Pubblicato il 15/04/2025

N. 00271/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00909/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le RC

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 909 del 2013, proposto da
Vbio 4 S.a.s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Alessandra Piccinini, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. Francesca Del Borrello, in Ancona, via Alberto Caucci, 10;

contro

GI RC - Servizio Territorio Ambiente e Energia, P.F. Rete Elettrica Regionale, SI del Consiglio dei TR - Dipartimento per il Coordinamento Amministrativo, non costituiti in giudizio;
SI del Consiglio dei TR, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Ancona, corso Mazzini, 55;
GI RC, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano Grassi e Sara Api, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Provincia di Fermo, non costituita in giudizio;

per la condanna

ex art.30 c.p.a. delle amministrazioni resistenti, in solido o, subordinatamente, ciascuno pro quota in relazione alla propria responsabilità, di tutti i danni patiti e patendi dalla società ricorrente a seguito dell'inosservanza del termine di conclusione del procedimento e della perdurante inerzia dell'amministrazione che non ha concluso il procedimento oggetto del presente giudizio preordinato al rilascio di autorizzazione unica ex art.12 del D.Lgs. n. 387/2003, alla costruzione e gestione di un impianto per la produzione di energia elettrica da biogas, ottenuto dalla digestione anaerobica di biomasse, della potenza nominale pari a 999 KWe, su area sita nel Comune di Montegiorgio (FM) in località Fontebella.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della SI del Consiglio dei TR e della GI RC;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 marzo 2025 il dott. Tommaso Capitanio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società ricorrente agisce in questa sede per conseguire la condanna della SI del Consiglio dei TR (di seguito anche “P.C.M.”) e della GI RC al risarcimento dei danni asseritamente subiti in conseguenza della mancata conclusione del procedimento attivato da Vbio 4 in data 27 marzo 2012 e avente ad oggetto il rilascio dell’autorizzazione alla realizzazione, in Montegiorgio, località Fontebella, di un impianto per la produzione di energia elettrica da biomasse avente potenza nominale di 999 KWe.

La ricorrente, in sintesi, evidenzia che il procedimento ha subito notevoli ed ingiustificati ritardi durante la fase istruttoria (e al riguardo stigmatizza in particolare la rimessione della decisione alla SI del Consiglio ai sensi dell’art. 14- quater , comma 3, della L. n. 241/1990, nella versione vigente ratione temporis ) e che comunque, anche dopo la conclusione favorevole della fase “aggravata” svoltasi presso la SI del Consiglio, esso non è mai culminato nell’adozione del provvedimento autorizzativo.

Vbio 4 evidenzia altresì che, nel momento in cui la GI ha riavviato il procedimento a seguito della determinazione favorevole della SI del Consiglio, l’intervento non era più realizzabile per fatto non imputabile ad essa ricorrente, essendo venuta meno la disponibilità del terreno sul quale l’impianto avrebbe dovuto essere realizzato.

2. In punto di fatto Vbio 4 riepiloga in modo dettagliato tutti i passaggi procedimentali, che però non è necessario riportare per esteso nella presente decisione, visto che:

- in generale, le parti resistenti non contestano la ricostruzione delle varie fasi del procedimento operata dalla ricorrente;

- in sede risarcitoria vanno esaminati, nei loro risvolti giuridici, solo alcuni passaggi essenziali della procedura, per cui solo di questi si darà conto nel seguito della sentenza.

Nel formulare la domanda risarcitoria Vbio 4 evidenzia anzitutto la sussistenza di tutti gli elementi di cui all’art. 2043 c.c. e all’art. 2 della L. n. 241/1990, ed in particolare:

- il ritardo ingiustificato nella definizione del procedimento;

- la c.d. colpa d’apparato, sia in capo alla GI RC (per avere deciso di trasmettere l’affare alla SI del Consiglio nonostante non sussistessero i presupposti di cui all’art. 14- quater , comma 3, della L. n. 241/1990 e per avere ingiustificatamente tardato di dare seguito ad alcune richieste istruttorie della P.C.M.) sia in capo alla SI del Consiglio dei TR (per avere indebitamente allungato la durata del sub-procedimento aggravato, in particolare nel momento in cui è stato richiesto un parere all’Istituto Superiore di Sanità);

