Pubblicato il 04/08/2025

N. 15268/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01428/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1428 del 2022, proposto da
GH con FÈ s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Giuliano Boschetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Barbara Battistella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

della determinazione dirigenziale numero repertorio CO/11/2022 in data 5 gennaio 2022 avente ad oggetto la decadenza della SCIA di subingresso prot. CO30235 in data 21 marzo 2016 nonché della SCIA di laboratorio artigianale e non prot. CO47154 in data 23 aprile 2021 nei locali interni ad un immobile di edilizia residenziale pubblica sito in Largo del Capelvenere n. 18, 00126 Roma, ai sensi dell’art. 19, comma 3, legge 241/1990;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4- bis , c.p.a.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 4 luglio 2025 il dott. Andrea Rizzo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società ricorrente esercita la propria attività commerciale di somministrazione alimenti e bevande nei locali di un immobile, di proprietà comunale, ubicato in Roma, località Acilia, alla via di Monti San Paolo n. 6, in forza della SCIA n. 30235 del 21 marzo 2016 e della SCIA n. 47154 del 23 aprile 2021.

Tali locali sono giunti nella disponibilità della citata società in seguito alla cessione di azienda avvenuta in data 27 luglio 2015 da parte della RI s.r.l. in favore della quale si era avuta, in precedenza, un’altra cessione di azienda effettuata in data 1° dicembre 1994 con dante causa la Silvio s.n.c.

In tale contesto, il legale della società ricorrente, con lettera del 29 ottobre 2015, aveva chiesto al Comune la regolarizzazione del possesso dei locali tramite la stipula di un contratto di locazione ad uso commerciale.

Con comunicazione recante data 22 marzo 2021, l’ente locale ha avviato il procedimento finalizzato alla decadenza della SCIA del subingresso sul rilievo che, dagli atti in suo possesso, non risultava “ essere stato rilasciato […] alcun titolo autorizzativo per l’occupazione dell’immobile di proprietà ” comunale.

Con comunicazione inoltrata via PEC in data 15 aprile 2021, il legale della società ricorrente ha contestato tale assunto fornendo una versione dei fatti incentrata sulla ricostruzione degli edifici in precedenza demoliti dall’amministrazione e poi riconsegnati, a ristrutturazione avvenuta, ai vari esercenti le attività commerciali senza la stipula dei necessari contratti di locazione, asseritamente sollecitata dagli interessati ma mai concretizzatasi “ per errore o trascuratezza amministrativa ”.

Con successiva comunicazione recante data 23 giugno 2021, l’ente civico ha avviato un nuovo procedimento finalizzato alla decadenza della seconda SCIA sempre in ragione della carenza di un titolo autorizzativo per l’occupazione dell’immobile di proprietà comunale.

In tale contesto, il legale della società ha chiesto l’acquisizione integrale degli atti e dei documenti in possesso del Dipartimento Patrimonio del Comune. L’accesso documentale ha così consentito di ottenere il verbale di consegna dei locali avvenuto il giorno 30 maggio 2000 e la determina del Dipartimento Patrimonio e Casa n. 86/2000, riepilogativa delle vicende dello stabile e recante la previsione della sottoscrizione del contratto di locazione al canone complessivo (all’epoca) di lire 3.240.000 mensili.

Con comunicazione a mezzo PEC del 21 gennaio 2022, la società ricorrente ha pertanto contestato la violazione dell’art. 26, comma 2, lett. c) e f), della delibera del consiglio comunale 35/2010 e dell’art. 84, comma 2, lett. f), della legge regionale 22/2019; quindi, ha chiesto la convocazione delle parti per la sottoscrizione del contratto di locazione con la contestuale archiviazione del procedimento.

Nonostante tale comunicazione, in data 28 gennaio 2022, l’amministrazione comunale ha notificato la determinazione dirigenziale del 5 gennaio 2022 (numero repertorio CO/11/2022; numero protocollo CO/838/2022) avente ad oggetto la decadenza della SCIA di subingresso prot. CO30235 del 21 marzo 2016 e della SCIA di laboratorio artigianale e non prot. CO47154 del 23 aprile 2021.

2. Avverso quest’ultimo provvedimento, la società ricorrente è insorta con atto introduttivo notificato e depositato in data 11 febbraio 2022 – contenente l’istanza per l’adozione delle misure cautelari, sia monocratiche sia collegiali – affidato alle censure così rubricate:

(i) difetto di istruttoria e di motivazione; carenza dei presupposti di fatto e di diritto; eccesso di potere per illogicità e travisamento; violazione e falsa applicazione dell’art. 84, comma 2, lett. f), della legge regionale 22/2019 e dell’art. 26, comma 2, lett. c) ed f), della delibera del consiglio comunale 35/2010; violazione e falsa applicazione delle norme sul giusto procedimento e della legge 241/1990;

(ii) violazione degli artt. 21, 41 e 97 della Costituzione;

(iii) incidenza dei vizi sulla illegittimità intrinseca e sostanziale degli atti.

