Pubblicato il 24/02/2025

N. 00457/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00394/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 394 del 2024, proposto da Jatoambiente S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Salvatore Napolitano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di San Giuseppe Jato, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giancarlo Pellegrino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di San Cipirello, in persona del legale rappresentante pro tempore (non costituito)

Per l’annullamento,

previa sospensione cautelare:

a) dell’Ordinanza di demolizione n. 44 del 23 ottobre 2023, notificata in data 23 gennaio 2024, con cui il Responsabile del III Settore Tecnico e Lavori Pubblici del Comune di San Giuseppe Jato ha ordinato alla legale rappresentante della Jatoambiente S.r.l. “la demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi entro il termine di 90 (novanta) giorni dalla presente, relativamente alle opere e ai manufatti edilizi realizzati in totale difformità rispetto al progetto approvato, consistenti nella realizzazione di un fabbricato e/o depuratore consortile, edificato sulla particella 1290 del foglio 3, ricadente interamente, secondo il vigente PRG approvato con Decreto Regionale n. 306/DRU del 10 agosto 1999, in un’area contraddistinta con il simbolo “RD” e classificata come Area di Rispetto degli Impianti di Depurazione”;

b) dell’Ordinanza di demolizione n. 12 del 28 aprile 2023, espressamente richiamata nell’ordinanza sub a), di cui il ricorrente non ha avuto conoscenza;

c) di ogni ulteriore atto presupposto, conseguente o connesso ai provvedimenti impugnati, ancorché non noto al ricorrente, ed in particolare, ove occorra, del Certificato di Destinazione Urbanistica rilasciato dal Comune di San Giuseppe Jato in data 13 gennaio 2022, n. prot. 674, richiamato nell’ordinanza di demolizione impugnata.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di San Giuseppe Jato;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 febbraio 2025 il dott. Andrea Illuminati e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso depositato il 22.3.24 Jatoambiente SrL ha chiesto al TAR l’annullamento – previa sospensione cautelare – dell’ordinanza di demolizione n. 44/2023 e degli atti connessi., con condanna della parte resistente alla rifusione delle spese di lite.

1.1. A fondamento del ricorso proposto la società ha dedotto, in punto di fatto, quanto appresso spiegato.

a) I Comuni di San Giuseppe Jato e San Cipriello decidevano di realizzare un unico impianto di depurazione per entrambi i territori. L’opera veniva programmata tramite finanza di progetto e la società Euroeco S.p.A. otteneva la concessione per la costruzione e gestione del depuratore nel periodo 2001-2003. Il progetto veniva approvato dagli enti competenti (ARTA, Genio Civile, AUSL) e, nel 2003, il Comune di San Giuseppe Jato lo convalidava formalmente.

b) Nel 2007, la società Jatoambiente S.r.l. subentrava a Euroeco come concessionaria dell’opera, con l’approvazione dei Comuni coinvolti. Veniva redatto e approvato il progetto esecutivo, che confermava la localizzazione dell’impianto nel Foglio 3, Particella 1290. La società acquistava il terreno su cui realizzare l’impianto e i lavori iniziavano sotto la direzione dei LL.PP. del Comune.

c) Durante l’esecuzione dei lavori, emergevano problemi geologici che rendevano necessaria una rotazione dell’orientamento del depuratore, senza però spostarlo al di fuori della particella autorizzata. I lavori proseguivano fino al 2009, quando venivano sospesi per eventi meteorologici straordinari e non venivano ripresi a causa dell’inerzia del Comune. Il Direttore dei Lavori certificava che l’opera risultava completata per l’84,90%, veniva effettuato il collaudo statico nel 2010 e, nel 2015, si attestava che l’impianto poteva essere completato in 60 giorni.

d) Nel 2022, il Comune commissariato dichiarava l’intenzione di completare e mettere in esercizio il depuratore, ma pochi mesi dopo, nell’aprile 2023, emanava l’ordinanza di demolizione n. 12, seguita dalla n. 44 del 23 ottobre 2023. L’Amministrazione sosteneva che l’opera fosse stata realizzata in totale difformità dal progetto e che violasse la normativa urbanistica.

1.2. Svolta tale premessa in fatto, la ricorrente ha evidenziato che l’ordinanza di demolizione impugnata si fonda sulle seguenti circostanze: 1. L’opera rientrerebbe nella massa fallimentare della Euroeco S.p.A.; 2. La concessione sarebbe stata risolta per inadempimento di Jatoambiente; 3. L’impianto sarebbe stato realizzato in totale difformità rispetto al progetto approvato; 4. L’ordinanza violerebbe il principio di tutela dell’affidamento.

