Pubblicato il 19/01/2026

N. 00079/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01353/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1353 del 2022, proposto da
XI Li Li, rappresentata e difesa dall'avvocato Pier Vettor Grimani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico elettivo presso il suo studio in Venezia, Santa Croce 466/G;

contro

Comune di Venezia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Iannotta, Nicoletta Ongaro, Federico Trento e Silvia Privato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Antonio Iannotta in Venezia, S. Marco 4091;
Ministero della Cultura e Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per il Comune di Venezia e Laguna, ciascuno in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituiti in giudizio;

nei confronti

Snack Bar All'Angolo S.a.s. di Hu ON EY C., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Maurizio Visconti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

1.della deliberazione della Giunta Comunale del Comune di Venezia n. 167 del 28.7.22, avente ad oggetto «revisione dei “pianini” di Campo San Gallo, Campo Santa Maria del Giglio, Campo San Maurizio, Zattere (Ponte Molin – Ponte Longo), Campo SS. Filippo e Giacomo, Campo San Bartolomeo, Riva del Ferro, Campo San Lio, Campo San Canzian, Campiello de la Cason, Strada Nova Est, Strada Nova Ovest, Rio Terà San Leonardo, Lista di Spagna – Sabioni, Area Realtina, Riva del Vin, Campo dei Frari. Approvazione dell’Intesa fra SABAP, Regione e Comune ai sensi dell’art. 52 del D.Lgs. 42/2004 …»;

2.dell’art. 5 del regolamento sul Canone di Occupazione Spazi e Aree Pubbliche – COSAP, approvato con la deliberazione del Consiglio Comunale del Comune di Venezia n. 35 in data 8 marzo 1999 come modificato e integrato con la deliberazione n. 15 del 26 febbraio 2016,

3.del verbale della conferenza di servizi decisoria del 24 giugno 2022;

4.del regolamento del Canone Unico Patrimoniale approvato con la deliberazione del Consiglio Comunale del Comune di Venezia n. 9 del 4 marzo 2021;

5.di ogni altro atto annesso, connesso o presupposto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Venezia e dello Snack Bar All'Angolo S.a.s. di Hu ON EY & C.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Giudice relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 2 dicembre 2025 la dott.ssa Ida IO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato in data 28/10/2022 e depositato in data 24/11/2022, parte ricorrente premetteva in fatto:

-di essere titolare di una attività di somministrazione di alimenti e bevande (ristorazione) in Venezia San Polo 3004, nel Campo dei Frari, in essere da qualche decennio;

-che il Comune di Venezia aveva rilasciato per l’esercizio della predetta attività una concessione per l’occupazione di spazi e aree pubbliche, c.d. plateatico, più di recente con provvedimento prot. 7268/45884 dell’11.4.01 per la superficie di metri quadri 49,00 al fine di collocarvi sedie e tavolini;

-che il Comune di Venezia aveva proceduto alla redazione dei c.d. pianini al fine di regolare e pianificare il rilascio delle concessioni per l’occupazione di suolo pubblico in zone particolarmente rilevanti sotto l’aspetto della tutela monumentale;

-che, in tale pianificazione rientrava l’area interessata dall’attività della ricorrente relativamente alla quale il pianino veniva approvato con deliberazione della Giunta Comunale n. 139 del 3.4.09;

-che il pianino approvato dal Comune aveva modificato leggermente l’area prevista per il rilascio del plateatico;

-che, quindi, essa ricorrente, in data 18/10/2016 aveva presentato al Comune una istanza per adeguare l’occupazione a quanto previsto, per una superficie di (9,90x4,80) metri quadri 47,52 e la collocazione di 30 tavolini, 60 sedie, 8 ombrelloni e 1 porta menù;

-che, con provvedimento prot. 119400 del giorno 09/03/2017 il Comune aveva rilasciato, quindi, alla ricorrente la concessione per l’occupazione di suolo pubblico in accoglimento della predetta domanda;

-che essa ricorrente aveva appreso (tardivamente non essendo riuscita a visionare la comunicazione tramite PEC) che la Snack Bar all’Angolo Sas di Hu ON EY & C. (qui controinteressata), titolare di un’attività di somministrazione di alimenti e bevande in un locale in Venezia San Polo 3006, molto vicino a quello della ricorrente, aveva presentato in data 22/11/18 domanda per ottenere in concessione parte dell’area già oggetto del plateatico rilasciato alla ricorrente;

