Pubblicato il 17/12/2025

N. 08180/2025 REG.PROV.COLL.

N. 04861/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4861 del 2024, proposto da
LA AR, titolare dell’omonima ditta individuale, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Federico Bergamo e Marco Bergamo, con domicilio eletto in Napoli alla Piazza Matteotti n. 7 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

COMUNE DI NAPOLI, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Antonio Andreottola e Carla D’Alterio dell’Avvocatura Comunale, con domicilio eletto in Napoli alla Piazza Municipio, Palazzo San Giacomo, presso l’ufficio di segreteria dell’Avvocatura Comunale Amministrativa e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

a) dell’ordinanza dirigenziale del Comune di Napoli n. 155 del 16 settembre 2024, con la quale è stata disposta la sospensione dell’attività di somministrazione, condotta dalla ditta individuale della ricorrente nel territorio comunale al Vico Due Porte a Toledo n. 34, per sette giorni e, precisamente, nelle date del 16, 17, 18, 19, 20, 21 e 22 ottobre 2024;

b) delle comunicazioni di avvio di procedimenti sanzionatori PG/734993 del 30 agosto 2024 e PG/829441 del 27 settembre 2024, applicativi dell’art. 18 del regolamento comunale di polizia di sicurezza urbana;

c) del verbale della Polizia Municipale n. VV/22990046850 del 21 agosto 2024, di accertamento di illecito amministrativo ai sensi della legge n. 689/1981 per esercizio dell’attività di somministrazione in violazione della normativa in materia di impatto acustico;

d) di tutti gli atti presupposti, preparatori, connessi e consequenziali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’amministrazione resistente;

Vista l’ordinanza collegiale n. 2277 dell’8 novembre 2024, con la quale, nel bilanciamento degli opposti interessi, è stata accolta l’istanza cautelare formulata dalla ricorrente, disponendo la sospensione della gravata ordinanza comunale di sospensione dell’attività di somministrazione;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Dato avviso ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 ottobre 2025 il dott. CA L'LI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Premesso che:

- la ricorrente espone di svolgere, in forma di ditta individuale ed in forza di SCIA commerciale presentata il 30 giugno 2023, attività di somministrazione di alimenti e bevande all’interno di un “lounge bar” ubicato nella zona quartieri spagnoli della città di Napoli, precisamente al Vico Due Porte a Toledo n. 34;

- la sua impresa individuale è stata destinataria dell’ordinanza dirigenziale del Comune di Napoli n. 155 del 16 settembre 2024, con la quale veniva disposta la sospensione dell’attività di somministrazione per sette giorni, ossia nelle date del 16, 17, 18, 19, 20, 21 e 22 ottobre 2024;

- detto provvedimento trae linfa motivazionale dalla comunicazione di avvio del procedimento PG/734993 del 30 agosto 2024, nella quale si dava conto di due casi di violazione della normativa di impatto acustico rispettivamente accertati con i verbali della Polizia Municipale n. VV/22990050101 del 26 gennaio 2024 e n. VV/22990013122 del 24 maggio 2024, consistenti entrambi nella rilevata emissione di musica mediante impianto di diffusione sonora utilizzato a porte aperte del locale bar;

- la sospensione dell’attività è stata comminata in applicazione dell’art. 18, comma 5, del regolamento comunale di polizia di sicurezza urbana (nel testo coordinato con le modifiche approvate con deliberazione consiliare n. 75 del 5 dicembre 2022), a termini del quale “(i)n presenza di una prima recidiva della violazione di legge o regolamenti, accertata dagli organi di Polizia, che si configura come “abuso del titolo” ai sensi dei precedenti commi (tra cui rientrano anche le ipotesi di violazione della normativa vigente sull’impatto acustico, ndr.), l’ufficio competente al rilascio del titolo, oltre alle sanzioni stabilite dalle specifiche normative e, previa comunicazione dell’avvio del procedimento, dispone la sanzione della sospensione dell’attività a 7 (sette) giorni, alla seconda recidiva dispone la sanzione della sospensione dell’attività a 30 (trenta) giorni, alla terza recidiva dispone la sanzione della revoca del titolo”;

- la ricorrente, quale titolare della ditta individuale incisa, impugna la succitata ordinanza, deducendo censure attinenti ai profili della violazione di legge e dell’eccesso di potere;

