Pubblicato il 17/03/2025

N. 00897/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01923/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1923 del 2024, proposto da
Servizi Tecnologie Ambientali Franciacorta – Staf S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giancarlo Tanzarella, Elena Tanzarella, Carlo Maria Tanzarella, con domicilio eletto presso lo studio Giancarlo Tanzarella in Milano, via Senato, 37;

contro

Provincia di Brescia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Gisella Donati, Magda Poli, Raffaella Rizzardi, con domicilio eletto presso lo studio Magda Poli in Brescia, Palazzo Broletto p.zza Paolo Vi;
Regione Lombardia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Piera Pujatti, Antonella Farite, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) - Lombardia, Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) - Lombardia - Arpa – Dipartimento di Brescia, Ats Brescia, Comune di Chiari, Ministero dell'Interno - Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco di Brescia, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

della Deliberazione di Giunta Regionale 20 luglio 2020, n. 11/3398, pubblicata nel BURL 30 luglio 2020, n. 31 (doc. 7), recante “Indirizzi per l’applicazione delle conclusioni sulle migliori tecniche disponibili (MTD-2BAT) per il trattamento dei rifiuti, ai sensi della direttiva 2010/75/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio [notificata con il numero c(2018) 5070], nell’ambito dei procedimenti di riesame delle Autorizzazioni Integrate Ambientali (A.I.A.)”, e relativi allegati, nelle parti in cui introducono, per gli impianti di trattamento rifiuti che effettuano operazioni di compostaggio, criteri di maggior dettaglio, più severi e/o stringenti rispetto alle conclusioni sulle migliori tecniche disponibili (BAT) per il trattamento dei rifiuti approvate dalla Commissione europea con Decisione di esecuzione (UE) 2018/1147/UE

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Provincia di Brescia e di Regione Lombardia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 gennaio 2025 il dott. Fabrizio Fornataro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1) L’esame dell’impugnazione presuppone la ricognizione della situazione fattuale e processuale relative alla complessiva fattispecie in esame.

Con ricorso collettivo r.g. n. 1912/2020, la società Servizi Tecnologie Ambientali Franciacorta – STAF s.r.l. e altre società operanti nel settore del recupero di rifiuti organici hanno impugnato la deliberazione di Regione Lombardia del 30 luglio 2020, n. 3398, avente a oggetto gli indirizzi per l’applicazione delle conclusioni sulle migliori tecniche disponibili per il trattamento dei rifiuti (c.d. BAT), ai sensi della direttiva del Parlamento Europeo 2010/75/UE.

La società ricorrente ha introdotto nel giudizio suindicato un ricorso per motivi aggiunti, impugnando la determinazione della Provincia di Brescia n. 2349 del 12 agosto 2022, recante il riesame, con modifiche sostanziali per l’adeguamento alle BAT conclusions per il trattamento rifiuti, dell’autorizzazione integrata ambientale n. 3487 del 2 luglio 2015, censurando le prescrizioni contenute nell’Allegato Tecnico, come specificate nel gravame.

Con sentenza n. 2333 del 29 luglio 2024 (non appellata), il TAR Lombardia ha rigettato il ricorso collettivo e ha ordinato la separazione del giudizio introdotto con i motivi aggiunti da STAF s.r.l., la cui proposizione è stata ritenuta incompatibile con la struttura collettiva del ricorso principale.

La natura scindibile delle domande proposte con i motivi aggiunti ha consentito la prosecuzione del relativo giudizio nelle forme del rito ordinario, mediante nuova iscrizione a ruolo, che ha condotto alla causa ora in esame.

2) È tardiva l’eccezione pregiudiziale di incompetenza territoriale della sede di Milano del TAR Lombardia, formulata dalla Provincia di Brescia nella memoria dell’11 dicembre 2024.

Difformemente da quanto previsto dall’art. 47 c.p.a., l’incompetenza territoriale non è stata eccepita nell’atto di costituzione, né nel termine di trenta giorni dallo scadere dei sessanta giorni dal perfezionamento della notificazione del ricorso, avvenuto in data 31 ottobre 2022.

3) È infondata l’eccezione pregiudiziale con la quale la Provincia deduce l’improcedibilità del ricorso, in ragione dell’identità di prescrizioni previste nell’atto impugnato con quelle contenute nel titolo autorizzativo precedente. In particolare, la società ricorrente non avrebbe interesse alla impugnazione di alcune prescrizioni contestate, e in particolare quella relativa alla caratterizzazione del rifiuto in ingresso, in quanto detti obblighi erano già previsti nel titolo autorizzativo precedente.

La documentazione in atti dimostra tuttavia che la prescrizione specificamente citata dalla Provincia è formulata in modo differente nell’autorizzazione ambientale originaria rispetto a quanto ora previsto con il provvedimento di riesame, sicché in relazione ad essa l’atto impugnato è dotato di autonoma lesività.

