Pubblicato il 12/02/2026

N. 00247/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00467/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 467 del 2025, proposto da
EN ER e LI SO, entrambi rappresentati e difesi dall’avv. Andrea Manzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizi;

contro

Comune di Bologna, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Antonella Trentini e Antonio Carastro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso la sede della civica Avvocatura, in Bologna, Piazza Maggiore n. 6;

per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia,

- del diniego del Comune di Bologna di data 16.01.2025 alla richiesta del tecnico, inviata il 19.12.2024 “a mezzo Scrivania del professionista”, di attestare l’intervenuto decorso del termine del procedimento e l’intervenuta formazione del titolo abilitativo della SCIA ai sensi e per gli effetti di cui agli articoli 36bis, comma 6, e articolo 37, comma 6, d.P.R. n. 380/2001;

- della comunicazione del Comune di Bologna di data 12.02.2025 di avvio del procedimento, ai sensi dell’articolo 7 L. n. 241/1990 “per la dichiarazione di inefficacia della SCIA a Sanatoria P.G. 779056/2024”;

- del provvedimento in autotutela del Comune di Bologna (P.G. n. 139673/2025) del 6.03.2025 e notificato ai ricorrenti il 20 marzo 2025, con il quale è stata dichiarata inefficace la SCIA in Sanatoria (P.G. 779056/2024) e disposto il ripristino coattivo delle opere asserite abusive;

e per l’accertamento, ai sensi dell’articolo 31 e 117 Cod. proc. amm.

dell’inadempimento del Comune di Bologna a provvedere ai sensi dell’articolo 36 bis, comma 6, d.P.R. n. 380/2001 e dell’obbligo di attestare l’intervenuto decorso del termine del procedimento e l’intervenuta formazione per silenzio-assenso della SCIA in sanatoria ai sensi degli articoli 36-bis, comma 6, e 37, comma 6, d.P.R. n. 380/2001.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Bologna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2026 la dott.ssa LE TA;

Considerato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.

FATTO

1.1. I signori SO LI e ER EN hanno presentato una SCIA in sanatoria ex articolo 36 bis D.P.R. n. 380/2001 per due abbaini realizzati senza titolo al piano sottotetto dell’unità immobiliare, sita a Bologna, in via Santo Stefano n. 113, che è immobile vincolato dalla strumentazione urbanistica comunale in quanto riveste interesse documentale.

Decorso il termine di consolidamento della SCIA, i segnalanti hanno chiesto all’Amministrazione comunale il rilascio dell’attestazione di cui al comma 6 del precitato articolo 36 bis del D.P.R. n. 380/2001.

1.2. Va premesso il predetto intervento abusivo era già stato sanzionato dal Comune con ordinanza PG n. 256149/2020 di rimessione in pristino ex articoli 10, comma 2, e 14 L.R. Emilia Romagna n. 23/2004, cui è seguita l’ordinanza PG n. 130144/2021 di rimessione in pristino coattiva da parte dell’Amministrazione comunale.

Entrambi i suvvisti provvedimenti sanzionatori erano stati impugnati dai signori LI e EN con ricorso, integrato da motivi aggiunti, radicato avanti a questo Tribunale Amministrativo Regionale e rubricato al n. 908/2018 di R.G..

Dopo due pronunciamenti cautelari (in primo e in secondo grado) entrambi negativi per difetto del requisito normativo del fumus boni iuris, il giudizio si concludeva con la sentenza n. 165/2025 della Sezione di improcedibilità dei ricorsi in ragione della sopravvenienza di cui si è detto al punto 1.1., vale a dire per l’appunto la SCIA in sanatoria ex articolo 36 bis D.P.R. n. 380/2001 presentata dai medio tempore ricorrenti.

1.3.1. Orbene, in relazione alla SCIA in sanatoria presentata dai signori LI e EN, il Comune di Bologna:

(i) con atto di data 16.01.2025 ha denegato il rilascio dell’attestazione dell’intervenuto decorso del termine del procedimento e l’intervenuta formazione della SCIA;

(ii) con nota del 12.02.2025 ha comunicato l’avvio del procedimento di declaratoria di inefficacia della SCIA a sanatoria;

(iii) con provvedimento del 6.03.2025 ha dichiarato inefficace la SCIA in sanatoria presentata dai ricorrenti e ha disposto il ripristino coattivo delle opere abusive.

