Pubblicato il 24/02/2026

N. 00250/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00600/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 600 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giorgia Scuras, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Mauro Vallerga, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS-., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati Piermario Gatto, Francesco Massa, Lorenzo Barabino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati Piermario Gatto, Francesco Massa, Lorenzo Barabino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della deliberazione della Giunta Comunale del -OMISSIS- -OMISSIS-, avente ad oggetto “ Atto di indirizzo al responsabile dell’ufficio demanio relativo alle decisioni da assumere in ordine alle concessioni demaniali marittime per l’esercizio delle attività turistico-ricreative e ai rapporti aventi ad oggetto la gestione delle strutture turistico-ricreative in aree ricadenti nel demanio marittimo ”;

- nonché di ogni altro atto presupposto, conseguente o, comunque, connesso alla predetta deliberazione (compresi eventuali atti di formalizzazione della estensione temporale delle concessioni, allo stato non conosciuti).

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del -OMISSIS- nonché dei soggetti indicati in epigrafe;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 febbraio 2026 il dott. RC OG e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale.

FATTO e DIRITTO

1) L’-OMISSIS- (d’ora in poi: -OMISSIS-) con il ricorso in epigrafe ha impugnato la Delibera di Giunta del Comune resistente (Delibera o DGC) con cui, sulla base dell’art. 3, della L. n. 118/22, nel testo anteriore alle modifiche apportate con L. n. 14/2023) ha disposto la proroga generalizzata fino al 31.12.2024 della scadenza del termine di efficacia di tutte le concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative (d’ora in poi, breviter : concessioni demaniali) ormai scadute, al fine della “conclusione” delle procedure selettive (non ancora indette).

2) Con le sentenze gemelle n. 17 e 18 del 9.11.2021 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, previa disapplicazione della normativa interna allora vigente (L. n. 145/2018) per contrasto con i principi e la normativa della UE, nella parte in cui ha previsto la proroga generalizzata fino al 2033 delle concessioni demaniali marittime, hanno stabilito il nuovo termine finale d’efficacia al 31.12.2023, imponendo alle amministrazioni di procedere – entro il biennio intercorrente tra la pubblicazione di tali pronunce (9.11.2021) e il nuovo termine finale di efficacia (31.12.2023) – all’assegnazione delle concessioni scadute mediante procedura selettiva pubblica rispettosa dei principi eurounitari di pubblicità, trasparenza e imparzialità.

3) Il Comune resistente, tuttavia, nel citato biennio non ha indetto alcuna selezione pubblica né ha effettuato l’attività prodromica necessaria, a differenza di altre Amministrazioni, anche in Liguria, che invece hanno indetto tali gare.

Pertanto, a pochi giorni dalla scadenza del termine ultimo del 31.12.2023, con la Delibera di Giunta Comunale (DGC) indicata in epigrafe, ha disposto l’ennesima proroga generalizzata della scadenza delle concessioni al 31.12.2024 in assenza di qualsiasi gara indetta.

4) Con l’impugnata Delibera il Comune resistente ha motivato la proroga richiamando:

- l’incertezza del quadro normativo che determinerebbe l’impossibilità “ nell’immediato di indire le procedure selettive per l’affidamento delle concessioni demaniali marittime e dei rapporti di gestione per finalità turistico-ricreative in considerazione del numero e dell’eterogeneità delle concessioni allo stato esistenti e della connessa esigenza di elaborare procedure distinte, all’esito di distinte istruttorie in ordine al valore e alle possibilità di utilizzo dei manufatti realizzati dagli attuali concessionari ”;

- la necessità di effettuare la “ ricognizione delle concessioni e dei rapporti in essere e, quindi, dell’elaborazione delle procedure distinte suindicate ”;

- l’esigenza di salvaguardare la continuità gestionale dei beni in concessione;

- la natura cd. “tecnica” della proroga “ ai fini dell’elaborazione delle procedure ” selettive.

5) Si deve precisare che la citata DGC ha disposto la proroga in pretesa applicazione di una norma abrogata, ossia dell’art. 3 della L. n. 118/2022, nel testo anteriore alle modifiche apportate dall’art. 12, comma 6-sexies lett. a) della L. n. 14/2023 (norma a sua volta disapplicata per contrasto con la normativa eurounitaria dal Consiglio di Stato n. 7992/23).

6) -OMISSIS- con parere precontenzioso ex art. 21-bis, comma 2, L. n. 287/90 ha rilevato l’illegittimità della proroga disposta con la citata DGC perché:

- la normativa statale posta a base della delibera avrebbe dovuto essere disapplicata dal Comune per contrasto con il diritto unionale (art. 49 del TFUE, art. 12 Direttiva 2006/123/CE e i principi enucleati dalle sentenze dell’Adunanza Plenaria n. 17 e 18/2021 e dalla successiva giurisprudenza del Consiglio di Stato), stante la necessità di effettuare entro il 2023 l’assegnazione delle concessioni demaniali scadute sulla base di selezioni pubbliche improntate ai principi di imparzialità e trasparenza;

- l’assenza di una normativa statale di riordino non impedisce al Comune di procedere allo svolgimento di procedure di gara essendo ormai chiaramente delineato il quadro normativo applicabile alle nuove selezioni;

- non costituisce ostacolo all’indizione della selezione in parola neppure l’omessa individuazione dei parametri dell’indennizzo dei gestori uscenti.

