Pubblicato il 31/03/2025

N. 06375/2025 REG.PROV.COLL.

N. 07882/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7882 del 2024, proposto da
ES MA LE, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Rosario Bongarzone, Paolo Zinzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia

- del provvedimento del Ministero dell’Istruzione e del Merito, Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione – Direzione generale per gli ordinamenti scolastici e la valutazione del sistema nazionale di istruzione, prot. 1513 del 07.06.2024;

- a mezzo del quale l’Amministrazione resistente ha comunicato la conclusione del procedimento amministrativo relativo al riconoscimento della formazione professionale conseguita da parte ricorrente in Romania rigettando l’istanza presentata da parte istante in riferimento al percorso specializzazione sul SOSTEGNO;

nonché di ogni altro atto presupposto conseguente o comunque connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione e del Merito;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 marzo 2025 il dott. Marco Arcuri e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Parte ricorrente ha impugnato il decreto di rigetto del Ministero dell’Istruzione e del Merito n. 1513 del 7 giugno 2024, adottato con riferimento alla propria istanza di riconoscimento del titolo di specializzazione conseguito in Romania (“Formazione di insegnanti itineranti e di sostegno per l’inclusione sociale ed educativa di persone con bisogni educativi speciali”, rilasciato dall’Università “Dimitrie Cantemir” di Tirgu Mures in data 30 luglio 2021 con n. 1746).

La ricorrente ne ha chiesto l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, articolando plurime censure inerenti la violazione del procedimento, l’applicazione della normativa nazionale e la contrarietà dell’atto ai principi e alle norme nazionali ed europei in materia.

2. Il Ministero intimato si è costituito in giudizio per resistere al ricorso.

3. Con ordinanza n. 4423 del 30 settembre 2024 il Tribunale ha accolto la domanda cautelare.

4. All’udienza pubblica del 5 marzo 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

5. Il Collegio ritiene il ricorso meritevole di accoglimento, confermando quanto già osservato in sede cautelare.

5.1 Il Ministero ha adottato il provvedimento di diniego ravvisando che la ricorrente “ non ha presentato, nella documentazione allegata alla propria istanza, come sopra richiamata, alcun attestato di competenza o titolo di formazione conforme alla citata direttiva 2005/36/CE ”.

Effettuata in ogni caso la comparazione tra i percorsi formativi previsti in Italia e all’estero, l’Amministrazione ha poi rilevato “ che la formazione conseguita dall’istante è radicalmente diversa da quella prevista in Italia e, perciò, totalmente inidonea all’insegnamento di sostegno in Italia ”; in particolare, è stata riscontrato che dalla documentazione presentata dall’istante: non emergevano attività formative specifiche per i diversi tipi di disabilità; erano assenti riferimenti specifici ad attività di laboratorio suddivise per ordine e grado di scuola; non vi erano evidenze circa finalità, durata, luoghi, tempi e modalità attuative previsti per un eventuale tirocinio nonché in merito allo svolgimento di un esame finale.

Le obiezioni rivolte dall’Amministrazione al riconoscimento del titolo non resistono all’esame di legittimità proprio di questo giudizio per le seguenti assorbenti ragioni.

5.2 Preliminarmente, come già chiarito dall’Adunanza Plenaria (sentenza n. 18 del 2022), va osservato che “ il riconoscimento tipizzato dalla direttiva 2005/36/CE, normativamente predeterminato nel senso di una presa atto del titolo professionale, dell’attestazione di competenza, o dell’esperienza professionale acquisita dall'interessato, si colloca comunque in un sistema che, in vista dell’obiettivo di attuazione delle libertà economiche fondamentali dei Trattati europei, si propone di «facilitare il riconoscimento reciproco dei diplomi, dei certificati ed altri titoli ” (punto 9 della motivazione) e “ la mancanza dei documenti necessari ai sensi del più volte [citato] art. 13 della direttiva 2005/36/CE non può pertanto essere automaticamente considerata ostativa al riconoscimento della qualifica professionale acquisita in uno Stato membro dell’Unione europea, dovendosi verificare in concreto il livello di competenza professionale acquisito dall'interessato, valutandolo per accertare se corrisponda o sia comparabile con la qualificazione richiesta nello Stato di destinazione per l’accesso alla “professione regolamentata ” (punto 10 della motivazione).

5.3 Superata, dunque, la questione inerente la necessità dell’attestato di competenza o del titolo formativo prescritto da un altro Stato membro per accedere alla stessa professione ai fini del riconoscimento, occorre passare al vaglio la correttezza della comparazione effettuata tra i percorsi specializzanti.