1.3.2. Nello specifico, il provvedimento che dichiara inefficace la SCIA in sanatoria si basa su un triplice ordine di ragioni:

a. la presentazione della segnalazione oltre il termine di cui all’articolo 34, comma 1, D.P.R. N. 380/2001;

b. l’incompletezza della domanda, non essendo stato allegato alla SCIA il parere obbligatorio della Commissione comunale per la qualità architettonica e il paesaggio;

c. il difetto normativo del requisito della doppia conformità, contrastando l’intervento con quanto dispone l’articolo 69, comma 2, del Regolamento edilizio.

2.1. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio i signori SO LI e ER EN hanno chiesto l’annullamento, previa sospensione cautelare dell’efficacia, degli atti sub (i), (ii) e (iii), nonché l’accertamento dell’inadempimento dell’obbligo del Comune di provvedere ai sensi dell’articolo 36 bis, comma 6, e dell’obbligo di attestare l’intervenuto decorso del termine del procedimento e l’intervenuta formazione per silenzio-assenso della SCIA, ai sensi degli articoli 36 bis, comma 6, e 37, comma 6, D.P.R. n. 380/2001.

2.2. Si è costituito in giudizio il Comune di Bologna, opponendosi in rito e nel merito al ricorso avversario, e concludendo per il suo rigetto.

3.1. La domanda cautelare è stata respinta in primo grado e accolta in appello.

3.2. Dopo lo scambio di ulteriori scritti difensivi, in cui parte ricorrente ha tentato (tardivamente e irritualmente) di ampliare i motivi di impugnazione prospettati nel ricorso, la causa è stata chiamata alla pubblica udienza del 29 gennaio 2026 e al termine è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Viene in decisione la causa promossa dai signori SO LI e ER EN avverso gli atti tutti in epigrafe elencati, con i quali il Comune di Bologna ha denegato la sanatoria ex articolo 36 bis D.P.R. n. 380/2001 dei due abbaini dagli stessi abusivamente realizzati nell’unità immobiliare di loro proprietà al piano sottotetto, ubicata a Bologna, in via Santo Stefano n. 113.

2.1. Preliminarmente, deve dichiararsi l’inammissibilità per carenza di interesse della domanda ex articoli 31 e 117 Cod. proc. amm. di accertamento dell’illegittimità dell’inadempimento da parte dell’Amministrazione dell’obbligo di rilascio dell’attestazione di avvenuto decorso del termine per il consolidamento della SCIA in sanatoria.

L’azione contro il silenzio ex articolo 31 Codice di rito presuppone non solo il decorso del termine per l’Amministrazione per provvedere, ma anche la perdurante inerzia della stessa (cfr., T.A.R. Lazio – Roma, Sez. III, sentenza n. 4987/2025).

Laddove, invece, sia intervenuto un provvedimento espresso, addirittura – come nel caso in esame – prima della proposizione del ricorso, ancorché il provvedimento sia negativo, l’inerzia non sussiste più, e il Giudice non può di certo ordinare all’Amministrazione di fare quel che ha già fatto (cfr., T.A.R. Campania – Napoli, Sez. IV, sentenza n. 2726/2024).

2.2. D’altro canto, una volta intervenuto l’atto negativo l’interesse di parte ricorrente si sposta tutto sulla domanda di annullamento, parimenti promossa in ricorso, del diniego di attestazione di consolidamento della SCIA in sanatoria e della declaratoria di inefficacia della medesima SCIA in sanatoria.

3.1. Prima di passare ai motivi di impugnazione, va ricordato che, come già nella parte in fatto, il provvedimento di declaratoria di inefficacia della SCIA in sanatoria si basa su tre distinte ragioni, e precisamente:

a. la tardività della SCIA;

b. l’incompletezza della SCIA;

c. la mancanza della doppia conformità urbanistica dell’intervento da sanare.

3.2. Si tratta senza dubbio di un atto plurimotivato, giacché ognuna delle due ragioni indicate a fondamento della determinazione dell’Amministrazione (sintetizzate ai punti a, b e c) è in grado, autonomamente e indipendentemente dall’altra, di giustificare il diniego (sulla definizione di atto plurimotivato, cfr., ex plurimis, C.d.S., Sez. V, sentenza n. 8566/2025).