3. Il Comune si è formalmente costituito in giudizio in data 2 marzo 2022 per poi depositare il giorno successivo una relazione, comprensiva di allegati, stilata dal X Municipio di Roma Capitale.

4. Alla camera di consiglio dell’8 marzo 2022, l’istanza cautelare, già respinta con decreto presidenziale n. 917 del 12 febbraio 2022, è stata ulteriormente rigettata rilevando come non fosse “ contestato in ricorso il fatto storico (che, anzi, emerge positivamente già dall’art. 6 del contratto di cessione di azienda del 27 luglio 2015 in atti) per cui la ricorrente non è, ad oggi, legittima conduttrice, affittuaria o concessionaria dei locali comunali in cui svolge l’attività di impresa, mancando la stipulazione di un contratto idoneo a legittimarne la detenzione ” (ordinanza n. 1463 dell’8 marzo 2022).

5. All’udienza pubblica del 4 luglio 2025, fissata nell’ambito del programma straordinario per lo smaltimento dell’arretrato dei Tribunali Amministrativi Regionali PNRR, prima della quale le parti hanno depositato brevi memorie, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con il primo motivo di gravame la ricorrente contesta il presupposto del provvedimento impugnato, ossia la mancata sottoscrizione di un contratto di locazione con l’amministrazione comunale da parte del suo dante causa nel contratto di cessione del ramo d’azienda.

In particolare, la società osserva che quest’ultimo non solo non aveva occupato abusivamente i locali in argomento ma sottolinea che gli stessi erano a lui stati consegnati dal Comune il 30 maggio 2000 con la promessa di stipula di un nuovo contratto di locazione a prezzo notevolmente diverso e inferiore a quello successivamente preteso nei suoi confronti.

Il rinvenimento dei titoli legittimanti, risalenti all’anno 2000, dimostrerebbe che l’azione amministrativa sarebbe illegittima principalmente per carenza di istruttoria.

L’illegittimità deriverebbe pure dalla violazione delle disposizioni di cui agli artt. 84, comma 2, lett. f), della legge regionale 22/2019 e all’art. 26, comma 2, lett. c) ed f), della delibera del consiglio comunale 35/2010 nonché da quella delle disposizioni afferenti al giusto procedimento scolpite nella legge 241/1990 (artt. 1 e 3).

2. Con il secondo motivo di gravame la ricorrente lamenta la violazione degli artt. 21, 41 e 97 della Costituzione

Nella situazione descritta, sarebbe maturato in capo alla ricorrente l’affidamento circa la regolarità della propria attività, improvvisamente penalizzata a causa ed in conseguenza dell’atto impugnato.

In altri termini, non si potrebbe prescindere dalla valutazione del comportamento storicamente tenuto dall’amministrazione, il quale avrebbe rafforzato il citato affidamento.

3. Con il terzo motivo di gravame la ricorrente deduce l’incidenza sostanziale dei vizi dell’atto impugnato che non avrebbero rilievo solo formale.

Tale aspetto porterebbe a reclamare “l’eliminazione di mero comportamento, la cui stessa esistenza ed essenza consegue e si sostanza nei vizi dedotti, producendo determinazioni illegittime, insuscettibili di sanatoria ”.

4. I motivi di ricorso, intimamente connessi tra loro, sono tutti infondati per le ragioni appresso illustrate in modo unitario.

Come puntualmente evidenziato nell’ordinanza collegiale n. 1463/2022, occorre prendere le mosse dall’art. 6 del contratto di cessione di azienda stipulato in data 27 luglio 2015 tra ER RI e IN RI, rappresentali legali pro tempore , rispettivamente, della RI s.r.l. (società cedente) e della GH con FÈ s.r.l. (società cessionaria).

Il citato articolo testualmente recita: “ Ai sensi dell’art. 2558 c.c. la parte cessionaria, subentra nei contratti stipulati per l’esercizio dell’azienda, salva la facoltà del terzo di recedere dal contratto giusta quanto previsto dal secondo comma del citato art. 2558 c.c.

In merito all’occupazione dei locali ove in Roma alla via Monti San Paolo n. 6, la parte cessionaria si obbliga a procurare a proprie cure e spese un contratto di locazione dell’immobile con il Comune di Roma, quale proprietario dello stesso.

Per quanto occorrer possa la società cessionaria come rappresentata dichiara di aver già visionato i locali in cui è esercitata l’azienda in oggetto e di averli trovati in buono stato di manutenzione ed idonei all’uso convenuto ”.