Con riferimento ai primi due punti, il ricorrente ha premesso che la presunta inclusione dell’opera nella massa fallimentare della Euroeco S.p.A. e l’asserita risoluzione della concessione per inadempimento di Jatoambiente attengono a profili di diritto privato, che non possono costituire legittima causa per l’adozione di un provvedimento di demolizione.

A confutazione delle circostanze addotte dall’Amministrazione, ha in ogni caso evidenziato che l’opera non rientra nella massa fallimentare della Euroeco S.p.A. e che Jatoambiente S.r.l. è divenuta legittima proprietaria dell’impianto, subentrando regolarmente nella concessione con il consenso dell’Amministrazione. Inoltre, il Comune non ha mai adottato alcun provvedimento formale di risoluzione della concessione per un asserito inadempimento della Jatoambiente, che pertanto deve ritenersi tuttora in essere. Ha poi contestato l’inadempimento contrattuale addebitatole dall’Amministrazione, evidenziando che il ritardo nel completamento dei lavori sarebbe imputabile esclusivamente all’inerzia della resistente.

Quanto alla presunta totale difformità dell’impianto rispetto al progetto approvato, il ricorrente ha rilevato che l’opera è stata realizzata nella particella prevista dal progetto esecutivo (Foglio 3, Particella 1290, ex particella 86) e che l’orientamento del manufatto è stato modificato esclusivamente per esigenze geologiche emerse in fase esecutiva, senza comportare uno spostamento al di fuori dell’area autorizzata. Ha inoltre evidenziato che tale variazione è avvenuta con il consenso del Direttore dei Lavori, nominato dal Comune stesso.

Ha sostenuto, altresì, che l’opera non necessitava di un titolo edilizio autonomo né di una modifica del PRG, in quanto: i) L’accordo tra i Comuni di San Giuseppe Jato e San Cipirello avrebbe comportato una variante automatica al PRG, ai sensi dell’art. 7 del Testo Unico Edilizia e dell’art. 19 del DPR 327/2001, escludendo quindi l’obbligo di un permesso di costruire; ii) L’approvazione del progetto da parte degli enti competenti avrebbe già assorbito e sostituito ogni ulteriore autorizzazione urbanistica.

Infine, il ricorrente ha evidenziato che l’ordinanza impugnata contraddice il comportamento pregresso del Comune, il quale ha approvato il progetto e ne ha seguito l’iter esecutivo, ha certificato il collaudo dell’opera e, nel 2022, ha manifestato l’intenzione di completare e mettere in esercizio il depuratore. Alla luce di tale condotta, ha sostenuto che l’adozione dell’ordinanza di demolizione, a distanza di oltre quindici anni dall’inizio dei lavori e in assenza di elementi di novità sostanziale, integra una grave violazione del principio di tutela dell’affidamento, il quale impone che l’Amministrazione eserciti il proprio potere in modo ragionevole, prevedibile e proporzionato.

2. Il Comune di San Giuseppe Jato si è costituito in giudizio il 21 maggio 2024, senza svolgere difese.

3. Con ordinanza del 23 maggio 2024, il TAR Sicilia – Palermo ha accolto la richiesta cautelare della Jatoambiente S.r.l., sospendendo l’efficacia dell’ordinanza di demolizione. La decisione si è fondata sulla non manifesta infondatezza dei motivi di ricorso formulati dalla società, oltre che sul mancato riscontro da parte del Comune dell’ordine istruttorio contenuto nell’ordinanza collegiale emessa in data 10.4.24, con cui gli erano stati chiesti chiarimenti sulle contestazioni mosse dalla ricorrente.

4. Nella memoria del 15 gennaio 2025, la Jatoambiente S.r.l. ha ribadito le proprie difese e insistito per l’accoglimento del ricorso.

5. Nella memoria depositata il 17 gennaio 2025, il Comune di San Giuseppe Jato si è opposto al ricorso della Jatoambiente S.r.l., chiedendone il rigetto perché infondato sia in fatto che in diritto.