- che la conferenza di servizi preliminare finalizzata all’intesa ai sensi dell’intesa di cui all’art. 52 d-lgs. 42/04 in data 8.10.18 aveva assentito la suddivisione in due aree dell’area oggetto del pianino;

- che, in data 24/01/2019, il Comune aveva comunicato alla ricorrente l’avvio del procedimento di revoca parziale della concessione di suolo pubblico;

- che, con provvedimento 28/02/2019 il Comune aveva revocato parzialmente la concessione rilasciata alla ricorrente per la superficie di metri 5,00x4,80;

- che, con provvedimento 31/10/2018 il Comune aveva rilasciato alla controinteressata la concessione per l’occupazione di una superficie parimenti di metri 5,00x4,80 adiacente;

-che, della adozione dei predetti provvedimenti la ricorrente era venuta conoscenza, come detto, tardivamente in quanto impossibilitata a verificare le PEC trasmesse dal Comune, e solo dopo che la Polizia Locale le aveva rappresentato la necessità di ridurre dimezzandola la superficie del plateatico di cui già godeva;

-che essa ricorrente non poteva, quindi, la ricorrente impugnare i provvedimenti che, in sostanza, avevano tagliato in due la superficie prevista dal pianino per il rilascio del plateatio; assegnandone metà alla controinteressata;

-che la modificazione delle concessioni di suolo pubblico così disposta dal Comune era ed è di grave pregiudizio per la ricorrente non solo a causa della dimidiazione del proprio plateatico ma anche per il fatto che quello a lei assegnato è collocato dietro quello assegnato invece alla controinteressata, essendo così poco visibile e penalizzato dal fatto che, rispetto al flusso pedonale della popolazione residente e dei turisti, esso si trova in posizione nascosta ed arretrata;

-che, con istanza 16/09/2020 la ricorrente aveva presentato allora al Comune una proposta di modificazione del pianino, prevedendo che la superficie del plateatico, inalterata nel suo complesso, venisse distribuita in maniera leggermente diversa e in modo da consentire l’assegnazione di un’area equivalente per superficie e visibilità alle due attività;

-che, con nota del giorno 09/11/2020 del proprio legale, la ricorrente aveva richiamato l’attenzione del Comune in ordine alla necessità di procedere alla chiesta modificazione del pianino, mentre con nota del 10/11/2020, il tecnico della ricorrente aveva specificato ulteriormente la migliore pianificazione della zona;

-che il Comune non aveva dato riscontro alle istanze;

-che, però, con deliberazione n. 167 del 28/07/2022 la Giunta Comunale aveva proceduto, sulla base del verbale di una conferenza di servizi tenutasi il 24/06/2022, alla revisione di alcuni pianini;

-che tale revisione faceva principalmente riferimento al fatto che, con deliberazione n. 135 del 15/05/2020, il Comune aveva consentito il rilascio di nuove concessioni di suolo pubblico e l’ampliamento di quelle esistenti in via straordinaria e temporanea al fine di assicurare il distanziamento sociale in considerazione dell’emergenza sanitaria Covid-19, prorogando poi il termine di validità della deroga ma, da ultimo, prevedendo (deliberazione n. 54 del 31.3.22) che chi aveva ottenuto una nuova concessione potesse chiederne la trasformazione da emergenziale a ordinaria tramite la presentazione di istanze da valutarsi in deroga al divieto posto dalla deliberazione n. 266 del giorno 09/11/2021 di rilascio di nuove concessioni di suolo pubblico;

-che la predetta revisione aveva preso in esame anche altri pianini in considerazione del fatto che era decorso un certo lasso di tempo dalla loro originaria approvazione; tra tali pianini la Giunta prendeva in considerazione anche quello del Campo dei Frari, ricordando che era stata presentata la richiesta di modificazione di cui si è detto ma confermando la previsione già vigente senza peraltro fornire alcuna motivazione;

Tanto premesso in fatto, parte ricorrente articolava le seguenti censure in diritto:

I.Violazione degli artt. 7 e 10 bis l. 7 agosto 1990 n. 241 - Violazione del principio di trasparenza dell’attività della Pubblica Amministrazione;

II.Violazione dell’art. 3 l. 7 agosto 1990 n. 241 - Eccesso di potere per genericità e perplessità - Eccesso di potere per difetto di accertamento e di motivazione.

