Pubblicato il 11/05/2026

N. 00903/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01933/2025 REG.RIC.

N. 01934/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1933 del 2025, proposto da YL CA e Drivers Ncc Sas di SS AR, rappresentati e difesi dagli avvocati Simone Nocentini e Orges Mandi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di AR, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Tieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 1934 del 2025, proposto da AR SS, in proprio e quale socio accomandatario della Drivers Ncc Sas di SS AR, rappresentati e difesi dagli avvocati Simone Nocentini e Orges Mandi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di AR, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Tieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 1933 del 2025:

- del provvedimento prot. n. 10105 in data 30 giugno 2025 con il quale la Comandante della Polizia Locale di AR (LI) ha dichiarato la decadenza dell'autorizzazione NCC n. 1/2019 rilasciata alla signora YL CA, di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente, seppure attualmente ignoto tra i quali la comunicazione di avvio di procedimento (di revoca) prot. 2914 del 24 febbraio 2025 ed il parere favorevole della Commissione Comunale NCC espresso nella riunione in data 11 giugno 2025 (prot. 9587 del 20 giugno 2025);

quanto al ricorso n. 1934 del 2025:

- del provvedimento prot. n. 10104 in data 30 giugno 2025 con il quale la Comandante della Polizia Locale di AR (LI) ha dichiarato la decadenza dell'autorizzazione NCC n. 2/2019 rilasciata al signor AR SS, di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente, seppure attualmente ignoto tra i quali la comunicazione di avvio di procedimento (di revoca) prot. 2914 del 24 febbraio 2025 ed il parere favorevole della Commissione Comunale NCC espresso nella riunione in data 11 giugno 2025 (prot. 9587 del 20 giugno 2025).

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio, in entrambi i ricorsi, del Comune di AR;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 25 marzo 2026 la dott.ssa TI PI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA e TO

1. A seguito del bando pubblico emanato dal Comune di AR con determinazione del Responsabile del Servizio Commercio AA.PP. – SUAP n. 2 del 25 gennaio 2018, la signora YL ES conseguiva l’autorizzazione n. 1 in data 12 luglio 2019 per l’esercizio dell’attività di noleggio con conducente di autovetture o motocarrozzette; nell’ambito del medesimo procedimento il signor AR SS conseguiva, per la stessa attività, l’autorizzazione n. 2 in data 12 luglio 2019.

2. Il 13 ottobre 2024 il sindacato di categoria Uritaxi presentava al Comune di AR un esposto onde sollecitare una verifica nei confronti dei titolari delle autorizzazioni NCC rilasciate dal Comune stesso. Il Corpo di Polizia Locale avviava dunque alcuni procedimenti diretti ad accertare il rispetto, da parte dei titolari delle autorizzazioni NCC attive, delle modalità di esercizio del servizio assentito, nonché l’osservanza delle normative vigenti a livello nazionale e regionale, e del Regolamento comunale approvato con delibera consiliare n. 51 del 29 novembre 2000.

3. All’esito dell’attività di verifica svolta, il Comune di AR trasmetteva ai signori YL CA e AR SS, e alla società Drivers NCC S.a.s. di SS AR, comunicazioni di avvio dei separati procedimenti diretti a dichiarare la revoca delle autorizzazioni descritte al precedente punto 1.

Gli interessati presentavano documentazione e memorie.

Con distinti provvedimenti conclusivi del 30 giugno 2025 il Comune di AR dichiarava la decadenza delle autorizzazioni NCC n. 1/2019 (YL CA) e n. 2/2019 (AR SS).

Entrambi i provvedimenti erano motivati sulla base delle seguenti molteplici circostanze:

I) omesso utilizzo della rimessa ubicata in Comune di AR: « […] preso atto dei verbali redatti a seguito dei sopralluoghi effettuati periodicamente da appartenenti al Corpo di Polizia Locale del Comune di AR attestanti lo stato dei luoghi indicati come rimessa, rappresentati da un posto auto all’aperto sito in AR Via degli Etruschi Strada provinciale per Pomonte, Campo Lo Feno […], dai quali è emerso che la rimessa principale non presenta traccia di utilizzo; […] dall’esame delle foto allegate alla memoria difensiva, appare dubbia la veridicità del cartello posto in corrispondenza degli stalli di sosta che, oltre a non essere stato rilevato durante i sopralluoghi, ha una forma e una rappresentazione grafica che lasciano presupporre una sovrapposizione al computer, inoltre i siti internet indicati riportano immagini non dell’Isola d’Elba e tre su cinque non risultano neppure raggiungibili »;