7) Il Comune non ha presentato controdeduzioni, talché -OMISSIS-ha impugnato la citata Delibera ritenendola illegittima per avere disposto una proroga generalizzata delle concessioni demaniali in essere senza avere effettivamente indetto alcuna selezione per la riassegnazione delle concessioni demaniali da tempo scadute, in violazione del diritto eurounitario e, segnatamente, delle norme istitutive delle libertà fondamentali di stabilimento di cui all’art. 49 TFUE e di prestazione dei servizi di cui all’art. 56 TFUE e con l’art. 12 della Direttiva Servizi.

8) Nelle more del giudizio è stato emanato il DL n. 131/2024, convertito in L. n. 166/2024, che ha stabilito l’ennesima proroga generalizzata del termine di efficacia delle concessioni demaniali al 30.9.2027.

9) Si sono costituiti in giudizio il Comune resistente ed alcuni controinteressati, con richiesta di rigetto del ricorso.

In rito è stata eccepita l’improcedibilità del ricorso in ragione del fatto che. nelle more del giudizio:

- è stato emanato il DL n. 131/24 che ha disposto l’ulteriore proroga generalizzata al 30.9.2027, con conseguente superamento della proroga impugnata la quale, comunque, ha esaurito i propri effetti al 31.12.2024;

- il Comune, con delibera consiliare n. 71 del 26.11.2024, si è pronunciato sulle osservazioni al Piano di utilizzo delle aree demaniali marittime (atto che, invero, non costituisce la definitiva approvazione della variante al Piano suddetto).

Nel merito è stato chiesto il rigetto del ricorso per infondatezza, salva l’integrazione del contraddittorio rispetto ai controinteressati.

11) All’udienza del 7.3.2025 i difensori dei controinteressati hanno chiesto la sospensione del giudizio ai fini della trasmissione degli atti alla Corte di Giustizia UE ai sensi dell'art. 267, comma 2, T.F.U.E. per decidere il seguente quesito relativo all'interpretazione del diritto unionale: “ se la direttiva 2006/123 c.d. Bolkestein, direttamente applicabile nell'ordinamento nazionale, osti o meno alla approvazione di una norma nazionale (come quella dell'art. 3, comma 1 , L. n. 118/2022, nel testo originario applicato dai provvedimenti impugnato) che - non in modo automatico e generalizzato bensì in base a motivata valutazione demandata alle competenti amministrazioni locali circa la sussistenza delle ragioni oggettive che non hanno consentito la conclusione della procedura selettiva entro il 31 dicembre 2023 - preveda il differimento limitato nel tempo (nel caso della norma citata fino al 31 dicembre 2024) dell'efficacia dei titoli concessori in essere, al fine di consentire l'espletamento degli adempimenti tecnici e amministrativi necessari all'indizione del procedimento di evidenza pubblica per il nuovo affidamento delle concessioni demaniali ”.

Il Collegio ai sensi dell’art. 73 Cod. proc. amm. ha rilevato:

- la possibile irregolarità della procura ad litem in ragione della mancata acquisizione del parere dell'Avvocatura dello Stato sulla eventuale incompatibilità di essa ai sensi dell'art. 1 R.D. del 1933 ai fini del conferimento del mandato difensivo ad un avvocato del libero Foro;

- l’esigenza di integrazione del contraddittorio.

La causa è stata trattenuta in decisione.

12) Con ordinanza collegiale -OMISSIS- è stato ordinato alla ricorrente di:

- regolarizzare la procura ex art. 182, comma 2, C.p.c. mediante acquisizione del parere dell’Avvocato generale dello Stato ai sensi dell’RD n. 1611/1933;

- integrare il contraddittorio mediante notifica per pubblici proclami.

13) L’-OMISSIS-ha adempiuto ad entrambe le prescrizioni di cui alla citata ordinanza collegiale acquisendo il parere dell’Avvocato generale dello Stato (reso in data -OMISSIS- e regolarmente versato in atti) e integrando il contraddittorio.

14) Nelle more del giudizio il Comune ha emanato i seguenti ulteriori provvedimenti:

- la delibera consiliare -OMISSIS-con cui ha approvato la variante al Progetto di utilizzo delle aree demaniali marittime;

- la DGC -OMISSIS-ha approvato la lex specialis (bando, disciplinare e criteri valutativi) della selezione pubblica per l’assegnazione delle concessioni demaniali, demandando all’ufficio demanio l’acquisizione da ogni stabilimento balneare di una perizia asseverata contenente la quantificazione del valore degli investimenti effettuati e non ancora ammortizzati dal concessionario uscente al termine della concessione.

15) All’udienza del 4.7.2025 -OMISSIS-ha chiesto la concessione di un termine a difesa per valutare se proporre motivi aggiunti per l’annullamento degli atti comunali prodromici all’indizione della gara (DGC 1.7.2025 n. 87) e il Presidente ha rinviato la trattazione all’udienza del 6.2.2026.

16) -OMISSIS-, sulla base della natura degli atti emanati dal Comune e tenuto conto dell’orientamento sul punto del Consiglio di Stato, non ha ritenuto necessario presentare motivi aggiunti.

17) Il Comune, nelle more dell’udienza del 6.2.2026, ha emanato i seguenti ulteriori provvedimenti:

- la DGC -OMISSIS- avente ad oggetto l’approvazione degli indirizzi e dei criteri valutazione per l’espletamento delle selezioni che, nelle premesse, ha richiamato la proroga generalizzata della scadenza delle concessioni demaniali in essere fino alla conclusione delle procedure;

- la determina dell’Ufficio demanio -OMISSIS- che ha finalmente indetto la gara, disponendo la pubblicazione su GURI, BURL e Albo Pretorio dal 31.12.2025, fatta salva la permanenza del concessionario in essere nell’area demaniale, fino alla stipula dell’aggiudicazione della nuova concessione.