- il danno ingiusto, consistente nella impossibilità di realizzare l’intervento de quo (intervento che, all’esito del lungo procedimento svolto, è stato ritenuto assentibile dalla SI del Consiglio dei TR) e di percepire gli incentivi previsti dal c.d. Conto energia vigente nel 2012;

- il nesso di causalità fra la condotta delle amministrazioni intimate e il danno subito. A questo riguardo Vbio 4 ribadisce che, nel momento in cui la SI del Consiglio dei Ministeri ha assunto la decisione finale ed ha ritrasmesso la pratica alla GI per l’adozione del provvedimento autorizzativo, era venuta meno, per fatto non imputabile ad essa ricorrente, la possibilità di realizzare l’impianto, visto che il promissario venditore dell’area di sedime aveva esercitato la clausola risolutiva espressa essendo decorso il termine previsto nel contratto (la ricorrente aggiunge a tal proposito che il termine contrattuale era stato individuato ab origine tenendo conto dei termini previsti dalla legge per la conclusione del procedimento di rilascio dell’autorizzazione unica).

Con riguardo al quantum , nel ricorso Vbio 4 chiede il ristoro delle seguenti somme:

- € 150.000,00, a titolo di costi per la progettazione interni;

- € 40.000,00, a titolo di costi per la progettazione esterni;

- € 6.000.000,00, a titolo di lucro cessante (commisurato all’importo totale degli incentivi che la ricorrente avrebbe percepito tenendo conto della vita tecnica dell’impianto, delle ore annue di funzionamento stimate al netto dei fermi programmati e non programmati, etc. e della tariffa prevista dal D.M. 6 luglio 2012, detraendo l’autoconsumo).

Nelle memorie conclusionali, la richiesta risarcitoria viene invece quantificata in oltre € 10.000.000,00, richiamandosi alla perizia di parte allegata all’atto introduttivo del giudizio (documento n. 39).

3. Per resistere al ricorso si sono costituite in giudizio la SI del Consiglio dei TR e la GI RC, le quali chiedono il rigetto della domanda risarcitoria sia nell’ an che nel quantum .

La causa è passata in decisione all’udienza pubblica del 26 marzo 2025.

DIRITTO

4. Prima di passare alla trattazione della domanda proposta da Vbio 4 è opportuno ricordare brevemente la parabola legislativa, amministrativa e giudiziaria che ha connotato la realizzazione, nel territorio regionale marchigiano, degli impianti di produzione di energia elettrica da biomasse.

In una prima fase, antecedente all’entrata in vigore della direttiva comunitaria n. 92/2011 (17 febbraio 2012), le domande di rilascio dell’autorizzazione unica a livello regionale non erano molte, anche in ragione del fatto che l’art. 57, comma 4, della L.R. n. 31/2009 prevedeva la sottoposizione a V.I.A. dei relativi progetti. Dopo che con sentenza n. 332/2010 della Corte Costituzionale l’art. 57, commi 1 e 3, della L.R. n. 31/2009 era stato dichiarato incostituzionale, la GI RC modificava la disciplina relativa alla V.I.A., esentando dalla valutazione di impatto ambientale gli impianti aventi potenza nominale inferiore a 1 MW.

Questo apriva una seconda fase storica, caratterizzata dalla evidente proliferazione delle domande, nonché da uno scenario sempre più conflittuale, che vedeva contrapposti in maniera decisa gli operatori economici che richiedevano l’autorizzazione unica e i soggetti pubblici (in particolare alcuni Comuni) e privati (associazioni ambientaliste e singoli cittadini o gruppi di residenti nelle località in cui dovevano sorgere gli impianti) che si opponevano alla realizzazione degli impianti de quibus . Questo clima è stato determinato anche dalla crescente sensibilizzazione della popolazione da parte di alcune forze politiche che, sulla base di studi clinici e/o di articoli apparsi su riviste scientifiche, hanno sostenuto la pericolosità per la salute umana degli impianti per la produzione di energia elettrica da biomasse.

Naturalmente l’opposizione alla realizzazione degli impianti in argomento trovava linfa anche nella prefata direttiva n. 2011/92/UE in materia di V.I.A., la quale aveva modificato in maniera rilevante, nel senso di incrementare le misure di tutela delle matrici ambientali sensibili, la ormai risalente direttiva 85/337/CEE.

