Pubblicato il 06/12/2025

N. 01003/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00276/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA NON DEFINITIVA

sul ricorso numero di registro generale 276 del 2023, proposto da TA Marchetti, con il suo procuratore generale Gaetano Zaghi, rappresentata e difesa dall'avvocato Romolo Freddi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di IR, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Maurizio Discepolo, Fabrizio Naspi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità sostenibile, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale NA, domiciliataria ex lege in NA, corso Mazzini, 55;

per l'accertamento

dell'illegittimo esercizio dell'attività amministrativa o comunque della mancata conclusione del procedimento espropriativo e, quindi, per la condanna dei resistenti alla restituzione dell'area distinta al Catasto Terreni del Comune di IR (An) al foglio n. 10 particella 62 , previa rimessione in pristino, nonché al risarcimento dei danni per mancato godimento, conseguenti all'illegittima occupazione e trasformazione dell'immobile in pubblica piazza, sino all'effettivo rilascio; in subordine, qualora dovesse ritenersi non sussistenti i presupposti per la richiesta di restituzione, per il risarcimento del danno conseguente alla perdita di detta area e dello stabile che su di esso insisteva

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di IR e di Ministero delle Infrastrutture e della Mobilita' Sostenibili;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 novembre 2025 il dott. IO EL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Visto l'art. 36, co. 2, cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso all’esame del Collegio si chiede, previo accertamento dell'illegittimo esercizio dell'attività amministrativa o comunque della mancata conclusione del procedimento espropriativo, di condannare il Comune di IR e il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti alla restituzione dell’area in epigrafe meglio descritta, previa rimessione in pristino, nonché al risarcimento dei danni per mancato godimento, quantificato nella misura di euro 500.000 o quella maggiore o minore o equitativamente sancita, conseguenti all'illegittima occupazione e trasformazione dell'immobile.

In subordine si domanda il risarcimento dei danni patiti in conseguenza della perdita della proprietà di un’abitazione che insisteva su tale area, quantificato nella misura di euro 500.000 o quella maggiore o minore o equitativamente sancita. Il tutto con rivalutazione e interessi dal dovuto al saldo.

Nel ricorso si evidenzia che sull'attuale Piazza Vittorio Veneto a IR insistevano, attorno alla metà degli anni ’50 dello scorso secolo, diversi edifici, tra i quali uno di oltre 100 mq. di proprietà del padre della ricorrente (l'area in questione è attualmente censita al catasto terreni del Comune di IR al foglio n. 10, particella 62, classamento Area Fab DM, superficie 103 metri quadri, partita 718).

Si afferma “ che nella metà degli anni '50” il Comune si appropriava dell'area ove sorgeva una casa (unitamente ad altre aree limitrofe) e, demolita quest'ultima (assieme ad altri edifici), vi realizzava l'attuale Piazza Vittorio Veneto. Ciò del tutto illegittimamente, ossia al di fuori di una regolare e compiuta procedura espropriativa, con il coinvolgimento anche dello Stato - l'allora Ministero dei Lavori Pubblici - atteso che detta appropriazione veniva originariamente giustificata dalla necessità di trasferimento dell'abitato ex L. 445/1908, in ragione di un pericolo di frana. Trasferimento, però, si dice, mai avvenuto.

Si precisa che già all'indomani della demolizione, il Comune si appropriava dell'area di sedime chiedendo, per l'utilizzo della stessa, la tassa di occupazione come se si trattasse di suolo pubblico.

Al riguardo, si afferma, si è ormai consolidato il principio secondo cui, quale che sia la forma di manifestazione (occupazione usurpativa, occupazione acquisitiva o appropriativa, vie di fatto) la condotta illecita dell'amministrazione incidente sul diritto di proprietà non può comportare l'acquisizione del fondo. Si è così superato il precedente orientamento che considerava l'occupazione acquisitiva come una forma sostanzialmente alternativa di acquisto della proprietà del bene riconosciuta dall'ordinamento, essendo oggi assodato invece che quell'illecito permanente viene a cessare solo in conseguenza della restituzione del bene, di un accordo transattivo o della rinuncia abdicativa da parte del proprietario (implicita nella richiesta di risarcimento del danno per equivalente monetario).

Si è altresì affermato, si dice, il principio per cui l'occupazione illegittima di un fondo da parte della P.A. e la conseguente trasformazione di un bene privato costituisce illecito permanente e non è idonea ad integrare il requisito del possesso utile ai fini dell'usucapione rischiandosi altrimenti di reintrodurre nell'ordinamento interno forme di espropriazione indiretta o larvata, in violazione dell'art. 1 Protocollo addizionale della CEDU.