II) assenza dei veicoli rispettivamente utilizzati dai signori CA e SS dal territorio comunale di AR: « a. oltre ai sopralluoghi con esito negativo, non sono stati rilevati passaggi all’interno del territorio comunale tramite controlli al sistema di videosorveglianza del Comune di AR che copre tutti gli accessi esistenti per il periodo dal 1 gennaio 2023 al 23 giugno 2025 […]. Non sono mai stati richiesti permessi per ingresso nella ZTL di CH […], mentre risulta in essere un permesso valido dal 18.4.2024 fino al 31.12.2099 per le ZTL e corsie preferenziali di Firenze oltre 178 verbali per transiti effettuati dal 17.12.2024 al 27.12.2024 […]; b. in merito al veicolo targato FZ441VA indicato nelle memorie difensive quale nuovo veicolo presente in autorizzazione, si dà atto che la pratica di richiesta autorizzazione per l’ottenimento del cambio di destinazione d’uso – pratica di natura autorizzatoria e non semplice SCIA – presentata al SUAP il 28.11.2024, non ha originato il necessario nulla osta per la reimmatricolazione. In data 2.12.2024, senza attendere la risposta dell’Ente, veniva comunque presentata ed ottenuta la reimmatricolazione presso la MCTC di Pistoia. Nessuna richiesta di aggiornamento veniva presentata al Comune di AR e pertanto l’autorizzazione ad oggi risulta ancora relativa alla targa precedente. Ciò nonostante, anche le verifiche passaggi varchi di questa presunta sostituta hanno portato alla visura di passaggi nel solo giorno 3 marzo 2025 » (provvedimento di decadenza di YL CA); « a. oltre ai sopralluoghi con esito negativo, non sono stati rilevati passaggi all’interno del territorio comunale tramite controlli al sistema di videosorveglianza del Comune di AR che copre tutti gli accessi esistenti per il periodo dal 1 gennaio 2023 al 23 giugno 2025 […]. Non sono mai stati richiesti permessi per ingresso nella ZTL di CH […], mentre risulta in essere un permesso valido dal 13.4.2024 fino al 31.12.2100 per le ZTL e corsie preferenziali di Firenze » (provvedimento di decadenza di AR SS);

III) carenza di rientri anche nella rimessa secondaria di Rosignano Marittimo: « la Polizia Locale del Comune di Rosignano Marittimo, sede della rimessa secondaria, […] rispondeva […] di non aver riscontrato la presenza del veicolo nella rimessa sita in Via del Poggetto 10 e che dalle verifiche dei posti di controllo e videosorveglianza non risultavano passaggi recenti nel territorio di competenza »;

IV) delle vicende relative alla bigliettazione: « le Compagnie di navigazione operanti per tutto l’arco dell’anno nei collegamenti Piombino/Portoferraio TI, BY e NA […] hanno dichiarato l’inesistenza di passaggi per le targhe indicate nell’anno 2024 […]; mentre per l’anno 2025 – e solo dopo l’avvio del procedimento di decadenza – risultano corrispondenti i passaggi attestati dalle suddette note »;

inoltre, con riferimento alle difficoltà logistiche connesse ai collegamenti marittimi, addotte con intento giustificatorio in sede procedimentale dai destinatari dei provvedimenti in esame, l’Amministrazione dava atto che: « […] i soggetti aggiudicatari delle autorizzazioni rilasciate a seguito del Bando 2018 ben sapevano che le stesse venivano rilasciate e si collocavano in un comune a vocazione turistica estiva e sito su di un territorio insulare. Ma in nessun modo, questo elemento può essere utilizzato come causa legittima di una totale mancanza di connessione fra l’attività svolta e il territorio stesso. La motivazione dell’emissione del bando, infatti, è da ricercarsi nella necessità di fornire un servizio alla popolazione turistica sì, ma, soprattutto, alla popolazione residente che soffre di una perenne insufficienza di servizi pubblici e deve poter trovare un ausilio in un servizio di trasporto NCC, di fatto, allo stato attuale, inesistente ».

