Pubblicato il 09/01/2026

N. 00123/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01604/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1604 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, in persona del curatore fallimentare, rappresentata e difesa dall'avvocato IA Carla Minieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati IA Lodovica Bognetti, Paola Cozzi, Antonello Mandarano, Alessandra Montagnani Amendolea, Anna IA Pavin, IA Giulia Schiavelli, Elena IA Ferradini, Salvatore Smaldone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Antonello Mandarano in Milano, via della Guastalla 6;

per la condanna alla restituzione contributo di costruzione

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 ottobre 2025 il dott. UI OS e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La -OMISSIS-., in bonis , era titolare di un immobile con prevalente destinazione residenziale sito in Milano -OMISSIS-, catastalmente identificata al foglio -OMISSIS-.

Dall’anno 2009 in poi, la stessa ha richiesto una serie di interventi edilizi al fine di demolire e ricostruire l’edificio e di modificarne la destinazione d’uso in residenziale.

Veniva, quindi, presentata presso il Comune di Milano la DIA PG n. -OMISSIS- (wf n. -OMISSIS-) del 21.01.2009 avente ad oggetto “ ampliamento, ristrutturazione edilizia con demolizione e ricostruzione ” e il cambio di destinazione d’uso da commerciale a residenza.

Il contributo di costruzione veniva determinato dalla proprietà in euro 138.614,14 con richiesta di pagamento rateale e deposito di polizza fideiussoria. Il conteggio contemplava la realizzazione di mq 644,56 di S.L.P. di nuova costruzione per un volume virtuale di mc 1.933. Erano state previste, inoltre, autorimesse ai 3 piani interrati.

L’importo versato, comprensivo delle sanzioni, era pari a 148.546,86 euro.

-OMISSIS-., in data 29.09.2010, chiedeva lo svincolo della polizza che il Comune autorizzava il successivo 30.09.2010.

Venivano presentate numerose Varianti.

Con comunicazione del 22.03.2013, il SUE rilevava la decadenza della DIA PG n. -OMISSIS- (wf n. -OMISSIS-) e di tutte le successive varianti per mancata ultimazione dei lavori entro il termine triennale. Difatti, da sopralluogo del 25.01.2013 risultavano effettuate solo le demolizioni, la realizzazione del pianto interrato e terra e parzialmente del piano primo del nuovo edificio corrispondenti alle autorimesse, rispetto ad un avvio dei lavori del 16.11.2009.

Al fine di rimediare alla dichiarazione di decadenza, -OMISSIS-. presentava una nuova DIA PG n. -OMISSIS- il 28.08.2013. Tuttavia, i lavori non venivano mai avviati a causa delle difficoltà finanziarie in cui si trovava. Per tale ultima DIA, il calcolo del contributo di costruzione è stato dalla proprietà quantificato in euro 147.800,16 che la stessa -OMISSIS- dichiarava di aver già versato in relazione alla DIA PG n. -OMISSIS-. L’obbligazione di pagamento, pertanto, veniva estinta mediante compensazione, salvo che per la minor quota in eccedenza.

Al momento della presentazione della DIA nell’agosto del 2013 il Comune accettava il pagamento del contributo di costruzione mediante la compensazione sopra descritta.

La DIA PG n. -OMISSIS-, quindi, decadeva ex lege per mancato rispetto del termine di avvio dei lavori.

Nel medesimo anno 2013 la società -OMISSIS- subiva l’avvio di una procedura esecutiva che si concludeva nel 2017 con il pignoramento dell’unità immobiliare di -OMISSIS- e l’aggiudicazione alla -OMISSIS-.

Il decreto di trasferimento del GE della III Sez. civile del Tribunale di Milano è del 25.07.2017.

Come risulta dal decreto e dalla perizia, lo stato dell’immobile, al momento dell’aggiudicazione, era identico a quello del 2013 ovvero con l’edificio residenziale mai realizzato: “ fabbricato in corso di costruzione, attualmente al rustico, privo di impianti e finiture e consistente in due piani fuori terra oltre un piano interra-to, di cui risultano eseguite le opere in cemento armato inerenti le fondazioni e i 3 piani destinati ad autorimesse (S1-T.1) con esclusione della soletta superiore del piano primo ”.

La -OMISSIS-. ha presentato nell’anno 2017 SCIA ex art. 23 del D.p.r. n. 380/2001 n. -OMISSIS- e successiva variante n. -OMISSIS- in relazione all’immobile di -OMISSIS-. L’intervento prevedeva la realizzazione di un nuovo edificio residenziale composto da un piano interrato, terra e primo a destinazione autorimessa e n. 4 piani a destinazione residenziale.

Nella SCIA del 29.11.2017 l’intervento veniva qualificato come “ opere a completamento ”.