L’Amministrazione ha contestato la legittimità del titolo della Jatoambiente, sostenendo che la società avrebbe interrotto arbitrariamente i lavori nel 2009 senza giustificazione, nonostante i ripetuti solleciti del Direttore dei Lavori. Per tale asserito inadempimento, nel 2018 il Comune avrebbe disposto la risoluzione della concessione per violazione degli obblighi contrattuali. Dal punto di vista urbanistico, il Comune ha sostenuto che l’impianto sarebbe stato realizzato in totale difformità rispetto al progetto approvato, in un’area soggetta a vincoli di inedificabilità assoluta (Zona R.D. del PRG), con un orientamento diverso da quello previsto e opere non conformi ai disegni autorizzati. Ha inoltre respinto l’argomentazione della Jatoambiente secondo cui l’approvazione del progetto avrebbe comportato una variante automatica allo strumento urbanistico, affermando che non esiste alcun accordo di programma che possa escludere la necessità di permessi edilizi per la realizzazione dell’opera. Infine, il Comune ha ribadito che l’abuso edilizio costituisce un illecito permanente, sicché il decorso del tempo non può legittimare una situazione di fatto contraria alla normativa urbanistica né generare un affidamento giuridicamente tutelabile in capo alla Jatoambiente.

6. Con le memorie depositate in data 29 gennaio 2025, il Comune di San Giuseppe Jato e la Jatoambiente S.r.l. hanno ribadito le rispettive difese e insistito nelle proprie conclusioni.

7. All’udienza pubblica del 19 febbraio 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Il ricorso proposto dalla Jatoambiente S.r.l. è fondato e meritevole di accoglimento per le ragioni di seguito esposte.

9 La controversia ha ad oggetto l’impugnazione dell’ordinanza di demolizione n. 44 del 23 ottobre 2023, adottata dal Comune di San Giuseppe Jato, con cui è stata disposta la demolizione dell’impianto di depurazione in corso di realizzazione, programmato nell’ambito dell’intesa stipulata nel 2003 tra i Comuni di San Giuseppe Jato e San Cipirello per la gestione congiunta del servizio di depurazione delle acque reflue.

10. L’Amministrazione ha giustificato l’ordine demolitorio sulla base di diverse contestazioni, sostenendo in primo luogo che l’impianto sarebbe stato realizzato in totale difformità dal progetto autorizzato, con particolare riferimento: i) allo spostamento della localizzazione dell’opera rispetto a quanto inizialmente previsto; ii) alla difforme conformazione e orientamento dell’impianto rispetto ai disegni progettuali approvati; iii) alla violazione delle distanze minime dai fabbricati limitrofi, con pregiudizio per i diritti dei proprietari confinanti.

10.1 L’istruttoria svolta nel presente giudizio ha tuttavia fatto emergere elementi di fatto e di diritto che smentiscono le conclusioni rassegnate nel provvedimento impugnato.

Dalla documentazione in atti si evince, infatti, che l’opera è stata realizzata all’interno della particella autorizzata, senza sconfinamenti o alterazioni sostanziali della sua ubicazione. Il riorientamento della struttura – unico elemento di difformità rispetto al progetto originario – si è reso necessario a causa delle problematiche geologiche sopravvenute, legate alla presenza di formazioni instabili nel sottosuolo, e non ha comportato una modifica significativa rispetto alle previsioni progettuali.

La Tavola di raffronto elaborata nel contesto di una consulenza tecnica d’ufficio svolta davanti al Tribunale ordinario di Palermo nell’ambito della procedura esecutiva n. 544/2019 R.G.Es (cfr. all.to 15 fasc. ricorrente) ha confermato l’assenza di sconfinamenti rispetto all’area assentita.

Dal canto suo, il Comune – nonostante la richiesta in tal senso formulata con ordinanza collegiale del 10.4.24 – non ha prodotto il progetto esecutivo approvato, necessario per comprovare l’esistenza di una reale e sostanziale difformità dell’opera.

Parimenti generiche e prive di riscontro si rivelano le contestazioni relative alla presunta violazione delle distanze minime rispetto ai fabbricati circostanti, che si limitano a mere affermazioni prive di dati oggettivi e di specifici riferimenti catastali.

10.2. Alla luce di tali risultanze, il rilievo secondo cui l’opera sarebbe stata realizzata in contrasto con il progetto approvato non trova conferma nei fatti, con conseguente difetto di istruttoria e di motivazione dell’ordinanza impugnata, che risulta pertanto illegittima sotto tale profilo.

11. Nel provvedimento impugnato, il Comune ha sostenuto che non esisterebbe alcun accordo di programma tra i Comuni di San Giuseppe Jato e San Cipirello, con la conseguenza che la realizzazione dell’impianto avrebbe dovuto rispettare la disciplina urbanistica ordinaria e avvenire previa acquisizione di un titolo edilizio autonomo.