Il provvedimento oggetto del presente giudizio nel negare il riconoscimento opera un raffronto tra il percorso formativo svolto dall’istante in Romania e quello previsto in Italia per conseguire la specializzazione sul sostegno; al termine del raffronto il Ministero conclude che i programmi afferenti al corso denominato, in lingua italiana, “Formazione di insegnanti itineranti e di sostegno per l’inclusione sociale ed educativa di persone con bisogni educativi speciali”, tenuto dall’Università “Dimitrie Cantemir”, presentano differenze ritenute incolmabili rispetto al percorso formativo previsto dalla normativa italiana per il conseguimento della specializzazione sul sostegno.

A fronte di tali conclusioni va, in primo luogo, rilevato che il Ministero ha assunto le proprie determinazioni in assenza di un corretto contraddittorio procedimentale atteso che il provvedimento sfavorevole non è stato preceduto da una comunicazione di preavviso ex art. 10-bis L. 241/1990, comunicazione che avrebbe permesso all’istante di conoscere i motivi ostativi all’accoglimento della domanda e di presentare le proprie osservazioni, eventualmente corredate da documenti.

Peraltro si osserva che l’amministrazione avrebbe dovuto in ogni caso acquisire la documentazione in via autonoma, mentre si è limitata a constatare la carenza di informazioni e dati allegati all’istanza; la stessa normativa di settore onera infatti gli uffici procedenti del compito di richiedere la documentazione ulteriore se considerata necessaria ai fini di una compiuta valutazione (art. 16 D.lgs 206/2007 “ entro trenta giorni dal ricevimento della domanda di cui al comma 1 l’autorità accerta la completezza della documentazione esibita, e ne dà notizia all’interessato. Ove necessario, l’Autorità competente richiede le eventuali necessarie integrazioni ”; nonché art. 17 comma 2 D.lgs 206/2007 secondo cui le medesime Autorità competenti invitano il richiedente a fornire informazioni per quanto necessario a determinare “ l’eventuale esistenza di differenze sostanziali rispetto alla formazione richiesta sul territorio dello Stato italiano. Qualora sia impossibile per il richiedente fornire tali informazioni, le autorità competenti di cui all’articolo 5 si rivolgono al punto di contatto, all’autorità competente o a qualsiasi altro organismo pertinente dello Stato membro di origine ”); l’amministrazione non risulta aver ottemperato a tale onere, che rimetteva ad un’iniziativa degli uffici stessi il compito di acquisire le “necessarie integrazioni” alla documentazione disponibile ove ritenuta carente o insufficiente.

Il potere discrezionale esercitato nell’assunzione del provvedimento, su di una materia complessa e dibattuta, è stato dunque esercitato senza recepire le osservazioni e le deduzioni dell’istante e senza dare allo stesso la possibilità di integrazione documentale; tra i documenti la cui utilità ai fini dell’esame appare indubbia, risulta il piano formativo-didattico analitico svolto all’estero avendo il Ministero effettuato il confronto fra il percorso per l’abilitazione all’insegnamento sul sostegno in Italia e l’attestato finale, di natura sintetica e riassuntiva; tale carenza anche istruttoria non rende inattaccabile la valutazione degli uffici sulle deficienze del percorso formativo svolto all’estero, anche in termini di attività di tirocinio, di laboratorio o didattiche che invece sarebbero svolte nelle Università italiane; e rende del tutto inattendibili le pretese carenze formali e documentali dell’istanza di riconoscimento posto che queste potevano essere comunque rimediate da un atto di preavviso o dall’interlocuzione procedimentale.

5.4 Oltre a tali carenze istruttorie anche la valutazione in concreto svolta appare inadeguatamente motivata alla luce dei principi già enucleati dalla giurisprudenza (in argomento cfr. questa Sezione sentenza n. 20976/2024).

La valutazione ministeriale inerente alle conoscenze complessivamente possedute dall’istante, che non soddisferebbero, nemmeno parzialmente, le condizioni per accedere all’insegnamento in Italia, appare assunta sulla base di una argomentazione carente alla luce dei principi di diritto nazionale ed europeo che regolano la materia in esame. Allo stato infatti non appare adeguatamente motivato il giudizio di radicale diversità tra il percorso formativo italiano e rumeno, se non sulla base all’apparenza di preconcetti e di argomenti deboli, da cui si fa discendere l’impossibilità individuare misure ulteriori tali da compensare le differenze tra le due formazioni (quella complessivamente conseguita dall’istante e quella prevista dall’ordinamento italiano).

Va infatti rammentato che l’insegnante di sostegno ex L. n. 517 del 1977, la cui attività è destinata a favorire forme di integrazione a favore degli alunni portatori di handicap e realizzare interventi individualizzati in relazione alle esigenze dei singoli alunni, è un docente di classe in possesso di competenze e conoscenze didattiche e psico-pedagogiche richieste ai fini del conseguimento di quella professionalità ulteriore che deve caratterizzare la sua funzione, in Romania come in Italia.

