Pubblicato il 29/12/2025

N. 02497/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01828/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1828 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
GE s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Paolo Sansone e Antonio Zago, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Zero, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Chiara Cacciavillani, Marta Cendron e Simone Pavan, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Azienda ULSS n. 7 Pedemontana, non costituita in giudizio;

nei confronti

EC Italia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Valentino Vulpetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

e con l'intervento di

ad opponendum :
Renovit Public Solutions s.p.a., rappresentata e difesa dagli avvocati Paolo Clarizia e Pier Paolo Nocito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

quanto al ricorso principale:

- della delibera di Azienda Zero n. 658 del 16 settembre 2025, con cui è stata aggiudicata la gara multilotto denominata “ Procedura aperta telematica per l’affidamento della Gestione dei Vettori Energetici delle Aziende Sanitarie della Regione del Veneto (G.V.E.) Numero gara: 9436015; Identificativo procedura n. 176837685; Codice Gara 2023.026 ”, limitatamente al lotto n. 4 - CIG A02D99D95F;

- del provvedimento di diniego di avvio del procedimento in autotutela che la ricorrente ha ricevuto da Azienda Zero in data 3 settembre 2025;

- di tutti gli atti (pubblicati per esteso su piattaforma Sintel) di indizione e di svolgimento della procedura di gara, graduatorie incluse, ossia: A) il bando e il disciplinare di gara e tutti i relativi allegati, ivi compreso l’allegato n. 7 (“criteri GVE”), di cui alla delibera del D.G. n. 730 del 28 novembre 2023, come modificati nell’edizione approvata con la delibera del D.G. n. 104 del 1° marzo 2024 (pubblicazioni nella G.U.R.I., V Serie Speciale, n.145 del 18 dicembre 2023 e n.38 del 29 marzo 2024) e la successiva delibera del D.G. n. 229 del 22 maggio 2024, e i chiarimenti resi prima della presentazione delle offerte; B) tutti gli atti tutti adottati dal seggio di gara e dal RUP nel corso della procedura, ivi compresi quelli di cui ai verbali del 26 settembre 2024, in punto di riparametrazione punteggi, del 16, 18 e 20 giugno 2025, in punto di assegnazione lotti con vincolo di aggiudicazione, nonché del 9 settembre 2025, in punto di verifica della congruità del costo della manodopera e dell’offerta aggiudicataria; C) tutti i verbali della Commissione giudicatrice di valutazione delle offerte e di assegnazione dei punteggi, e, in particolare, quello del 5 giugno 2025, che recepisce l’applicazione del criterio della doppia riparametrazione dei punteggi assegnati alle offerte tecniche, e quelli dell’11 giugno 2025 recanti le graduatorie (oltre a quelli del 29 settembre, 10 ottobre 15 ottobre, 22 ottobre e 17 dicembre 2024, quello dal 5 novembre 2024 al 28 gennaio 2025; quello del 18 febbraio 2025 e quelli dal 6 al 20 marzo 2025, dal 1° aprile al 15 maggio 2025 e del 27 maggio 2025), nonché dell’allegato A al verbale del 27 maggio 2025,

nonché per la condanna dell’Amministrazione resistente al risarcimento in forma specifica attraverso l’aggiudicazione definitiva in favore della ricorrente e il subentro sia nel contratto di convenzione eventualmente stipulato con la controinteressata, che dei successivi contratti attuativi, previo accertamento della loro inefficacia ovvero, in caso di accoglimento delle censure proposte in via subordinata, al fine di consentire la legittima rinnovazione delle procedure di aggiudicazione;

quanto ai motivi aggiunti presentati il 3 novembre 2025:

- degli stessi provvedimenti già gravati nel ricorso principale, nonché per l’accoglimento delle ulteriori domande formulate con il ricorso principale;

quanto al ricorso incidentale presentato da EC Italia s.p.a. il 5 novembre 2025:

- di ogni atto con cui la la ricorrente principale GE s.p.a. è stata ammessa alla suddetta procedura di gara, limitatamente al lotto n. 4;

- di tutti gli atti adottati dal seggio di gara e dal RUP nel corso della procedura nonché di tutti i verbali della Commissione giudicatrice a mezzo dei quali è stata valutata l’offerta di GE s.p.a. relativa al lotto 4 e della conseguente assegnazione di punteggio alla stessa.

Visti il ricorso principale, i relativi motivi aggiunti, il ricorso incidentale e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Zero, della controinteressata EC Italia s.p.a. e dell’interveniente ad opponendum Renovit Public Solutions s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 dicembre 2025 il dott. DR De Col e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società ricorrente espone in fatto che: A) con la delibera n. 730/2023 (successivamente integrata e modificata con le delibere n. 104/2024 e n. 299/2024), è stata indetta da Azienda Zero una gara per l’affidamento di una convenzione quadro, ex art. 26, comma 1, della legge n. 488/1999, avente ad oggetto la “ Gestione dei Vettori Energetici delle Aziende Sanitarie della Regione Veneto (G.V.E.) ”, suddivisa in 6 lotti, da aggiudicarsi secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, con soglia di sbarramento riferita al punteggio tecnico complessivo (minimo 40 su 70) e con vincolo di aggiudicazione a un solo lotto (rimesso alla volontà del concorrente primo classificato); B) alla procedura hanno partecipato 17 concorrenti, che sono stati tutti ammessi all’esito dell’apertura della busta amministrativa; C) all’esito delle valutazioni tecniche della Commissione di gara sono stati esclusi 9 concorrenti, per mancato superamento della soglia di sbarramento, mentre i restanti 8 (tra cui la ricorrente) sono stati ammessi al prosieguo della procedura; D) aperte le buste economiche dei concorrenti ammessi, sono state stilate le graduatorie provvisorie relative ai 6 lotti ed è stato avviato il subprocedimento di applicazione del vincolo di aggiudicazione (limitato a un solo lotto e rimesso alla volontà del primo classificato), all’esito quale sono state stilate le graduatorie finali di ciascun Lotto; E) espletate le verifiche di cui all’art. 110 del d.lgs. n. 36/2023 e quelle inerenti il possesso dei requisiti generali e speciali, con la delibera n. 658/2025 è stata disposta l’aggiudicazione definitiva dei 6 lotti; F) nella graduatoria finale relativa al lotto n. 4 (per cui è causa) la società ricorrente risulta classificata al secondo posto.

2. Degli atti impugnati la società ricorrente ha chiesto l’annullamento, deducendo i seguenti motivi, i primi due in via principale ed i restanti quattro in via meramente subordinata:

2.1. Eccesso di potere per violazione e falsa applicazione del disciplinare di gara (e, in particolare, dell’articolo 18.2), erroneità dei presupposti e travisamento dei fatti, con conseguente erroneità dei punteggi assegnati alle offerte tecniche ed illegittimità della graduatoria finale e del provvedimento di aggiudicazione; violazione del principio di predeterminazione, nel bando di gara, dei pesi e dei criteri di assegnazione dei punteggi , perché: A) l’art. 18.2 del disciplinare di gara prevede un’unica riparametrazione, riferita ai soli singoli criteri (complessivamente 9) di valutazione delle offerte tecniche e la prevede solo con riferimento al punteggio sul singolo criterio cui non è stato assegnato il punteggio più alto, ma non prevede la c.d. seconda riparametrazione, ossia sul punteggio complessivo finale; B) quindi la Commissione di gara, prima di assegnare i punteggi alle offerte tecniche, ha chiesto chiarimenti al RUP, il quale - pur non essendo competente - ha fornito con verbale del 26 settembre 2024 un’illegittima interpretazione additiva del disciplinare, introducendovi la seconda riparametrazione, e ciò in totale assenza di un’esplicita e motivata disposizione della lex specialis e in violazione sia dei principi che devono guidare l’interpretazione del disciplinare, sia del principio cardine della necessaria predeterminazione, nella lex specialis , dei pesi e criteri di assegnazione dei punteggi; C) se la commissione di gara avesse correttamente applicato la lex specialis , limitandosi alla riparametrazione dei singoli punteggi (come previsto), la ricorrente avrebbe potuto risultare aggiudicataria di almeno un lotto, « come si dimostrerà in giudizio ».

2.2. Violazione e falsa applicazione dell’articolo 93 del d.Lgs. n. 36/2023; violazione e falsa applicazione del disciplinare di gara (e, in particolare, dell’articolo 18.2), nonché dei principi dell’autovincolo, di buon andamento e di imparzialità; eccesso di potere per erronea valutazione dei presupposti e sviamento , perché: A) il voto dei Commissari dev’essere l’esito di una singola (e genuinamente singola) decisione di ciascuno di essi, anche se deve ammettersi che il giudizio di ciascun Commissario possa essere espresso a valle di un confronto preventivo con gli altri Commissari (anche per beneficiare dell’altrui grado di apprezzamento); B) non può invece ammettersi che « il confronto e l’analisi collegiale non possono prendere il sopravvento a tal punto di annichilire la volontà dei singoli Commissari, svilendola in toto nell’ambito di un voto di fatto collegiale», ma ciò è avvenuto nel caso in esame, nel quale sono stati espressi nella totalità, 2280 voti, tutti sempre uguali e, quindi, «tutti i Commissari hanno assegnato il medesimo identico voto per tutti gli elementi da valutare in tutti e 6 i lotti »; C) l’assoluta identità di n. 2280 voti espressi (mediante uno dei coefficienti di cui alla tabella prevista al punto 18.2 del disciplinare), unitamente alla duplice circostanza che la Commissione, nella sua collegialità, abbia reso, in relazione a ciascun elemento di voto, una motivazione discorsiva condivisa e che le tutte le 2280 operazioni di voto, di redazione delle predette motivazioni, di calcolo delle medie, e di confezionamento del file excel riepilogativo, siano state effettuate nell’arco di tempo che va dalle ore 9:15 alle ore 17:00 del 27 maggio 2025 (unico giorno dedicato all’attribuzione dei voti, a fronte delle 18 sedute dedicate all’analisi collegiale) inducono, quindi, a ritenere - secondo la regola probatoria “più probabile che non” - che vi sia stata una preventiva decisione concordata sull’attribuzione dei punteggi; D) la violazione dei principi e delle norme in forza delle quali il voto di ciascun commissario dev’essere « genuinamente singolo » risulta ancor più conclamata e grave se si considera che a quasi tutte le riunioni della Commissione hanno partecipato due soggetti estranei alla Commissione stessa (uno in qualità di segretario verbalizzante e l’altro senza alcun titolo).