L’adempimento del contributo di costruzione, per tale ultima SCIA, è avvenuto mediante compensazione con il contributo versato a suo tempo dalla -OMISSIS-, nel frattempo dichiarata fallita con sentenza del Tribunale di Milano n. -OMISSIS-.

Il titolo abilitativo rilasciato a -OMISSIS- veniva quindi annullato dal Comune di Milano con provvedimento del 10.11.2020 P.G. -OMISSIS-, con cui veniva ordinata la demolizione di quanto realizzato e il ripristino fino “ all’ultimo stato legittimamente assentito ”, che è quello realizzato dalla -OMISSIS-.

Il richiamato provvedimento in autotutela è stato oggetto d’impugnazione con l’instaurazione del giudizio R.G.202/2021.

Nelle more, il curatore del fallimento -OMISSIS- protocollava istanza di rimborso delle somme versate a titolo di contributo di costruzione, per le DIA del 2009 e del 2013, il 5 dicembre 2022 presso il SUE - Unità Stralcio.

Veniva presentata, altresì, istanza di accesso agli atti.

Con Nota in data 08.06.2023, il Comune di Milano rigettava l’istanza di rimborso con la seguente motivazione: “ le somme versate dalla società fallita a titolo di oneri di urbanizzazione non sono suscettibili di restituzione perché le opere edilizie (benché con titoli edilizi successivamente annullati/decaduti) sono state realizzate e pertanto soggette al pagamento del contributo di costruzione e stante l’inerenza dello stesso al bene, il contributo versato, si trasferisce automaticamente in capo al nuovo acquirente l’immobile che nel frattempo ha presentato un ulteriore titolo edilizio nel 2017 e successiva variante nel 2019 ”.

Con ricorso notificato in data 02.02.2023 e regolarmente depositato, la Curatela del -OMISSIS- contesta la legittimità degli atti in epigrafe meglio precisati, chiedendone l’annullamento con accertamento del diritto della stessa alla restituzione degli importi versati, così come sopra precisati.

A tale fine deduce il seguente motivo di ricorso:

Violazione e/o falsa applicazione di legge ed in particolare dell’art. 16 del D.p.r.n. 380/2001; degli artt. 43 e 44 della L.R.n.12/2005; degli artt. 2033 e 2041 del codice civile – Eccesso di potere per: sviamento, difetto di motivazione e di istruttoria.

Parte ricorrente osserva che l’obbligo di restituzione graverebbe sul Comune ai sensi dell’art. 2033 e dell’art. 2041 c.c. in quanto non si sarebbe realizzata, o solo in minima parte, la trasformazione del territorio che costituisce la causa giustificativa del pagamento del contributo concessorio.

L’amministrazione incorrerebbe in errore laddove ritiene che, al momento del trasferimento, le opere sarebbero state realizzate, atteso che esistevano solo le fondamenta e 3 piani, di cui uno senza copertura, al rustico di box – la volumetria residenziale di quasi 2.000 mc non era edificata.

La trasformazione edilizia sarebbe avvenuta in parte e ciò, secondo il costante insegnamento giurisprudenziale, farebbe sorgere in capo alla P.A. l’obbligo di restituzione delle somme corrisposte a titolo di contributo per oneri di urbanizzazione e costo di costruzione.

In data 31.08.2023 si costituisce con atto di mera forma il Comune di Milano che chiede di dichiarare il ricorso inammissibile, irricevibile, improcedibile e comunque respingerlo in quanto infondato, con vittoria di spese.

In vista dell’udienza di discussione, le parti depositano memorie e repliche ex art. 73 c.p.a.

Con sentenza di questo T.A.R. n. 695/2025, pubblicata in data 28.02.2025, la controversia è stata definita con accoglimento del ricorso “ nei limiti della motivazione ”.

All’udienza del 20.05.2025 l’affare passa in decisione

Con ordinanza collegiale n. 2305, depositata in data 16.06.2025, è stata disposta un’integrazione istruttoria e compulsato il contraddittorio sulla sentenza di questo T.A.R. n. 695/2025 che ha annullato il provvedimento in autotutela disposto dal Comune rispetto al titolo edilizio richiesto da -OMISSIS-.

Con Relazione depositata in giudizio il 02.07.2025, il Direttore dell’Area Rigenerazione Urbana Direzione Specialistica Attuazione Diretta PGT e SUE, dopo aver descritto il contenzioso di cui al procedimento R.G. 202/2021 incardinato dalla -OMISSIS-, ha così concluso: “ Pertanto, allo stato attuale, e in conclusione della presente trattazione, si specifica a codesto Ill.mo TAR che l’immobile e i relativi titoli edilizi non risultano più gravati da atti di annullamento o provvedimenti repressivi ”.