In base alla documentazione disponibile e sulla base di un sintetico confronto appare con evidenza, già ad un esame proprio di un sindacato giurisdizionale c.d. esterno e senza impingere nel c.d. merito amministrativo, che le tematiche affrontate nel percorso di studi rumeno appaiono decisamente attinenti all’insegnamento di sostegno (esemplificativamente si legge dal certificato degli esami: psicologia dell’educazione; didattica nell’educazione inclusiva; neuropsichiatria infantile; psicologia dello sviluppo).

Del resto, il Collegio rileva che, in un caso affrontato da questa Sezione avente ad oggetto il diniego di un’istanza di riconoscimento concernente il medesimo percorso formativo (sentenza n. 2459 del 17 febbraio 2025), il Commissario ad acta designato, nel rigettare l’istanza, ha tuttavia rilevato la corrispondenza di alcuni insegnamenti (Psicologia dello sviluppo nr. 5 cfu - Psicologia dell’educazione nr. 5 cfu) con quelli previsti in Italia dal decreto del Ministro dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca del 30 settembre 2011 (“ Criteri e modalità per lo svolgimento dei corsi di formazione per il conseguimento della specializzazione per le attività di sostegno, ai sensi degli articoli 5 e 13 del decreto 10 settembre 2010, n. 249 )”, mentre per altri insegnamenti ha comunque riconosciuto che determinano un accrescimento delle comuni competenze del docente in termini di capacità di utilizzare strumenti di didattica inclusiva e attenzione ai bisogni educativi speciali; è stato quindi escluso che la formazione svolta in Romania sia radicalmente diversa rispetto a quella richiesta per accedere all’insegnamento, in Italia, in qualità di insegnante specializzato sul sostegno.

La valutazione ministeriale appare quindi scarsamente argomentata posto che gli uffici non chiariscono perché un’adeguata previsione di misure compensative - previste dall’art. 14 Direttiva 2005/36/Ce del Parlamento Europeo e del Consiglio e che in astratto potrebbero comprendere ore aggiuntive di didattica/tirocinio/laboratorio - non sia in grado di colmare le mancanze della formazione estera.

Anche sul piano strettamente giuridico il rigetto netto di qualsiasi possibilità di riconoscimento appare in contrasto con la disciplina applicabile.

Il diritto europeo riconosce infatti l’imposizione di misure compensative - e dunque la loro imprescindibilità senza possibilità di rigetto puro e semplice - non solo nel caso di stretta attinenza dei programmi di formazione ma anche nel caso di divergenze sostanziali (art. 14 par. 1 Direttiva 2005/36/Ce: “se la formazione ricevuta riguarda materie sostanzialmente diverse da quelle coperte dal titolo di formazione richiesto nello Stato membro ospitante”); tenuto conto che, per espressa previsione normativa, per “materie sostanzialmente diverse” si intendono “materie la cui conoscenza è essenziale all’esercizio della professione regolamentata e che in termini di durata o contenuto sono molto diverse rispetto alla formazione ricevuta” (art. 14 cit. par. 4) resta priva di supporto motivazionale la netta presa di posizione sull’assoluta impossibilità di conciliare i due iter formativi.

L’incondizionata opposizione al titolo estero, in quanto poggiante su argomentazioni carenti, rischia peraltro di compromettere la ratio delle direttive europee le quali mirano espressamente al rafforzamento del mercato interno e alla promozione della libera circolazione dei professionisti; da tale prospettiva la prassi applicativa censurata rischia di costituire una violazione concreta da parte degli organi ministeriali della disciplina sovranazionale; difatti una motivazione meno che rigorosa sul preteso carattere inconciliabile del titolo estero rischia di annullare l’efficacia ultranazionale del titolo, ripristinando barriere tra Stati europei, in punto di qualifiche e formazione professionale, che il diritto unionale mira invece a superare.

Infine, anche l’imposizione di misure compensative non può poi prescindere dall’applicazione del principio di proporzionalità disponendo opportune e proporzionate misure compensative ai sensi dell’art. 14 sopra richiamato della Direttiva 2005/36/CE (cfr. in merito Adunanza Plenaria n. 21/2022).

6. In conclusione, in ragione delle suesposte considerazioni, il ricorso va accolto e, per l’effetto, l’impugnato provvedimento di diniego va annullato anche ai fini del riesame da parte dell’amministrazione dell’istanza di riconoscimento e dell’eventuale assegnazione di misure compensative.

7. Sussistono giuste ragioni, data la pluralità di orientamenti giurisprudenziali in materia e la particolarità delle questioni trattate, per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento di diniego anche ai fini del riesame da parte dell’amministrazione dell’istanza di riconoscimento e dell’eventuale assegnazione di misure compensative.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Pierina Biancofiore, Presidente

Luca De Gennaro, Consigliere

Marco Arcuri, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco Arcuri	Pierina Biancofiore

IL SEGRETARIO