18) Il Comune, tuttavia, oltre a tenere ferma la proroga generalizzata delle concessioni al 30.9.2027 di cui al DL n. 131/2024, non ha neppure stabilito un termine certo per la conclusione delle procedure comparative, limitandosi a prevederne la tendenziale conclusione entro 4 mesi dalla data di ultima pubblicazione del bando (cfr. pagina 6 del bando), con previsione di una proroga “tecnica” degli attuali concessionari e collegando la conclusione della procedura alla definizione degli indennizzi dei gestori uscenti, meccanismo particolarmente complesso e fonte di ritardi, tanto che lo stesso esperto selezionato dal Comune, prima ancora di accettare l’incarico, con e-mail in data 25.1.26, ha precisato di non potere espletare l’incarico suddetto nei trenta giorni preventivati, ma di avere necessità di un tempo maggiore, con inevitabili ripercussioni sui tempi della procedura e sulla sua conclusione in tempo utile per la stagione estiva 2026 (doc. 38 del Comune, depositato il 5.2.26).

19) -OMISSIS-, con memoria del 20.1.2026, ha ribadito la permanenza del proprio interesse all’accoglimento del ricorso.

20) All’udienza del 6.2.2026 la causa è stata trattenuta in decisione, previa precisazione da parte dell’-OMISSIS-della permanenza dell’interesse all’accoglimento del ricorso in funzione di indirizzo dell’attività amministrativa, precisando anche che gli atti di indizione della gara hanno comunque confermato l’illegittima proroga generalizzata delle concessioni in essere al 30.9.27 di cui al DL n. 131/24 e non hanno previsto un termine certo per la conclusione della gara ma solo la previsione meramente tendenziale di 4 mesi dall’ultima pubblicazione del bando, talché la procedura potrebbe durare più a lungo (potenzialmente anche fino al settembre 2027 o potrebbe essere revocata) e, comunque, non vi è alcuna garanzia che essa sia conclusa entro l’inizio della stagione estiva del 2026.

21) Il ricorso merita accoglimento, nei termini di seguito precisati.

22) Preliminarmente si devono scrutinare le eccezioni pregiudiziali formulate dalle parti resistenti.

22.1) È stata eccepita l’inammissibilità del gravame per difetto di ius postulandi dell’-OMISSIS-in quanto si è avvalsa di avvocati del libero Foro e non dell’Avvocatura dello Stato come stabilito dall’art. 21-bis, comma 2, della L. n. 287/90, senza avere previamente acquisito il parere dell’Avvocato Generale dello Stato attestante, ai sensi dell’art. 5 del RD n. 1611/1933, l’esistenza delle “ ragioni assolutamente eccezionali ” per derogare al patrocinio obbligatorio dell’Avvocatura stessa.

Nel caso in questione tale parere è stato reso dall’Avvocatura dello Stato solo nel corso del giudizio e, quindi posteriormente alla notifica del ricorso introduttivo.

L’eccezione è infondata.

Nel caso in questione, trattandosi di causa proposta anteriormente alla pronuncia dell’Adunanza Plenaria del 2.10.2025 che ha negato l’applicabilità al processo amministrativo della sanatoria della procura ai sensi dell’art. 182, comma 2, C.p.c., si pone il problema della salvaguardia del diritto di azione in giudizio dell’Autorità, in applicazione del cd. prospective overruling o, comunque, in forza della rimessione in termini per errore scusabile (cfr. T.A.R. Lazio-Roma, sez. V-quater, Ord. 14.1.2026 n. 657), talché si potrebbe ritenere comunque applicabile la sanatoria della procura ad litem ai sensi dell’art. 182, comma 2, C.p.c., tanto più che tale regolarizzazione è stata disposta su richiesta di questo Tribunale.

Il Collegio, tuttavia, ritiene che la questione possa essere risolta sulla base alle coordinate ermeneutiche, tracciate dal Consiglio di Stato in situazioni del tutto analoghe a quella in esame.

È stato precisato infatti che in linea generale che “ il patrocinio obbligatorio [dell’Avvocatura dello Stato] non è sempre assoluto o inderogabile ” (Cons. Stato, sez. VII, 5.1.2026 n. 75; C.d.S., Sez. IV, 9.11.2021, n. 7442). Quale ipotesi derogatoria è stata richiamata la regola, in più occasioni enunciata dalla giurisprudenza della Suprema Corte di Cassazione e del Consiglio di Stato, “ dell’impossibilità che due parti (o comunque due posizioni processuali opposte) vengano tutelate da uno stesso difensore (cfr. Cass. civ., Sez. Un., 19 dicembre 2012, n. 23464 e 21 febbraio 1997, n. 1617, che hanno ammesso la possibilità per il C.S.M. di rivolgersi al libero Foro anche al di fuori della procedura ex art. 5 del r.d. n. 1611/1933 e ciò tanto più nei giudizi aventi a oggetto l’impugnativa, da parte dello stesso C.S.M., di atti del Ministero della Giustizia, organo difeso per legge dall’Avvocatura dello Stato, dovendosi evitare che quest’ultima debba rappresentare entrambe le parti; cfr. C.d.S., Sez. IV, 31 gennaio 2007, n. 401) ” (Cons. Stato, sez. VII, 5.1.2026 n. 75; in terminis : cfr. T.A.R. Liguria, Sez. I, 2.2.2026 n. 111; T.A.R. Liguria, Sez. I, 15.1.2026 n. 29).