Entrambe le parti depositano memorie.

All’udienza del 21.10.2025 l’affare viene trattenuto in decisione

DIRITTO

Il ricorso è fondato nei limiti che si vanno ad esporre.

Il contributo di costruzione, disciplinato dall'art. 16 del D.P.R. n. 380/2001, è un corrispettivo di diritto pubblico dovuto per il rilascio del permesso di costruire.

La previsione normativa sottende il principio generale di onerosità dell’attività edificatoria: gli interventi di trasformazione edilizia ed urbanistica sono soggetti al versamento di specifici contributi commisurati alla loro incidenza o al maggior carico urbanistico indotto sul territorio comunale ed al costo di costruzione connesso alla tipologia del singolo intervento edilizio. Ogni attività implicante una trasformazione territoriale o mirante ad alterarne il sistema di relazioni costituitosi in un determinato ambiente comporta la partecipazione alle spese necessarie per riportare il sistema stesso in equilibrio. L’urbanizzazione di un’area costituisce il presupposto per il rilascio di ogni titolo edilizio.

La giurisprudenza amministrativa è consolidata nel ritenere che il presupposto per l'obbligo di corresponsione di tale contributo non sia il mero rilascio del titolo edilizio, ma l'effettiva attività di trasformazione del territorio (cfr. ex multis , T.A.R. Milano, sez. II, 13 marzo 2018 n. 718; T.A.R. Milano, sez. II , 01/03/2017, n. 496; Cons. Stato, sez. V, 13 luglio 2017 n. 3456; T.A.R. Latina, sez. I, 21/06/2018, n. 349; T.A.R. L'Aquila, sez. I, 29 dicembre 2017 n. 610; T.A.R. Catania, sez. II, 27 gennaio 2017 n. 189; T.A.R. Bari, sez. III, 17 marzo 2015 n. 420; T.A.R. Ancona, sez. I, 6 febbraio 2015 n. 114). Di conseguenza, qualora tale trasformazione non avvenga, o avvenga solo in parte, il pagamento del contributo risulta privo della sua causa giustificativa, configurando un'ipotesi di indebito oggettivo ai sensi dell'art. 2033 c.c. o, in subordine, di arricchimento senza causa ex art. 2041 c.c. ( ex multis : Cons. Stato, sez. V, 13 luglio 2017 n. 3456; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 13 marzo 2018 n. 718; T.A.R. Abruzzo, L’Aquila, sez. I, 29 dicembre 2017 n. 610; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 1° marzo 2017 n. 496; T.A.R. Sicilia, Catania, sez. II, 27 gennaio 2017 n. 189; T.A.R. Puglia, Bari, sez. III, 17 marzo 2015 n. 420; T.A.R. Marche, sez. I, 6 febbraio 2015 n. 114).

Da quanto sopra, deriva il principio secondo cui, in caso di rinuncia, mancato utilizzo o decadenza del titolo edilizio, sorge in capo all'Amministrazione l'obbligo di restituire le somme versate e, specularmente, il diritto del privato a pretenderne la ripetizione.

La giurisprudenza ha costantemente affermato altresì che il diritto alla restituzione non sorge solo in caso di totale mancata realizzazione delle opere, ma anche nell'ipotesi di utilizzo solo parziale del titolo edilizio.

In tale circostanza, il privato ha diritto alla rideterminazione del contributo in base alla porzione di intervento effettivamente realizzata e alla conseguente restituzione della quota versata in eccedenza, calcolata con riferimento alla parte non edificata.

Dagli atti di causa risulta che -OMISSIS-. ha versato il contributo di costruzione per la DIA del 2009, dichiarata decaduta per mancata ultimazione dei lavori nel termine triennale. Successivamente ha presentato una nuova DIA nel 2013, anch'essa decaduta per mancato avvio dei lavori, utilizzando in compensazione il contributo già versato per il titolo precedente.

Risulta pacifico che l'intervento edilizio sia stato realizzato solo in minima parte. Come risulta dalla perizia e dal decreto di trasferimento, al momento dell'aggiudicazione da parte di -OMISSIS-., l'immobile consisteva in un " fabbricato in corso di costruzione, attualmente al rustico ", con la sola realizzazione delle opere in cemento armato per i piani destinati ad autorimesse, mentre la ben più consistente volumetria residenziale non era stata edificata.