2.3. Violazione e falsa applicazione degli articoli 57, comma 2, e 108, comma 4 e 5, del d.lgs. n. 36/2003, nonché dei Criteri Ambientali Minimi (CAM) adottati con D.M. 23 giugno 2022, n. 256 (in G.U. n. 183 del 6 agosto 2022), all. 1, sub 2.7 , perché: A) come si evince dall’allegato VII al disciplinare, la lex specialis non prevede alcuno dei criteri indicati al paragrafo 2.7.1 del D.M. sui CAM, per quanto riguarda la competenza tecnica dei progettisti, ed anzi il bando non ha previsto alcun requisito di progettazione, così come non risultano rispettati i criteri indicati ai paragrafi 2.7.2 e 27.4 e il criterio riferito alla progettazione in IM ( Building Information Modeling ); B) sebbene la gara abbia ad oggetto anche l’affidamento di importanti lavori di manutenzione straordinaria e di adeguamento normativo di edifici ed impianti, la Stazione appaltante non ha tenuto conto dei CAM indicati all’art. 1.1. dell’allegato al D.M. 23 giugno 2022 n. 256.

2.4. Violazione e falsa applicazione dell’articolo 43 e dell’articolo 108 del d.lgs. n. 36/2023 ; eccesso di potere per erronea valutazione dei presupposti e difetto di istruttoria , perché - sebbene due dei sei criteri di valutazione discrezionale delle offerte abbiano ad oggetto gli strumenti di IM - non è stato predisposto e messo a disposizione degli offerenti il “capitolato informativo” (costituente parte integrante delle documentazione di gara) previsto dall’art. 1, comma 8, dell’allegato I.9 al d.lgs. n. 36/2023, sulla base del quale gli offerenti avrebbero dovuto presentare, ai sensi dall’art. 1, comma 10, lett. b) del dell’allegato I.9, “ l’offerta di gestione informativa in risposta ai requisiti richiesti nel capitolato informativo ”.

2.5. Violazione e falsa applicazione dell’articolo 46, par. 2, della direttiva 2014/24/UE e degli articoli 1 e 58 del d.lgs. n. 36/2023; eccesso di potere per irragionevolezza manifesta e violazione dei principi del risultato e di oggettività e predeterminazione delle regole di aggiudicazione , perché: A) la lex specialis si limitata a prevedere (all’art. 3 del disciplinare, che «ciascun offerente potrà al massimo aggiudicarsi n. 1 Lotti. Pertanto, nel caso in cui il medesimo offerente si collochi primo in graduatoria in più di un Lotto, lo stesso sarà chiamato a scegliere il Lotto nel quale riterrà di essere nominato come aggiudicatario. Gli operatori economici primi in graduatoria verranno chiamati ad effettuare la scelta in ordine decrescente ...» , così devolvendo la scelta del lotto alla esclusiva (e quindi arbitraria) volontà dell’offerente primo in graduatoria, senza prestabilire il criterio o la regola secondo la quale la scelta dev’essere operata; B) anche a voler ammettere che l’art. 3 del disciplinare introduca un criterio o una regola di scelta, la lex specialis è comunque illegittima, perché tale regola è priva di oggettività, discriminatoria e contrasta con i principi fissati dall’art. 1 del codice, primo tra tutti il principio del risultato.

2.6. Violazione e falsa applicazione dell’articolo 59 del d.lgs. n. 36/2023 e dell’articolo 33 della direttiva 2014/24/UE , perché la stazione appaltante, prevedendo l’aggiudicazione dell’accordo ad un unico operatore (in luogo che a più di uno con riapertura del confronto concorrenziale) ha disatteso le norme in materia di accordi quadro richiamate in rubrica.

3. L’Azienda Zero si è costituita in giudizio con memoria depositata in data 13 ottobre 2025, chiedendo il rigetto del ricorso.

4. Anche la controinteressata EC si è costituita in giudizio con memoria difensiva depositata in pari data, eccependo l’inammissibilità per carenza di interesse e l’infondatezza dei singoli motivi di ricorso e concludendo per la reiezione degli stessi. Secondo la controinteressata: A) il primo motivo è inammissibile per assoluta genericità e difetto di interesse perché, anche correggendo il metodo di aggiudicazione, la GE non vincerebbe alcun lotto; B) il secondo motivo è generico laddove censura la presenza di estranei ai lavori della Commissione, dovendosi per il resto ammettere il metodo collegiale anche se porta a punteggi identici; C) il terzo motivo è irricevibile, essendo la censura tardivamente rivolta a caducare la lex specialis ; D) il quarto motivo è inammissibile per carenza di interesse perché, anche applicando i IM pretesi dalla ricorrente, l’offerta non colmerebbe il divario di punteggio (11,1 punti); E) il quinto motivo è irricevibile e tardivo perché la lex specialis non è stata impugnata in parte qua entro i trenta giorni dalla pubblicazione e comunque inammissibile per carenza di interesse, perché GE non avrebbe mai ottenuto alcun lotto con nessun criterio alternativo; F) il sesto motivo è anch’esso inammissibile e contraddittorio: in primo luogo, le prestazioni contestate (adeguamento normativo, progettazione accessoria) sono eventuali e non principali, quindi la censura è priva di interesse; in secondo luogo, la EC rileva una contraddizione interna nel ricorso: da un lato, la GE assume la mancata applicazione dei CAM, presupponendo che le prestazioni edilizie e progettuali abbiano carattere principale; dall’altro, afferma che tali prestazioni sarebbero solo eventuali e accessorie, traendone l’illegittimità della struttura della convenzione (o accordo) quadro.

Nel merito, la controinteressata, analogamente a quanto affermato dall’Azienda resistente, deduce che: A) la lex specialis consentiva la doppia riparametrazione eseguita; B) i punteggi identici discendono fisiologicamente dal confronto collegiale, come ammesso dalla giurisprudenza; C) i CAM invocati dalla ricorrente non devono essere verificati in sede di gara ma solo in sede di esecuzione, mentre le attività in cui si applicano sono eventuali; D) l’assenza della documentazione IM non avrebbe modificato l’esito della graduatoria; E) il vincolo di aggiudicazione limitato ad un solo lotto massimizza la concorrenza: il risultato è che sei operatori diversi eseguono i sei lotti. Ogni criterio alternativo ipotizzabile porta comunque all’esclusione della GE da tutte le aggiudicazioni; F) l’accordo quadro è legittimo: le attività di adeguamento normativo, eventuali e successive, non richiedono un accordo quadro multifornitore, mentre le prestazioni contestate non sono l’oggetto principale dell’affidamento e non richiedono qualificazioni aggiuntive.

5. In data 3 novembre 2025 la GE ha proposto contro il provvedimento di aggiudicazione un ricorso per motivi aggiunti, deducendo le seguenti censure: «Violazione degli articoli 3, 9 e 25 del disciplinare di gara, quali disposizioni attuative dell’articolo 107 del d.lgs. n. 36/2023; eccesso di potere per travisamento dei fatti, violazione del principio del divieto della modificazione dell’offerta tecnica ed economica» (1^parte) e «Violazione e falsa applicazione dell’art. 110 del d.lgs. n. 36/2023 e dell’art. 24 del disciplinare di gara. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti ed irragionevolezza manifesta e totale difetto di motivazione, per violazione del principio di certezza della previsione di equilibrio economico-finanziario dell’offerta» (2^ parte).

5.1. Con la prima parte dei motivi aggiunti la ricorrente deduce una censura di carattere immediatamente escludente, lamentando che l’offerta dell’aggiudicataria è radicalmente incompatibile con gli obblighi sociali e contrattuali imposti dalla legge di gara e, in ogni caso, è stata modificata nella fase di verifica dell’anomalia.

La ricorrente premette come il Disciplinare di gara, agli artt. 3, 9 e 25, obbliga tutti i concorrenti al rispetto del CCNL prescelto, imponendo, da un lato, l’applicazione delle tabelle salariali vigenti per il personale utilizzato nell’appalto, e, dall’altro, l’esclusione dell’operatore qualora l’offerta non rispetti tali parametri. Secondo la prospettazione di parte ricorrente, la EC ha strutturato la propria offerta economica facendo applicazione delle retribuzioni del CCNL metalmeccanici vigenti nell’ottobre 2023, nonostante alla data di presentazione dell’offerta (giugno 2024) fossero già pienamente operativi gli incrementi retributivi decorrenti dal 1° giugno 2024, noti e predeterminati per tutto il settore. Ciò emergerebbe dalla lettura delle giustificazioni rese dalla EC in sede di verifica dell’anomalia in cui l’aggiudicataria ha riprodotto pedissequamente le tabelle ministeriali del 2023, omettendo di recepire gli incrementi successivamente intervenuti.

Secondo la ricorrente, tale assetto vìola la lex specialis , che subordina l’aggiudicazione al rispetto dei minimi retributivi del CCNL, poiché l’offerta di EC sarebbe fondata su costi della manodopera inferiori a quelli dovuti, con uno scostamento stimato in € 223.359,75 annui (oltre € 670.000,00 nel triennio). Tale vizio, ad avviso della GE, non sarebbe sanabile, in quanto l’eventuale adeguamento dei costi comporterebbe una modifica sostanziale dell’offerta economica, vietata dall’art. 109 del d.lgs. n. 36/2023.

La ricorrente deduce poi un ulteriore ed autonomo profilo di illegittimità, consistente nella modificazione dell’offerta tecnica in sede di giustificazioni. L’aggiudicataria, invero, avrebbe presentato in sede di offerta tecnica una struttura organizzativa basata esclusivamente su personale qualificato in livelli B1, C1, C2 e C3, per poi introdurre, nelle giustificazioni, unità lavorative inquadrate nei livelli D1 e D2, non previste in origine, e ridurre contestualmente il numero di addetti B1. Tale circostanza non solo attesta l’insostenibilità originaria dell’offerta, ma costituisce di per sé una modifica vietata dell’offerta tecnica, come già affermato dalla giurisprudenza che riconosce effetto escludente alla variazione della struttura tecnico-organizzativa proposta in gara.

5.2. Con la seconda parte dei motivi aggiunti la ricorrente deduce ulteriori profili di illegittimità, incentrati sull’insostenibilità dell’offerta economica dell’aggiudicataria.

La GE richiama preliminarmente la struttura bifasica dell’appalto, evidenziando come la sola parte dei servizi a canone – cioè delle prestazioni certe – risulta già di per sé caratterizzata da costi superiori ai ricavi derivanti dal canone triennale. Dalla documentazione giustificativa prodotta dalla EC emergerebbe, infatti, che i soli costi della manodopera (€ 13.601.823,00) e dei vettori energetici (€ 13.745.089,00) superano complessivamente l’ammontare dei ricavi – pari ad € 26.458.403,00 – generando una perdita già di circa € 900.000,00, suscettibile di aumento in considerazione dei maggiori costi connessi all’applicazione del CCNL vigente e di ulteriori costi industriali e gestionali non considerati.