Più in dettaglio è stato precisato che “ 5.4.1. … questo Consiglio si è espresso con Parere della Sezione Seconda n. 2903/2013 del 21 giugno 2013, che ha ritenuto legittimo il ricorso al patrocinio del libero Foro (nella fattispecie esaminata: da parte della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Milano) qualora, sulla base di una verifica in concreto della specifica vicenda processuale, si constati che il patrocinio erariale dell’Ufficio attore potrebbe determinare una situazione di obiettivo e irragionevole conflitto …. 5.4.2. Il predetto Parere ha altresì evidenziato come, in situazioni di tal fatta, non sia ragionevole condizionare il ricorso al libero Foro all’attivazione della procedura di cui all’art. 5 del r.d. n. 1611/1933 e alla sua favorevole conclusione: infatti, tale procedura (in seno alla quale va acquisito il parere della stessa Avvocatura Generale) si conclude con un atto di conferimento dell’incarico al libero professionista adottato con decreto “del Capo del Governo di concerto col Ministro dal quale dipende l’Amministrazione interessata”, ossia proprio dal soggetto che nella vicenda processuale è portatore delle posizioni antagoniste e contrastanti (nello stesso senso, come visto, si sono espresse le Sezioni Unite della Cassazione nelle pronunce sopra richiamate, in riferimento alla posizione del C.S.M.) ” (Cons. Stato, sez. VII, 5.1.2026 n. 75).

Il citato parere del Consiglio di Stato n. 2903/20213 ha ulteriormente precisato che “ In via eccezionale, quindi, non può non riconoscersi la facoltà di ricorrere al libero Foro nei casi in cui, diversamente ritenendo, finirebbero per essere rappresentate e tutelare dalla stessa difesa erariale soggetti processuali portatori di posizioni del tutto antagoniste in seno alla vicenda processuale. Si tratta, del resto, dell'esigenza sottesa all'espressa previsione contenuta nel citato art. 37, L. 11 marzo 1953, n. 87, laddove, con specifico riferimento ai giudizi per conflitto di attribuzioni tra poteri dello Stato, espressamente esclude che organi diversi dal Governo (sempre rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato) siano pure assoggettati al patrocinio erariale necessario, ammettendo che possano ricorrere al libero Foro. Né, d'altra parte, nelle situazioni indicate, è ragionevole condizionare il ricorso al libero foro all'attivazione ed alla favorevole conclusione della procedura prevista dal citato art. 5, r.d. 30 ottobre 1933, n. 1611. La indicata procedura, invero, in seno alla quale peraltro va acquisito il parere della stessa Avvocatura generale, è destinata a concludersi con un atto di conferimento dell'incarico al libero professionista adottato con decreto del "Capo del Governo di concerto col Ministro dal quale dipende l'Amministrazione interessata", ossia proprio dal soggetto che nella vicenda processuale è portatore di posizioni antagoniste e contrastanti ” (cfr. Cons. Stato, sez. II, parere 21.6.2013 n. 2903).

Infine, con riferimento ad ipotesi di conflitto di interesse analoghe a quelle sussistenti nel caso in esame, è stato affermato che “ 5.3.1. Invero l’impossibilità per l’Avvocatura dello Stato di assumere, nella presente causa, il patrocinio del-OMISSIS-emerge ictu oculi, ove si consideri che la tesi difensiva portata avanti dalla ridetta -OMISSIS-consiste, nel merito, nella deduzione del contrasto tra la normativa interna e la normativa unionale e che, però, all’Avvocatura dello Stato compete istituzionalmente difendere, innanzi alle Corti sovranazionali, la conformità del diritto interno a quello eurounitario: ciò comporta che, nel caso ora in esame, la predetta Avvocatura sarebbe vincolata ad assumere una posizione processuale non coincidente con quella del-OMISSIS-ed anzi ad essa opposta. 5.4. Dunque, nella fattispecie per cui è causa sussistono pienamente quelle “ragioni assolutamente eccezionali” che ai sensi dell’art. 5 del r.d. n. 1611/1933 legittimano le Amministrazioni assoggettate al patrocinio obbligatorio dell’Avvocatura dello Stato (com’è -OMISSIS-ai sensi dell’art. 21-bis, comma 2, della l. n. 287/1990) a richiedere l’assistenza di avvocati del libero Foro, in base alla regola dell’impossibilità che due parti (o comunque due posizioni processuali opposte) vengano tutelate da uno stesso difensore … ” (Cons. Stato n. 75/2026, cit.).

Trasponendo tali coordinate nel presente giudizio ne consegue che il mandato difensivo conferito dal-OMISSIS-al difensore del libero Foro risulta legittimo.

Ed infatti il provvedimento impugnato è stato censurato per avere applicato una normativa nazionale in contrasto con il diritto eurounitario, talché in caso di contenzioso davanti alle Corti europee sulla conformità di detta norma interna rispetto al diritto unionale, l’Avvocatura dello Stato sarebbe istituzionalmente tenuta a sostenere la conformità del diritto interno, assumendo quindi una posizione processuale diametralmente opposta a quella sostenuta nel presente gravame dall’-OMISSIS- dando luogo alle “ ragioni assolutamente eccezionali ” che ai sensi dell’art. 5 del r.d. n. 1611/1933 legittimano le Amministrazioni assoggettate al patrocinio obbligatorio dell’Avvocatura dello Stato a richiedere l’assistenza di avvocati del libero Foro in applicazione della regola dell’impossibilità che due parti vengano tutelate da uno stesso difensore.

