Pubblicato il 15/12/2025

N. 08088/2025 REG.PROV.COLL.

N. 03842/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3842 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
RITA GIGLIO, rappresentata e difesa dall’Avv. Luca Migliore, con domicilio eletto in Napoli alla Via Gen. Orsini n. 30 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

COMUNE DI NAPOLI, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Antonio Andreottola e Gabriele Romano dell’Avvocatura Comunale, con domicilio eletto in Napoli alla Piazza Municipio – Palazzo San Giacomo presso l’ufficio di segreteria dell’Avvocatura Comunale Amministrativa e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

quanto al ricorso introduttivo:

a) della disposizione dirigenziale del Comune di Napoli n. 622 del 6 maggio 2024, recante il diniego di regolarizzazione del rapporto locativo dell’alloggio di Edilizia Residenziale Pubblica (ERP) di proprietà comunale sito in Napoli alla Via Vera Lombardi n. 73, Lott. 7, Is. 7, Sc. A, Pi. 2, Int. 4, con contestuale diffida al rilascio dell’immobile;

b) di ogni altro atto connesso, conseguente e presupposto, ove e per quanto lesivo degli interessi della ricorrente;

quanto al ricorso per motivi aggiunti:

c) della disposizione dirigenziale del Comune di Napoli n. 243 del 26 luglio 2024, con cui, in sostituzione della disposizione dirigenziale n. 622 del 6 maggio 2024, è stato confermato il suddetto diniego di regolarizzazione con contestuale diffida al rilascio dell’immobile;

d) di ogni altro atto connesso, conseguente e presupposto, ove e per quanto lesivo degli interessi della ricorrente.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’amministrazione resistente;

Viste le memorie difensive;

Vista l’ordinanza collegiale n. 2731 del 20 dicembre 2024, con cui è stata accolta l’istanza cautelare;

Visti tutti gli atti della causa;

Dato avviso ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 ottobre 2025 il dott. AR L'LI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Premesso che:

- la ricorrente occupa senza titolo un alloggio ERP di proprietà del Comune di Napoli sito nel territorio comunale alla Via Vera Lombardi n. 73, Lott. 7, Is. 7, Sc. A, Pi. 2, Int. 4, in relazione al quale presentava, in data 13 ottobre 2014, un’istanza di regolarizzazione del rapporto locativo, poi ripresentata il 21 maggio 2020 ai sensi dell’art. 33 del regolamento regionale n. 11/2019;

- in data 22 dicembre 2020, sottoscriveva un atto di riconoscimento del debito con contestuale richiesta di dilazione, nel quale dichiarava di “essere debitrice nei confronti del Comune di Napoli, e per esso della Napoli Servizi S.p.A., dei seguenti importi, giusta le risultanze dell’estratto conto allegato al presente atto, di cui è parte integrante: € 21.865,38 per la mancata corresponsione dei corrispettivi, oltre interessi legali applicabili per legge dalle singole date di scadenza”;

- all’art. 3 di detto atto di riconoscimento del debito si prevedeva quanto segue: “L’agevolazione concessa non costituirà novazione o transazione del credito, per cui il mancato o ritardato pagamento alla scadenza, di tre mensilità delle rate suindicate ovvero dei corrispettivi correnti, comporterà la decadenza del debitore dal beneficio della rateizzazione, con l’effetto che il Comune di Napoli e per esso la Napoli Servizi S.p.A., si riserva di promuovere ogni azione a tutela dei propri crediti.”;