La formulazione della disposizione contrattuale dimostra plasticamente che la società ricorrente ha iniziato a detenere sine titulo , sin dall’origine, i locali ove svolge la propria attività commerciale.

Al riguardo, non può rilevare l’iniziativa assunta dal legale della stessa società, estrinsecatasi essenzialmente nell’invio di una missiva diretta a chiedere all’amministrazione “ la regolarizzazione del possesso ” dei locali tramite la stipula di un contratto di locazione ad uso commerciale.

Tale iniziativa è da ritenersi assolutamente estemporanea non avendo avuto alcun seguito e trovando il proprio fondamento in vicende civilistiche che sono state riassunte al fine di precisare come la società dante causa della ricorrente fosse “ già legittima possidente ” dei locali adibiti all’impresa ivi esercitata “ sin dal 4 marzo 1996, in forza di autorizzazione al commercio minuto in sede fissa di cui alla Determina Dirigenziale del 30 gennaio 1996 n. 128 ”.

Proprio quest’ultimo aspetto, sottolineato al fine di dimostrare l’esistenza di un’attività condotta da lungo tempo nell’unità immobiliare di proprietà comunale, attesta un’evidente inerzia da parte di chi, in principio, in forza della determinazione dirigenziale del Comune n. 86 del 16 febbraio 2000, era stato individuato quale assegnatario del “ locale caffetteria n. 6 di 120 mq con annesso deposito di 120 mq per un canone complessivo di L. 3.240.000 mensili di cui L. 2.160.000 riferiti al locale e L. 1.080.000 al deposito ”.

La citata determinazione dirigenziale prevedeva, tra l’altro, che il “ contratto di locazione stipulato ai sensi della vigente normativa [avrebbe dovuto avere] decorrenza dal mese successivo all’esecutività ” dello stesso atto. Dinanzi a tale previsione, da quanto consta agli atti del giudizio, entrambi i soggetti coinvolti (il Comune e la società assegnataria) nulla hanno posto in essere, se non un’attività materiale di consegna dei locali avvenuta il 30 maggio 2000 e oggetto di verbalizzazione, la quale avrebbe dovuto quanto meno fungere da stimolo per cristallizzare in un atto giuridico l’assetto degli interessi pianificato.

Quest’ultimo, non essendo stato concretamente raggiunto e consacrato in un negozio giuridico (per la cui stipula erano stati solo tratteggiati alcuni suoi elementi), ha dato luogo alla summenzionata detenzione sine titulo , emersa chiaramente con la missiva del 29 ottobre 2015 quando la società ricorrente, nei termini già detti, si è adoperata per regolarizzare la situazione.

Il tentativo esperito non è andato a buon fine e ha portato la società ricorrente a contestare l’occupazione senza titolo esplicitata dalla società affidataria della gestione amministrativa e contabile del patrimonio comunale che ha richiesto il pagamento dei relativi oneri, questi ultimi di importo nettamente maggiore rispetto a quello dei canoni ipotizzati anni addietro in occasione dell’assegnazione dei locali.

È in siffatto contesto che è maturata la frattura dei rapporti tra l’amministrazione e la ricorrente con accuse reciproche in ordine alle ragioni ultime che hanno condotto allo stato di fatto che, comunque lo si voglia considerare, è privo di un solido sostrato giuridico idoneo a legittimare l’utilizzo dell’unità immobiliare comunale e, di riflesso, in grado di mettere in risalto l’esistenza di vizi relativi al provvedimento di decadenza delle SCIA poi adottato e oggetto di gravame.

In definitiva, in disparte il tema di un’azione comunale scarsamente propulsiva nel corso del tempo, per quanto attiene all’atto impugnato, non può ravvisarsi alcuna carenza di istruttoria né la violazione delle disposizioni normative relative alla decadenza dell’autorizzazione all’esercizio di somministrazione alimenti e bevande né tantomeno la violazione di disposizioni di rango costituzionale che avrebbero contribuito a radicare un affidamento, il quale – giova ripeterlo – non avrebbe mai potuto concretizzarsi per via della piena consapevolezza del tratto distintivo dell’impresa (la mancanza di un contratto di locazione) descritto nell’atto di cessione dell’azienda.

5. Alla luce delle considerazioni che precedono, pertanto, il ricorso va respinto.

6. La peculiarità della vicenda, caratterizzata da un’azione amministrativa discontinua nel lungo arco temporale nella quale si è dipanata, determina la sussistenza di giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 luglio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Alfredo Giuseppe Allegretta, Presidente FF

Silvia Piemonte, Primo Referendario

Andrea Rizzo, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Andrea Rizzo	Alfredo Giuseppe Allegretta

IL SEGRETARIO