Con particolare riguardo alla situazione marchigiana, va precisato che la disciplina regionale sulla V.I.A. era comunque più stringente rispetto alla normativa nazionale di cui al D.Lgs. n. 152/2006, come modificato dal D.Lgs. n. 4/2008, la quale prevedeva soglie di esenzione dalla V.I.A. molto più alte. La relativa disciplina, contenuta inizialmente nell’art. 24 della L.R. n. 20/2011 – che aveva modificato l’allegato B2 alla L.R. n. 7/2004 – era stata poi trasfusa nella nuova legge regionale sulla V.I.A. n. 3/2012.

Tornando quindi agli effetti incentivanti prodotti dalla previsione in commento, nel corso del 2012 il competente Settore regionale aveva rilasciato numerose autorizzazioni uniche ex art. 12 del D.Lgs. n. 387/2003, adottate all’esito di procedimenti che non contemplavano la fase della V.I.A. proprio perché gli impianti oggetto delle relative istanze avevano potenza inferiore a 1 MW.

Molte di queste autorizzazioni sono state impugnate davanti a questo T.A.R. e fra i motivi di ricorso vi era anche quello relativo alla violazione della direttiva n. 92/2011, dovuta al fatto che la L.R. n. 3/2012 prevedeva soglie di esenzione automatiche basate sulla potenza degli impianti, laddove la direttiva comunitaria sulla V.I.A. (art. 4) prevedeva invece o una valutazione caso per caso oppure un meccanismo di esenzione legale basato però su più parametri (indicati nell’Allegato III alla direttiva) e non solo su quello dimensionale.

Tali argomentazioni sono state evidentemente condivise anche dal Governo, che ha impugnato davanti alla Corte Costituzionale la L.R. RC n. 3/2012, proprio nella parte che interessa in questa sede.

Nelle more della decisione della Consulta:

- la GI RC, ma solo pro futuro , aveva già adeguato la propria legislazione ai rilievi del Governo, modificando la L.R. n. 3/2012 e prevedendo in particolare, all’art. 3, commi 1 e 1- bis , che:

“ 1. Sono sottoposti alla verifica di assoggettabilità di cui all'articolo 8 i progetti indicati negli allegati B1 e B2.

1-bis. I progetti di cui agli allegati B1 e B2, che prevedono soglie dimensionali al di sotto di quelle indicate dai medesimi allegati, sono sottoposti a verifica di assoggettabilità a VIA qualora producano impatti significativi e negativi sull'ambiente, da valutarsi sulla base dei criteri di cui all'allegato C. La Giunta regionale determina le modalità di attuazione ed applicazione della presente disposizione… ” (ulteriori disposizioni erano contenute nei successivi commi dell’art. 3);

- questo Tribunale ha respinto alcuni ricorsi finalizzati all’annullamento delle autorizzazioni uniche rilasciate ai sensi del testo originario della L.R. n. 3/2012 (si veda ad esempio la sentenza n. 301/2013).

In data 29 maggio 2023 è stata pubblicata la sentenza della Corte Costituzionale n. 93/2013, recante la declaratoria di incostituzionalità degli allegati A1, A2, B1 e B2 alla L.R. RC n. 3/2012, nella parte in cui, nell’individuare i criteri per identificare i progetti da sottoporre a V.I.A. e a verifica di assoggettabilità (c.d. screening ), non prevedevano che si dovesse tenere conto di tutti i criteri indicati nell’Allegato III alla direttiva n. 92/2011. Al riguardo va evidenziato che le RC sono state l’unica GI che si è vista annullare la propria legge regionale sulla V.I.A. per contrasto, in parte qua , con la direttiva 92/2011.

A seguito della declaratoria di incostituzionalità della legge regionale sulla V.I.A.:

- il T.A.R. ha accolto alcuni ricorsi proprio in relazione all’omessa effettuazione della V.I.A. ed ha annullato le relative autorizzazioni uniche ( ex multis , sentenze n. 559/2013 e n. 486/2015);

- a livello amministrativo si è aperta una terza fase, avendo la competente struttura regionale stabilito di adeguarsi alla sentenza n. 93/2013 e di richiedere dunque ai proponenti dei progetti ancora in itinere di presentare la documentazione necessaria per lo svolgimento della V.I.A. (una richiesta in tal senso è stata indirizzata anche a Vbio 4, come risulta dal documento allegato n. 37 al ricorso).