In relazione alla giurisdizione, parte ricorrente osserva che il Tribunale di NA con sentenze nn. 357 e 358 del 2023 relative a due analoghi procedimenti promossi da altri privati contro il Comune di IR ed il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (e ora oggetto dei ricorsi, patrocinati dalla stessa odierna difesa di parte ricorrente, incardinati avanti questo TAR nrg 221/2023 e nrg 225/2023, a seguito di riproposizione del giudizio ex artt. 59 c. 2 L. 69/2009 e 11 c. 3 c.p.a.) ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione, a favore di quella amministrativa.

Nel ricorso si evidenzia che il Tribunale di NA nella citata sentenza ha ricordato, anzitutto, la L. 445/1908 che aveva previsto, in presenza di frane che minacciavano gli abitati, diverse tipologie di interventi tra cui il consolidamento delle frane e, nel caso in cui tali opere non fossero state sufficienti, il trasferimento altrove degli abitati, stabilendo (art. 64) “ che i lavori di trasferimento in nuova sede degli abitati nonché l'acquisto del suolo occorrente sono dichiarati di pubblica utilità. Sono pure dichiarate di pubblica utilità le opere di consolidamento occorrenti per quei comuni che non siano già contemplati, per lavori di tal natura, dalle leggi 31/3/1904 n. 140 e 25/6/1906 n. 255 ”.

Il Tribunale di NA, si rileva, ha quindi richiamato il R.D. 238 del 16/1/1936 che aveva inserito “ ... a tutti gli effetti della legge 9/7/08 n. 445 , titolo IV , agli abitati allegati nella tabella D allegata alla legge stessa ( consolidamento di frane minaccianti abitati ), quello di IR, comune di Numana, provincia di NA”; nonché il successivo DPR 152/58 che aveva aggiunto quello di IR “ a tutti gli effetti della l. 9/7/1908 n. 445 titolo IV, agli abitati allegati alla tabella E , allegata alla legge stessa ( trasferimento di abitati minacciati da frane) ”.

Si sottolinea che il Tribunale ordinario dorico ha affermato che lo Stato, al fine di mettere in sicurezza l'abitato di IR, in un primo momento, previa dichiarazione di pubblica utilità derivante dal richiamo contenuto nel R.D. n. 238 del 1936 al titolo IV della L. 445/1908, aveva ritenuto sufficiente provvedere al consolidamento delle frane, salvo poi (nel 1958) ritenere indispensabile il trasferimento dell'abitato.

Richiamando i principi ribaditi da Cass. S.U. 26033/22 secondo cui “ spettano alla cognizione del giudice amministrativo tutte le controversie aventi ad oggetto comportamenti riconducibili , anche mediatamente , all'esercizio di un pubblico potere da parte della pubblica amministrazione , con estensione alle ipotesi in cui l'esercizio di quel potere si è manifestato con l'adozione della dichiarazione della pubblica utilità , a prescindere dal fatto che poi l'apprensione o l'irreversibile trasformazione del fondo abbiano avuto luogo in mancanza di titolo o in virtù di un titolo a sua volta nullo o caducato “, tale Tribunale ha concluso che dal momento che i provvedimenti e comportamenti posti in essere dalle amministrazioni, hanno trovato la loro base nella dichiarazione di pubblica utilità delle opere e nella necessità di mettere in sicurezza l'area interessata dal movimento franoso, le condotte che gli attori hanno prospettato come causa del danno, hanno un preciso collegamento causale con l'esercizio di pubblici poteri collegati all'uso del territorio, ed ha quindi affermato la giurisdizione del giudice amministrativo, ai sensi dell'art. 7 , comma 1 e art. 133 comma 1 lett. f) e g) del c.p.a.

Nel presente giudizio, in via istruttoria si chiede CTU per la quantificazione dei danni e del valore venale del bene.

Si sono costituiti in resistenza il Comune di IR e il Ministero delle Infrastrutture e della mobilità sostenibili.

Dopo il deposito di corposa documentazione, lo scambio di memorie e la discussione orale, il ricorso è stato trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 5 novembre 2025.