Questo comporta che l’annullamento giudiziale dell’atto di diniego è possibile solo a condizione che ciascuno dei singoli motivi che lo sorreggono sia censurato dal soggetto sfavorevolmente inciso e che tutte le doglianze prospettate in ricorso siano ritenute fondate dal Giudice adito (cfr., tra le tante, C.d.S., Sez. IV, sentenza n. 3247/2025). Infatti, è sufficiente che anche uno solo dei motivi alla base dell’atto lesivo sia ritenuto legittimo dal Giudice, perché esso non possa essere annullato, con la conseguenza di rendere inutile la verifica della legittimità delle altre ragioni addotte dall’Ente a fondamento della propria determinazione sfavorevole (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. III, sentenza n. 8924/2025).

4. Ora, a fondamento della domanda caducatoria parte ricorrente ha dedotto in ricorso i seguenti motivi di illegittimità:

- la SCIA, presentata in data 2.11.2024 e protocollata in data 4.11.2024, era completa e si è consolidata una volta decorso il termine decadenziale di 30 giorni, sicché il provvedimento del Comune di declaratoria di inefficacia, in quanto successivo alla scadenza del predetto termine, è da ritenersi nullo perché adottato in carenza di potere. Peraltro, poiché l’articolo 36 bis D.P.R. n. 380/2001 costituisce ius superveniens, non può ritenersi che la SCIA in sanatoria sia tardiva; dovendo al contrario il Comune esaminarla dal Comune sulla base della nuova disciplina e non sulla base di quella precedente (primo motivo);

- è stato leso l’affidamento degli interessati di poter accedere alla nuova disciplina, senza che il Comune abbia evidenziato ragioni di pubblico interesse che giustificano l’abbattimento di due abbaini. Non sarebbe, infatti, necessario il parere della Commissione per la Qualità Architettonica e il Paesaggio, non essendo il fabbricato assoggettato a vincolo storico-architettonico-culturale o paesaggistico. Inoltre, non sono stati presi in considerazione gli argomenti esposti nella memoria partecipativa, in particolare la necessità degli abbaini ai fini del raggiungimento dei requisiti minimi di ventilazione e di illuminazione (secondo motivo).

5.1. Nessuno dei due motivi è fondato alla luce della disciplina normativa e di piano applicabile nel caso di specie.

5.2. Invero, l’articolo 36 bis D.P.R. n. 380/2001 ai commi 1 e 6 stabilisce che:

«1. In caso di interventi realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire o dalla segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all’articolo 34 ovvero in assenza o in difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all'articolo 37, fino alla scadenza dei termini di cui all’articolo 34, comma 1, e comunque fino all’irrogazione delle sanzioni amministrative, il responsabile dell’abuso o l’attuale proprietario dell’immobile possono ottenere il permesso di costruire e presentare la segnalazione certificata di inizio attività in sanatoria se l’intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica vigente al momento della presentazione della domanda, nonché ai requisiti prescritti dalla disciplina edilizia vigente al momento della realizzazione. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche alle variazioni essenziali di cui all’articolo 32.

6. Sulla richiesta di permesso in sanatoria il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale si pronuncia con provvedimento motivato entro quarantacinque giorni, decorsi i quali la richiesta si intende accolta. Alle segnalazioni di inizio attività presentate ai sensi del comma 1 si applica il termine di cui all’articolo 19, comma 6-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241. Nelle ipotesi di cui al comma 4, i termini di cui al primo e secondo periodo del presente comma sono sospesi fino alla definizione del procedimento di compatibilità paesaggistica. Decorsi i termini di cui al primo, secondo e terzo periodo, eventuali successive determinazioni del competente ufficio comunale sono inefficaci. Il termine è interrotto qualora l’ufficio rappresenti esigenze istruttorie, motivate e formulate in modo puntuale nei termini stessi, e ricomincia a decorrere dalla ricezione degli elementi istruttori. Nei casi di cui al presente comma, l’amministrazione è tenuta a rilasciare, in via telematica, su richiesta del privato, un’attestazione circa il decorso dei termini del procedimento e dell’intervenuta formazione dei titoli abilitativi. Decorsi inutilmente dieci giorni dalla richiesta, l’istante può esercitare l’azione prevista dall'articolo 31 del codice del processo amministrativo D.Lgs. 02/07/2010, n. 104, Allegato 1 - Art. 31 - Azione avverso il silenzio e declaratoria di nullità, di cui all’allegato 1 annesso al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104. In caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti per la sanatoria, il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale applica le sanzioni previste dal presente testo unico».

