incerta o non direttamente legati alla storia dell'edificio. È consentito l'inserimento degli impianti tecnologici ed N. 00949/2023 REG.RIC.
igienici oggi necessari, nel rispetto delle norme di cui ai precedenti commi. Interventi di ampliamento e nuova costruzione potranno essere ammessi, se necessari, esclusivamente per la realizzazione di volumi tecnologici, o per esigenze gestionali, funzionali alla conservazione e valorizzazione dell'immobile, previo parere degli Enti competenti”.
Ad ogni modo, come correttamente rilevato dal Comune di OL TOno, nell'esercizio delle proprie potestà pianificatorie all'Ente territoriale è attribuita la facoltà di introdurre vincoli conservativi a carattere storico-ambientale e paesistico sugli immobili insistenti sulla cinta muraria ulteriori a quelli disposti dall'autorità statale sovraordinata, purché ciò si traduca in un insieme coordinato di tutele (cfr.
C.d.S., Sez. IV, n. 9444 del 25.11.2024). Una siffatta determinazione, volta al ripristino della struttura muraria nell'ottica di tutela dei patrimoni culturali urbanistici, ha natura ampiamente discrezionale ed è assoggettata al sindacato del Giudice nei noti limiti sanciti dalla giurisprudenza: trattasi, invero, di una scelta che, seppur opinabile, non risulta affetta da irragionevolezza, giacché volta alla salvaguardia non soltanto della parte di cinta tuttora esistente, ma anche dello spazio in adiacenza alla stessa e che forma un tutt'uno visivo.
Da ultimo, inoltre, si rileva come – a differenza di quanto sostiene parte ricorrente - già il PGT adottato dal Comune di OL TOno del 2010 individuasse l'area su cui insiste la proprietà del ricorrente quale “ambito di antica formazione” e “ambito di matrice storica” (cfr. documento di piano n. 7), corrispondente alle “Zona A Tessuto urbano storico” e “Zona A1 Tessuto urbano di matrice storica” (cfr. documento di piano n. 9), qualificato quale “tessuto residenziale di matrice storica” (cfr. NTA del
Piano delle Regole – pagina 17), ossia la assoggetta ad una disciplina di particolare cautela.
IV.1.- Si procede, infine, ad esaminare il ricorso sub RG 800/2024. N. 00949/2023 REG.RIC.
IV.2.1.- In via preliminare, l'impugnazione del presupposto DM 30.11.1995 va dichiarata irricevibile e quella della nota n. 3781 emessa dalla Soprintendenza nel
2003 inammissibile, per le ragioni già esplicitate ai § II.2.1., 2.2. e II.2.1..
IV.3.- Sulla base delle medesime argomentazioni neppure possono in questa sede essere considerate le censure di cui ai motivi I, II e III A), che il ricorrente formula avverso il DM 30.11.1995 e la nota della Soprintendenza n. 3781/2003.
VI.4.1.- Il Collegio, pertanto, si limita a scrutinare il III motivo di ricorso limitatamente alle sub censure B) e C), uniche che effettivamente denunciano vizi propri del rigetto dell'istanza di autorizzazione alla realizzazione di un impianto fotovoltaico con batterie di accumulo e colonnina di ricarica elettrica per auto, emesso dalla Soprintendenza in data 5.6.2024.
IV.4.2.- I motivi sub III B) e C) - scrutinati nei limiti anzidetti, ovverosia nella parte in cui lamentano il difetto istruttorio in merito agli intervenuti crolli di alcune coperture, che non sarebbero state ripristinate, nonché le modifiche dei colori apportate dalle ristrutturazioni e l'incomprensibilità della motivazione per quanto concerne le viste – sono parzialmente fondati.
Il provvedimento impugnato, pur dando atto - in risposta alle osservazioni che il ricorrente ha presentato a seguito del preavviso di rigetto - che sono intervenute modifiche nelle coperture (sub species crolli e modifiche dei colori), non dà congruamente conto dell'irrilevanza di detti mutamenti ai fini del diniego dell'installazione richiesta, affidandosi ad affermazioni stereotipate e non calate nella concretezza della situazione esistente.