- l’impugnativa è estesa agli altri atti in epigrafe individuati;

Rilevato, in via preliminare, che:

- come preannunciato nell’odierna udienza di discussione della causa, va ravvisata l’inammissibilità del ricorso con riguardo alla contestazione delle comunicazioni di avvio di procedimenti sanzionatori PG/734993 del 30 agosto 2024 e PG/829441 del 27 settembre 2024, nonché del verbale della Polizia Municipale n. VV/22990046850 del 21 agosto 2024 di accertamento di illecito amministrativo ai sensi della legge n. 689/1981;

- infatti, le relative impugnative si profilano del tutto inammissibili in virtù delle seguenti ragioni: i) comunicazioni di avvio di procedimenti sanzionatori: carenza di interesse, giacché si tratta di meri atti endoprocedimentali destinati ad essere recepiti nei rispettivi provvedimenti sanzionatori finali e, quindi, di atti privi di autonoma lesività; ii) verbale della Polizia Municipale di accertamento di illecito amministrativo: difetto di giurisdizione. Invero, ai sensi dell’art. 22 della legge n. 689/1981 la contestazione del verbale di accertamento di una violazione amministrativa esula dalla giurisdizione del giudice amministrativo, dal momento che la situazione giuridica di cui si chiede la tutela assume la consistenza di diritto soggettivo e l’esercizio di attività sanzionatoria è espressione non di attività discrezionale ma di attività vincolata dell’amministrazione, perché retta da rigidi presupposti di legge, sicché ove l’autorità accerti che un comportamento integri gli estremi di un illecito amministrativo previsto da una norma, deve applicare la correlativa sanzione pecuniaria, senza alcun margine di scelta (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 27 giugno 2013 n. 3786; TAR Campania Napoli, Sez. III, 3 aprile 2024 n. 2173 e 20 novembre 2019 n. 5443; TAR Lazio Roma, Sez. II, 7 febbraio 2017 n. 2066). Ne discende la sussistenza del difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario, innanzi al quale la domanda potrà essere riproposta ai sensi dell’art. 11, comma 2, c.p.a.;

- quanto alla domanda di annullamento dell’ordinanza dirigenziale n. 155 del 16 settembre 2024, il ricorso, invece, si presenta sicuramente procedibile, nonostante sia stata disposta la sospensione cautelare di detta ordinanza e siano ormai trascorsi i sette giorni, tutti collocati nel mese di ottobre 2024, in cui l’attività di somministrazione doveva rimanere interdetta;

- difatti, non può certamente configurarsi, nella specie, l’esaurimento dell’interesse della ricorrente ad ottenere una decisione nel merito della causa, ben potendo il gravato provvedimento inibitorio, in caso di esito infruttuoso dell’impugnativa, essere portato ad esecuzione successivamente, attraverso l’individuazione di altro arco temporale – sempre pari a sette giorni – di operatività della sospensione;

- giova richiamare, al riguardo, le condivise osservazioni rese da questo Tribunale in analoga controversia, attinente a chiusura di esercizio commerciale disposta in giorni prefissati: “Ravvisata dunque la necessità di precisare che, in ragione di quanto sopra indicato, la previsione nella specie di un determinato giorno per l’esecuzione non fa sì che il provvedimento abbia esaurito la propria efficacia, occorrendo distinguere tra la concreta eseguibilità nella data fissata (che è un elemento accessorio del provvedimento amministrativo, volto a rendere l’atto immediatamente operativo), rispetto alla (perdurante) validità ed efficacia del provvedimento di cui non è stato pronunciato l’annullamento e che, pertanto, resta intangibile quanto ai presupposti di fatto e alle ragioni giuridiche che lo hanno determinato nonché alla sua esecutività, atteso che sul contenuto dispositivo del provvedimento, individuabile nell’ordine di cessare l’attività commerciale, è solo intervenuto in via del tutto provvisoria, ed ai limitati effetti di cui sopra, il decreto cautelare di sospensione” (così TAR Campania Napoli, Sez. III, 4 febbraio 2020 n. 525);