Occorre in primo luogo rilevare che i giudizi avanti al Tribunale di NA, inerenti i due richiamati casi del tutto simili a quello all’odierno esame, sono stati definiti con le sentenze n. 357 e n. 358 del 2023, mediante la vista declinatoria di giurisdizione sulle domande di restituzione e condanna, ma con l’affermazione della “ giurisdizione del Giudice ordinario con riferimento alla domanda riconvenzionale formulata dal Comune di IR, posto che essa investe l'accertamento dell'esistenza e dell'estensione di diritti soggettivi, dei privati ovvero del Comune medesimo ”.

Tale domanda riconvenzionale era diretta all’accertamento della costituzione di servitù per dicatio ad patriam dell’area oggetto di lite nelle relative controversie.

All’esito dell’esame di tale domanda il G.O. in prime cure ha concluso per il suo rigetto.

Occorre, poi, rilevare che il Comune di IR in data 15 ottobre 2025 ha depositato la sentenza della Corte di Appello di NA n. 1224/2025 del 9 ottobre 2025 informando che la stessa è perfettamente sovrapponibile alla precedente sentenza n. 315/2025, depositata qui in atti il 18 settembre 2025.

Tali sentenze della Corte territoriale hanno definito gli appelli avverso le sentenze n. 357 e n. 358 rese in primo grado, appelli che sono stati limitati ai capi delle ridette sentenze che hanno riguardato la domanda riconvenzionale. In merito a questa le pronunce sono state riformate ed è stata dichiarata, in favore del Comune di IR, la costituzione di servitù per dicatio ad patriam dell’area controversa nei relativi giudizi.

Parte ricorrente ha informato, inoltre, che le sentenze della Corte di appello richiamate sono oggetto di ricorso in Cassazione, al fine di contestare l’accertamento della ridetta servitù.

Tutto quanto ciò premesso, il Collegio ritiene che le due Amministrazioni intimate quali obbligate in solido, rivestano, in realtà, posizioni ben distinte nella vicenda per cui è causa.

Il Ministero resistente, come emerge dalla documentazione in atti e secondo la stessa ricostruzione di parte ricorrente, in epoca ormai molto risalente (circa metà degli anni ’50 del secolo scorso) ha provveduto alle demolizioni degli edifici prossimi all’area in frana (oggi costituita dalla piazza principale di IR, prospiciente il mare) per ragioni di sicurezza e non ha mai occupato l’area di sedime delle abitazioni demolite.

La dichiarazione di pubblica utilità direttamente prevista dalle vetuste norme di legge richiamate (art. 64 L. 445/1908) e le procedure di esproprio in esse contemplate, non riguardavano le aree di sedime frutto delle demolizioni per ragioni di sicurezza, bensì le aree di “atterraggio” in cui sarebbero dovute sorgere le abitazioni sostitutive di quelle demolite. Dunque nessuna procedura di esproprio è mai stata avviata, nei confronti di parte ricorrente dal Ministero per le Infrastrutture intimato (ex Ministero dei Lavori pubblici).

Così disponeva, infatti, l’art. 64 L. 445/1908, “ I lavori di trasferimento in nuova sede degli abitati, nonché l'acquisto del suolo all'uopo occorrente sono dichiarati di pubblica utilità.

Sono pure dichiarate di pubblica utilità le opere di consolidamento occorrenti per quei Comuni che non siano già contemplati, per lavori di tal natura, dalle leggi 31 marzo 1904, n. 140, e 25 giugno 1906, n. 255, a favore della Basilicata e della Calabria.

Nelle opere di consolidamento non potranno essere compresi lavori intesi alla riparazione di fabbricati o strade.

La indennità per i terreni che dovranno espropriarsi a sede dei nuovi abitati sarà determinata sulla media del valore venale o dei fitti coacervati, risultanti da contratti regolarmente registrati, che siano stati stipulati nel sessennio precedente alla data della pubblicazione della presente legge, e riguardino i terreni da occupare od altri situati in zone finitime di condizioni analoghe ”.

Rispetto alle domande proposte nei confronti del Ministero intimato, quindi, sussiste la giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo ex art. 133 lett. f) c.p.a. ( edilizia – uso del territorio ), non quindi ex lett. g), perché, relativamente alle particelle/terreni in rilievo, si ribadisce, nessun esproprio è stato mai previsto né alcuna occupazione vi è mai stata da parte del Ministero, né, infatti, è dedotta da parte ricorrente, che deduce l’occupazione e la realizzazione di una piazza pubblica ad opera del solo Comune.