Il Comune osservava conclusivamente quanto segue: « Considerato che, tra i requisiti essenziali per l’esercizio dell’attività fissati dalla Legge Quadro n. 21/1992 rientrano: 1. Il possesso di una rimessa nel territorio comunale; 2. Il possesso di una sede operativa nel territorio comunale; 3. Inizio del servizio presso la rimessa e rientro nella stessa al termine del servizio comprovato dai fogli di viaggio da conservare per almeno 15 giorni presso la stessa; Ritenuto accertata la mancanza dei requisiti di cui al punto 2 e 3; […] A conclusione del procedimento in oggetto […] ritenendo violata la disciplina in materia di noleggio con conducente per: 1. Mancanza di sede operativa; 2. Violazione dell’obbligo di rientro presso la sede principale; 3. Mancanza totale di collegamento dell’attività con il territorio di rilascio; 4. Sostituzione, in assenza di nulla osta, del veicolo in autorizzazione (per la decadenza della sola signora CA, n.d.r.) e 4. Irregolarità in merito al cambio di rimessa e false dichiarazioni in merito nelle autocertificazioni annuali (per la decadenza del solo signor SS, n.d.r.); […] Considerato che la sentenza della Corte Costituzionale n. 56/2000, pur incidendo sui commi 4 e 4bis della L. 21/1992 (e quindi sulla disciplina del rientro in rimessa al termine di ogni corsa), non giustifica il completo abbandono della sede operativa e della rimessa principale presenti nel Comune di rilascio dell’autorizzazione e che la V sezione del Consiglio di Stato, con la recente sentenza 23.1.2025 n. 499 ha ribadito che l’attività di NCC è diretta a soddisfare in via complementare e integrativa le esigenze di trasporto delle singole comunità alla cui tutela è preposto il Comune che rilascia l’autorizzazione; pertanto non può soddisfare indistintamente la richiesta di prestazioni di trasporto su tutto il territorio nazionale, perché finirebbe per concentrarsi laddove la domanda dell’utenza è maggiore e rimane insoddisfatta; […] »; l’Amministrazione disponeva quindi la decadenza delle autorizzazioni all’esercizio dell’attività di NCC rilasciate dal Comune di AR a YL CA e a AR SS.

4. Con l’atto introduttivo, rispettivamente, del ricorso n. 1933/2025 e n. 1934/2025, la signora YL CA e il signor AR SS, nonché la società NCC S.a.s. di AR SS, impugnavano i provvedimenti di decadenza emarginati in epigrafe chiedendone l’annullamento, previa sospensione cautelare dell’efficacia, sulla base di plurimi argomenti di censura.

4.1. I ricorrenti contestavano, in particolare ( primo motivo di ricorso ), la « mancanza di una sede operativa » indicata nel provvedimento quale motivazione della decadenza, affermando che la sede operativa in AR era ubicata presso la stessa rimessa di Campo Lo Feno, in corrispondenza del cartello raffigurato nelle foto trasmesse al Comune; segnalavano inoltre che il provvedimento finale disponeva la decadenza dell’autorizzazione, mentre in fase di comunicazione ex art. 7 L. 241/1990 si erano notiziati gli interessati dell’avvio del procedimento di revoca; del resto, aggiungevano, eventuali requisiti non presenti nella sede della ditta avrebbero dovuto essere segnalati ai sensi dell’art. 41 del Regolamento NCC comunale, con conseguente assegnazione di un termine per la regolarizzazione che, se inosservato, avrebbe potuto costituire titolo per la revoca, non già della decadenza.

4.2. Con il secondo motivo dei rispettivi ricorsi i signori CA e SS evidenziavano l’insussistenza dell’obbligo di rientro del mezzo nella sede principale, citando a supporto della propria tesi difensiva la sentenza n. 56/2020 della Corte Costituzionale, con conseguente dedotta illegittimità del provvedimento nella parte in cui individua il mancato rientro infra servizio quale presupposto per la decadenza.

4.3. Veniva altresì affermata (terzo motivo dei due ricorsi in esame) l’illegittimità dei gravati provvedimenti per travisamento dei fatti, non rispondendo al vero, ad avviso degli istanti, la totale mancanza di collegamento dell’attività da essi svolta con il territorio del Comune di AR, ulteriore circostanza addotta dall’Amministrazione a sostegno della decadenza.

4.4. Con il quarto motivo i ricorrenti si dolevano del fatto che il Comune di AR, nel provvedimento conclusivo, contestava circostanze del tutto nuove (per la signora CA la modifica della targa del veicolo utilizzato; per il signor SS l’errata indicazione del numero civico dell’indirizzo della rimessa), sulle quali non si era svolto alcun contraddittorio endoprocedimentale.