La sostenibilità dell’offerta sarebbe stata dimostrata dalla EC esclusivamente mediante il ricorso a poste attive derivanti da attività extra-canone, in particolare quelle di manutenzione straordinaria e adeguamento normativo. Tali attività, tuttavia – a detta della ricorrente – sono espressamente qualificate dalla lex specialis come prestazioni eventuali, subordinate sia alla valutazione di opportunità dell’Amministrazione sia alla possibilità di affidamento a terzi tramite ulteriori gare. Esse, dunque, non possono costituire ricavi certi ma introiti meramente potenziali, insuscettibili di essere utilizzate per compensare il disequilibrio economico strutturale dell’offerta.

La ricorrente sottolinea, inoltre, come l’aggiudicataria, pur valorizzando tali ricavi eventuali ai fini della copertura dei costi, non abbia invece indicato alcuna voce di costo per l’esecuzione delle medesime attività, omettendo di considerare il fabbisogno di personale aggiuntivo e i costi dei materiali, normalmente elevati nel settore della manutenzione straordinaria, né altri costi certi quali quelli di approvvigionamento e depurazione dell’acqua, stimati in oltre 600.000,00 euro annui.

In definitiva, l’Amministrazione sarebbe incorsa nei vizi di travisamento dei fatti e difetto di istruttoria, avendo accolto giustificazioni fondate su elementi economici incerti e incompleti, in violazione del principio di affidabilità complessiva dell’offerta che doveva essere esclusa ai sensi dell’art. 110, comma 5, del d.lgs. n. 36/2023.

6. A sua volta la EC in data 5 novembre 2025 ha proposto un ricorso incidentale, sostenendo che l’offerta della GE avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara, e ciò per i seguenti motivi:

6.1. Violazione e falsa applicazione dell’articolo 18.1. del Disciplinare di gara e dell’articolo 7 del Capitolato tecnico. Esclusione dell’offerta GE per mancato superamento della soglia di sbarramento del punteggio tecnico .

Secondo la EC, GE non avrebbe superato la soglia minima di sbarramento per la valutazione tecnica. Pur avendo conseguito 40,40 punti, il punteggio massimo attribuito per il criterio “B – Manutenzione” sarebbe incongruo, poiché l’offerta tecnica prevede, nella fase iniziale dell’appalto, un organico dedicato alla manutenzione pari ad appena il 30% di quello a regime. Applicando una valutazione coerente con tale assetto, GE sarebbe rimasta al di sotto della soglia minima di 40 punti e, quindi, esclusa dalla gara.

6.2. Violazione del principio di immodificabilità dell’offerta. Violazione e falsa applicazione dell’articolo 17, comma 4, del d.lgs. n. 36/2023, del principio di unicità dell’offerta e dell’articolo 23 del Disciplinare di gara. Incertezza e contraddittorietà dell’offerta. Inidoneità dell’offerta tecnica. Errata determinazione e inattendibilità del costo della manodopera. Violazione e falsa applicazione dell’articolo 95, comma 5 e comma 6 del d.lgs. n. 36/2023 .

A detta di EC, GE ha presentato, in sede di giustificativi dell’offerta economica, dati difformi rispetto a quelli dichiarati nella relazione tecnica. L’offerta tecnica prevede infatti l’impiego di 62,3 unità lavorative (FTE), mentre nei giustificativi depositati successivamente la ricorrente principale indica soltanto 52,90 FTE. Tale scostamento integra una modifica sostanziale dell’offerta, preclusa dall’art. 17, comma 4, del d.lgs. n. 36/2023, e sufficiente a determinare l’esclusione dalla procedura, secondo la costante giurisprudenza che riconosce l’effetto espulsivo alla variazione della componente tecnica o economica in fase di verifica dell’anomalia.

A ciò si aggiunge che la contraddizione tra i due dati renderebbe l’offerta intrinsecamente inaffidabile: se si assume come vincolante la dotazione di personale indicata nell’offerta tecnica, il costo della manodopera dichiarato risulta significativamente sottostimato; se invece si considera il dato comunicato nei giustificativi, ne risulta compromessa la completezza e attendibilità dell’offerta tecnica. In entrambe le ipotesi – a detta di EC - si configura una violazione del principio di unicità dell’offerta e un’incompatibilità strutturale tra componente tecnica ed economica tale da impedire alla stazione appaltante qualsiasi valutazione di congruità.

6.3. Violazione degli articoli 3, 14 e 23 del Disciplinare di gara. Violazione e falsa applicazione dell’articolo 11, dell’articolo 17 comma 4 e dell’articolo 57 del d.lgs. 36/2023 .

Sussiste la violazione degli obblighi previsti dalla clausola sociale e dalla normativa in materia di tutela dei lavoratori, perché il progetto di assorbimento predisposto da GE non garantisce la continuità dei livelli retributivi e normativi per il personale già impiegato nell’appalto, in contrasto con gli artt. 3, 14 e 23 del Disciplinare e con gli artt. 11 e 57 del d.lgs. n. 36/2023.

7. In data 24 novembre 2025 è intervenuta ad opponendum la società Renovit, aggiudicataria del lotto n.1, eccependo l’irricevibilità, l’inammissibilità e l’infondatezza dei motivi dedotti con il ricorso principale e rivolti a tutelare l’interesse strumentale della GE alla rinnovazione della gara.

8. In vista della pubblica udienza, le parti hanno precisato le rispettive posizioni.

8.1. Innanzi tutto GE ha ridefinito la graduazione dei motivi di ricorso e, in particolare: A) ha rinunciato al primo motivo del ricorso introduttivo; B) ha confermato che il principale motivo di ricorso è rappresentato dall’unico gruppo di censure articolato con i motivi aggiunti, diretto all’esclusione dell’offerta di EC e alla conseguente aggiudicazione del lotto n. 4; C) ha confermato il secondo motivo del ricorso principale in via subordinata, limitandolo all’interesse strumentale alla riedizione della valutazione tecnica; D) ha relegato i restanti motivi del ricorso introduttivo in via ulteriormente subordinata, in quanto volti all’annullamento della lex specialis e alla complessiva riedizione della gara.

Inoltre, a detta di GE, i motivi del ricorso incidentale sono inammissibili, poiché diretti, da un lato, a censurare profili mai esaminati dalla Stazione appaltante (es. congruità del costo della manodopera, non oggetto di verifica nei confronti della seconda graduata) e, dall’altro, a sindacare il merito dei punteggi attribuiti per il criterio “B”. Quanto poi alle contestazioni sulla divergenza tra FTE dell’offerta tecnica e giustificativi, sarebbero destituite di fondamento e comunque non decisive.

8.2. La controinteressata EC, quanto ai motivi aggiunti, ne ha eccepito: A) l’irricevibilità per mancata impugnazione del verbale del RUP del 9 settembre 2025, con cui è stata attestata la congruità dell’offerta aggiudicataria e dei relativi costi della manodopera (verbale rimasto inoppugnato); B) l’inammissibilità per violazione dell’art. 40 c.p.a., poiché nei motivi aggiunti non sarebbe stato individuato alcun provvedimento specifico oggetto di impugnazione; C) la tardività, essendo i profili oggetto di contestazione conosciuti dalla GE oltre trenta giorni prima della notifica dei motivi aggiunti; D) l’inammissibilità, laddove GE mira a sostituire la propria valutazione tecnica a quella della stazione appaltante, sebbene il RUP non abbia mai attivato la verifica di anomalia dell’offerta.

8.3. Azienda Zero ha, invece, concentrato le proprie difese sui motivi aggiunti, rilevando come: A) le doglianze sul costo della manodopera non possano trovare accoglimento, poiché le tabelle aggiornate non erano disponibili alla data di presentazione dell’offerta; B) l’asserita modifica dei livelli di inquadramento sia irrilevante, non essendo tale elemento previsto come criterio di valutazione, né richiesto dalla legge di gara; C) le censure incentrate sull’insostenibilità dell’offerta economica di EC siano frutto di ricostruzioni parziali della ricorrente, che non trovano fondamento nei documenti di gara.

9. Tutte le parti, compreso l’interventore ad opponendum Renovit, hanno depositato memorie di replica.

10. All’udienza pubblica del 10 dicembre 2025, dopo ampia discussione, la causa è passata in decisione.

DIRITTO

1. Il presente giudizio ha ad oggetto il provvedimento in epigrafe indicato con cui Azienda Zero ha disposto l’aggiudicazione, in favore della controinteressata EC, della gara per l’affidamento di una convenzione quadro ex art. 26, comma 1, della l. n. 488/1999 avente a oggetto la “ Gestione dei Vettori Energetici delle Aziende Sanitarie della Regione Veneto (G.V.E.) ” limitatamente al lotto n. 4.

2. Come evidenziato dall’Amministrazione resistente, si tratta di un servizio che, per tutti i lotti in cui è stata articolata la gara, viene svolto ormai dal 2020 in regime di proroga, nelle more dell’espletamento della nuova procedura ad evidenza pubblica.

3. Tenuto conto della graduazione dei motivi operata dalla ricorrente principale, l’esame delle suesposte censure deve iniziare da quelle dedotte con i motivi aggiunti, mirate a soddisfare il c.d. interesse finale, ossia ad ottenere l’aggiudicazione del lotto n. 4, previa esclusione dell’offerta aggiudicataria EC.

Pertanto solo nel caso di mancato accoglimento dei motivi aggiunti, il Collegio dovrebbe procedere allo scrutinio dei motivi dedotti con il ricorso principale che mirano - in via subordinata - a perseguire l’interesse strumentale alla ripetizione delle operazioni di gara, a partire dalla rinnovata valutazione delle offerte e, in via ulteriormente gravata, a travolgere l’esito della gara attraverso l’annullamento della lex specialis .

4. Sempre in rito, il Collegio osserva che la controinteressata EC ha formulato, con il proprio ricorso incidentale, censure escludenti nei confronti della GE. Dunque, relativamente all’ordine di esame dei ricorsi, dev’essere richiamato il principio, già espresso anche da questo Tribunale, volto ad assicurare l’efficiente uso delle risorse processuali, in base al quale l’ordine delle questioni «impone di dare sempre priorità al gravame principale poiché, mentre l’eventuale fondatezza del ricorso incidentale non potrebbe in ogni caso comportare l’improcedibilità del ricorso principale, l’eventuale infondatezza del ricorso principale consentirebbe comunque di dichiarare l’improcedibilità del ricorso incidentale, con conseguente economia dei mezzi processuali. Infatti, ove fosse respinto il ricorso principale, con conseguente formazione del giudicato sulla legittimità (rectius: sulla non illegittimità sulla base dei motivi dedotti) della aggiudicazione controversa, il controinteressato, vale a dire l’aggiudicatario, avendo reso intangibile la soddisfazione del proprio interesse, non potrebbe nutrire alcun ulteriore interesse all’accoglimento del ricorso incidentale» (in questi termini, T.A.R. Veneto, Sez. I, 20 dicembre 2023, n.1943).