6.1. Il dato normativo è chiaro: perché possa sanarsi l’abuso è necessario che sussistano tutti i presupposti di legge, diversamente l’intervento va sanzionato.

6.2.1. Il primo presupposto normativo è la tempestività.

La SCIA in sanatoria deve essere presenta prima della scadenza del termine per rimuovere l’abuso o comunque prima della irrogazione da parte del Comune delle sanzioni amministrative per l’abuso commesso.

6.2.2. Ebbene, tale condizione non è soddisfatta nel caso di specie.

Come si è dato atto in narrativa, il Comune di Bologna nel 2020 e nel 2021 (quindi antecedentemente della presentazione della SCIA in sanatoria di cui si discute) aveva prima adottato l’ordine di remissione in pristino stato degli abbaini abusivi e poi ne aveva disposto l’esecuzione coattiva.

6.2.3. È ben vero che i suvvisti provvedimenti sanzionatori sono stati impugnati dai signori LI e EN, tuttavia – come parimenti esposto in narrativa – quel giudizio si è concluso, in accoglimento di espressa richiesta degli allora ricorrenti, con una pronuncia di improcedibilità, la quale non è stata gravata.

Sennonché, trattandosi di una pronuncia di rito, quella decisione ha definito il giudizio in via esclusivamente processuale, senza formare cosa giudicata in senso sostanziale e senza produrre effetti vincolanti nei giudizi futuri (cfr., C.d.S., Sez. VI, sentenza n. 4915/2025; C.d.S., Sez. II, sentenza n. 10300/2025).

I provvedimenti sanzionatori adottati dal Comune non sono stati annullati e, quanto meno come fatto storico, quello rilevante ai fini della verifica della tempestività della SCIA in sanatoria, continuano a esistere. Così come fatto storico rimane fermo che la SCIA in sanatoria è stata presentata ben dopo la scadenza del termine di cui all’articolo 34, comma 1, D.P.R. n. 380/2001 per la rimozione spontanea dell’abuso.

Né la sentenza della Sezione n. 165/2025 ha affermato che la SCIA in sanatoria presentata dai ricorrenti era tempestiva: e, d’altro canto, nemmeno avrebbe potuto farlo, trattandosi di poteri allora non ancora esercitati.

6.3.1. Ora, la circostanza che la SCIA in sanatoria sia stata presentata quando più non poteva esserlo già di per sé solo sarebbe sufficiente a giustificare il provvedimento, vincolato, adottato dal Comune di Bologna.

Sennonché, val la pena osservare che la SCIA in questione era pure incompleta, mancando il parere della Commissione comunale per la qualità architettonica e il paesaggio.

6.3.2. Affinché uno strumento di semplificazione amministrativa – quale è per l’appunto la SCIA – sia produttivo di effetti è necessaria la completezza della documentazione presentata e la veridicità delle autodichiarazioni rese (cfr., C.d.S., Sez. IV, sentenza n. 576/2024; T.A.R. Lazio – Roma, Sez. II bis, sentenza n. 3116/2025).

In presenza di una dichiarazione inesatta o incompleta non decorrere il termine decadenziale di esercizio dei poteri inibitori e di autotutela da parte della Amministrazione comunale, la quale conserva intatto il potere-dovere di dichiarare inefficace la SCIA medesima (si veda della Sezione la sentenza n. 3/2024).

6.3.3. Contrariamente a quanto sostenuto dai ricorrenti, era necessaria l’acquisizione del parere della Commissione comunale per la qualità architettonica e il paesaggio, in quanto l’immobile oggetto dell’intervento abusivo da sanare è qualificato dal PUG come edificio di interesse culturale e testimoniale.

Gli edifici di interesse culturale e testimoniale sono, in base al PUG, quelli «che testimoniano i caratteri peculiari del paesaggio urbano e rurale, con valori di facciata e di impianto tipologico nei quali si tossono riconoscere ancora oggi gli elementi distintivi e che non hanno subito modifiche sostanziali nel tempo».

Poiché gli interventi su tale tipologia di immobili «devono privilegiare la conservazione dei caratteri tipologici originari ed essere compatibili con l’impianto distributivo e la morfologia degli spazi originari» (azione 2.4c del PUG), su di essi si deve pronunciare l’organo consultivo tecnico del Comune, così come stabiliscono l’articolo L.R. Emila Romagna n. 15/2013 e l’articolo 2.2. della parte seconda del Regolamento Edilizio comunale.