La decadenza dei titoli edilizi (DIA 2009 e DIA 2013) e la parziale realizzazione dell'intervento hanno fatto sorgere in capo a -OMISSIS-. il diritto alla restituzione della quota di contributo versata e non dovuta, corrispondente alla parte di opere non realizzate. ( ex pluribus TAR Milano, Sez. II, 25.11.2019 n. 2492)

Alla luce di quanto sopra esposto non appare convincente quanto dal Comune addotto a sostegno della mancata restituzione per cui “ le somme versate dalla società fallita a titolo di oneri di urbanizzazione non sono suscettibili di restituzione poiché le opere edilizie (benché con titoli edilizi successivamente annullati/decaduti) sono state realizzate e pertanto soggette al pagamento del contributo di costruzione e stante l’inerenza dello stesso al bene, il contributo versato, si trasferisce automaticamente in capo al nuovo acquirente l’immobile che nel frattempo ha presentato un ulteriore titolo edilizio nel 2017 e successiva variante nel 2019 ”.

Si tratta di motivazione che, ad avviso del Collegio, sovrappone erroneamente la natura dell’obbligazione di pagamento del contributo di costruzione con il diritto alla restituzione di un indebito.

Se è vero che l'obbligazione di versare il contributo di costruzione ha natura di obligatio propter rem , che "circola" unitamente all'immobile e grava sul nuovo proprietario per le somme eventualmente ancora dovute (TAR Milano 1447/2025), è anche vero che il diritto alla restituzione di somme indebitamente versate ha natura personale e sorge in capo a chi ha effettuato il pagamento non dovuto ( solvens ), nella fattispecie -OMISSIS-. In tal senso “ la titolarità del permesso edilizio incide solo sul profilo passivo della obbligazione relativa al pagamento del contributo ma nulla, invece, ha a che vedere con l’azione di ripetizione dell’indebito ” la quale “ trae fonte dal pagamento di un debito non dovuto ed inerisce esclusivamente al rapporto fra chi lo ha effettuato e chi lo ha ricevuto ” (TAR Toscana, Sez. III, 12 marzo 2014, n. 493).

Dagli atti di causa risulta che la successiva attività edificatoria sia stata completata dalla società -OMISSIS-.

La qualificazione dell'intervento di -OMISSIS- come " opere a completamento " è una descrizione fattuale sicuramente corretta, ma non produce l'effetto giuridico di trasferire il credito alla restituzione da -OMISSIS- a -OMISSIS-.

Il Comune, quindi, ha illegittimamente utilizzato un credito personale del Fallimento per estinguere un’obbligazione di un soggetto terzo (-OMISSIS-), disponendo di un diritto di cui non avrebbe potuto disporre.

La circostanza che si tratti di “ opere a completamento ” con un diverso titolo edilizio legittima l’amministrazione a procedere ad un ricalcolo del contributo, atteso che l’intervento va considerato sempre nel suo complesso.

Sulla base di quanto sopra osservato, il ricorso va quindi accolto nella parte in cui viene chiesto l’accertamento del diritto alla restituzione del contributo di costruzione.

Il Comune di Milano va quindi condannato alla restituzione a favore del Fallimento -OMISSIS- della quota di contributo non dovuta, previa specifica operazione di ricalcolo, tenendo conto della quantificazione e valorizzazione della porzione di opere effettivamente realizzate da -OMISSIS-.

Trattandosi di azione di ripetizione di indebito, sulle somme indebitamente riscosse dal Comune spettano gli interessi legali dalla data di proposizione della domanda giudiziale, dovendosi presumere la buona fede dell'amministrazione resistente in assenza di dimostrazione contraria. Non spetta la rivalutazione monetaria, trattandosi di pagamento di indebito oggettivo, il quale genera la sola obbligazione di restituzione con gli interessi a norma dell'art. 2033 c.c. (cfr. T.A.R. Catania, sez. I - 5/10/2018 n. 1893; T.A.R. Toscana, sez. III - 27/11/2014 n. 1902, T.A.R. Friuli Venezia Giulia - 4/6/2014 n. 252; T.A.R. Brescia, sez. II - 24/8/2012 n. 1467; sez. I - 28/4/2017 n. 567)

Sussistono, tuttavia, i presupposti per disporre la compensazione integrale delle spese di lite tra le parti.

In ragione della non manifesta infondatezza del ricorso al momento della sua proposizione si conferma l’ammissione di parte ricorrente al gratuito patrocinio a spese dello Stato. Si demanda la liquidazione delle competenze spettanti al difensore all’adozione di un separato provvedimento, da emettersi a seguito della presentazione di apposita istanza da parte dell’interessato

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti della motivazione.

Spese compensate.

Si rinvia la liquidazione delle competenze spettanti al difensore all’adozione di un separato provvedimento

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare tutte le parti private, siano esse persone fisiche o giuridiche.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 21 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IA DA US, Presidente

Stefano Celeste Cozzi, Consigliere

UI OS, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UI OS	IA DA US

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.