5. Si costituiva in giudizio il Comune di AR, resistendo ad entrambi i ricorsi, dei quali deduceva l’infondatezza nel merito.

6. Le domande cautelari incidentalmente proposte dai ricorrenti venivano trattate alla camera di consiglio del 18 settembre 2025, e trovavano accoglimento, previa riunione, attraverso l’ordinanza n. 535/2025, basata su argomenti relativi al solo periculum in mora .

All’udienza pubblica del 25 marzo 2026 le cause erano trattenute in decisione.

7. Il Collegio conferma preliminarmente la riunione dei due ricorsi nn. 1933 e 1934 del 2025, che risultano connessi, avendo ad oggetto provvedimenti tra loro strettamente collegati, di identico contenuto e nei confronti dei quali venivano proposte le stesse censure.

8. Si procede ora con la disamina congiunta dei due ricorsi.

8.1. Occorre in primo luogo effettuare una sintetica ricostruzione del quadro normativo rilevante nella fattispecie.

Il noleggio con conducente è disciplinato dalla legge 15 gennaio 1992, n. 21 ( Legge quadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea ) , il cui art. 3, nella versione risultante dalle modifiche recate con D.L. 135/2018, convertito in L. 12/2019, stabilisce che: « 1. Il servizio di noleggio con conducente si rivolge all'utenza specifica che avanza, presso la rimessa, apposita richiesta per una determinata prestazione a tempo e/o viaggio anche mediante l’utilizzo di strumenti tecnologici» (primo comma), che « 2. Lo stazionamento dei mezzi deve avvenire all’interno delle rimesse […] » (secondo comma) e «3. La sede operativa del vettore e almeno una rimessa devono essere situate nel territorio del Comune che ha rilasciato l’autorizzazione. È possibile per il vettore disporre di ulteriori rimesse nel territorio di altri comuni della medesima provincia o area metropolitana in cui ricade il territorio del comune che ha rilasciato l’autorizzazione, previa comunicazione ai comuni predetti […]» (terzo comma). L’art. 11 della stessa L. 21/1992, come risultante dalle modifiche introdotte dal D.L. 207/2008, prevedeva altresì, nella sostanza (commi 4 e 4 bis ), che ogni singolo servizio di trasporto doveva iniziare e concludersi presso la rimessa, come individuata dall’art. 3 comma 3 cit., con ritorno alla stessa. Quest’ultimo vincolo veniva tuttavia dichiarato incostituzionale con sentenza della Corte Costituzionale n. 56 del 26 marzo 2020, la quale nel contempo ribadiva che il servizio di NCC: « pur potendo essere svolto senza vincoli territoriali di prelevamento e di arrivo a destinazione dell'utente (art. 11, comma 4, terzo periodo, della legge n. 21 del 1992, come sostituito dall'art. 10-bis, comma 1, lettera e) - mira […] a soddisfare, in via complementare e integrativa (art. 1, comma 1, della legge n. 21 del 1992), le esigenze di trasporto delle singole comunità, alla cui tutela è preposto il comune che rilascia l'autorizzazione. In questa prospettiva, che trova eco nella giurisprudenza amministrativa (Consiglio di Stato, sezione quinta, sentenza 23 giugno 2016, n. 2807), ciò che viene percepito dalla ricorrente come una discriminatoria restrizione della concorrenza su base territoriale costituisce invece un limite intrinseco alla stessa natura del servizio » (Corte Costituzionale, sentenza n. 56 del 26 marzo 2020).

L’art. 5 della medesima L. 21/1992 prevede inoltre che: « 1. I comuni, nel predisporre i regolamenti sull'esercizio degli autoservizi pubblici non di linea, stabiliscono: a) il numero ed il tipo dei veicoli e dei natanti da adibire ad ogni singolo servizio; b) le modalità per lo svolgimento del servizio; c) i criteri per la determinazione delle tariffe per il servizio di taxi; d) i requisiti e le condizioni per il rilascio della licenza per l'esercizio del servizio di taxi e della autorizzazione per l'esercizio del servizio di noleggio con conducente ».

Il legislatore toscano ha disciplinato ulteriormente il fenomeno del noleggio con conducente attraverso la legge regionale 6 settembre 1993, n. 67, stabilendo all’art. 10 che il Consiglio regionale era demandato a individuare « Criteri per la redazione dei regolamenti comunali sull’esercizio degli autoservizi pubblici non di linea ».