Relativamente, invece, alle domande proposte verso il Comune, con espressa riserva di decisione relativamente anche alla giurisdizione, il Collegio ritiene di dover sospendere il giudizio ex artt. 295 c.p.c., 39 c.p.a., in quanto la decisione di questo Giudicante dipende anche dalla definizione della controversia attinente l’esistenza di servitù pubblica per dicatio ad patriam nelle aree oggetto delle ridette cause, pendenti avanti al Giudice ordinario. Ciò in quanto tali giudizi riguardano le aree di cui al foglio n. 10, particelle 60 e 61, confinanti e contigue rispetto alla particella 62 oggetto di questo giudizio, tutte facenti parte della pubblica piazza oggi esistente.

Limitando, quindi, le statuizioni della presente pronuncia esclusivamente nei confronti del solo Ministero costituito, deve rigettarsi la domanda principale volta alla restituzione previa rimessione in pristino stato del bene, nonché la domanda di risarcimento dei danni per mancato godimento dello stesso.

Come visto nessun esproprio incompiuto è configurabile e nessuna occupazione e trasformazione del bene ad opera del Ministero è dedotta da parte ricorrente.

La situazione inerente il Comune di IR, la tipologia di opere pubbliche realizzate da parte del Ministero, nonché le procedure amministrative all’epoca in rilievo, emergono dall’atto del 6 settembre 1957 del Provveditorato alle Opere pubbliche di NA (deposito del Comune di IR del 6 febbraio 2024); dalla nota del 31 marzo 1954 del medesimo Provveditorato (dep. 6 febbraio 2024) e della relazione geognostica del 28 settembre 1954 del servizio geologico d’Italia (dep. 6 febbraio 2024).

La domanda principale va, quindi, respinta.

Quanto alla domanda in subordine per il risarcimento del danno conseguente alla perdita di detta area e dello stabile (demolito per ragioni di sicurezza, al pari di altri) che su di essa insisteva, la medesima va riqualificata come azione di richiesta dell’indennizzo originariamente previsto dalle risalenti norme richiamate a favore dei proprietari di immobili demoliti per il rischio frana.

Indennizzo quantificato in 100 mq di terreno per ogni “ proprietario o capo di famiglia ” e previsto dall’art. 67 c. 1 L. 445/1908, che così prevedeva “ Ad ogni proprietario delle case da abbandonare e ad ogni capo di famiglia che risieda nella zona da spostare, i quali siano compresi nell'elenco di cui all'articolo precedente, sarà assegnata gratuitamente un'area di cento metri quadrati ”, (cfr. ancora, Atto del 6 settembre 1957 del Provveditorato OO.PP. NA, dep. 6 febbraio 2024).

Tuttavia, non risultano in atti del processo documenti che attestino richieste scritte di tale indennizzo (analoghe a quella di cui alla nota prot. 1063 del 22 marzo 1968, doc. 5 dep. del 22 settembre 2025 di parte ricorrente) da parte di danti causa della ricorrente, né da parte di questa, nei dieci anni precedenti il 14 giugno 2021 (data della domanda di mediazione, ex D.Lgs. 4 marzo 2010, n. 28, cfr. doc. 5 allegato al ricorso).

Per cui, ai sensi dell’art. 2946 c.c., come eccepito dalla difesa erariale nella memoria depositata il 18 settembre 2025, il credito per tale indennizzo, in disparte la fondatezza del diritto fatto valere, è comunque caduto in prescrizione.

In conclusione, le domande, principale e subordinata, rivolte verso il Ministero resistente devono essere respinte.

Relativamente alle domande rivolte verso il Comune, come scritto, va disposta la sospensione del giudizio ex artt. 295 c.p.c., 39 c.p.a., con onere della parte più diligente di aggiornare il fascicolo, mediante il deposito di provvedimenti definitivi del giudizio avanti al G.O. o eventuali informazioni in merito alla permanenza dell’interesse al ricorso.

Sussistono ragioni per compensare le spese verso il Ministero costituito. Rinviate le altre al definitivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), non definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,

- sospende il giudizio relativamente alle domande proposte nei confronti del Comune di IR, disponendo gli incombenti di cui in motivazione;

- respinge le domande nei confronti del Ministero costituito.

Spese nei confronti del Ministero costituito compensate; al definitivo le altre.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in NA nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

TT Anastasi, Presidente

Gianluca Morri, Consigliere

IO EL, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IO EL	TT Anastasi

IL SEGRETARIO