Rilevato, nel merito, che le censure volte ad infirmare la gravata ordinanza di sospensione possono essere così compendiate:

a) l’ordinanza è affetta da difetto di motivazione, non consentendo l’individuazione della condotta contestata e della norma violata, nemmeno attraverso la comunicazione di avvio del procedimento del 30 agosto 2024 ricevuta per l’occasione, che faceva riferimento a verbali di accertamento della Polizia Municipale mai notificati prima né allegati alla stessa comunicazione;

b) l’amministrazione comunale è incorsa in difetto di istruttoria, non avendo tenuto conto che l’attività svolta dalla ricorrente rientrerebbe tra quelle a bassa rumorosità – di cui all’allegato B del d.P.R. n. 227/2011 (punto 3) – esentate dalla valutazione di impatto acustico e, comunque, non avendo indicato negli atti “gli strumenti utilizzati per verificare il superamento dei limiti soglia”;

Considerato che le prefate doglianze non meritano condivisione per le ragioni di seguito esplicitate:

aa) non è imputabile alla gravata ordinanza alcuna carenza motivazionale, se soltanto si pone mente alla circostanza che le ragioni dell’operata sospensione dell’attività si colgono senza difficoltà non solo nel corredo argomentativo del provvedimento, ma anche (e soprattutto) nella comunicazione di avvio del procedimento del 30 agosto 2024, ivi richiamata, e nei verbali di accertamento della Polizia Municipale del 26 gennaio 2024 e del 24 maggio 2024, a loro volta richiamati nel corpo di detta comunicazione. Ebbene, dalla comunicazione di avvio del procedimento e dai verbali di accertamento sono agevolmente evincibili sia la condotta contestata, rappresentata nella specie dalla diffusione di musica, a mezzo di apposita impiantistica, a porte aperte del locale bar, sia la norma violata in tema di impatto acustico, ossia l’art. 12, comma 2, del vigente regolamento comunale di polizia di sicurezza urbana, ai sensi del quale l’utilizzo degli impianti di diffusione sonora, all’interno degli esercizi pubblici di somministrazione, deve avvenire al chiuso dei locali nei quali è svolta l’attività, e non tenendo aperti finestre e varchi di accesso; chiaro, al riguardo, è l’enunciato della disposizione in commento: “Nei limiti previsti dalla normativa vigente sull’impatto acustico, i gestori o i titolari di esercizi pubblici, in particolare di somministrazione e/o di intrattenimento e svago – anche se sotto forma di circoli privati o associazioni culturali – devono assicurare che i locali al chiuso nei quali si svolge l’attività, siano strutturati in modo tale che suoni e rumori non siano udibili all’esterno oltre i limiti di accettabilità come previsto dalla L. 447/1995 e decreti attuativi e dal Piano di Zonizzazione Acustico vigente.”. I succitati atti costituiscono idoneo supporto motivazionale per relationem e, comunque, sono confluiti nell’iter procedimentale che ha condotto all’adozione dell’ordinanza di sospensione dell’attività. Si osserva, al riguardo, che nel provvedimento amministrativo la motivazione per relationem corrisponde ad una tecnica redazionale pienamente ammessa dall’art. 3 della legge n. 241/1990, specialmente allorquando il provvedimento sia preceduto da atti istruttori o da pareri, come nella specie; essa, non riscontrando peculiari limitazioni nella legge, non assume carattere eccezionale e non è circoscritta a meri elementi integrativi del percorso argomentativo, con la conseguenza che non rifluisce sull’essenza dell’operazione valutativa, la quale non risulta minimamente degradata (cfr. ex multis Consiglio di Stato, Sez. V, 20 giugno 2024 n. 5520 e 25 febbraio 2016 n. 752; Consiglio di Stato, Sez. IV, 30 ottobre 2018 n. 6169). Si precisa, al riguardo, che non può essere lamentata la mancata disponibilità, sotto forma di previa notifica o allegazione, dei verbali di accertamento posti a base del provvedimento di sospensione. Infatti, il concetto di disponibilità, di cui all’art. 3 cit., comporta non che l’atto amministrativo menzionato per relationem debba essere unito imprescindibilmente al documento o che il suo contenuto debba essere preventivamente portato a conoscenza del diretto interessato, bensì che esso sia reso disponibile a norma di legge, vale a dire che possa essere acquisito utilizzando il procedimento di accesso ai documenti amministrativi, laddove concretamente esperibile. In altri termini, detto obbligo determina che la motivazione per relationem del provvedimento debba essere portata nella sfera di conoscibilità legale del destinatario, con la conseguenza che in tale ipotesi è sufficiente che siano espressamente indicati gli estremi o la tipologia dell’atto richiamato (come avvenuto nella fattispecie), mentre non è necessario che lo stesso sia allegato o previamente partecipato, dovendo essere messo a disposizione ed esibito ad istanza di parte (cfr. TAR Campania Napoli, Sez. II, 12 ottobre 2018 n. 5899). Sotto concorrente angolo visuale, va evocato il condiviso principio secondo il quale la garanzia di adeguata tutela delle ragioni del privato non viene meno per il fatto che nel provvedimento finale non risultino chiaramente e compiutamente rese comprensibili le ragioni sottese alla scelta fatta dalla pubblica amministrazione, allorché le stesse – come nella specie – possano essere agevolmente colte dalla lettura degli atti afferenti alle varie fasi in cui si articola il procedimento, e ciò in omaggio ad una visione non meramente formale dell’obbligo di motivazione, ma coerente con i principi di trasparenza e di lealtà desumibili dall’art. 97 della Costituzione (cfr. Consiglio di Stato, A.P., 6 dicembre 2022 n. 15; Consiglio di Stato, Sez. V, 1° giugno 2022 n. 4487; Consiglio di Stato, Sez. VI, 3 agosto 2021 n. 5727; Consiglio di Stato, Sez. IV, 21 febbraio 2020 n. 1341 e 26 marzo 2013 n. 1715);