Si rileva, ad abundantiam , che neppure l’inesistenza del parere dell’Avvocato generale dello Stato attestante ex art. 5 cit. la sussistenza di tali eccezionali ragioni, potrebbe rendere di per sé illegittimo il mandato difensivo al difensore del libero Foro, atteso che la legittimità della procura in questione non dipende dal dato formale dell’esistenza di detto parere, ma dalla sussistenza in concreto delle “ ragioni assolutamente eccezionali ” di evitare che due parti vengano tutelate da uno stesso difensore, presupposto che - come precisato dalle pronunce citate – è demandato all’apprezzamento del Giudice procedente (costituisce oggetto di “ verifica in concreto della specifica vicenda processuale ”) che è chiamato a se “ il patrocinio erariale dell'Ufficio giudiziario possa determinare una situazione di obiettivo ed irragionevole conflitto ” (cfr. Cons. Stato, parere 2903/2013 cit.).

Ebbene, siccome nel caso in esame risulta dagli atti che il parere in parola sia stato effettivamente reso ed abbia attestato la sussistenza delle eccezionali ragioni che giustificano la deroga all’obbligo del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato, risultano integrati i presupposti che consentono di richiedere l’assistenza a difensori del libero Foro (o di difensori interni all’Autorità, i quali sono comunque soggetti abilitati all’esercizio della professione di avvocato e sono iscritti al relativo Albo e, quindi, possono svolgere l’attività difensiva in luogo dell’Avvocatura dello Stato, scongiurando il conflitto di interessi con la stessa).

22.2) E’ stata eccepita, inoltre, l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuto difetto di interesse perché la proroga originaria impugnata ha cessato i suoi effetti al 31.12.2024 e, comunque, è stata superata dalla successiva proroga generalizzata al 30.9.2027 disposta dal DL n. 131/2024 e, infine, i provvedimenti emanati posteriormente (e non impugnati), hanno disposto l’avvio della gara pubblica, così determinando il superamento delle censure dedotte contro la Delibera impugnata, talché il suo annullamento non potrebbe spiegare alcuna utilità per l’-OMISSIS-ricorrente.

Anche tale eccezione è infondata.

22.2.a) Preliminarmente si precisa che la proroga generalizzata di efficacia delle concessioni demaniali al 30.9.2027 disposta dal DL n. 131/24, conformemente alla consolidata giurisprudenza, deve essere disapplicata ( ex pluribus : Cons. Stato, AP n. 17 e 18/2021; T.A.R. Liguria Sez. I, n. 111/2026; ID n. 998/2025; ID. n. 199/2025), talché non può certamente essere invocata a sostegno dell’improcedibilità del ricorso in epigrafe.

22.2.b) In ogni caso neppure la cessazione di efficacia degli atti impugnati o la sopravvenienza di nuovi provvedimenti non gravati, incide sull’interesse alla decisione dell’-OMISSIS-nel presente giudizio.

Ed infatti, secondo la giurisprudenza di questo Tribunale e del Consiglio di Stato (cfr. ex pluribus : T.A.R. Liguria, Sez. I, 2.2.2026 n. 111; T.A.R. Liguria Sez. I, 15.9.2025 n. 998; Cons. Stato, sez. VII, 5.1.2026 n. 75; Cons. Stato, sez. VII n. 4480/2024) ai sensi dell’art. 21-bis, comma 1, L. n. 287/90, l’interesse del-OMISSIS-all’accertamento dell’illegittimità degli atti impugnati ex art. 34, comma 3, C.p.a. (anche ove medio tempore sia cessata la loro efficacia, come nel caso in questione), non è strumentale all’ottenimento del risarcimento del danno ai sensi del citato art. 34, comma 3, C.p.a., ma è finalizzato al conseguimento del “ bene della vita alla corretta applicazione del principio concorrenziale in questa materia ” che può essere leso sia dai provvedimenti impugnati che dalla “ normativa nazionale che reitera il vizio già lamentato dall’Autorità, costretta in aeternum ad impugnare in ripetuti giudizi i nuovi atti applicativi della normativa illegittima sopravvenuta e sempre costretta, in un circolo vizioso, a subire poi all’esito del giudizio la declaratoria di improcedibilità ” (Cons. Stato, sez. VII n. 4480/2024, punto 22.6; ).

Pertanto -OMISSIS-è legittimata ex lege ad agire per la difesa in giudizio dell’interesse collettivo alla tutela della concorrenza la cui natura strumentale, a livello processuale, implica che “ -OMISSIS-in simili giudizi, agisce non per sanzionare gli autori ma, piuttosto, per “indirizzarne il comportamento futuro” (Cons. Stato, sez. VII n. 4030/2024, punto 8.4) sussistendo dunque “un regime ... peculiare delle condizioni dell’azione e, in particolare, dell’interesse a ricorrere. Interesse questo che può allora compendiarsi, altresì, in una più estesa necessità di orientare l’azione di quelle pubbliche amministrazioni di volta in volta individuate, dalla stessa -OMISSIS- quali soggetti che avrebbero perpetrato eventuali violazioni del diritto sulla concorrenza ”.

Tale “indirizzo” dell’azione pubblica avviene per mezzo dell’annullamento (o dell’accertamento dell’illegittimità ex art. 34, comma 3, in caso di esaurimento degli effetti) degli atti impugnati al fine di enucleare le coordinate ermeneutiche che possono “ trovare applicazione, in funzione di indirizzo ed anche di correzione ove necessario, in occasione di situazioni analoghe ...” in ossequio al principio di effettività delle pronunce giurisdizionali in un settore in cui la sequenza delle proroghe dei titoli concessori rischia di rendere “ sin troppo facile aggirare il modello impugnatorio previsto in capo alla stessa --OMISSIS-Ed infatti la declaratoria di improcedibilità, ove riconosciuta come correttamente adottata, consentirebbe all’amministrazione di reiterare il denunziato vizio mediante un perverso meccanismo di “proroghe a catena” (tutte con termini piuttosto ridotti) nessuna delle quali subirebbe, per i profili evidenziati dal giudice di primo grado, la sanzione dell’annullamento per via dei tempi fisiologicamente annessi alla durata del giudizio amministrativo ” (Cons. Stato, n. 4030/24 cit., punto 8.9).