Da ultimo si è aperta una quarta fase, successiva all’adozione del D.M. n. 52 del 30 marzo 2015, attuativo del disposto dell’art. 15 del D.L. n. 91/2014, convertito, con modificazioni, dalla L. n. 116/2014. Con tali disposizioni il legislatore statale ha ritenuto di sottrarre alle Regioni il potere di legiferare in materia, stabilendo direttamente le soglie di esenzione dalla V.I.A. valide per tutto il territorio nazionale e consentendo unicamente alle Regioni di proporre al Ministero dell’Ambiente modifiche di tali soglie (si veda l’art. 2 del D.M.).

Per quanto di interesse in questa sede, va detto che l’adozione del D.M. 30 marzo 2015 ha aperto la questione dell’ammissibilità della c.d. V.I.A. postuma relativamente agli impianti che erano stati autorizzati (ed effettivamente realizzati) in esenzione dalla V.I.A. in forza della L.R. n. 3/2012, che avrebbero dovuto essere sottoposti a V.I.A. a seguito della sentenza n. 93/2013 e che erano nuovamente esentati dalla valutazione di impatto ambientale ai sensi del D.M. n. 52/2015 in quanto aventi potenza inferiore rispetto alla nuova soglia di esenzione individuata dalla norma statale sopravvenuta.

Questo Tribunale, avendo registrato nella giurisprudenza della Corte di Giustizia orientamenti contrapposti sul tema, ha operato tre rinvii pregiudiziali, all’esito dei quali il giudice comunitario (sentenza 26 luglio 2017, in cause riunite C-196/16 e C-197/16, e sentenza 28 febbraio 2018, in causa C-117/17) ha ritenuto ammissibile, sia pure a certe condizioni, la possibilità di svolgere la V.I.A. su impianti già realizzati, il che ha consentito ad alcuni operatori – fra i quali, come si dirà, due società del gruppo Vbio – di “sanare” gli impianti medesimi e di continuare ad usufruire del regime di incentivi vigenti nel momento in cui tali impianti erano stati attivati.

Peraltro, proprio le vicende delle due società del gruppo Vbio che si sono giovate della V.I.A. postuma vengono richiamate dalla ricorrente nelle memorie conclusionali ad ulteriore sostegno della domanda risarcitoria, e ciò proprio perché, evidenzia Vbio 4, il rilascio dell’autorizzazione entro il termine previsto dalla legge le avrebbe consentito, sia pure dopo l’inevitabile annullamento del titolo alla luce della sentenza della Corte Costituzionale, di beneficiare anch’essa della giurisprudenza favorevole della CGUE e di conservare dunque gli incentivi nella misura prevista dal Conto energia in vigore nel 2012.

5. Fatta questa premessa storica (la cui utilità risulterà dalle considerazioni che saranno svolte nei prossimi paragrafi), e passando a trattare della domanda formulata da Vbio 4, si devono svolgere le seguenti premesse.

5.1. Nelle vicende relative al mancato o ritardato rilascio dell’autorizzazione unica alla realizzazione di impianti che utilizzano le c.d. energie rinnovabili il c.d. danno da ritardo può essere risarcito per equivalente monetario (e sempre che, ovviamente, sussistano tutti gli altri elementi dell’illecito civile) in misura diversa a seconda che:

- l’amministrazione rilasci il provvedimento ampliativo e il proponente realizzi l’impianto, ma medio tempore l’investimento risulti meno vantaggioso per il proponente (ad esempio perché sono aumentati i costi per la sua realizzazione o perché, come nella specie, è nel frattempo diminuito l’importo degli incentivi concessi dallo Stato per quell’intervento, e così via). In questo caso il risarcimento è in generale pari alla differenza fra i costi stimati inizialmente e quelli effettivamente sostenuti oppure fra i guadagni attesi ab initio e quelli percepibili a seguito della realizzazione dell’intervento;

- il procedimento non venga concluso oppure si concluda con il rilascio del provvedimento ampliativo, ma medio tempore l’intervento non sia più realizzabile per fatto non imputabile al proponente (divieto normativo sopravvenuto, perimento del terreno sul quale l’impianto avrebbe dovuto sorgere, etc.). In questo caso, e sempre che si possa accertare la c.d. spettanza del bene della vita, il risarcimento dovrebbe teoricamente essere pari ai guadagni che il proponente avrebbe percepito in base alle tariffe vigenti all’epoca della presumibile attivazione dell’impianto, detratti i costi di costruzione e di manutenzione periodica dell’impianto e gli altri oneri previsti dalla legge o da atti di regolazione delle autorità di settore. Al riguardo vanno però considerate le puntuali precisazioni operate dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nella sentenza n. 7/2021 (§§ 22. e 26, let. d), il che nella specie escluderebbe comunque, in relazione al quantum , l’accoglimento integrale della pretesa di parte ricorrente.