11.1. Tale assunto risulta erroneo sia in fatto che in diritto.

In primo luogo, è smentito dalla documentazione agli atti (cfr. all.to n. 2 fasc. ricorrente), dalla quale emerge che: i) nel 2003 è stata stipulata una convenzione tra i due Comuni per la realizzazione dell’impianto, quale opera pubblica di interesse sovracomunale, in attuazione degli obblighi imposti dalla Regione Sicilia in materia di trattamento delle acque reflue;

ii) i Piani di Settore approvati dalla Regione Sicilia prescrivevano la costruzione di un unico impianto a servizio di entrambi i territori, confermando la conformità dell’opera alla programmazione regionale.

In secondo luogo, è errato sotto il profilo giuridico, poiché ignora il regime speciale previsto per le opere pubbliche realizzate in attuazione di intese tra più amministrazioni. L’art. 7 del DPR 380/2001 (Testo Unico Edilizia) prevede infatti che: «Le opere pubbliche deliberate da più amministrazioni sono sottratte al regime edilizio ordinario, purché realizzate in conformità ai programmi e agli atti di pianificazione degli enti coinvolti».

Questa norma introduce una deroga al principio generale secondo cui ogni intervento edilizio necessita di un titolo abilitativo, stabilendo che le opere pubbliche realizzate congiuntamente da più amministrazioni non richiedano un permesso di costruire, purché conformi agli strumenti di pianificazione vigenti. In tali casi, l’approvazione del progetto da parte dell’ente competente assume valore autorizzativo e assorbe ogni ulteriore valutazione edilizia.

Nel caso di specie, l’opera: i) è stata prevista da un accordo tra i Comuni di San Giuseppe Jato e San Cipirello, finalizzato alla gestione congiunta del servizio di depurazione; ii) risulta conforme alla pianificazione regionale, che prescriveva la realizzazione di un unico impianto per entrambi i territori; iii) è stata approvata dagli enti preposti, che ne hanno verificato la conformità alla programmazione territoriale e ambientale.

Ne consegue che, alla luce della normativa richiamata, non era necessario un titolo edilizio autonomo per la realizzazione dell’impianto, essendo sufficiente l’approvazione del progetto esecutivo nell’ambito della pianificazione sovracomunale.

11.2. L’ordinanza impugnata si fonda, pertanto, su una errata ricostruzione dei presupposti normativi e fattuali, risultando viziata per travisamento dei fatti e violazione di legge.

12. L’Amministrazione ha inoltre sostenuto che non sarebbe mai stata approvata una variante al PRG per consentire la realizzazione dell’impianto nella particella interessata, assumendo, pertanto, l’incompatibilità dell’opera con la disciplina urbanistica vigente.

12.1. Tale contestazione, tuttavia, risulta infondata alla luce della normativa applicabile in materia di opere pubbliche e varianti urbanistiche implicite.

Va innanzitutto richiamato l’art. 19 del DPR 327/2001 (Testo Unico in materia di espropriazione per pubblica utilità), il quale dispone che: « L’approvazione di un progetto di opera pubblica non conforme agli strumenti urbanistici vigenti comporta variante automatica al PRG, senza necessità di un provvedimento espresso di modifica del piano regolatore ».

Tale disposizione sancisce il principio secondo cui l’approvazione di un progetto di opera pubblica determina automaticamente una variante urbanistica, anche in assenza di un’apposita deliberazione del Consiglio Comunale. In altre parole, il mutamento della destinazione d’uso dell’area necessaria alla realizzazione dell’opera non richiede una modifica formale del piano regolatore, essendo sufficiente l’atto di approvazione del progetto.

Il contenuto delle previsioni richiamate è rispecchiato nella L.R. Sicilia n. 12/2011, la quale prevede all’art. 25 che « l’approvazione di un progetto preliminare o definitivo equivale all’adozione di una variante urbanistica ». Tale previsione conferma che, anche in ambito regionale, l’adozione di una variante al PRG non richiede un procedimento autonomo, ma consegue automaticamente all’approvazione del progetto dell’opera pubblica, rendendo superflua la necessità di un atto espresso da parte del Consiglio Comunale.

Nel caso di specie la realizzazione dell’impianto di depurazione è avvenuta sulla base di un progetto approvato dagli enti competenti e inserito in un accordo tra il Comune di San Giuseppe Jato e il Comune di San Cipirello, avente natura di programmazione congiunta del servizio di depurazione. L’approvazione del progetto esecutivo e la stipula della convenzione tra gli enti coinvolti hanno allora determinato automaticamente la variante urbanistica implicita, conformemente a quanto previsto dalla normativa sopra richiamata.

12.2. Ne consegue l’illegittimità del provvedimento impugnato, il quale si basa su una presunta violazione urbanistica inesistente, poiché l’impianto è stato realizzato in conformità alle disposizioni speciali in materia di opere pubbliche.