Applicando tali principi nel caso in esame, si rileva che -OMISSIS-conserva l’interesse strumentale sopra tratteggiato finalizzato ad ottenere una pronuncia di accertamento di illegittimità della delibera impugnata relativa alla proroga generalizzata delle concessioni demaniali al 31.12.2024, sebbene con effetti ormai cessati, in forza dell’art. 21-bis L. n. 287/90 interpretato secondo la giurisprudenza sopra menzionata, al fine di ottenere l’accertamento del quadro regolatorio applicabile nella fattispecie e idoneo ad orientare pro futuro l’attività amministrativa in direzione della tutela della concorrenza e del libero mercato.

Si consideri, inoltre, che il Comune, anche se con gli ultimi provvedimenti emanati ha finalmente indetto la gara per l’assegnazione delle concessioni ai nuovi titolari, tuttavia:

a) ha confermato la proroga generalizzata delle concessioni al 30.9.2027;

b) non ha previsto alcun termine certo entro cui concludere la selezione, essendosi limitato ad auspicarne la conclusione in via tendenziale entro 4 mesi dalla data di ultima pubblicazione del bando (pagina 6 del bando), senza alcuna ragionevole certezza che tale termine verrà rispettato, con conseguenze decisive per la prossima stagione estiva del 2026; a tal proposito si consideri che il meccanismo indennitario previsto, per complessità e possibilità di contestazioni, si presta a determinare allungamenti della procedura oltre il termine di 4 mesi auspicato dal Comune, come dimostrato dal fatto che lo stesso tecnico selezionato per la valutazione delle perizie, con e-mail inviata al Comune in data 25.1.26, ha precisato di non riuscire ad espletare detto incarico nei trenta giorni preventivati, ma di avere necessità di un tempo doppio (doc. 38 del Comune, depositato il 5.2.26), ritardo che rischia di ripercuotersi negativamente sulla stagione estiva del 2026;

c) ha previsto la proroga definita “tecnica” degli attuali concessionari nelle more della conclusione della gara in asserita applicazione dell’art. 4, comma 7, della L. n. 118/2022, come modificata dal DL n. 131/24, la quale in realtà appare un’ulteriore proroga generalizzata delle concessioni, in contrasto con il diritto eurounitario.

22.3) Ne consegue, pertanto, che l’-OMISSIS-ricorrente ha tuttora interesse all’accoglimento del ricorso al fine di dichiarare l’illegittimità della Delibera impugnata ai fini della pronuncia di “indirizzo” dell’attività amministrativa di cui si è detto.

23) Respinte le eccezioni pregiudiziali, si può passare all’esame del merito.

24) Con l’unico motivo di ricorso è stata dedotta l’illegittimità degli atti impugnati portanti la proroga generalizzata al 31.12.2024 del termine di scadenza delle concessioni demaniali per contrasto con il diritto europeo (artt. 49 e 56 TFUE e ss., dell’art. 12 della Direttiva Servizi) e nazionale (norme e principi concorrenziali, art. 3, commi 1 e 3 della L. n. 118/2022, art. 1 L. n. 241/1990 ove individua i principi di diritto UE, eccesso di potere per travisamento, contraddittorietà e irragionevolezza, parzialità, sproporzione).

In particolare la proroga generalizzata al 31.12.2024 del termine di scadenza delle concessioni demaniali è stata ritenuta illegittima in quanto affetta dai seguenti vizi:

a) violazione dell’art. 3, comma 1, della L. n. 118/2022, in quanto la Delibera impugnata ha disposto la proroga in dichiarata applicazione di tale disposizione nella sua formulazione originaria, laddove tale norma è stata abrogata dalla L. n. 14/2023 e, comunque, perché l’applicazione del testo abrogato di tale disposizione è strumentale all’adozione dell’ennesima proroga generalizzata;

b) per violazione dell'art. 3, comma 3, della medesima L. n. 118/22 e dei principi e norme europee in materia di concorrenza e libertà di circolazione e stabilimento (art. 49 del TFUE e art. 12 Direttiva 2006/123/CE) come precisate dalla Corte di Giustizia, nonché dalle sentenze dell’Adunanza Plenaria n. 17 e 18/2021 e dalla costante giurisprudenza del Consiglio di Stato e di questo Tribunale, in merito alla necessità di effettuare entro il 31.12.2023 l’assegnazione delle concessioni demaniali scadute sulla base di selezioni pubbliche improntate ai principi di imparzialità e trasparenza, con possibilità di disporre la proroga di tale termine unicamente fino al 31.12.2024 nel solo caso di proroghe “tecniche”, ossia disposte in presenza di una selezione pubblica già indetta e unicamente al fine di consentirne la conclusione.

Il motivo è fondato.

24.1) La censura a) è fondata.

Il Comune con l'atto impugnato, in applicazione della "versione originaria" dell'art. 3, della L. n. 118/2022 che prevedeva la possibilità di disporre proroghe "tecniche" delle concessioni scadute fino al 31.12.2024, ha prorogato la scadenza delle concessioni demaniali a tale data.