Con riferimento alle altre prescrizioni, le deduzioni della Provincia sono estremamente generiche e non consentono di individuare quali siano le prescrizioni asseritamente oggetto di mera reiterazione.

Va, pertanto, ribadita l’infondatezza dell’eccezione in esame.

4) Con il primo motivo, la società ricorrente deduce l’illegittimità della prescrizione n. 53 contenuta nell’allegato tecnico al provvedimento di riesame, di diretta applicazione del “protocollo di accettazione dei rifiuti in impianti di compostaggio inclusi gli impianti integrati di digestione anaerobica e compostaggio”.

La prescrizione in esame è stata recepita dalla Provincia e trasferita nell’AIA, a partire dalla DGR n. 3398/2020 – oggetto del ricorso definito con sentenza n. 2333 del 29 luglio 2024 - rispetto alla quale la società ricorrente predica l’illegittimità derivata dell’atto impugnato.

Come accennato l’impugnazione della DGR n. 3398/2020 è stata respinta dal Tribunale e ciò esclude la configurabilità dell’invalidità derivata dedotta dalla ricorrente avverso la delibera ora impugnata, con conseguente infondatezza del motivo in esame.

Per completezza di esposizione, il Tribunale precisa, in coerenza con quanto affermato nella citata pronuncia n. 2333/2024, che nel quadro normativo delineato dal legislatore europeo e nazionale, la delibera regionale n. 3398/2020 mantiene la natura di “atto con funzioni programmatorie, che non predetermina i successivi provvedimenti provinciali in materia di AIA, i quali possono legittimamente discostarsi dalle previsioni regionali, anche qualora queste siano formulate in termini apparentemente prescrittivi, senza per ciò solo incorrere in profili di illegittimità.

Non possono pertanto essere condivise le doglianze dedotte dalle società ricorrenti, in quanto l’attività contestata della Regione è espressiva di un mero potere di indirizzo, coerente con il sistema di attribuzione delle competenze amministrative nella materia de quo”. D’altro lato, il provvedimento regionale “facoltizza una scelta per la Provincia procedente, che potrà aderire all’indirizzo regionale anche senza specifica motivazione, incidendo in maniera complessiva sui procedimenti di autorizzazione integrata ambientale” (TAR Milano, 29 luglio 2024, n. 2333).

L’affermata legittimità dell’atto regionale presupposto determina l’infondatezza del motivo in esame.

5) Con il secondo motivo, la società lamenta che la Provincia abbia imposto, con la prescrizione n. 51 dell’Allegato tecnico all’AIA, di verificare la presenza di sostanze organiche persistenti (POP’s) nei rifiuti conferiti all’impianto. In tal modo, la Provincia avrebbe obbligato il gestore dell’impianto a svolgere attività di caratterizzazione che competono al produttore del rifiuto. Peraltro, le verifiche ulteriori dovrebbero avvenire su rifiuti già qualificati come “non pericolosi assoluti” dal produttore.

5.1) Il motivo è fondato.

La caratterizzazione dei rifiuti designa quell’insieme di operazioni volte a determinare le caratteristiche dei rifiuti, ai fini del loro corretto smaltimento finale, in condizioni di sicurezza per l’ambiente e la salute umana.

Ai sensi dell’art. 184 del d.lgs. n. 152/2006 i rifiuti sono classificabili, secondo l’origine, in rifiuti urbani o rifiuti speciali e, secondo la loro pericolosità, in rifiuti pericolosi o non pericolosi.

Specificamente, l’art. 184, comma 5, del d.lgs. n. 152/2006 dispone che “La corretta attribuzione dei Codici dei rifiuti e delle caratteristiche di pericolo dei rifiuti è effettuata dal produttore sulla base delle Linee guida redatte, entro il 31 dicembre 2020, dal Sistema nazionale per la protezione e la ricerca ambientale ed approvate con decreto del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano. Il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare notifica immediatamente alla Commissione europea i casi di cui all'articolo 7 della direttiva 2008/98/CE e fornisce alla stessa tutte le informazioni pertinenti”.

Quanto alla disciplina di dettaglio, la delibera del Consiglio del Sistema Nazionale per la Protezione dell’Ambiente del 18 maggio 2021, n. 105, richiamato espressamente in premessa l’art. 184, comma 5, del d.lgs. n. 152/2006, descrive nel dettaglio le procedure di valutazione delle caratteristiche del rifiuto, ribadendo che si tratta di un’attività gravante sul produttore.