Il Consiglio regionale assolveva al suddetto onere con la Deliberazione n. 131 del 1° marzo 1995.

Da ultimo il Regolamento comunale del Comune di AR, approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 51 del 29 novembre 2000, recava ulteriore disciplina della fattispecie, stabilendo all’art. 10 che: « L’esercizio della professione di noleggiatore con autovettura […] è consentito ai cittadini italiani ed equiparati per legge, in possesso dei seguenti requisiti: […] e) avere a disposizione una rimessa, nel Comune di AR, idonea allo svolgimento dell’attività e in regola con quanto previsto dalla normativa vigente in materia di prevenzione incendi e sicurezza sul lavoro ».

Il Regolamento in questione disciplinava il potere di verifica periodica del Comune sulle autorizzazioni (art. 41), nonché, agli articoli 45 e ss., il potere sanzionatorio dell’Amministrazione, prevedendo tra gli istituti ad esso ricondotti le due fattispecie della decadenza (art. 49) e della revoca (art. 50) dell’autorizzazione, con specifica individuazione dei presupposti di rispettiva attivazione.

8.2. Si passa ora alla disamina delle singole censure proposte nei ricorsi decidendi.

8.2.1. Iniziando dal primo motivo di gravame, il Collegio osserva che il potere esercitato dall’Amministrazione nella fattispecie, diversamente da quanto sostenuto dalla parte ricorrente, non è riconducibile al potere sanzionatorio disciplinato dal Regolamento comunale.

Come già precisato dalla Sezione, invero, la decadenza-revoca disposta per il venir meno dei requisiti necessari al rilascio dell’autorizzazione viene emessa dal Comune nell’esercizio di un potere di « cd. “revoca-decadenza” o “revoca-sanzione”, nella quale “… l’Amministrazione si limita a verificare la permanenza dei requisiti per il rilascio del provvedimento ampliativo in capo all’interessato, anche rispetto alla sussistenza di inadempimenti agli obblighi inerenti all’esercizio dell’attività tali da pregiudicarne la prosecuzione, ciò che certamente rientra nei propri poteri (ed esorbita, peraltro, dalle sanzioni stricto sensu). In particolare, venendo in rilievo un rapporto di durata, che si protrae nel tempo, l’amministrazione può sempre verificare la sussistenza dei suoi presupposti fondamentali, anche rispetto al corretto espletamento dell’attività da parte dell’interessato (…): in mancanza, verranno meno le ragioni fondanti il titolo abilitativo, e così si avrà una fattispecie di “decadenza” dello stesso, e (solo) lato sensu di sua revoca “sanzione”, nella misura in cui consegue agli inadempimenti dell’interessato ” (così, C.d.S. n. 6248/2025 cit., § 5.1.1.) » (TAR Toscana, II, 23 febbraio 2026, n. 396).

Non sono dunque fondati gli argomenti di doglianza attraverso i quali i ricorrenti denunciavano l’inosservanza delle tempistiche, ovvero della corretta denominazione degli istituti contemplati negli artt. 45 e ss. del Regolamento; tali istituti non operano infatti nel caso di specie.

L’atto adottato dalla PA si è in definitiva limitato ad accertare la sopravvenuta insussistenza di alcuni requisiti di emissione dell’autorizzazione, e conseguentemente ha ritirato il provvedimento abilitativo al di fuori degli istituti indicati e disciplinati nel Regolamento, con conseguente irrilevanza della differente denominazione utilizzata nella comunicazione ex art. 7 L. 241/1990, rispetto a quella usata nell’atto conclusivo.

Parimenti irrilevanti sono le norme procedimentali e i termini previsti dall’art. 41 del Regolamento comunale: tale disposizione riguarda infatti le verifiche ordinarie periodiche del Comune, mentre quella posta in essere dall’Amministrazione resistente nella fattispecie oggetto di causa costituiva un’attività di controllo straordinaria, attivata occasionalmente da un soggetto terzo (sindacato Uritaxi).

Restando al primo motivo di censura, la parte ricorrente sosteneva altresì la non veridicità dell’affermata insussistenza della sede operativa dei ricorrenti nel Comune di AR; tale sede operativa coinciderebbe invero con la rimessa detenuta dagli stessi ricorrenti in AR, in località Campo Lo Feno, e sarebbe perciò costituita (come emerge dagli atti di causa) unicamente da un posto auto all’aperto.