5. Prima di procedere all’esame dei motivi aggiunti, giova precisare l’oggetto del servizio messo a gara.

L’appalto è strutturato, secondo lo schema della convenzione-quadro ex art. 26 della l. n. 488/1999, come un servizio ( rectius , un “multiservizio”) energetico integrato, volto a garantire la conduzione, l’esercizio e la manutenzione degli impianti tecnologici, elettrici e speciali delle Aziende Sanitarie della Regione Veneto. Esso ricomprende un insieme coordinato di attività – dalla fornitura dei vettori energetici all’esercizio degli impianti, fino alla manutenzione ordinaria e straordinaria – finalizzate ad assicurare la piena funzionalità delle strutture sanitarie e il miglioramento delle loro performance energetiche, secondo quanto delineato all’art. 2.1 del Capitolato tecnico.

Accanto al nucleo centrale delle prestazioni ricomprese nel canone, la lex specialis prevede anche ulteriori attività aventi carattere eventuale, attivabili nell’ambito della convenzione‐quadro e remunerate al di fuori del canone, sulla base di specifici ordinativi. Tra queste rientrano, in particolare, gli interventi di adeguamento normativo su impianti ed edifici, disciplinati al punto 12.1 del Capitolato tecnico, qualificati come attività che l’appaltatore deve progettare e realizzare «ove necessari e previo accordo con l’Azienda Sanitaria» , al fine di assicurare la conformità alle normative vigenti e agli standard tecnici richiesti.

Tali prestazioni, dal valore corrispondente al 10% dell’affidamento nel suo complesso, non rappresentano un oggetto “esterno” o “aggiuntivo” rispetto al servizio principale; esse costituiscono piuttosto una componente fisiologica del servizio, strettamente strumentale alla gestione e alla conformità tecnica degli impianti, come confermato dall’art. 3.4 del Disciplinare e dall’art. 20.4.2 dello Schema di convenzione.

In forza di tali disposizioni, i concorrenti erano tenuti a considerare fin dalla formulazione della propria offerta economica i costi relativi alla manutenzione straordinaria (pari al 20% del canone) e agli interventi di adeguamento normativo (pari al 10% del canone), sia sotto il profilo dei costi, sia sotto il profilo dell’utile atteso. Ne deriva che tali attività, pur rimanendo attivabili su richiesta delle Aziende e remunerate mediante prezzi unitari, sono integrate nel calcolo del canone e della struttura economica dell’offerta, e rilevano a pieno titolo nella verifica della sostenibilità dell’offerta stessa (cfr. infra §.11).

6. Tanto premesso, si può prescindere dall’esame di tutte le eccezioni processuali sollevate dalle parti resistenti, perché il ricorso per motivi aggiunti è infondato, per le ragioni di seguito indicate.

7. Innanzi tutto - come evidenziato anche in udienza dalla difesa della EC - non risulta che Azienda Zero abbia effettivamente attivato la procedura di verifica di anomalia ai sensi dell’art. 110, comma 2, del d.lgs. 36/2023, a tenore del quale “ In presenza di un’offerta che appaia anormalmente bassa le stazioni appaltanti richiedono per iscritto all’operatore economico le spiegazioni sul prezzo o sui costi proposti, assegnando a tal fine un termine non superiore a quindici giorni ”.

Sul punto, occorre preliminarmente chiarire la natura della richiesta di giustificazioni richiamata dalla ricorrente come presupposto di una verifica di anomalia già svolta.

Dalla nota del 30 giugno 2025, con cui Azienda Zero ha invitato i concorrenti a fornire le giustificazioni dell’offerta economica (doc. n. 7 della produzione documentale di EC), emerge che tale richiesta aveva carattere istruttorio preliminare, essendo finalizzata unicamente a valutare se le offerte presentassero profili tali da apparire anormalmente basse ai sensi dell’art. 110 del d.lgs. n. 36/2023.

In conformità all’art. 24 del Disciplinare, la Stazione appaltante si era infatti riservata la facoltà di attivare la verifica di congruità solo in presenza di specifici indici di non sostenibilità dell’offerta. I giustificativi, non allegati in origine dai concorrenti, erano dunque funzionali esclusivamente a tale valutazione preliminare.

All’esito dell’esame dei giustificativi trasmessi nel luglio 2025, il verbale del RUP del 9 settembre 2025 ha attestato che nessuna delle offerte dei primi classificati - ivi compresa quella della EC per il lotto n. 4 - presentava elementi tali da rendere necessaria l’attivazione della verifica di anomalia in senso proprio.

Ne consegue che le doglianze svolte con i motivi aggiunti - nella parte in cui presuppongono lo svolgimento di una verifica di anomalia mai avviata e contestano valutazioni non esercitate dall’Amministrazione - sono inammissibili, in quanto dirette a sollecitare il sindacato giurisdizionale su un potere non esercitato, in violazione dell’art. 34, comma 2, c.p.a..

8. Fermo restando quanto precede, le doglianze di GE sono comunque infondate.

Non è controverso che i costi della manodopera esibiti da EC facessero riferimento alle tabelle ministeriali in vigore per il CCNL metalmeccanici al momento della presentazione dell’offerta (giugno 2024), ossia quelle di ottobre 2023. Tali costi, però, hanno subìto un sensibile incremento dopo la pubblicazione delle nuove tabelle (novembre 2024) e di essi la Stazione appaltante doveva tener conto in sede di giustificazione dell’offerta economica (giugno 2025).

Sul punto, va richiamato il principio, ormai consolidato nella giurisprudenza ( ex multis , Cons. Stato, Sez. V, 25 luglio 2025, n. 6638), secondo il quale la verifica di anomalia eseguita dall’amministrazione non può prescindere dall’esame delle voci di costo ragionevolmente attendibili in sede esecutiva, ivi incluse le variazioni retributive ascrivibili all’adozione di un nuovo CCNL, ancorché sopraggiunto alle offerte e diverso da quello tenuto in considerazione dall’amministrazione ai fini del calcolo del costo della manodopera.

Difatti, «la stipula del nuovo CCNL di settore, sopravvenuta nel corso della procedura di verifica della congruità dell’offerta, per un verso comporta la sua applicazione al personale impiegato nell’esecuzione dell’appalto; per un altro, impone alla Stazione appaltante di tenere conto dei nuovi livelli retributivi previsti, in quanto sicuramente applicabili alla futura esecuzione del contratto da affidare, e conseguentemente di verificare se l’offerta economica dell’impresa individuata come possibile aggiudicataria sia in grado di sostenere anche i nuovi costi» , ciò in quanto «si tratta di valutare la tenuta economica dell’offerta, nel tempo dell’esecuzione del contratto, con riguardo al costo del personale impiegato. Il cui aumento, derivante dal periodico rinnovo dei contratti collettivi di lavoro applicabili al settore, non dovrebbe essere considerato un evento imprevedibile ma una normale evenienza di cui l’imprenditore dovrebbe sempre tenere conto nel calcolo della convenienza economica dell’offerta presentata in gara» (in questi termini, Cons. Stato, Sez. V, 7 luglio 2023, n. 6652): è invece irrilevante la circostanza che per il calcolo progettuale del costo del lavoro la stazione appaltante abbia fatto riferimento ai parametri di altro precedente CCNL, poiché la verifica di congruità si proietta anche sulla fase di esecuzione del contratto.

Il controllo della sostenibilità economica dell’offerta aggiudicataria ha sicuramente lo scopo di stabilire se l’offerta è attendibile sotto il profilo economico e affidabile in vista della futura esecuzione delle prestazioni contrattuali, sicché «la verifica non ha un obiettivo limitato alla valutazione della attendibilità dell’offerta agli esclusivi fini dell’aggiudicazione, e quindi con un orizzonte temporale segnato dallo svolgimento della procedura di gara, ma è rivolta anche (se non soprattutto) all’esecuzione del contratto, vale a dire a garantire che la proposta individuata come possibile aggiudicataria della gara sia idonea a realizzare il programma negoziale» (in questi termini Cons. Stato, Sez. V, n. 6652/2023 cit.).

In linea con tale giurisprudenza, la valutazione dell’Amministrazione resistente non poteva prescindere dal considerare anche i costi che, con ragionevole certezza, si sarebbero manifestati nel corso dell’esecuzione, nella misura prevedibile al momento della verifica di congruità.

Tale conclusione è ribadita financo dalla giurisprudenza richiamata (ma non nella sua interezza) dalle parti resistenti, ove si afferma per l’appunto che è « irrilevante la circostanza che per il calcolo progettuale del costo del lavoro la Stazione Appaltante abbia fatto riferimento ai parametri (di altro precedente) CCNL … poiché … la verifica di congruità si proietta anche sulla fase di esecuzione del contratto mentre i dati utilizzati per la predisposizione del bando di gara e per il calcolo dell’importo a base di gara hanno il solo scopo di effettuare una stima minima del costo del lavoro del contratto da affidare» (in questi termini, Cons. Stato Sez. V, 21 ottobre 2025, n. 2175).

9. Sennonché, da quanto appena dedotto ed argomentato non discende – come invece vorrebbe la ricorrente principale - l’esito negativo della verifica di congruità, con conseguente obbligo per la Stazione appaltante di escludere la ditta aggiudicataria.

Difatti, dagli atti di gara emerge che il costo della manodopera indicato dalla EC risulta già di per sé ampiamente superiore ai valori tabellari di riferimento: a fronte di un costo annuo stimato dalla Stazione appaltante pari a € 3.444.334,20, l’aggiudicataria ha dichiarato un costo annuo pari a € 4.533.941,21, con uno scostamento positivo superiore ad un milione di euro.

In tale contesto - anche assumendo integralmente la quantificazione dell’incremento retributivo prospettata dalla ricorrente in relazione agli adeguamenti del CCNL (€ 223.359,75 annui, pari a € 670.079,25 nel triennio) - non risulta ex adverso dimostrato che l’offerta della EC si ponga al di sotto dei minimi inderogabili fissati dalla contrattazione collettiva. Al contrario, il costo del personale dichiarato rimane comunque superiore ai valori tabellari, sicché difetta il presupposto stesso per configurare quella violazione immediata e non giustificabile che imporrebbe l’esclusione automatica dell’offerta.