Senonché tale disposizione è stata modificata con L. n. 14/2023 fin dal 24.2.2023 con previsione, in luogo del termine di proroga tecnica del 31.12.2024, di quello del 31.12.2025, con conseguente abrogazione della norma precedente. Pertanto al momento dell'adozione degli atti impugnati (14.12.2023) la "versione originaria" della norma in questione era già stata abrogata, con conseguente impossibilità di sua applicazione ed illegittimità della Delibera gravata.

In ogni caso l’applicazione della versione abrogata di tale disposizione è illegittima perché è avvenuta al fine di consentire l’ennesima proroga generalizzata delle concessioni in parola, in violazione del divieto disposto dalla normativa eurounitaria, come meglio si preciserà al punto successivo.

24.2) È fondata anche la censura b).

La Delibera impugnata non ha disposto una proroga “tecnica” dell’efficacia delle concessioni demaniali consentita dalla norma, ma ha stabilito la proroga generalizzata al 31.12.2024 che, invece, è vietata.

Costituisce jus receptum quello per cui:

- il diritto unionale (segnatamente gli artt. 49 e 56 del TFUE e l’art. 12 della Direttiva servizi n. 2006/123/CE), come costantemente interpretato dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia UE, del Consiglio di Stato (AP n. 17 e 18/2021 e giurisprudenza successiva) e di questo Tribunale ( ex pluribus : TAR Liguria, Sez. I, n. 111/2026; ID n, 29/2026; ID n. 998/2025; ID n. 199/2025; ID. n. 183/2025; ID n. 869/2024) non consente di disporre proroghe generalizzate delle concessioni scadute, ma impone di riassegnare le relative aree demaniali mediante procedure selettive aperte alla concorrenza;

- la normativa interna in contrasto con tali disposizioni eurounitarie, in base ai noti principi enucleati dalla giurisprudenza richiamata al punto precedente, deve essere disapplicata sia dalla PA che dal Giudice nazionale e i provvedimenti amministrativi adottati in contrasto con tale normativa sono illegittimi.

Ne consegue che non sono ammesse proroghe generalizzate delle concessioni in questione, essendo ammissibili unicamente le proroghe “tecniche” dei rapporti scaduti, ossia quelle finalizzate a consentire l’espletamento e la conclusione delle procedure di gara già iniziate che, per motivi non prevedibili al momento della loro indizione, non possano essere concluse nel termine biennale assegnato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con le sentenze gemelle 17 e 18/2021 (dal novembre 2021 al dicembre 2023).

Coerentemente con tali premesse, anche l’art. 3, comma 3, della L. n. 118/2022 (nella versione applicata dal Comune, ossia quella antecedente alle modifiche introdotte dal DL n. 198/2022) consente unicamente di disporre proroghe “tecniche” dei rapporti scaduti, stabilendo in particolare che “ In presenza di ragioni oggettive che impediscono la conclusione della procedura selettiva entro il 31 dicembre 2023, connesse, a titolo esemplificativo, alla pendenza di un contenzioso o a difficoltà oggettive legate all'espletamento della procedura stessa, l'autorità competente, con atto motivato, può differire il termine di scadenza delle concessioni in essere per il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2024 …. ”.

Dalla piana esegesi letterale della disposizione emerge che essa ammette il ricorso alla proroga tecnica delle concessioni scadute unicamente in presenza di una selezione pubblica che sia stata effettivamente iniziata, non essendo sufficiente il mero proposito di indirla in futuro.

Tale previsione, oltre che inequivoca, è anche conforme ai principi comunitari e perfettamente razionale in quanto funzionale ad evitare il protrarsi dell’inerzia delle amministrazioni in ordine all’indizione delle gare.

Anche il Consiglio di Stato ha precisato che la proroga tecnica di cui alla citata disposizione è ammissibile solo se sia stata adottata “ nel limite in cui, una volta bandita la gara, il Comune avesse incontrato difficoltà oggettive nel suo espletamento o avesse dovuto affrontare vicende contenziose ” (Cons. Stato, sez. VII, VII, 11/02/2025, n.1129, punto 11.e; ID. n. 10131/2024 e 10132/2024 per entrambe ancora al punto 11.e).

In particolare la sentenza -OMISSIS-ha ammesso la proroga tecnica solo quando il Comune abbia “ già indetto la procedura selettiva o, comunque, [abbia] deliberato di indirla in tempi brevissimi, emanando atti di indirizzo in tal senso ” (Cons. Stato, sez. VII, -OMISSIS-punti 55 e seguenti).

Invero l’impugnata Delibera che ha disposto la proroga non è annoverabile tra i citati “atti di indirizzo” cui si riferisce il Consiglio di Stato in quanto questi ultimi presuppongono che sia già stata indetta la gara e che, solo successivamente, sia emersa l’impossibilità - non prevedibile in origine - di concludere tale procedura entro il 31.12.2023, mentre la proroga in contestazione è stata disposta in assenza di una selezione già indetta.

Il Comune, infatti, non ha indetto alcuna gara:

- né nel periodo ultra-biennale assegnato dalle pronunce gemelle 17 e 18/2021 dell’Adunanza plenaria (dal novembre 2021 al dicembre 2023);

- né successivamente, a differenza di altri plurimi Comuni (anche liguri) che hanno iniziato tali gare e le hanno anche concluse con l’assegnazione delle aree ai nuovi concessionari.

Pertanto l’atto di proroga impugnato non è stato adottato per fronteggiare l’oggettiva impossibilità di concludere la procedura già avviata, ma al solo fine di prorogare il termine di indizione della gara ad un momento futuro e incerto, “ ai fini della migliore ricognizione delle concessioni ”.