Si costituivano in resistenza il Comune di Venezia e la controinteressata Snack Bar All'Angolo S.a.s. di Hu ON EY & C., mentre non provvedevano a costituirsi il Ministero della Cultura e la Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per il Comune di Venezia e Laguna.

All’udienza pubblica straordinaria, fissata nell’ambito del programma di smaltimento dell’arretrato presso i Tribunali Amministrativi Regionali PNRR, del giorno 2 dicembre 2025, la causa è passata in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è infondato e va respinto.

Il Collegio osserva preliminarmente che la situazione pregressa, con particolare riguardo alla revoca parziale, con provvedimento del 24/01/2029, della concessione di suolo pubblico di cui al provvedimento prot. 119400 del 09/03/2017, non può assumere alcun rilievo nello scrutinio degli atti qui impugnati, atteso che l’anzidetto provvedimento di revoca parziale - della cui lesività in danno di essa ricorrente non può dubitarsi - non è stato mai oggetto di tempestiva impugnazione da parte dell’istante, di tal che il Comune di Venezia, allorché si è determinato alla revisione dei c.d. pianini non ha potuto che considerare la situazione esistente in quel momento, sia in punto di fatto che di diritto (non essendo mai stata contestata, come detto, la legittimità del provvedimento di revoca parziale della preesistente concessione di suolo pubblico rilasciata in favore della ricorrente).

Sempre in via preliminare va aggiunto che l’omessa impugnativa dei precedenti atti lesivi, diversamente da quanto opinato dal Comune di Venezia, non determina l’inammissibilità della presente impugnazione, non essendovi tra le due vicende amministrative un nesso di necessaria presupposizione in senso giuridico.

Ciò posto, l’impugnativa, articolata in due motivi di ricorso, non può essere accolta.

Con il primo motivo parte ricorrente lamenta la violazione degli artt. 7 e 10 bis della L. n. 241/1990, perché a suo dire l’Amministrazione non avrebbe garantito la tempestiva partecipazione del privato al procedimento di revisione dei pianini, in considerazione del fatto che essa istante, in data 16/09/2020 e con successivi solleciti dei giorni 09/11/2020 e 10/11/2020, aveva presentato una domanda di revisione dei pianini in discussione.

Il Collegio osserva, confermando l’orientamento già espresso in altre pronunce di questo T.A.R. (v., tra le altre, T.A.R. Veneto n. 453/2024, n. 226/202, n.598/2019), che i cc.dd. “pianini” sono atti di pianificazione che riguardano la disciplina degli spazi pubblici da assegnare in concessione ai privati ai fini dell'esercizio del commercio e con i quali si esprimono i criteri localizzativi per l’occupazione di suolo pubblico (in questi termini vd. C.d.S., n. 6926/2025).

Essi, pertanto, sono espressione dell’attività della Pubblica Amministrazione diretta all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali opera l’espressa esclusione, sancita dall’art. 13 della L. n. 241/1990, dell’obbligo di comunicazione d’avvio del procedimento.

Il Comune di Venezia non era dunque tenuto, a fronte della presentazione di una mera manifestazione di interesse (v. comunicazione inviata via pec al Comune di Venezia in data 09/11/2020, all. n. 13 della produzione documentale del Comune di Venezia del 16/10/2025) a notiziare la ricorrente dell’indizione della conferenza dei servizi e del procedimento finalizzato all’approvazione del nuovo atto di pianificazione, che peraltro, secondo la normativa vigente, già vedeva coinvolte le Associazioni di categoria dei commercianti (in questo senso vd. altresì C.d.S., n. 8256/2019).