bb) parimenti, alla luce di quanto sopra esposto, si palesano assolutamente inconferenti i rilievi critici attinenti alla pretesa esenzione dall’obbligo di presentazione della valutazione di impatto acustico e alla mancata indicazione degli strumenti utilizzati per verificare il superamento dei limiti soglia, giacché, come emerge dal complessivo tenore motivazionale illustrato al punto precedente e come opportunamente sottolineato dalla difesa comunale, la disposta sospensione dell’attività riposa essenzialmente (ed esclusivamente) sull’accertata emissione di musica, a mezzo impianto di diffusione sonora installato nel locale bar, a porte aperte e non al chiuso, così contravvenendo (come visto) a quanto prescritto dall’art. 12, comma 2, del regolamento comunale di polizia di sicurezza urbana;

Considerato, altresì, che:

- con la memoria conclusiva depositata l’11 settembre 2025, la ricorrente propone nuove censure avverso la gravata ordinanza di sospensione, stigmatizzando la carenza del presupposto giuridico della recidiva e la sproporzione della sanzione irrogata;

- le prefate censure sono inammissibili essendo state introdotte con un mero atto difensivo non notificato all’amministrazione resistente, in dispregio delle regole del contraddittorio processuale. Invero, nel processo amministrativo sono inammissibili le censure dedotte in memoria non notificata alla controparte sia nell’ipotesi in cui risultino completamente nuove e non ricollegabili ad argomentazioni espresse nel corpo del ricorso sia quando, pur richiamandosi ad un motivo già ritualmente dedotto, introducano elementi sostanzialmente nuovi, ovvero in origine non indicati, con conseguente violazione del termine decadenziale e del principio del contraddittorio, essendo affidato alla memoria difensiva il solo compito di una mera illustrazione esplicativa dei precedenti motivi di gravame, senza possibilità di ampliare il thema decidendum (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 5 gennaio 2023 n. 188; Consiglio di Stato, Sez. IV, 26 marzo 2013 n. 1715);

Ritenuto, in conclusione, che:

- resistendo l’impugnata ordinanza dirigenziale n. 155 del 16 settembre 2024 alle prospettazioni attoree, la relativa domanda di annullamento merita di essere rigettata per infondatezza, con conseguente reiezione del ricorso in parte qua;

- pertanto, ribadite le superiori considerazioni, l’odierno ricorso in parte va dichiarato inammissibile ed in parte va respinto;

- le spese processuali vanno addebitate alla soccombente parte ricorrente, nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara inammissibile ed in parte lo respinge, nei termini precisati in motivazione.

Condanna parte ricorrente a rifondere in favore del Comune di Napoli le spese processuali, liquidate in complessivi € 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 23 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

HE RI OR, Presidente

CA L'LI, Consigliere, Estensore

Cesira Casalanguida, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CA L'LI	HE RI OR

IL SEGRETARIO