Tale argomento non può essere condiviso. Invero, la sede operativa è un concetto che richiede per sua natura una connotazione di stabilità e di continuativa funzionalità che, a ben vedere, è del tutto incompatibile con l’individuazione della stessa presso un luogo aperto. Una siffatta ubicazione risulta, invero, certamente inidonea a consentire l’esercizio dell’attività amministrativa connessa all’impresa, a maggior ragione (ma non esclusivamente) nei giorni di maltempo, o nelle stagioni nelle quali la stabile permanenza in loco è impedita da ragioni climatiche. L’ambientazione aperta è inoltre del tutto inidonea ad ospitare i documenti (o i supporti informatici che tali documenti contengono) contabili o amministrativi dai quali si evince la concreta operatività dell’azienda nel Comune e che sono necessari per gli adempimenti di carattere fiscale e amministrativo che incombono sull’azienda stessa e che sono indefettibili rispetto all’esistenza di un’attività economica organizzata ex art. 2082 c.c. I ricorrenti non hanno perciò dimostrato la sussistenza di una sede operativa nel territorio di AR, elemento necessario al rilascio e alla permanenza dell’autorizzazione, ai sensi dell’art. 3 L. 21/1992. In tal senso: « Tenuto conto di quanto disposto dagli artt. 3 e 11 della legge n. 21 del 1992, nonché di quanto argomentato dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 56 del 26 marzo 2020, in merito al collegamento stabile con il territorio e la comunità di riferimento, questa Sezione si è ripetutamente pronunciata nel senso che il servizio ha necessariamente una dimensione locale (sebbene estesa alla provincia piuttosto che limitata allo stretto ambito comunale), che è possibile non fare rientro in rimessa tra un viaggio e l’altro, per elementari ragioni di proporzionalità e ragionevolezza (nonché per espressa previsione legislativa), ma che deve essere conservato un ‘vincolo territoriale’ con la comunità di riferimento, senza poter soddisfare indistintamente richieste di prestazioni di trasporto su tutto il territorio nazionale (cfr., tra le altre, Cons. Stato, V, n. 1703/2021, dove, ribadendo quanto già affermato dalla sentenza n. 5481/2020, si precisa che, a ritenere il contrario, tali prestazioni ‘ finirebbero per concentrarsi laddove la domanda dell’utenza è maggiore e non soddisfatta dal solo servizio taxi, del quale sarebbe surrogato, senza però subire tutte le limitazioni delle quali quest’ultimo è gravato’) e quindi senza poter omettere il ritorno nella sede di servizio (cfr., tra le altre, Cons. Stato, V, n.3381/22, dove si precisa che «accanto ai necessari requisiti organizzativi di ‘sede operativa’ e ‘rimessa’ (entrambi da collocare nel territorio del comune che rilascia l’autorizzazione, sebbene con i temperamenti di altre rimesse da poter eleggere nel territorio provinciale, quali ‘fattori spia’ di tale dimensionamento territoriale) permangono in qualche modo anche i requisiti funzionali relativi all’esigenza di prestare il proprio servizio di noleggio prevalentemente all’interno del territorio comunale di riferimento (pur con i temperamenti indicati dalla stessa Corte costituzionale)»)” (Cons. Stato, V, 6 novembre 2023, n. 9567) » (Consiglio di Stato, V, 16 luglio 2025 n. 6248).

Ne discende la piena legittimità della decadenza pronunciata dall’Amministrazione resistente.

Il primo motivo di gravame è dunque complessivamente infondato.

8.2.2. Si procede ora con la disamina del terzo motivo di impugnazione, afferente alla carenza di un legame territoriale tra l’attività di NCC e il Comune di AR, elemento che i ricorrenti sostengono essere divenuto irrilevante dopo la pronuncia della Corte Costituzionale n. 56/2020.

Le argomentazioni di parte ricorrente non sono condivisibili.

È ormai dato acquisito in giurisprudenza quello secondo cui, nonostante la succitata sentenza della Corte Costituzionale abbia effettivamente rimosso il vincolo di fare rientro alla rimessa dopo ogni servizio, tale intervento del giudice delle leggi non ha in alcun modo escluso, ma ha al contrario riconfermato (si veda l’estratto riportato al precedente punto 7.1), la necessità di uno stabile collegamento tra il servizio di NCC autorizzato e la collettività di cui l’Amministrazione che ha rilasciato il titolo abilitativo costituisce l’ente esponenziale.