Va escluso, inoltre, che il pianino possa essere assimilato ad un piano urbanistico attuativo e che, tra la ricorrente e il Comune di Venezia, si fosse instaurato un contatto qualificato in grado di rendere meritevole di tutela l’affidamento della ricorrente. Sul primo aspetto, il Collegio condivide le conclusioni della pronuncia del Consiglio di Stato n. 6926/2025, il quale, nel confermare la sentenza di questo Tribunale n. 453/2024, intervenuta sulla impugnazione degli stessi provvedimenti qui contestati, ha chiarito che il pianino non può assimilarsi sic et simpliciter ad un atto di pianificazione urbanistica attuativa. Difatti esso non è volto, semplicemente, a regolamentare l’assetto edificatorio del territorio comunale, ma l’area pubblica assentibile mediante concessione di suolo pubblico nella misura in cui tale godimento è funzionale all’interesse pubblico stesso.

Quanto, invece, al riconoscimento di una possibile esigenza di tutela dell’affidamento, vi osta la circostanza che, in precedenza, la ricorrente non aveva intrapreso alcuna iniziativa a seguito dell’adozione in suo danno del provvedimento di revoca parziale della concessione di suolo pubblico di cui essa era titolare (oltre che degli atti a tale revoca presupposti e preordinati), condotta che – in mancanza di una rigorosa e documentata prova contraria (non offerta dalla difesa attorea neppure in questa sede) dell’impossibilità di impugnare tempestivamente l’atto lesivo - appare piuttosto denotativa di un atteggiamento di acquiescenza da parte della odierna ricorrente.

Il primo motivo di ricorso va, quindi, disatteso.

Con la doglianza di cui al secondo motivo ricorso, la difesa di parte ricorrente si duole del fatto che, in sede di conferenza di servizi, si è deciso nei seguenti termini: “si ritiene di mantenere invariata l’occupazione dei due plateatici che avevano richiesto la rimodulazione” e si è concluso per la conferma dello stato di progetto, senza procedere ad alcuna verifica e attività istruttoria per valutare la domanda di diversa conformazione del plateatico che, ad avviso della difesa attorea, non avrebbe comportato “ una maggior superficie di occupazione bensì una semplice rimodulazione della stessa”.

Può osservarsi in contrario che, a fronte di una mera manifestazione di interesse alla revisione dei pianini, non vi era alcun obbligo da parte del Comune di Venezia, di adozione di uno specifico provvedimento a riscontro e che, ciò nonostante, il Comune ha ritenuto di esaminare l’istanza, determinandosi a disattenderla, confermando quanto già deciso in sede di conferenza di servizi nel 2018 (il cui esito e i cui atti conseguenti, si ripete, non furono all’epoca tempestivamente impugnati dalla ricorrente).

Né, nell’occasione, sussisteva uno specifico obbligo od onere motivazionale, aliunde fondato, in capo al Comune di Venezia, chiamato allo svolgimento di un’attività di pianificazione.

Al riguardo, in relazione a vicende analoghe, questo T.A.R. ha già specificato che “gli atti di pianificazione e programmazione sono eslcusi dall’obbligo di motivazione, ai sensi dell’art. 3, comma 2, della legge n.24171990, e soggetti in materia a norme particolari” (T.A.R. Veneto n. 1762/2025, v. anche T.A.R. Veneto n. 243/2019).

Anche il secondo motivo di ricorso va, perciò, disatteso e il ricorso va, cocnlusivamente, respinto.

Le spese di lite, tra la ricorrente e il Comune di Venezia, seguono la soccombenza e sono liquidate, a carico di parte ricorrente e in favore del Comune di Venezia, nella misura indicata in dispositivo, mentre possono essere compensate, sussistendo motivi di equità per la peculiarità della vicenda per come essa si è sviluppata nel corso del tempo, tra la ricorrente e l’interveniente Snack Bar all’Angolo s.a.s. di Hu ON EY & C.

Non vi è luogo alla pronuncia sulle spese nei confronti del Ministero della Cultura e della Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per il Comune di Venezia e Laguna che non si sono costituiti in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, coì provvede:

a)rigetta il ricorso;

b)condanna parte ricorrente al rimborso, in favore del Comune di Venezia, delle spese di giudizio, che liquida in complessivi €.2.500,00# (euro duemilacinquecento/00#), oltre IVA e CPA come per legge;

c)compensa le spese di giudizio tra la ricorrente e la Snack Bar s.a.s. all’Angolo s.a.s. di Hu ON EY & C.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Ida IO, Presidente, Estensore

Nicola Bardino, Primo Referendario

Francesco Avino, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Ida IO

IL SEGRETARIO