Il dato relativo all’utile complessivo dichiarato dall’aggiudicataria - pari a € 1.409.979,03 nel triennio - non rileva ai fini di sanare eventuali violazioni dei minimi retributivi, ma esclusivamente per confutare l’assunto della ricorrente circa la pretesa insostenibilità strutturale dell’offerta, che risulta invece caratterizzata da un equilibrio economico idoneo ad assorbire le fisiologiche variazioni di costo connesse alla durata triennale del rapporto.

10. Neppure è condivisibile la censura relativa alla pretesa modifica dei livelli di inquadramento del personale. La lex specialis non richiedeva l’indicazione analitica dei livelli contrattuali, né attribuiva a tale elemento rilievo valutativo; in ogni caso, i chiarimenti forniti non hanno comportato alcuna variazione del costo complessivo della manodopera indicato in gara, né hanno inciso sull’equilibrio economico dell’offerta, risolvendosi in mere precisazioni descrittive interne a un quadro numerico rimasto invariato e già prudenziale rispetto alle tabelle ministeriali.

Sotto il profilo economico, la differenza di costo derivante dall’ipotizzato mutamento di livello è quantificata – sulla base delle stesse tabelle invocate da GE – in circa € 124.000,00 –130.000,00 nell’intero triennio, importo ampiamente assorbibile dall’utile di oltre € 1,4 milioni previsto dall’offerta aggiudicataria, senza alcuna violazione del principio di immodificabilità dell’offerta.

Per tali ragioni, la prima parte dei motivi aggiunti – relativa a CCNL applicato, incremento retributivo e livelli di inquadramento –non coglie nel segno.

11. La seconda parte dei motivi aggiunti è incentrata sull’asserita insostenibilità complessiva dell’offerta di EC, sul presupposto che: A) i ricavi derivanti dai soli servizi a canone sarebbero inferiori ai corrispondenti costi per circa € 900.000,00 nel triennio; B) l’equilibrio economico sarebbe assicurato esclusivamente dai ricavi delle prestazioni extra-canone (manutenzione straordinaria e adeguamento normativo), ritenute però eventuali; C) tali prestazioni non avrebbero trovato adeguata copertura in termini di costi giustificati; D) nell’offerta dell’aggiudicataria non è stato computato il costo per la fornitura e la depurazione dell’acqua, stimato da GE in € 600.000,00 annui.

Il Collegio ritiene che neanche tali censure possano essere accolte, per più concorrenti ragioni.

11.1. In primo luogo, quanto ai costi extra-canone, è dirimente osservare che EC ha indicato tali costi nelle giustificazioni, seguendo la stessa impostazione e lo stesso modello di scheda utilizzato da GE. Come puntualizzato dalla controinteressata e da Azienda Zero, il modello di giustificativi predisposto dalla stazione appaltante non prevedeva una riga distinta per “costi extra-canone”, che GE ha inserito per sua scelta, ma aggregava i costi relativi alle diverse tipologie di prestazioni – ordinarie e straordinarie – all’interno di macro-voci quali “ costi di produzione/distribuzione ”, “ costi industriali ” e “ costi per approvvigionamento vettori energetici ”, oltre che nella voce costo della manodopera.

11.2. In secondo luogo, la tesi di GE, secondo la quale la sostenibilità dell’offerta di EC dipenderebbe da ricavi eventuali derivanti da prestazioni extra-canone, muove da un presupposto non condivisibile. Come risulta dagli atti di gara, e in particolare dalla tabella richiamata dalla stessa ricorrente, i “costi complessivi” dell’offerta di EC sono stati formulati tenendo conto anche delle prestazioni di manutenzione straordinaria e di adeguamento normativo, in conformità a quanto imposto dall’art. 3.4 del Disciplinare e dall’art. 20.4.2 dello Schema di convenzione, che qualificano tali attività come parte integrante dell’oggetto dell’appalto.

La circostanza che dette prestazioni possano essere rappresentate mediante una distinta voce di ricavo extra-canone non implica che l’equilibrio del canone sia affidato a entrate aleatorie. Si tratta di una modalità contabile coerente con la struttura della gara, nella quale tali attività - pur attivabili su richiesta dell’Amministrazione - sono già incluse nella struttura economica complessiva dell’offerta.

È, quindi, privo di fondamento l’assunto secondo il quale i ricavi dei soli servizi a canone sarebbero inferiori ai relativi costi per circa € 900.000,00 nel triennio. Tale risultato deriva da una riclassificazione unilaterale operata ex adverso , che isola artificiosamente i ricavi a canone da componenti che la lex specialis impone di considerare unitariamente. L’equilibrio dell’offerta deve, invece, essere valutato nel suo complesso, e non sulla base di scomposizioni non previste dalla disciplina di gara.

Da ciò discende anche la non pertinenza del precedente (Consiglio di Stato, Sez. III, n. 4576/2023), evocato da GE, relativo ad una fattispecie del tutto diversa, nella quale l’equilibrio economico dell’offerta effettivamente dipendeva da ricavi estranei al perimetro contrattuale.

11.3. Quanto, poi, alla specifica doglianza relativa al costo dell’acqua e dei canoni di depurazione, la cifra di € 600.000,00 annui, indicata da GE, non trova riscontro in alcun dato ufficiale di gara, ma è frutto di una elaborazione unilaterale contenuta in un foglio excel (cfr. doc. 32 della produzione di parte ricorrente), la cui attendibilità è stata analiticamente contestata dalle parti resistenti.

Il Capitolato tecnico, al contrario, chiarisce espressamente che la fornitura dell’acqua rientra, a tutti gli effetti, tra le prestazioni a carico dell’appaltatore, quale componente del servizio idrico integrato. In particolare, secondo il paragrafo 3.5 (“ Fornitura di acqua ”), l’appaltatore deve provvedere all’approvvigionamento dell’acqua per tutte le sedi delle Aziende sanitarie, con oneri integralmente a proprio carico, includendo tutti i costi relativi alla captazione, distribuzione, fognatura e depurazione, come definiti dal d.lgs. n. 152/2006.

La medesima impostazione è ribadita dal paragrafo 8.1 del Capitolato, ove si precisa che la fornitura dell’acqua è “ compresa e compensata nel prezzo offerto in gara ”.

Ne consegue che i costi per l’acqua non costituiscono una voce autonoma rispetto all’offerta economica, ma rientrano nei costi complessivi del servizio, come correttamente indicato da EC, ossia all’interno della più ampia categoria dei costi per l’approvvigionamento dei vettori energetici e idrici. In definitiva, la quantificazione prospettata da GE, priva di un puntuale riscontro documentale e non ancorata ai criteri di rappresentazione economica previsti dalla lex specialis , si risolve in una mera stima ipotetica, inidonea a dimostrare l’asserita insostenibilità dell’offerta di EC. Anche la seconda parte dell’articolato motivo aggiunto, pertanto, è infondata.

12. A questo punto, si rende necessario procedere all’esame delle doglianze tese finalizzate alla ripetizione di un segmento procedimentale della gara ( id est , alla rivalutazione delle offerte da parte della Commissione – vedasi il 1° ed il 2° motivo del ricorso principale), ovvero alla rinnovazione dell’intera procedura per l’illegittimità di alcune disposizioni della lex specialis (vedasi i motivi dal 3° al 6° del ricorso principale).

13. Il Collegio rileva, innanzitutto, che GE con la memoria depositata il 24 novembre 2025 ha rinunciato al primo motivo, attinente alla c.d. “doppia riparametrazione”.

Ne consegue che, in parte qua , il ricorso principale deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

14. Con il secondo motivo la stessa ricorrente lamenta: A) la violazione del principio per cui ciascun componente della Commissione di gara, in qualità di soggetto competente nello specifico settore oggetto dell’appalto, deve valutare le offerte in autonomia rispetto agli altri membri della Commissione; B) la partecipazione alle sedute di gara di due soggetti estranei, quali il segretario verbalizzante e un suo collaboratore.

Il motivo è in parte infondato e in parte inammissibile.

A fondamento della prima censura GE richiama, oltre ad un precedente asseritamente analogo alla fattispecie per cui è causa (T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, n. 2169/2025, peraltro appellata), una pluralità di elementi che, a suo dire, sarebbero precisi e concordanti, costituiti dall’identità di un elevato numero di coefficienti attribuiti dai commissari, dalla presenza di motivazioni discorsive redatte in forma unitaria, nonché dalla circostanza che le operazioni di attribuzione dei punteggi e di formalizzazione degli esiti si siano concentrate in un’unica giornata.

La censura non coglie nel segno.

Il Collegio non ravvisa ragioni per discostarsi dalla più recente giurisprudenza (Cons. Stato, Sez. III, 10 febbraio 2025, n. 1012) che, con particolare riferimento alla fase della valutazione delle offerte tecniche da parte dei singoli commissari, ha già evidenziato come: A) non è vietato che questa fase «si svolga attraverso un confronto dialettico tra i singoli componenti del collegio, il cui esito ben può consistere nella uniformazione dei giudizi espressi individualmente, i quali non cessano, pur se espressi per ciascuna offerta mediante coefficienti identici per ogni criterio di valutazione, di costituire la manifestazione del giudizio proprio del singolo commissario»; B) l’identità dei punteggi attribuiti dai singoli commissari non dimostri, di per sé, «la trasformazione in chiave (surrettiziamente) collegiale del metodo di valutazione contemplato dal Disciplinare della presente gara, in mancanza di elementi dimostrativi dell’avvenuta adozione da parte dei commissari di gara di meccanismi decisionali tipici del collegio e tali da esautorare la volontà del singolo componente mediante una scelta imputabile esclusivamente ad esso».

La coincidenza di coefficienti e di punteggi, pertanto, non assurge a causa di illegittimità della valutazione complessiva della Commissione, ma, anzi, rappresenta la dinamica del confronto dialettico che si è dipanato all’interno dell’organo collegiale.

Tale conclusione è perfettamente conforme all’insegnamento dell’Adunanza Plenaria n. 16 del 2022 in tema di valutazione collegiale delle offerte, laddove si afferma come sia del tutto fisiologico e coerente con il principio di buona amministrazione che i singoli commissari si confrontino prima dell’assegnazione dei singoli coefficienti, non escludendosi che l’assegnazione di punteggi identici sia il frutto di una « convergenza delle valutazioni ».