In tal senso, ex plurimis : « il Collegio qui rileva che le recenti disposizioni legislative non hanno modificato la regolamentazione complessiva dell’attività di noleggio con conducente che continua a rivolgersi “ad un utenza specifica e predeterminata che avanza apposita richiesta per una prestazione a tempo e/o viaggio” (cfr. circolare del febbraio 2019 del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, richiamata dal Comune). Le modifiche normative introdotte dalla l. 11 febbraio 2019, n. 12, pur contemplando la possibilità di avanzare la richiesta di prestazione “anche presso la sede del vettore e con strumenti tecnologici”, oltre che “presso la rimessa” e una maggiore flessibilità nelle modalità organizzative del servizio di noleggio con conducente (anche in ragione della possibilità per il vettore di stazionare in luoghi differenti e disporre di più rimesse, ubicate in communi diversi, per quanto all’interno della provincia o città metropolitana in cui ricade il territorio del comune che ha rilasciato l’autorizzazione), non hanno escluso che il servizio debba continuare ad essere svolto, almeno tendenzialmente, a favore della popolazione di cui il Comune che ha rilasciato la licenza è ente esponenziale (art. 3 l. n. 21 del 1992) » (Consiglio di Stato, V, 1° marzo 2021 n. 1703).

Negli stessi termini, più recentemente, si è ravvisata la persistenza di un necessario “vincolo di territorialità” da intendersi: « anche in termini funzionali, quale cioè necessità che il servizio sia prevalentemente prestato all’interno e a beneficio del territorio comunale di riferimento, e in tal guisa con utilizzo strutturale e organizzato dell’autorimessa in loco (cfr., di recente, anche Cons. Stato, V, 10 marzo 2025, n. 1957, ove si pone in risalto, fra l’altro, come “la verifica del rispetto del vincolo di territorialità non possa prescindere dall’accertamento dell’effettivo utilizzo della rimessa, non essendo a tal fine sufficiente la mera disponibilità (per tale, anche potenzialmente fittizia) della stessa, tanto più ove [era emerso] che il servizio di autonoleggio veniva svolto in modo continuativo in tutt’altra parte d’Italia (in particolare, risulta che la società […], nella veste di titolare dell’autorizzazione conferita dal sig. […], si era obbligata a rendere un servizio in Roma tutti i giorni della settimana e per tutto l’arco della giornata) » (Consiglio di Stato, V, 16 luglio 2025 n. 6248; cfr.: TAR Toscana, II, 23 febbraio 2026 n. 396).

La sussistenza e la persistente stabilità del vincolo territoriale è dunque elemento necessario al rilascio e al legittimo mantenimento dell’autorizzazione al NCC in capo all’operatore economico.

Tanto premesso sul punto, occorre ora stabilire se possa ritenersi o meno correttamente accertata, in capo ai ricorrenti, la mancanza di tale requisito.

L’Amministrazione ha dedotto la carenza del vincolo territoriale sulla base del mancato transito del veicolo nel Comune di AR per lunghi periodi di tempo, superiori al biennio, come descritto nei provvedimenti gravati; a fronte di tale deduzione (a supporto della quale comunque la PA produceva documentazione istruttoria) i ricorrenti, sui quali incombeva l’onere della prova del fatto positivo contrario, costituito dalla presenza nel Comune, non hanno fornito alcun adeguato supporto istruttorio all’affermato esercizio in AR della propria attività di trasporto (in tal senso: « L'onere probatorio gravante, a norma dell'articolo 2697 del Cc, su chi intende far valere in giudizio un diritto, ovvero su chi eccepisce la modifica o l'estinzione del diritto da altri vantato, non subisce deroga neanche quando abbia ad oggetto “fatti negativi”, in quanto la negatività dei fatti oggetto della prova non esclude né inverte il relativo onere, tanto più se l'applicazione di tale regola dia luogo a un risultato coerente con quello derivante dal principio della riferibilità o vicinanza o disponibilità dei mezzi di prova, riconducibile all'articolo 24 della Costituzione e al divieto di interpretare la legge in modo da rendere impossibile o troppo difficile l'esercizio dell'azione in giudizio. Tuttavia, non essendo possibile la materiale dimostrazione di un fatto non avvenuto, la relativa prova può essere data mediante dimostrazione di uno specifico fatto positivo contrario, o anche mediante presunzioni dalle quali possa desumersi il fatto negativo » Cassazione Civile, I, 11 aprile 2024 n. 9757; cfr.: TAR Lazio, I, 4 novembre 2024 n. 19345).