- con disposizione dirigenziale n. 622 del 6 maggio 2024, preceduta dal preavviso di rigetto del 30 agosto 2023, il Comune di Napoli respingeva entrambe le istanze di regolarizzazione sulla scorta del seguente corredo motivazionale: “Verificato che la sig.ra GL RI non possiede i requisiti previsti dal Regolamento Regionale n. 11 del 28/10/2019 in quanto: - ai sensi dell’art. 33, comma 2, lett. e) del citato regolamento occorre “impegnarsi al pagamento di tutti i canoni ed i servizi maturati dalla data di occupazione”. Nel caso di specie, risulta in data odierna una morosità complessiva di euro 21.533,98 in ordine al pagamento delle indennità di occupazione, di cui euro 21.500,96 da corrispondere in un’unica soluzione. L’istante ha sottoscritto in data 22/12/2020 con la Napoli Servizi S.p.A. un atto di riconoscimento e dilazione del debito per euro 21.865,38 per la morosità maturata a titolo di canoni non corrisposti sino alla data del 31/08/2020, giusta nota di protocollo in uscita 80129 del 22/12/2020 della Napoli Servizi S.p.A. Con nota protocollo in uscita 20753 del 13/04/2023, la Napoli Servizi S.p.A. (N.S. prot. 0382303 del 08/05/2023) comunicava che alla data del 28/02/2023 la sig.ra GL RI ha versato 1 rata sulle 26 emesse del piano di rateizzo. Tale inadempimento persiste, essendo stata, nelle more dell’istruttoria, pagata una sola ulteriore rata, giusto estratto conto prot. 412821 del 06/05/2024. Avendo omesso il pagamento di oltre tre rate del sottoscritto atto di riconoscimento e dilazione del debito, la sig.ra GL RI è incorsa nella decadenza del beneficio del rateizzo con l’obbligo del pagamento in un’unica soluzione delle restanti somme dovute come previsto dalla Delibera di Consiglio Comunale n. 34 del 05/11/2008, richiamata dalla Deliberazione della Giunta Comunale n. 188 del 17/03/2016, disciplinante le condizioni e le modalità di sottoscrizione dei piani di rateizzo finalizzati al recupero delle morosità del patrimonio immobiliare del Comune di Napoli; - ai sensi dell’art. 33 comma 2 lett. ebis) occorre “dimostrare per il nucleo familiare, sia di avere avuto un reddito convenzionale contenuto nei limiti previsti dalla normativa vigente al momento dell’occupazione, sia di avere un ISEE non superiore ad euro 22.500,00 al momento dell’assegnazione in sanatoria.”. Nel caso di specie, l’istante non ha presentato modello ISEE. Ne consegue l’impossibilità di effettuare l’effettiva valutazione della condizione economica dell’interessato come previsto dalla vigente normativa.”;

- con successiva disposizione dirigenziale n. 243 del 26 luglio 2024, il Comune di Napoli, nel riponderare la posizione della ricorrente alla luce dell’insorta controversia e in sostituzione della disposizione dirigenziale n. 622 del 6 maggio 2024, confermava la reiezione delle istanze di regolarizzazione del 2014 e del 2020 con un diverso percorso argomentativo, che di seguito si riproduce: “Premesso che: (…); - l’inadempimento del piano di rateizzo ai sensi della Delibera di Consiglio Comunale n. 34 del 05/11/2008, richiamata dalla Deliberazione della Giunta Comunale n. 188 del 17/03/2016, integra una causa ostativa alla regolarizzazione del rapporto locativo sia ai sensi dell’art. 33 comma 2 del Regolamento Regionale n. 11/2019 che ai sensi dell’art. 30 comma 4 Legge 18/1997 e ss.mm.ii. che recita “L’occupante senza titolo è tenuto al pagamento del canone di locazione, relativo al periodo dell’occupazione, corrispondente alla sua condizione reddituale annua, nonché al pagamento degli eventuali danni arrecati all’alloggio occupato accertati dall’ente proprietario”; Atteso che - la presenza della causa ostativa della morosità scaturente dall’inadempimento del piano di rateizzo – nella quantificazione e nelle modalità di adempimento – è stata portata a conoscenza del ricorrente con comunicazione ex art. 10bis PG/694462 del 30/08/2023, notificata in data 28/09/2023 con raccomandata R/0000000098356 e che non vi è stato alcun riscontro al sollecito di pagamento in essa riportato; - un eventuale adempimento integrale dell’obbligazione avrebbe reso sanabile la posizione dell’istante indifferentemente ai sensi della disciplina della Legge 18/1997 e del Regolamento Regionale n. 11/2019; - la mancata emissione di un secondo preavviso di diniego avente ad oggetto le medesime circostanze di fatto comunicate con nota PG/694462 del 30/08/2023 non ha sostanzialmente leso le garanzie partecipative dell’istante, il quale era in ogni caso tenuto – ai sensi dell’art. 3 dell’atto di riconoscimento e dilazione del debito – al pagamento in un’unica soluzione dell’importo residuo del medesimo accordo sottoscritto ai sensi delle richiamate prescrizioni comunali.”;