Nella sentenza appena citata è stato infatti chiarito che « l’assegnazione dei punteggi, risultano maggiormente coerenti - con la natura, la funzione e con la stessa composizione (non perfettamente uniforme, quanto a competenze e conoscenze dei commissari) dell’organo collegiale - l’anticipazione del meccanismo di sintesi collegiale tra le opinioni dei singoli commissari alla fase precedente l’attribuzione del coefficiente da parte di ciascuno di essi ed il suo affidamento alla osmosi dialettica tra le rispettive valutazioni individuali, rispetto alla “conversione” collegiale dei giudizi individuali solo successivamente alla assegnazione “solitaria” dei coefficienti e sulla base di un criterio meramente matematico. 28.1. Per questo orientamento, infatti, le prime possono esprimersi in pieno e l’ultima essere meglio valorizzata ed armonizzata, nella sua intrinseca multiformità, solo se il concorso delle opinioni dei singoli componenti del collegio operi già nella fase formativa del giudizio, arricchendolo delle opinioni e dell’apporto di ciascun commissario, anziché sulla base di un meccanismo meramente meccanico ed “esterno” di reductio ad unitatem di plurimi giudizi individuali anteriormente espressi (Cons. St., sez. III, 24 febbraio 2022, n. 1327). 28.2. Si ritiene che l’identità delle valutazioni non sia, di per sé (e in difetto di altri concordanti indizi), un indice univocamente significativo del carattere collegiale dello scrutinio della qualità dell’offerta tecnica (v. già Cons. St., sez. III, 17 dicembre 2015, n. 5717) e, dall’altro lato, si è sottolineato, già nel vigore della precedente normativa sui contratti pubblici, che l’aspetto di fatto per cui ciascun commissario risulta avere assegnato il medesimo coefficiente è irrilevante in rapporto all’osservanza della lex specialis e del d.P.R. n. 207 del 2010, i quali, avuto riguardo alla discrezionalità valutativa da riconoscersi a ciascuno dei commissari, non impongono che gli stessi debbano necessariamente differenziare i punteggi medesimi, in quanto «nulla esclude cioè che ciascun commissario, eseguito il proprio apprezzamento in ordine ai singoli aspetti tecnici esaminati, assegni valori conformi a quelli degli altri componenti della Commissione, convenendosi sull'attribuzione di un medesimo punteggio» (Cons. St., sez. VI, 8 luglio 2015, n. 3399). … 28.5. Anche per la più recente giurisprudenza amministrativa ha considerato legittimo l’operato dell’amministrazione, proprio perché il criterio valutativo richiede un ‘passaggio procedurale’ e, cioè, la manifestazione dei voti dei singoli commissari, formalmente presente e visibile nelle schede del ‘confronto a coppie’, mentre il solo fatto che i voti così (comunque) espressi coincidano per i diversi commissari non costituisce di per sé causa d’illegittimità, potendo essersi ben verificata una convergenza nelle valutazioni – anche a seguito di un confronto dialettico – inidonea di per sé sola a rendere irrilevanti i voti individuali dei singoli componenti della commissione, distinguendo l’ipotesi del voto collegiale da quella di un insieme di ‘voti singoli coincidenti’, circostanza questa in sé non illegittima, in quanto la valutazione collegiale, consentita, è ben diversa dalla votazione collegiale, invece non consentita. 28.6. Si è inoltre osservato che le Linee guida ANAC n. 2/2016, nel prevedere testualmente che «ciascun commissario attribuisce un punteggio a ciascuna offerta», non escludono che il punteggio di “ciascun commissario” sia attribuito all’esito di un confronto collegiale con gli altri componenti dell’organo valutativo (v. la già citata sentenza di Cons. St., sez. III, 24 febbraio 2022, n. 1327) ».

15. Tornando al caso oggetto del presente giudizio, gli elementi addotti da parte ricorrente e tesi ad infirmare il giudizio finale della Commissione, non risultano idonei, né singolarmente né nel loro complesso, a dimostrare che la stessa abbia abdicato alla valutazione individuale dei singoli componenti.

In primo luogo, l’identità dei coefficienti attribuiti non è, di per sé, sintomatica di un voto collegiale, potendo essa spiegarsi in modo del tutto fisiologico con l’elevato grado di analiticità della griglia valutativa e con la convergenza delle valutazioni tecniche espresse dai commissari su offerte strutturate in modo omogeneo.

In secondo luogo, la redazione di motivazioni discorsive condivise non elide l’autonomia valutativa dei singoli commissari, laddove - come nel caso di specie - tali motivazioni si limitino a dare conto, in forma sintetica e riepilogativa, delle ragioni tecniche sottese ai punteggi attribuiti.

La verbalizzazione unitaria delle valutazioni, infatti, risponde a esigenze di chiarezza e trasparenza dell’azione amministrativa e non implica, di per sé, che il giudizio sia stato espresso collegialmente anziché individualmente.

Quanto, poi, alla concentrazione temporale delle operazioni di attribuzione dei punteggi, essa non assume il significato univoco prospettato dalla ricorrente. Dagli atti risulta che la Commissione ha dedicato numerose sedute all’analisi collegiale delle offerte, riservando una successiva fase alla formalizzazione dei punteggi individuali secondo la griglia prevista dal disciplinare.

La circostanza che tale fase conclusiva si sia svolta nell’arco di una sola giornata non appare di per sé anomala, né idonea a dimostrare che i commissari non abbiano previamente maturato autonome valutazioni.

16.Nè giova alla ricorrente evocare il principio di diritto enunciato dal T.A.R. Lombardia nella sentenza n. 2169/2025, che il Collegio ritiene non condivisibile.

Innanzitutto - come sottolineato da Azienda Zero – in quel precedente la Commissione giudicatrice «era giunta all’attribuzione di ben 2574 coefficienti nel corso di sole due sedute. Ben diverso è invece il caso oggi a giudizio, contrariamente a quando dedotto dalla ricorrente, i verbali della commissione danno atto di un lungo e articolato confronto collegiale tra i suoi componenti, svoltosi in ben diciannove (19) sedute: 5, 12 e 19 novembre 2024; 3, 10 e 12 dicembre 2024; 16 e 28 gennaio 2025; 18 febbraio 2025; 6, 11, 13, 18 e 20 marzo 2025; 1, 8 e 17 aprile 2025; 6 e 15 maggio 2025.Tutte le 19 sedute sono state dedicate all’analisi collegiale delle offerte tecniche e dei relativi allegati e i relativi verbali sono tutti prodotti dalla ricorrente stessa» .

Nel caso in esame, invece, s l’autonomia valutativa dei singoli commissari non appare compromessa per il solo fatto che in 2280 valutazioni essi abbiano attribuito lo stesso coefficiente, poiché ciò «non può essere automaticamente desunta, sulla scorta di un procedimento logico “a ritroso”, dal risultato uniforme (all'interno della Commissione di gara) della valutazione delle offerte, non essendo questo univocamente indicativo… del fatto che i coefficienti attribuiti non siano espressivi dell’opinione maturata da ciascun componente della medesima Commissione, sebbene all’esito del confronto interno al collegio » (in questi termini, Cons. Stato, Sez. III, n. 1012/2025 cit.).

17. Ancora più nello specifico, la tesi della ricorrente risulta smentita dagli stessi atti di gara e, in particolarei dai verbali in cui si legge che nelle varie sedute riservate « la Commissione giudicatrice si è riunita per proseguire nell’analisi collegiale delle offerte tecniche e dei relativi allegati pervenuti».

Le valutazioni si concludono nella seduta del 27 maggio 2025 nella quale la Commissione restituisce una motivata sintesi sui singoli giudizi precedentemente maturati dai commissari, dando atto a verbale che « essendosi conclusa l’analisi delle offerte tecniche pervenute nell’ambito di tutti i lotti ciascun Commissario attribuisce i coefficienti in relazione ad ogni criterio discrezionale per ciascuna offerta nell’ambito dei diversi lotti. Successivamente si procede al calcolo dei punteggi in conformità a quanto prescritto dal Disciplinare di gara ».

18. Come correttamente annotato dalla difesa di Azienda Zero, occorre anche considerare che il Disciplinare di gara articolava i giudizi in scaglioni ampi e predeterminati, privi di valori intermedi, distinti l’uno dall’altro (0 = sufficiente; 0,2 = più che sufficiente; 0,4 = discreto; 0,6 = buono; 0,8 = molto buono; 1 = ottimo). In tale contesto, ai commissari non era consentito esprimere sfumature di giudizio mediante coefficienti differenziati, dovendo necessariamente ricondurre la valutazione tecnica entro categorie predefinite.

Ne consegue che la convergenza dei punteggi attribuiti ai singoli elementi dell’offerta tecnica rappresenta un esito fisiologico del modello valutativo prescelto dalla lex specialis , soprattutto quando il giudizio verte su profili tecnici analiticamente predeterminati e oggetto di previa discussione collegiale. Ritenere che l’analogia dei giudizi integri, di per sé, un indice di illegittimità della valutazione significherebbe, in sostanza, postulare una necessaria differenziazione dei punteggi tra i commissari, finendo per attribuire rilevanza patologica a un risultato che è invece coerente con la struttura della griglia valutativa e con la logica stessa del giudizio tecnico.

19. Il secondo profilo di critica, invece, è inammissibile, sia per genericità che per carenza di interesse, perchè non è dimostrato come la presenza del segretario verbalizzante e del suo collaboratore abbia influito sull’esito dell’aggiudicazione.

20. Con il terzo motivo del ricorso principale, proposto in via subordinata, GE deduce l’illegittimità della lex specialis per violazione dell’art. 57, comma 2, del d.lgs. n. 36/2023, lamentando l’omessa previsione, tra i criteri di valutazione dell’offerta tecnica, dei CAM di cui al d.m. 23 giugno 2022, n. 256, sia con riferimento ai criteri premiali, sia con riguardo alle prestazioni oggetto dell’appalto.

Secondo il citato art. 57 “ Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti contribuiscono al conseguimento degli obiettivi ambientali previsti dal Piano d’azione per la sostenibilità ambientale dei consumi nel settore della pubblica amministrazione attraverso l’inserimento, nella documentazione progettuale e di gara, almeno delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali contenute nei criteri ambientali minimi, definiti per specifiche categorie di appalti e concessioni, differenziati, ove tecnicamente opportuno, anche in base al valore dell’appalto o della concessione, con decreto del Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica… Tali criteri, in particolare quelli premianti, sono tenuti in considerazione anche ai fini della stesura dei documenti di gara per l’applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ai sensi dell’articolo 108, commi 4 e 5 ”.