Ne sono conferma il punto 1.2.3 delle Linee guida, per il quale “La classificazione di un rifiuto si basa, in primo luogo, sull’individuazione dell’origine e del processo produttivo che ha portato alla generazione del rifiuto”, nonché il punto 1.2.2. – Procedure di attribuzione del codice dell’elenco europeo dei rifiuti, che pone in luce come “i criteri di classificazione dei rifiuti si basano sull’individuazione dell’attività generatrice, per alcune tipologie di rifiuti, e sulla funzione che rivestiva il prodotto d’origine, per altre tipologie (ad esempio, per i rifiuti di imballaggio, qualsiasi sia la loro origine, si fa sempre riferimento alla voce 15 01 dell’elenco europeo). Pertanto, le prime due cifre del codice si riferiscono alla categoria industriale e/o generatrice del rifiuto (I livello), la terza e la quarta alla sub categoria industriale relativa al singolo processo produttivo o alla singola sub-attività generatrice del rifiuto (II livello), mentre le ultime due cifre individuano la specifica tipologia di rifiuto generato (III livello)”.

Più in generale, le linee guida rimandano costantemente all’analisi del processo produttivo e/o generatore del rifiuto per poterlo classificare.

È pertanto coerente che la caratterizzazione spetti al produttore e non al gestore dell’impianto, che non è tenuto ad avere contezza dei processi che hanno portato alla formazione del rifiuto e che, in una logica di prossimità e ragionevolezza, non può essere identificato come il soggetto deputato all’attività di caratterizzazione.

5.2) Con la prescrizione impugnata la Provincia ha attribuito a STAF s.r.l. veri e propri compiti di caratterizzazione, consistenti nello svolgimento di verifiche volte ad accertare la presenza di sostanze organiche persistenti (POP’s) nei rifiuti conferiti.

Tale attribuzione è illegittima, perché contraria alla normativa di riferimento, che assegna espressamente gli obblighi di caratterizzazione dei rifiuti al produttore e non al gestore dell’impianto che li riceve.

Le stesse Linee Guida, nel descrivere le conseguenze dell’individuazione del codice dei rifiuti, prevedono che qualora il rifiuto sia classificato come non pericoloso “non occorrono ulteriori valutazioni”, mentre quando il rifiuto sia “classificato come pericoloso e non occorrono ulteriori valutazioni per decidere se debba essere classificato come pericoloso…tuttavia, sarà necessario procedere con le fasi [successive] al fine di determinare quali siano le caratteristiche di pericolo presentate dal rifiuto in questione, in quanto tali informazioni possono essere necessarie per adempiere le disposizioni di cui all'articolo 19, della direttiva quadro relativa ai rifiuti, concernente la corretta etichettatura dei rifiuti pericolosi (ad esempio per compilare un documento di accompagnamento per i movimenti di rifiuti)”.

In senso contrario non è significativo il richiamo della difesa provinciale al principio di precauzione e all’art. 188 del d.lgs. n. 152/2006, che prescrive che “4. La consegna dei rifiuti, ai fini del trattamento, dal produttore iniziale o dal detentore ad uno dei soggetti di cui al comma 1, non costituisce esclusione automatica della responsabilità rispetto alle operazioni di effettivo recupero o smaltimento”.

Nel quadro normativo delineato, non è sufficiente un generico richiamo alle norme di cautela e della prevenzione del rischio ambientale, come vorrebbe la Provincia, per imporre al gestore dell’impianto ulteriori verifiche su prodotti in ingresso che già sono qualificati dal soggetto conferitore, per legge a ciò deputato, come “non pericolosi assoluti”.

Inoltre, resta irrilevante l’apporto della nota di chiarimenti resa dalla Provincia, con cui si è precisato che “non è obbligatorio fare verifiche analitiche per tutti i POP’s e per tutti i rifiuti, in quanto si deve valutarne la pertinenza”.

La nota infatti non vale a superare la genericità della prescrizione che impone di verificare i POP’s con riferimento a tutte le sostanze di cui all’allegato IV al Regolamento Europeo 2019/2012 (c.d. Regolamento POPs), limitandosi ad affermare che la verifica non è obbligatoria per tutte, ma senza esplicitare per quali lo sarebbe. Né tantomeno concorre a delimitare il campo di applicazione della prescrizione, l’asserita necessità di effettuare la verifica in relazione alla “pertinenza”, trattandosi di un riferimento del tutto generico, privo di valenza specificativa.

6) In definitiva, il ricorso è fondato nei limiti dianzi esposti e deve essere accolto.

La complessità delle questioni trattate consente di disporre la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza)

definitivamente pronunciando:

1) accoglie il ricorso nei limiti di quanto esposto in motivazione e annulla il provvedimento impugnato indicato in epigrafe;

2) compensa tra le parti le spese della lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 24 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco Bignami, Presidente

Fabrizio Fornataro, Consigliere, Estensore

Mauro Gatti, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Fabrizio Fornataro	Marco Bignami

IL SEGRETARIO