Quanto al profilo delle vedute, la Soprintendenza, replicando alle controdeduzioni del
DR, si è limitata ad integrare quanto affermato nella comunicazione ex art. 10 bis
Legge 241/1990 in merito alla impossibilità “di escludere punti di vista alternativi” facendo esclusivo riferimento alle “viste dall'alto”, definendole quale evoluzione del precedente metodo di rappresentazione cd. “vedute ad uccello”, rimandando alle N. 00949/2023 REG.RIC.
immagini satellitare ed alle ortofoto della città murata di OL TOno presenti sul sito internet https://www.muraperte.it/it/mura-di-rivarolo-mantovano.
Una siffatta motivazione appare del tutto irragionevole, perché finisce per equiparare il concetto di visibilità di qualsivoglia intervento esterno ad un bene vincolato con quello di sua stessa esistenza, portando al paradossale esito per cui potrebbe essere vietata qualsivoglia modifica, pur non visibile ad occhio nudo, sol perché percepibile tramite le viste satellitari, a cui, come noto, nulla sfugge di ciò che è a cielo aperto.
E tale affermazione è sintomatica, altresì, della lamentata aprioristica contrarietà dell'Amministrazione alla realizzazione dell'installazione.
Non coglie, invece, nel segno la censura che lamenta la sostanziale disparità di trattamento quanto al fatto che nelle vicinanze sarebbero presenti numerosi altri impianti fotovoltaici: la giurisprudenza, infatti, afferma che tale vizio “è riscontrabile soltanto in caso di assoluta identità di situazioni di fatto e di conseguente assoluta irragionevole diversità del trattamento riservato, situazioni la cui prova rigorosa deve essere fornita dall'interessato, con la precisazione che la legittimità dell'operato della Pubblica amministrazione non può comunque essere inficiata dall'eventuale illegittimità compiuta in altra situazione” (C.d.S., Sez. V, n. 256 dell'8.1.2024).
Siffatta prova nel caso di specie difetta, avendo il ricorrente prodotto soltanto diverse fotografie dall'alto con dei pallini gialli che indicherebbero la presenza di impianti fotovoltaici, nonché immagini che raffigurano la presenza di pannelli solari, senza dare conto della loro analogia con quella richiesta, ovverosia senza provare che questi si trovino sulle mura o in mappali vincolati, né, tantomeno, che abbiano fruito di regolare autorizzazione.
Il tutto a prescindere dal fatto che laddove l'Amministrazione avesse ipoteticamente errato ad assentire interventi in favore di altri soggetti, questo non implicherebbe senz'altro la doverosità della ripetizione dell'errore. N. 00949/2023 REG.RIC.
IV.4.3.- Il provvedimento, pertanto, va annullato e la Soprintendenza, entro il termine trenta giorni dalla comunicazione della presente sentenza, dovrà rideterminarsi sull'istanza del ricorrente mediante l'emissione di un provvedimento congruamente motivato in ordine agli aspetti sopra evidenziati, anche tenendo conto dell'obiettiva evoluzione tecnologica degli impianti e della sempre crescente sensibilità per impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili.
VI.- Atteso il complessivo esito dei giudizi, le spese di lite vengono compensate nella misura dei 2/3, venendo l'ulteriore 1/3 posto a carico del ricorrente ed in favore del
Ministero della Cultura e del suo organo periferico (considerate quale unica parte, attesa la sostanziale sovrapponibilità delle difese) e del Comune di OL
TOno, nella misura di cui al dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di IA
(Sezione Prima), definitivamente pronunciando sui ricorsi di cui all'epigrafe, previa loro riunione:
- Dichiara l'irricevibilità e inammissibilità del ricorso introduttivo e di quello per motivi aggiunti sub RG 949/2023;
- Respinge il ricorso sub RG 401/2024;
- In parziale accoglimento del ricorso sub RG 800/2024 annulla il provvedimento n. 6013 emesso il 5.6.2024 dalla Soprintendenza Archeologia Belle Arti e
Paesaggio per le province di RE, Lodi e TO, con le conseguenze di cui alla parte motiva.
Compensa i 2/3 delle spese di lite e condanna il ricorrente a rimborsare all'Amministrazione il residuo 1/3, liquidato in euro 4.000,00, oltre oneri ed accessori come per legge, in favore del Ministero della Cultura ed euro 4.000,00, oltre oneri ed accessori come per legge, in favore del Comune di OL TOno. N. 00949/2023 REG.RIC.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in IA nella camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:
NG RI, Presidente
NC IC, Referendario, Estensore
Beatrice Rizzo, Referendario
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
NC IC NG RI
IL SEGRETARIO