20.1. Preliminarmente non ha pregio l’eccezione di irricevibilità della censura in esame, sollevata dalle parti resistenti, alla luce della giurisprudenza secondo cui « la violazione delle norme imperative in materia di obbligatorio inserimento nei bandi di gara dei criteri ambientali minimi può essere infatti fatta valere, dagli operatori economici che abbiano interesse (strumentale) alla riedizione della gara, mediante ricorso avverso l’aggiudicazione della stessa (fatta salva l’ipotesi di illegittimità della legge di gara che impedisca la formulazione dell’offerta, nel qual caso l’impresa è onerata dell’immediata impugnazione del bando)… Né possono invocarsi in senso contrario le recenti sentenze della V Sezione n. 3411 e 3542 del 2025, perché, appunto, relative a fattispecie peculiari, dal momento che in esse si dà espressamente atto che i ricorsi introduttivi, ritenuti irricevibili, lamentavano in realtà una lesività consistente nell’impossibilità di formulare un’offerta consapevole. Al contrario, quando l’operatore economico non lamenti una simile lesione, ma deduca l’illegittimità della procedura allo scopo di ottenere la ripetizione della gara, il suo interesse strumentale costituisce il portato della tutela introdotta dalla disposizione primaria» (in questi termini, Cons. Stato, Sez. III, 8 ottobre 2025, n. 7898).

Tali principi, peraltro coerenti con quelli sanciti dalla Adunanza plenaria con la sentenza n. 4 del 2018, che esclude l’onere di immediata impugnazione delle clausole del bando di gara che non rivestano portata lesiva ex se , possono essere calati anche nel presente giudizio, visto che la ricorrente non fa valere una presunta impossibilità a formulare una offerta consapevole in dipendenza della rilevata illegittimità della lex specialis (rappresentando al contrario di aver presentato una offerta consapevole tanto da risultare ammessa alla procedura e ad aver ottenuto un punteggio ragguardevole), ma persegue l’interesse strumentale alla riedizione della procedura di gara.

20.2. Tanto premesso, il motivo è inammissibile e, in ogni caso, infondato.

Preliminarmente il Collegio osserva che la ricorrente non ha dimostrato l’esistenza di un concreto interesse ad agire. Invero, a differenza delle ipotesi in cui venga in rilievo una totale omissione o una applicazione meramente apparente dei CAM, idonea a incidere sull’intera architettura della valutazione tecnica, nel caso in esame i criteri ambientali risultano complessivamente applicati dalla stazione appaltante in relazione all’oggetto principale dell’appalto. La doglianza della GE riguarda, invece, esclusivamente la pretesa estensione dei CAM relativi alla progettazione, riferita a una componente accessoria dell’appalto.

In tale contesto, e considerato che per gli ulteriori criteri premiali la stessa GE ha conseguito un punteggio elevato, la ricorrente era tenuta a dimostrare che l’introduzione dei CAM di cui al D.M. n. 256/2022, nella parte invocata, le avrebbe consentito di ottenere un punteggio tecnico superiore a quello effettivamente attribuito, tale da incidere sulla graduatoria finale. Tale dimostrazione, che costituisce l’unico presupposto idoneo a radicare l’interesse alla censura, non è stata fornita, sicché il motivo si risolve in una contestazione astratta della lex specialis e non supera la c.d. prova di resistenza.

A tal riguardo il Collegio non ignora l’orientamento della giurisprudenza (da ultimo, v. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. V, 28 novembre 2025, n. 7713) secondo il quale «l’interesse strumentale alla riedizione della gara per illegittimità della lex specialis prescinde da una sorta di prova di resistenza parametrata all’esito della riedizione stessa: una volta chiarita l’ammissibilità del gravame rivolto contro un’aggiudicazione viziata dal mancato inserimento dei criteri ambientali minimi nella legge di gara, la conseguenza dell’accoglimento di tale censura è la caducazione dell’intera gara e l’integrale riedizione della stessa, emendata dal vizio in questione».

Purtuttavia, tale orientamento non è applicabile alla fattispecie per cui è causa. Nella controversia decisa dal T.A.R. Campania, la censura atteneva a una mancata o meramente generica applicazione dei CAM, tale da determinare una lesione immediata e generalizzata delle posizioni dei concorrenti; nel caso in esame, invece, trattasi soltanto dell’omessa valorizzazione, a fini premiali, di specifici CAM riferiti a una prestazione accessoria, rispetto ai quali la ricorrente avrebbe dovuto dimostrare un concreto pregiudizio competitivo.

20.3. Fermo restando quanto precede, il motivo è comunque infondato.

L’affidamento in esame ha ad oggetto un servizio integrato di gestione dei vettori energetici, incentrato prevalentemente sulla conduzione e manutenzione degli impianti tecnologici.

Come chiarito dall’Amministrazione resistente - e non contestato dalla ricorrente principale - la procedura si colloca, per tutti i lotti, nel c.d. “caso A” di cui all’allegato al d.m. 7 marzo 2012, ossia nella situazione in cui l’Amministrazione non dispone, allo stato, di dati e informazioni sufficienti sugli impianti e sugli edifici per stabilirne la conformità normativa, i livelli di prestazione energetica e per valutare ex ante interventi di efficientamento. Tale assetto discende, nel caso concreto, anche dal protratto regime di proroga contrattuale in cui il servizio è stato svolto negli anni precedenti.

In tale contesto, è proprio l’oggetto dell’affidamento a porre in capo all’aggiudicatario l’onere di svolgere un’attività conoscitiva preliminare e di completamento del patrimonio informativo dell’Amministrazione, quale presupposto per l’eventuale individuazione e progettazione degli interventi di adeguamento normativo ed energetico, secondo quanto previsto dal Capitolato tecnico e dai §§ 5.1.1, 5.1.5.3, 5.3.1 e 5.3.4.1 dell’allegato al d.m. 7 marzo 2012.

Ne discende che l’appalto non riguarda la progettazione di interi edifici, ma, al più, interventi puntuali e eventuali sugli impianti.

Coerentemente, il Capitolato tecnico, all’art. 12.1, contempla attività di progettazione e realizzazione di interventi di adeguamento normativo solo in via accessoria ed eventuale, entro un limite quantitativo pari al 10% del valore complessivo dell’appalto, senza che ciò muti la natura prevalentemente manutentiva e gestionale dell’affidamento.

In tale quadro, non è ravvisabile la dedotta violazione dell’art. 57, comma 2, del d.lgs. n. 36/2023. Come correttamente evidenziato dalle parti resistenti, il § 1.1 dell’allegato al d.m. 23 giugno 2022, n. 256, delimita l’ambito di applicazione dei CAM chiarendo che, negli appalti di servizi di manutenzione di immobili e impianti, essi si applicano in modo limitato ai soli capitoli 2.5 e 2.6 e ai criteri 3.1.2 e 3.1.3, restando esclusi i CAM riferiti alla progettazione di interi edifici (tra cui quelli di cui al § 2.7), invocati dalla ricorrente.

La circostanza che tali CAM non siano stati valorizzati come criteri premiali in sede di gara non equivale, di per sé, a una loro mancata osservanza, atteso che gli stessi – per espressa previsione normativa – sono destinati a trovare applicazione nella fase esecutiva, in sede di eventuale progettazione e realizzazione degli interventi, ove attivati, mediante il loro inserimento nel capitolato speciale e nella relazione CAM.

Infine, una diversa impostazione - come quella prospettata dalla ricorrente - avrebbe comportato l’attribuzione di una quota significativa del punteggio tecnico a prestazioni meramente eventuali e marginali nella complessiva economia dell’appalto, con conseguente violazione del principio di proporzionalità e distorsione della comparazione tecnica tra le offerte, non coerente con il concreto fabbisogno da soddisfare.

21. Con il quarto motivo del ricorso principale GE contesta che nella lex specialis non siano stati valorizzati, tra i criteri di valutazione dell’offerta tecnica, specifici criteri premiali riferiti all’adozione dei IM (“ Building Information Modeling ”). In particolare, la ricorrente lamenta l’omessa predisposizione e pubblicazione, tra gli atti di gara, del capitolato informativo, ritenuto, ai sensi dell’art. 43, comma 2, del d.lgs. n. 36/2023 e dell’allegato I.9 al medesimo decreto, misura necessaria per disciplinare i requisiti informativi e le modalità di gestione dei modelli digitali degli edifici e degli impianti.

21.1. Il motivo è inammissibile perchè la ricorrente non ha dimostrato l’esistenza di un concreto interesse all’impugnazione.

In particolare, GE non ha censurato il punteggio tecnico effettivamente conseguito, né ha allegato che l’introduzione dei criteri premiali IM – nei termini e con l’estensione da essa auspicati – le avrebbe consentito di ottenere un punteggio superiore a quello già attribuitole con riferimento ai criteri di cui alle lettere F e H del Disciplinare, che valorizzavano le modalità di gestione informativa, la redazione e l’aggiornamento degli elaborati tecnici e l’utilizzo di strumenti digitali anche conformi alle logiche dei IM. A fronte di un punteggio già elevato, conseguito dalla ricorrente per tali criteri, l’assenza di una specifica dimostrazione circa l’idoneità di ulteriori criteri IM a incidere sulla graduatoria rende la censura priva della necessaria prova di resistenza, risolvendosi in una contestazione astratta della disciplina di gara.

21.2. In ogni caso il motivo è infondato, perché muove da un equivoco circa l’oggetto dell’affidamento e la funzione dei criteri IM nel caso in esame.

Come già evidenziato, l’affidamento in esame si colloca pacificamente nel c.d. “caso A” dei CAM energia, con la conseguenza che le Aziende del Servizio sanitario regionale non dispongono, allo stato, di un patrimonio informativo completo e strutturato sugli impianti e sugli edifici tale da consentire la definizione ex ante di requisiti informativi e indirizzi progettuali (v. supra , §.19.3.). Coerentemente con tale assetto, la gara non aveva ad oggetto un appalto di progettazione integralmente impostato secondo metodologie IM, bensì un servizio integrato di gestione e manutenzione degli impianti e dei vettori energetici, nel quale la digitalizzazione informativa assume un ruolo strumentale e funzionale alla conduzione del servizio.

I criteri F e H del Disciplinare risultavano, pertanto, correttamente orientati a valutare le procedure, gli strumenti e le modalità organizzative proposte dagli operatori per la gestione e l’aggiornamento del patrimonio documentale e informativo, senza imporre l’adozione di un modello informativo strutturato su requisiti predeterminati dalla Stazione appaltante.

È ben vero che il Capitolato tecnico, all’art. 12.1, prevede anche attività di progettazione e realizzazione di interventi di adeguamento normativo; tuttavia, tali prestazioni hanno carattere accessorio ed eventuale e sono limitate a una quota pari al 10% del valore dell’appalto. In tale contesto, la predisposizione in gara di un capitolato informativo non costituiva un adempimento necessario, poiché la lex specialis non richiedeva lo sviluppo ab origine di modelli informativi fondati su requisiti predeterminati.