Il diritto unionale e, segnatamente gli artt. 49 e 56 del TFUE e l’art. 12 della Direttiva servizi n. 2006/123/CE, come costantemente interpretato dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia UE, del Consiglio di Stato (AP n. 17 e 18/2021 e giurisprudenza successiva) e di questo Tribunale ( ex pluribus : TAR Liguria, Sez. I, n. 111/2026, ID. n. 29/2026, ID. n. 199/2025; ID n. 998/2025; ID n. 1001/2025; ID. n. 183/2025; ID. n. 869/2024) non consente di disporre proroghe generalizzate delle concessioni scadute, ma impone di riassegnare le relative aree demaniali mediante tempestive procedure selettive aperte alla concorrenza.

Eventuali norme interne in contrasto con tali disposizioni eurounitarie, in base ai noti principi sanciti dalla normativa comunitaria (artt. 49 e 56 TFUE e ss., dell’art. 12 della Direttiva Servizi), devono essere disapplicate sia dalla PA che dal Giudice nazionale e sono illegittimi i provvedimenti amministrativi adottati in contrasto con tale normativa.

Nel caso in esame, gli atti impugnati hanno procrastinato l’indizione della gara avendo disposto la proroga generalizzata della scadenza delle concessioni demaniali in violazione della normativa nazionale suddetta che ammette solo proroghe “tecniche” o, comunque - anche nel caso in cui si ritenesse che tale norma consentisse di disporre proroghe generalizzate - essa contrasterebbe con il diritto unionale e, quindi, dovrebbe essere disapplicata, con conseguente illegittimità degli atti comunali applicativi impugnati.

24.3) Il Collegio precisa che il difetto del presupposto della previa indizione della gara ha carattere decisivo ed assorbente nel senso che, da solo, è sufficiente a determinare l’illegittimità degli atti gravati, rendendo irrilevante l’esistenza di altre ragioni addotte dal Comune per giustificare l’asserita legittimità degli atti di proroga generalizzata gravati.

In ogni caso non costituiscono legittime ragioni ostative all’indizione della gara:

- la sussistenza delle incertezze normative addotte dal Comune, in quanto l’avvio delle procedure selettive non era impedito, atteso che il quadro normativo, alla luce della giurisprudenza nazionale e comunitaria culminata con le citate sentenze gemelle del Consiglio di Stato 17-18/2021, già prima del 2023, era sufficientemente chiaro per effettuare le suddette selezioni (come dimostra ancora una volta il fatto che plurimi Comuni liguri abbiano indetto e terminato le gare in questione).

- la necessità di effettuare la “ ricognizione delle concessioni e dei rapporti in essere e, quindi, dell’elaborazione delle procedure distinte suindicate ”, giacché tale attività cognitiva – ammesso e non concesso che il Comune ignorasse quali concessioni demaniali sussistessero nel proprio territorio - avrebbe dovuto essere effettuata nel biennio;

- l’esigenza di salvaguardare la continuità gestionale dei beni in concessione, atteso che tale finalità avrebbe dovuto essere perseguita mediante tempestiva indizione della gara e non con la sua proroga di un anno;

- la proroga definita “tecnica”, atteso che in realtà è stata disposta un’illegittima proroga generalizzata.

25) Infine non merita accoglimento neppure l’istanza rinvio pregiudiziale degli atti alla Corte di Giustizia UE ai sensi dell'art. 267, comma 2, T.F.U.E. di cui al punto 11.

a) In primo luogo il quesito riguarda la compatibilità con il diritto UE dell’art. 3, comma 1, della L. n. 118/22 applicato dal Comune per adottare la Delibera impugnata, in punto di ammissibilità di adottare proroghe “tecniche”.

Senonché tale norma di cui si chiede il vaglio di compatibilità eurounitaria, al momento dell’adozione dell’atto gravato, era già stata abrogata, con conseguente illegittima della Delibera impugnata per falsa applicazione di tale norma e conseguente impossibilità ontologica e giuridica del rinvio pregiudiziale.

b) In ogni caso la questione prospettata risulta palesemente infondata atteso che nel caso in questione non sussisteva il presupposto per disporre una proroga “tecnica” costituito dall’avvenuta indizione della gara.

26) Conclusivamente il ricorso deve essere accolto e, pertanto, nella sopra tratteggiata prospettiva di “indirizzo” per l’azione amministrativa, i provvedimenti impugnati devono essere dichiarati illegittimi ai sensi degli artt. 34, comma 3. C.p.a. in combinato con l’art. 21-bis L. n. 287/90, con la previsione delle coordinate conformative ex art. 34, comma 1, lett. c) ed e), C.p.a., in forza delle quali la corretta applicazione della normativa prevede che Comune debba concludere la gara indetta entro il giugno 2026 al fine di consentire l’assegnazione delle concessioni ai nuovi assegnatari in tempo per la stagione estiva del 2026, anche perché le concessioni in essere, in quanto oggetto di proroga generalizzata, sono divenute inefficaci e non legittimano l’ulteriore permanenza dei rispettivi titolari sulle aree demaniali (cfr. T.A.R. Liguria, Sez. I, n.ri 111/2026 e 29/2026).

27) Sussistono le giuste ragioni per la compensazione delle spese del giudizio tra le parti, sia per la particolarità della controversia che per la novità di talune questioni trattate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso di cui in epigrafe, lo accoglie e dichiara l’illegittimità degli atti impugnati ai sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso a Genova nella camera di consiglio del giorno 6 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

SE RU, Presidente

RC OG, Primo Referendario, Estensore

Nicola Pistilli, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RC OG	SE RU

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.