- parte ricorrente impugna, con il ricorso introduttivo, la disposizione dirigenziale n. 622 del 6 maggio 2024, mentre, con il ricorso per motivi aggiunti, insorge avverso la disposizione dirigenziale n. 243 del 26 luglio 2024, confermativa del diniego di regolarizzazione del rapporto locativo;

Rilevato, in via preliminare, che:

- come anticipato nel corso dell’odierna udienza di discussione, il Collegio deve ravvisare l’esaurimento dell’interesse alla coltivazione del ricorso introduttivo, giacché nelle more del giudizio il provvedimento gravato con tale rimedio, ossia la disposizione dirigenziale n. 622 del 6 maggio 2024, è stato superato e sostituito, con conseguente definitiva perdita di efficacia e lesività, dal successivo provvedimento di conferma del diniego di regolarizzazione, reso (come visto) con la disposizione dirigenziale n. 243 del 26 luglio 2024, sulla cui impugnativa è destinato a trasferirsi l’interesse della ricorrente ad ottenere tutela;

- infatti, qualora l’amministrazione, sulla scorta di una rinnovata istruttoria e di un’aggiornata motivazione, dimostri (come nella specie) di voler confermare la volizione espressa in atti pregressi, il successivo provvedimento si qualifica come atto del tutto nuovo con effetto confermativo (e non meramente confermativo): ne deriva, quale corollario, che deve essere dichiarata improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse la domanda di annullamento rivolta avverso le provvedimentalità che, nel corso del giudizio, siano state superate e sostituite dal provvedimento di conferma, dotato di autonoma efficacia lesiva della sfera giuridica del privato e, come tale, idoneo a rendere priva di utilità la pronuncia sull’impugnativa proposta avverso le precedenti determinazioni amministrative (cfr. Consiglio di Stato, Sez. II, 12 giugno 2020 n. 3746; Consiglio di Stato, Sez. IV, 1° settembre 2015 n. 4098 e 22 dicembre 2014 n. 6265; TAR Campania Napoli, Sez. III, 3 gennaio 2023 n. 74; TAR Lazio Roma, Sez. II, 2 dicembre 2022 n. 16106 e 1° marzo 2016 n. 2738; TAR Piemonte, Sez. I, 5 giugno 2015 n. 943; TAR Veneto, Sez. I, 6 marzo 2015 n. 282);

- ne discende che il ricorso introduttivo va dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, mentre la cognizione del merito della causa va concentrata sul ricorso per motivi aggiunti;

Rilevato che le censure articolate nel ricorso per motivi aggiunti possono essere così compendiate:

a) l’amministrazione comunale avrebbe dovuto concludere il procedimento in base alla più favorevole normativa in vigore al momento della presentazione della prima istanza del 2014, ossia in base alla legge regionale n. 18/1997 (che non prevedeva il recupero delle morosità pregresse ai fini della regolarizzazione del rapporto locativo, ma faceva riferimento alla sola condizione personale del soggetto istante), dichiarando così improcedibile la seconda istanza del 2020 in virtù della pendenza della prima. Ciò ha comportato la palese violazione del principio del “tempus regit actum”;