La disciplina di gara ha, coerentemente, rimesso alla fase esecutiva l’eventuale definizione dei requisiti informativi e degli strumenti di gestione digitale, solo in caso di attivazione degli interventi. Tale scelta è conforme all’art. 43, comma 2, del d.lgs. n. 36/2023, a tenore del quale “Anche al di fuori dei casi di cui al comma 1 e in conformità con i principi di cui all’articolo 19, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti possono adottare metodi e strumenti di gestione informativa digitale delle costruzioni, eventualmente prevedendo nella documentazione di gara un punteggio premiale relativo alle modalità d’uso di tali metodi e strumenti. Tale facoltà è subordinata all’adozione delle misure stabilite nell’allegato I.9, di cui al comma 4”.

Tale disposizione non impone, dunque, l’adozione generalizzata del IM, ma attribuisce alla Stazione appaltante una facoltà valutativa da esercitarsi in relazione all’oggetto e alla complessità dell’affidamento.

22. Con il quinto motivo GE censura l’art. 3 del Disciplinare di gara che, in attuazione dell’art. 58, comma 4, d.lgs. n. 36/2023, prevede il vincolo di aggiudicazione limitato ad un solo lotto, disponendo come segue: “nel caso in cui il medesimo offerente si collochi al primo posto in graduatoria in più di un lotto, lo stesso sarà chiamato a scegliere il lotto nel quale riterrà di essere nominato come aggiudicatario. Gli operatori economici primi in graduatoria verranno chiamati ad effettuare la scelta in ordine decrescente rispetto al valore economico dei lotti. Contestualmente, una volta assegnato il lotto al concorrente, nei restanti lotti dove era primo o utilmente posizionato in graduatoria si procederà allo scorrimento della stessa (espungendolo per aver già effettuato la propria scelta), e assegnando il lotto all’operatore economico divenuto primo salvo che lo stesso si trovi primo in altra graduatoria dovendosi in tale fattispecie applicare il precedente criterio della scelta da parte dell’operatore economico”.

Il motivo è inammissibile innanzi tutto per difetto di interesse.

La ricorrente si limita ad affermare, in termini meramente ipotetici, che, a fronte di una diversa disciplina del vincolo di aggiudicazione, essa poteva aggiudicarsi almeno un lotto, senza tuttavia dimostrare se e in quale lotto si sarebbe collocata in posizione utile in graduatoria. Non solo tale dimostrazione manca, ma la controinteressata EC ha puntualmente evidenziato che, anche applicando criteri alternativi comunemente utilizzati nelle gare come quella in esame, la ricorrente non avrebbe comunque conseguito l’aggiudicazione di alcun lotto.

Inoltre il motivo è inammissibile perché, come risulta dalla determina di aggiudicazione, EC si è aggiudicata esclusivamente il lotto n. 4, collocandosi in graduatoria sempre e comunque davanti alla GE. Ne consegue che, anche ipotizzando l’illegittimità del vincolo di aggiudicazione, la ricorrente non potrebbe comunque aspirare all’aggiudicazione del lotto in questione, difettando un nesso causale tra la censura proposta e l’utilità concretamente conseguibile.

Fermo restando quanto precede, il motivo è infondato.

Secondo l’art. 58, comma 4, d.lgs. n. 36/2023, “ La stazione appaltante può limitare il numero massimo di lotti per i quali è consentita l’aggiudicazione al medesimo concorrente per ragioni connesse alle caratteristiche della gara e all’efficienza della prestazione, oppure per ragioni inerenti al relativo mercato, anche a più concorrenti che versino in situazioni di controllo o collegamento ai sensi dell’articolo 2359 del codice civile. Al ricorrere delle medesime condizioni e ove necessario in ragione dell’elevato numero atteso di concorrenti può essere limitato anche il numero di lotti per i quali è possibile partecipare. In ogni caso il bando o l’avviso di indizione della gara contengono l’indicazione della ragione specifica della scelta e prevedono il criterio non discriminatorio di selezione del lotto o dei lotti da aggiudicare al concorrente utilmente collocato per un numero eccedente tale limite ”.

Condividendo la natura pro-concorrenziale della previsione legislativa - nel caso in esame pienamente rispettata (a fronte di un unico vincitore per tutti i sei lotti sono stati successivamente individuati con un meccanismo “ a catena” sei diversi aggiudicatari) - la clausola contestata si limita a prevedere un vincolo di aggiudicazione tipico delle procedure “multi-lotto”, volto a disciplinare in modo trasparente e predeterminato l’assegnazione dei lotti in presenza di offerte competitive su più ambiti.

In particolare, la lex specialis stabilisce che l’aggiudicazione avvenga secondo un criterio oggettivo e non discriminatorio, conoscibile ex ante da tutti i concorrenti, fondato sull’ordine decrescente del valore economico dei lotti, procedendo dapprima all’aggiudicazione del lotto di maggiore valore e, successivamente, di quelli via via inferiori, nel rispetto del limite massimo di lotti aggiudicabili al medesimo operatore.

Pertanto, una volta formate le graduatorie di ciascun lotto, la Stazione appaltante procede all’assegnazione partendo dal lotto economicamente più rilevante, verificando per ciascun operatore il rispetto del vincolo di aggiudicazione e scorrendo, se del caso, la graduatoria del singolo lotto. Tale meccanismo non altera gli esiti delle valutazioni tecniche ed economiche, ma opera esclusivamente a valle della formazione delle graduatorie, come regola di coordinamento tra lotti.

Una simile disciplina risponde a finalità pienamente legittime, come assicurare una distribuzione equilibrata degli affidamenti e favorire l’accesso al mercato e di prevenire fenomeni di eccessiva concentrazione, ed è coerente con i principi del risultato, della concorrenza, di non discriminazione e di trasparenza. Ne consegue che la clausola non presenta profili di illogicità, arbitrarietà o sproporzione, limitandosi a regolare in modo chiaro le modalità di applicazione del vincolo di aggiudicazione, senza incidere sulla correttezza delle valutazioni comparative svolte dalla Commissione di gara (in questo senso, anche la censura sulla omessa pubblicazione dei punteggi tecnici è del tutto inconsistente).

23. Con il sesto motivo del ricorso principale GE censura la qualificazione dell’appalto come convenzione quadro ex art. 26 della legge n. 488/1990, sostenendo che la disciplina da applicare era quella dell’accordo quadro, di cui all’art. 59 del d.lgs. n. 36/2023, con la conseguente necessità di prevedere una riapertura del confronto competitivo (o una terna di operatori) e specifici requisiti di progettazione nella fase applicativa.

Il motivo è in parte infondato e in parte inammissibile, potendosi prescindere dalle ulteriori eccezioni di inammissibilità ed irricevibilità sollevate dalle parti resistenti e dall’interveniente ad opponendum Renovit.

La questione dirimente non è la qualificazione dell’istituto come convenzione quadro ex art. 26 l. n. 488/1990, ovvero come accordo quadro ex art. 59 del d.lgs. n. 36/2023; difatti – come puntualizzato dalla giurisprudenza, anche di questo Tribunale - « In entrambi i casi si tratta di un contratto normativo o programmatico, che disciplina le condizioni generali dei futuri contratti, e che necessita di essere attuato mediante ulteriori e distinti accordi negoziali, che mano a mano saranno conclusi tra le singole Aziende sanitarie contraenti ed il fornitore - aggiudicatario a mezzo di Ordinativi » (in questi termini, T.A.R. Veneto, Sez. III, 7 marzo 2024, n. 419 che richiama Cons. Stato, Sez. III, 23 novembre 2011, n. 6181). Rileva piuttosto stabilire se, nel caso concreto, fosse necessario prevedere una riapertura del confronto competitivo con riferimento alle attività di progettazione.

Il Collegio ribadisce che l’art. 12 del Capitolato tecnico qualifica la progettazione e la realizzazione degli interventi di adeguamento normativo come prestazioni eventuali e accessorie, attivabili solo su richiesta dell’Amministrazione e comprese entro un plafond economico massimo predeterminato.

In tale assetto, l’aggiudicatario non è chiamato a competere nuovamente su singole attività progettuali, ma si limita ad eseguirle, ove richieste, ai prezzi e alle condizioni già fissate in gara.

La progettazione non costituisce, quindi, una fase autonoma dell’affidamento né un successivo appalto suscettibile di nuova selezione competitiva. Ne consegue che la mancata attivazione di alcune prestazioni, pur prezzate in gara, non comporta l’elusione della disciplina dei contratti pubblici, ma rappresenta piuttosto un effetto fisiologico della convenzione quadro, nella quale l’Amministrazione conserva la facoltà di attivare le prestazioni entro il plafond stabilito.

Anche a voler ricondurre la fattispecie allo schema dell’accordo quadro con un unico aggiudicatario, non sussisterebbe alcun obbligo di riaprire il confronto competitivo, essendo già predeterminate le condizioni economiche e tecniche delle prestazioni eventuali. La distinzione tra convenzione quadro e accordo quadro, pertanto, non è rilevante nel caso di specie.

È invece inammissibile, per difetto di interesse, la doglianza relativa alla mancata previsione di specifici requisiti di partecipazione in materia di progettazione, non avendo GE dimostrato in che modo l’asserita lacuna della lex speci alis avrebbe inciso sulla propria posizione in graduatoria, né allegato come l’introduzione dei requisiti invocati le avrebbero consentito di conseguire un risultato utile.

24. Alla stregua delle considerazioni che precedono, il ricorso principale, come integrato da motivi aggiunti, è in parte improcedibile alla luce di quanto esposto al §.13 e, per il resto, infondato.

25. Stante l’accertata infondatezza dei motivi aggiunti e del ricorso principale, il ricorso incidentale, così come l’intervento ad opponendum di Renovit, aggiudicataria del lotto n. 1, devono essere dichiarati improcedibili, per sopravvenuta carenza di interesse.

26. Sussistono, comunque, giusti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti, tenuto conto della complessità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso principale, come in epigrafe proposto ed integrato con motivi aggiunti, lo dichiara in parte improcedibile e per il resto lo rigetta, come da motivazione.

Dichiara improcedibili il ricorso incidentale proposto dalla controinteressata e l’intervento ad opponendum .

Compensa interamente le spese di lite tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 10 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

CA OL, Presidente

DR De Col, Primo Referendario, Estensore

Giampaolo De Piazzi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DR De Col	CA OL

IL SEGRETARIO