13. Con l’ordinanza impugnata, il Comune ha inoltre sostenuto che l’opera sarebbe stata interessata da un grave inadempimento contrattuale imputabile alla Jatoambiente, la quale avrebbe arbitrariamente interrotto i lavori di realizzazione dell’impianto nel 2009, omettendo di completare l’opera nonostante i solleciti dell’Amministrazione. Tale circostanza, secondo la resistente, avrebbe determinato la risoluzione della concessione del 2003, formalizzata con provvedimento di rescissione in danno adottato nel 2018, con conseguente perdita, da parte della società, di ogni titolo legittimante la prosecuzione o il mantenimento dell’opera sul suolo pubblico.

13.1. Ora, a prescindere dalla fondatezza delle contestazioni sollevate dall'Amministrazione in merito all’asserito inadempimento della concessionaria, va evidenziato che eventuali violazioni degli obblighi contrattuali da parte del concessionario attengono a un rapporto di natura essenzialmente civilistica e non possono costituire presupposto per l’adozione di un’ordinanza di demolizione, trattandosi di un provvedimento con finalità esclusivamente repressive in materia urbanistica.

In altri termini, la decadenza della concessione per presunto inadempimento o la mancata esecuzione dei lavori nei termini previsti dal contratto non incidono sulla legittimità edilizia dell’opera, né giustificano l’adozione di un provvedimento demolitorio, il cui ambito di applicazione è circoscritto agli illeciti urbanistici e non può essere utilizzato quale strumento sanzionatorio per questioni di carattere privatistico.

Se l’Amministrazione intendeva riacquisire l’opera, avrebbe dovuto ricorrere a strumenti alternativi più adeguati e coerenti con la natura della vicenda, quali: i) la riappropriazione amministrativa dell’opera incompiuta, mediante un provvedimento formale di acquisizione al patrimonio pubblico; ii) l’affidamento a un nuovo concessionario per il completamento dell’impianto, attraverso una nuova procedura di affidamento nel rispetto delle norme di evidenza pubblica.

13.2. In parte qua, l’ordinanza impugnata risulta indebitamente piegata alla realizzazione di uno scopo diverso rispetto a quello previsto dalla norma attributiva del potere pubblico (id est: repressione degli abusi edilizi), con conseguente sviamento dello stesso dalla sua causa tipica.

14. In estrema sintesi, alla luce delle considerazioni appena esposte l’ordinanza impugnata deve essere annullata, in quanto:

i) si basa su un’erronea valutazione della conformità urbanistica dell’opera;

ii) non tiene conto del regime speciale per le opere pubbliche;

iii) è stata adottata in presenza di una variante urbanistica implicita;

iv) utilizza impropriamente lo strumento demolitorio per sanzionare un inadempimento contrattuale.

15. Quanto infine al regime delle spese di lite, in applicazione del canone della soccombenza (art. 91 c.p.c.), deve disporsi la condanna del Comune di San Giuseppe Jato alla rifusione delle spese processuali della parte ricorrente, che si quantificano (in base al DM 55/14 e successive modificazioni) in €.2.500,00 a titolo di compensi professionali, oltre IVA, CPA e spese generali, se spettanti, e contributo unificato, se ed in quanto versato.

15.1. Diversamente, in relazione al Comune di San Cipirello, non emergono profili di soccombenza tali da giustificare una condanna alle spese, dovendosi pertanto disporre la compensazione delle spese di lite tra quest’ultimo e il ricorrente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso proposto dalla Jatoambiente S.r.l., così decide:

1. Accoglie il ricorso e, per l’effetto, annulla l’ordinanza (n. 44/2023) emessa dal Comune di San Giuseppe Jato, con cui è stata disposta la demolizione dell’impianto di depurazione oggetto di causa.

2. Condanna il Comune di San Giuseppe Jato alla rifusione delle spese di lite, sostenute dalla ricorrente Jatoambiente S.r.l., che si quantificano in € 2.500,00 (duemilacinquecento/00), oltre IVA, CPA e accessori di legge, oltre IVA, CPA e spese generali, se spettanti, e contributo unificato, se ed in quanto versato – e ne dispone il pagamento per la restante parte a carico del resistente e in favore della ricorrente;

3. Compensa le spese di lite tra il ricorrente e il Comune di San Cipirello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 19 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Stefano Tenca, Presidente

Bartolo Salone, Primo Referendario

Andrea Illuminati, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Andrea Illuminati	Stefano Tenca

IL SEGRETARIO