b) in violazione dell’art. 33, comma 2, lett. e), del regolamento regionale n. 11/2019, alla ricorrente sono state ascritte morosità relative alla posizione di altro occupante abusivo sin dall’anno 2000: infatti, come “si evince dalle ricevute, il pagamento dell’indennità di occupazione è stata regolarmente versata e l’inizio dell’occupazione è iniziata a partire dal 10.05.2013, perciò l’Amministrazione ha interpretato erroneamente, con un’arbitraria interpretazione estensiva, tale disposizione addebitando alla cliente le conseguenze pregiudizievoli di mancati incassi per cui era responsabile un diverso soggetto”;

c) l’atto di riconoscimento del debito sottoscritto il 22 dicembre 2020 è affetto da “un vizio del consenso”: difatti, la ricorrente, “se fosse stata a conoscenza del fatto che le disposizioni interpretate sono del tutto inconferenti, nonché corredate da una chiara lacuna nella motivazione addotta, mai avrebbe prestato il proprio consenso a tale accordo di riconoscimento e richiesta di dilazione di un debito non suo”;

d) è erroneo anche il riferimento alla mancata presentazione del modello ISEE, e ciò per due ordini di ragioni: “sempre per il principio del tempus regit actum, come ampiamente segnalato, ma anche perché nella prima istanza è riportato anche il modello ISEE, pertanto se questa è stata congiuntamente esaminata per addivenire a tale disposizione, non è dato sapere il motivo per cui non sia stato possibile calcolare il reddito convenzionale, che, come si nota, certamente rientra nei limiti previsti ex lege”;

e) l’amministrazione comunale ha concluso negativamente il procedimento di regolarizzazione dopo ben dieci anni dalla presentazione della prima istanza del 2014, in dispregio del termine ordinario per provvedere previsto dall’art. 2 della legge n. 241/1990 e dei connessi canoni di efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa, nonché in violazione dei principi di buona fede e di tutela del legittimo affidamento riposto dalla ricorrente sul mantenimento dell’alloggio;

f) il diniego di regolarizzazione non è stato preceduto dal preavviso di rigetto, in violazione della regola partecipativa scolpita nell’art. 10-bis della legge n. 241/1990;

g) in violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990, il diniego di regolarizzazione difetta di sufficiente motivazione, recando ragioni inconferenti, lacunose e prive di fondamenti giuridici;

Considerato, ad un più accurato esame della causa proprio del merito, che le prefate censure non meritano condivisione per le ragioni di seguito esplicitate:

aa) l’amministrazione comunale ha correttamente dato corso ad entrambe le istanze di regolarizzazione del 2014 e del 2020 perché sottoposte a regimi giuridici differenti, ossia la prima alla legge regionale n. 18/1997 (come integrata e modificata dalla successiva legge regionale n. 13/2000 e ss.mm.ii.) e la seconda al regolamento regionale n. 11/2019, il che avrebbe potuto comportare, nell’interesse della stessa ricorrente, sia l’accoglimento di entrambe sia l’accoglimento di una soltanto delle due. Ne discende la pedissequa applicazione al caso specifico dell’invocato principio del “tempus regit actum”, anziché la sua violazione. Inoltre, risulta smentito dallo stesso dettato normativo della legge regionale n. 18/1997 che la disciplina ivi prevista, in punto di purgazione delle morosità pregresse ai fini del buon esito della procedura di regolarizzazione, fosse più favorevole rispetto a quella introdotta dal regolamento regionale n. 11/2019, se solo si pone mente al disposto dell’art. 33, comma 3, di detto testo legislativo, che, in connessione con il precedente art. 30, comma 4, subordinava la regolarizzazione del rapporto locativo alla sussistenza delle condizioni contemplate dall’art. 53, comma 2, lettere b) e c) della legge n. 457/1978 (recante norme per l’edilizia residenziale). Ebbene, la predetta lettera b) prescriveva, appunto, che fosse effettuato il recupero, ad opera dell’ente gestore, di tutti i canoni arretrati, ossia di tutte le indennità di occupazione maturate e non corrisposte da parte degli occupanti senza titolo. Analoga disposizione si coglie all’art. 33, comma 2, lettera e), del regolamento regionale n. 11/2019, laddove, tra le condizioni per la regolarizzazione, è inserito l’impegno del richiedente ad onorare il “pagamento di tutti i canoni ed i servizi maturati dalla data di occupazione”;