I ricorrenti hanno infatti prodotto, in larga maggioranza, documenti irrilevanti in quanto afferenti a servizi erogati sull’Isola d’Elba nei mesi da luglio a dicembre 2025 (doc. 45, 46, 47, 48, 49 ricorso n. 1933/2025), e dunque in epoca successiva ai provvedimenti di decadenza. Il documento n. 43 (ricorso n. 1933/2025) è invece costituito da un elenco redatto dalle parti ricorrenti, cui venivano aggiunte delle annotazioni a penna, privo di sottoscrizione, e come tale non ha alcuna efficacia probatoria. Solo il documento n. 44 (ricorso 1933/2025) e il documento n. 26 del ricorso 1933/2025 (quest’ultimo solo parzialmente) afferiscono ad attività di trasporto poste in essere in AR, che si concentrano tuttavia in un periodo posteriore alla comunicazione di avvio del procedimento, ed estremamente ristretto nella durata, che va da febbraio a marzo 2025, sicché non possono ritenersi idonei a smentire il dato sostanziale dell’assenza di collegamento con il territorio comunale, documentalmente accertato dall’Amministrazione nel periodo ultrabiennale compreso tra il 1° gennaio 2023 e il 23 giugno 2025.

A parere del Collegio deve dunque ritenersi correttamente riscontrata, da parte dell’Amministrazione, l’inosservanza del vincolo territoriale imputabile ai soggetti ricorrenti, con conseguente legittimità, anche sotto tale profilo, della disposta decadenza.

8.2.3. Prima di passare a trattare gli altri due motivi di gravame (segnatamente: il secondo e il quarto), occorre qui evidenziare che i due provvedimenti impugnati con i ricorsi decidendi sono plurimotivati, e cioè sostenuti da molteplici argomenti, ciascuno dei quali idoneo a sorreggere in termini motivazionali il dispositivo di decadenza.

Conseguentemente, l’accertata legittimità di uno degli argomenti spesi dalla P.A. implica la possibilità di assorbire le censure dirette verso gli altri profili motivazionali, poiché, quand’anche fondate, non potrebbero in ogni caso determinare la caducazione del provvedimento.

In tal senso: « Per sorreggere l'atto plurimotivato in sede giurisdizionale è sufficiente la legittimità di una sola delle ragioni espresse, con la conseguenza che il rigetto delle doglianze svolte contro una di tali ragioni rende superfluo l'esame di quelle relative alle altre parti del provvedimento; pertanto, il giudice, qualora ritenga infondate le censure indirizzate verso uno dei motivi assunti a base dell'atto controverso, idoneo, di per sé, a sostenerne ed a comprovarne la legittimità, ha la potestà di respingere il ricorso sulla sola base di tale rilievo, con assorbimento delle censure dedotte avverso altri capi del provvedimento, indipendentemente dall'ordine con cui i motivi sono articolati nel gravame, in quanto la conservazione dell'atto implica la perdita di interesse del ricorrente all'esame delle altre doglianze » (TAR Piemonte, II, 1° gennaio 2026 n. 1, cfr.: Consiglio di Stato, IV, 9 dicembre 2025 n. 9668; ibidem, III, 14 novembre 2025 n. 8924).

Tornando alla fattispecie di causa, gli elementi considerati ai precedenti punti 8.2.1 e 8.2.2 sono entrambi idonei a motivare la decadenza.

Ne consegue la possibilità di assorbire le ulteriori due censure contenute nel secondo e nel quarto motivo di impugnazione, che il Collegio si esime dunque dallo scrutinare, non potendo le stesse incidere sull’accertata piena legittimità degli atti gravati.

9. In definitiva i ricorsi 1933/2025 e 1934/2025, previa riunione, devono essere respinti siccome infondati.

10. Le spese del giudizio vengono compensate tra le parti, in considerazione della peculiarità della vicenda che ha costituito oggetto di causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sui ricorsi nn. 1933/2025 e 1934/2025, come in epigrafe proposti, li riunisce e li respinge, per le ragioni indicate in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

Alessandro Cacciari, Presidente

Andrea Vitucci, Consigliere

TI PI, Consigliere, Estensore

L'ES	IL PRESIDENTE
TI PI	Alessandro Cacciari

IL SEGRETARIO