6.3.4. Così del resto già era accaduto in passato.

Vero è, infatti, che inizialmente i ricorrenti per i due abbaini di cui si discute avevano presentato una CILA. Lo strumento è stato ritenuto inidoneo allo scopo, tenuto conto che la Commissione comunale per la qualità architettonica e il paesaggio si era pronunciata sull’intervento stesso, evidenziandone la contrarietà alla vigente strumentazione urbanistica comunale.

Né miglior sorte aveva ottenuto la CILA in sanatoria successivamente presentata dagli interessati, in considerazione dell’assenza del parere favorevole della predetta Commissione.

6.4.1. Dunque, la SCIA in sanatoria presentata dai signori LI e EN è tardiva e incompleta.

Se pure questi due elementi sanatoria sarebbero sufficienti, ciascuno di per sé sola, a giustificarne la declaratoria di inefficacia, al Collegio preme evidenziare che difetta anche il requisito della doppia conformità urbanistica dell’intervento da sanare e che sul punto vi è stata una dichiarazione non veritiera da parte del tecnico asseverante.

6.4.2. Al riguardo va considerato che ai sensi dell’articolo 73 del Regolamento Edilizio comunale l’inserimento di lucernari e abbaini è ammesso «per fornire illuminazione e ventilazione naturale ai sottotetti, per quanto strettamente necessario all’uso» e a condizione che venga rispettato quanto dispone l’articolo 69 del medesimo R.E..

A sua volta l’articolo 69 del Regolamento Edilizio – per quanto qui di interesse - stabilisce che nel caso del recupero dei sottotetti a fini abitativi la realizzazione di abbaini è consentita nella misura strettamente necessaria per il raggiungimento degli obiettivi di illuminamento e ventilazione fissati dall’articolo 27 sempre del R.E..

6.4.3. Ebbene, come documentato in atti, l’unità abitativa dei ricorrenti già raggiunge i requisiti minimi di illuminamento e di ventilazione, dal momento che già è stata assentita la realizzazione di un abbaino, inoltre «nel soggiorno e nella cucina sono già presenti terrazzi di falda e il bagno può essere dotato di aerazione forzata ed illuminazione artificiale».

Come rilevato nella comunicazione di avvio del procedimento di declaratoria di inefficacia della SCIA in sanatoria, la relazione tecnica allegata dai segnalanti è stata predisposta facendo riferimento a disposizioni del RUE non più in vigore e “utilizzando superfici eccedenti i parametri in mq dichiarati negli elaborati grafici allegati”.

I due abbaini di cui si discute sono insomma in aggiunta e non sono affatto necessari. Conseguentemente, essi concretizzano una non consentita alterazione dei caratteri tipologici originari dell’edificio vincolato perché di interesse testimoniale.

6.4.4. Da ultimo, si rileva come non basti a integrare il requisito della doppia conformità la dichiarazione resa in tal senso dal tecnico asseverante, ma occorre che tale dichiarazione sia veritiera nel senso che la doppia conformità deve sussistere effettivamente.

7.1.1. In conclusione, l’abuso edilizio eseguito dai signori SO LI e ER EN non è suscettibile di essere sanato ai sensi dell’articolo 36 bis D.P.R. n. 380/2001, in quanto (a) la SCIA in sanatoria è stata presenta dopo la scadenza del termine normativo di presentazione, (b) la SCIA presentata era incompleta, (c) l’intervento non soddisfa il requisito della doppia conformità urbanistica.

Sicché per il Comune era doverosa l’attivazione dei poteri repressivi e, segnatamente, la declaratoria di inefficacia della SCIA.

7.1.2. Per le suesposte ragioni il ricorso viene respinto in quanto inammissibile in relazione alla domanda di accertamento dell’illegittimità del silenzio-inadempimento del Comune, e in quanto infondato in relazione alla domanda di annullamento.

7.2. Come da regola generale, le spese seguono la soccombenza e sono liquidate a favore del Comune di Bologna nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna – sede di Bologna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara inammissibile e in parte lo respinge.

Condanna i signori SO LI e ER EN, in solido tra loro, a rifondere al Comune di Bologna le spese di giudizio, che liquida in complessivi €uro 4.000,00 (quattromila/00), oltre a spese generali e ad accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

GO Di DE, Presidente

Paolo Amovilli, Consigliere

LE TA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LE TA	GO Di DE

IL SEGRETARIO