bb) l’asserito avvio dell’occupazione abusiva dell’alloggio a partire dal 10 maggio 2013, per quanto supportato dall’esibizione in atti di un certificato di residenza storica, non convince per il seguente duplice ordine di motivi: i) esso confligge palesemente con l’atto di riconoscimento del debito del 22 dicembre 2020, nel quale la ricorrente ha dichiarato, assumendosene la responsabilità anche ai sensi e per gli effetti dell’art. 1988 c.c., di essere debitrice nei confronti del Comune di Napoli della complessiva somma di € 21.865,38 per la mancata corresponsione di canoni indennitari maturati a partire dal mese di febbraio 2000, come risulta dall’estratto conto costituente parte integrante dello stesso atto di riconoscimento, il che comportava l’implicita ammissione che l’occupazione abusiva dell’alloggio si perpetuava sin da quell’epoca, ossia da più di un ventennio; ii) l’esibito certificato di residenza storica, il quale, in mancanza di elementi probatori diretti (quali allacciamento di utenze, spontaneo pagamento di canoni, etc.) potrebbe costituire semplice indizio presuntivo dell’avvio dell’occupazione da una certa data, è parimenti contraddetto da quanto dichiarato nell’atto di riconoscimento del debito e rende assolutamente plausibile il dato che l’occupazione fosse iniziata molto prima del trasferimento della residenza anagrafica nell’alloggio in questione, appunto effettuato dalla ricorrente con decorrenza dal 10 maggio 2013. Ad ogni modo, è assorbente notare che, a fronte della pacifica sostanziale inottemperanza del piano di rateizzo della morosità, alla ricorrente resta imputabile anche il mancato pagamento di un cospicuo numero di canoni maturati proprio dal mese di maggio 2013 (cfr. estratto conto), con conseguente irrilevanza, ai fini della regolarizzazione del rapporto locativo, della dedotta (ed indimostrata) occupazione dell’alloggio da parte di diverso soggetto nel periodo anteriore a detta epoca;

cc) analogamente irrilevante si palesa il denunciato “vizio del consenso” che avrebbe invalidato l’atto di riconoscimento del debito. Infatti, tale vizio, sub specie evidentemente di errore, avrebbe dovuto essere portato alla cognizione del giudice ordinario allo scopo di ottenere in quella sede l’annullamento dell’atto di riconoscimento, il quale, non risultando allo stato rimosso in via giurisdizionale, conserva tutta la sua giuridica efficacia e correttamente è stato posto dall’amministrazione comunale alla base dell’avversato diniego di regolarizzazione;

dd) inconferente si presenta il lamentato erroneo riferimento alla mancata presentazione del modello ISEE, dal momento che il diniego di regolarizzazione reso con la disposizione dirigenziale n. 243 del 26 luglio 2024, a differenza di quello opposto con la superata disposizione dirigenziale n. 622 del 6 maggio 2024, prescinde da tale rilievo per focalizzarsi esclusivamente sul dato dell’omessa purgazione della morosità pregressa;

ee) il decorso dei dieci anni dalla presentazione dell’istanza di regolarizzazione del 2014 non inficia la validità della disposizione dirigenziale n. 243 del 26 luglio 2024, avendo avuto comunque la ricorrente a disposizione il rimedio dell’impugnativa del silenzio rifiuto ex art. 31 c.p.a. per contrastare l’inerzia dell’amministrazione, contraria agli invocati canoni di efficacia, di efficienza e di tutela dell’affidamento. Invero, il termine previsto dall’art. 2 della legge n. 241/1990 per l’adozione di provvedimenti amministrativi ha natura ordinatoria, e non perentoria, con la conseguenza che la sua inosservanza da parte dell’amministrazione non esaurisce per essa il potere di provvedere, né determina di per sé l’illegittimità dell’atto adottato fuori termine (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 13 settembre 2021 n. 6255 e 10 giugno 2014 n. 2964; Consiglio di Stato, Sez. V, 14 aprile 2015 n. 1872; TAR Lazio Roma, Sez. II, 3 novembre 2023 n. 16335; TAR Lazio Roma, Sez. I, 4 gennaio 2019 n. 64; TAR Campania Napoli, Sez. III, 11 giugno 2015 n. 3168);

ff) come emerge dalla ricostruzione della vicenda contenziosa operata in premessa e come comprovato in atti, il diniego di regolarizzazione è stato preceduto dal preavviso di rigetto del 30 agosto 2023, poi notificato alla ricorrente il 28 settembre 2023, che non era necessario ripetere in vista dell’emissione della disposizione dirigenziale n. 243 del 26 luglio 2024, giacché non erano sostanzialmente mutati i motivi ostativi addotti dall’amministrazione. Ad ogni modo, nell’inconcessa ipotesi di insufficienza del citato preavviso di rigetto, giova osservare che in caso di attività vincolata – come nella specie, trattandosi di provvedimento di regolarizzazione del rapporto locativo, il cui rilascio è ancorato alla sussistenza delle condizioni fissate dalla disciplina di settore – le norme sulla partecipazione procedimentale devono essere interpretate in senso sostanziale e non meramente formale, così che la loro violazione non determina illegittimità del provvedimento, qualora sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, come verificatosi nella fattispecie non essendo stata sanata la morosità arretrata. Tanto è prescritto dall’art. 21-octies, comma 2, prima parte, della legge n. 241/1990, il quale, attraverso la dequotazione dei vizi formali dell’atto vincolato, mira a garantire una maggiore efficienza all’azione amministrativa, risparmiando antieconomiche ed inutili duplicazioni di attività, laddove il riesercizio del potere non potrebbe comunque portare all’attribuzione del bene della vita richiesto dall’interessato (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 16 giugno 2017 n. 2953; TAR Lombardia Milano, Sez. II, 31 maggio 2021 n. 1351; TAR Campania Napoli, Sez. III, 31 gennaio 2017 n. 677);

gg) infine, la gravata disposizione dirigenziale n. 243 del 26 luglio 2024 si sofferma diffusamente e congruamente sulle ragioni giustificative del diniego di regolarizzazione, tutte individuate (come visto) nel mancato assolvimento dell’obbligo di corresponsione dei canoni arretrati. Ad ogni modo, il Collegio osserva che il livello di specificità della motivazione del provvedimento amministrativo è strettamente correlato al più o meno ampio margine di discrezionalità del potere esercitato, sicché, a fronte di un potere rigidamente vincolato come quello attivato nella specie, la motivazione reiettiva può ben esaurirsi nella mera constatazione dell’assenza del requisito stabilito dalla legge (cfr. TAR Lazio Roma, Sez. II, 10 giugno 2024 n. 11723);

Ritenuto, in conclusione, che:

- ribadite le suesposte considerazioni, mentre il ricorso introduttivo va dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, il ricorso per motivi aggiunti, resistendo il provvedimento impugnato con tale mezzo alle prospettazioni attoree, deve essere respinto per infondatezza;

- sussistono giusti e particolari motivi, in virtù della relativa complessità della vicenda contenziosa, per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese processuali, restando il contributo unificato a carico della ricorrente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così statuisce:

- dichiara improcedibile il ricorso introduttivo;

- respinge il ricorso per motivi aggiunti.

Spese compensate, con contributo unificato a carico di parte ricorrente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

CH AR RI, Presidente

AR L'LI, Consigliere, Estensore

Valeria Ianniello, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AR L'LI	CH AR RI

IL SEGRETARIO