5.2. Va poi considerato che nel giudizio risarcitorio non è sufficiente, in generale, invocare il superamento del termine massimo previsto dalla legge per la conclusione del procedimento autorizzativo, dovendo l’interessato provare il danno subito per effetto di tale violazione. Questo discorso vale soprattutto nei casi in cui il rilascio del titolo è condizione necessaria ma non sufficiente per accedere al bene della vita sottostante. Nel caso degli impianti che sfruttano le energie rinnovabili, in particolare, l’accesso agli incentivi previsti dai vari Conti energia che si sono succeduti a far tempo dal 2007 è infatti legato più che altro all’attivazione dell’impianto e alla sua connessione alla rete elettrica, per cui è necessario che, ottenuto il titolo autorizzativo, il proponente porti a termine i lavori di costruzione dell’impianto in tempo utile per accedere al Conto energia in vigore in quel momento (è noto infatti che nel corso del tempo la misura degli incentivi è stata progressivamente ridotta).

E sempre in quest’ottica va inoltre osservato che il c.d. dissenso costruttivo (di cui sono espressione le norme di portata generale di cui all’art. 10- bis e 14- bis , comma 3, della L. n. 241/1990) è, a ben vedere, un’arma a doppio taglio per il privato, nel senso che:

- il proponente, in teoria, dovrebbe esigere che il procedimento autorizzativo si concluda con un atto espresso, favorevole o sfavorevole che sia, entro il termine massimo previsto dalla legge per la conclusione della procedura. Ciò, in caso di “resistenza” da parte dell’autorità procedente, potrebbe essere ottenuto con una diffida stragiudiziale o, in caso di ulteriore inerzia, mediante un ricorso avverso il silenzio della P.A. Ovviamente nel caso di diniego la conclusione rapida del procedimento è finalizzata esclusivamente a consentire al proponente di accedere prima possibile alla tutela giudiziaria, sperando che in quella sede il giudice amministrativo adotti provvedimenti favorevoli finalizzati quantomeno a riaprire il procedimento;

- tuttavia, proprio in forza del principio del dissenso costruttivo, nonché alla luce di banali esigenze di economia dei mezzi, nella realtà pratica accade sovente che il proponente accetta di buon grado di apportare al progetto le modifiche richieste dalle amministrazioni che partecipano al procedimento, quando tali modifiche appaiano utili a superare i dissensi emersi in seno alla conferenza di servizi. In questo caso, però, il proponente non può ex post lamentare il superamento del termine previsto dalla legge per la conclusione del procedimento, salvo che non dimostri che le “pause endoprocedimentali” siano state il frutto della dolosa volontà dell’amministrazione procedente o delle altre amministrazioni interessate di ritardare l’adozione del provvedimento finale. In tale ambito, in particolare, anche l’aggravamento del procedimento consistente nella rimessione dell’affare alla SI del Consiglio dei TR ex art. 14- quater , comma 3 della L. n. 241/1990 (si fa ovviamente riferimento alla versione della norma vigente all’epoca di svolgimento del presente procedimento) costituisce un profilo rilevante, nel senso che se il proponente non contesta tale arresto procedimentale (il che è pacificamente ammissibile, come comprova ad esempio il ricorso iscritto al n. 698/2015 R.G. di questo T.A.R., dichiarato perento con decreto n. 258/2021) non può successivamente censurare il ritardo nella definizione della procedura.

6. Fatte queste premesse di carattere generale, con specifico riguardo alla vicenda odierna il Tribunale osserva quanto segue.

6.1. Il primo profilo da esaminare attiene al superamento del termine per la conclusione del procedimento. Al riguardo la società ricorrente evidenzia che, a prescindere dalla infondatezza dei rilievi che alcune delle amministrazioni coinvolte (ed in particolare la Provincia di Fermo e il Comune di Montegiorgio) hanno espresso in merito al progetto, alla data in cui la GI ha deciso di rimettere l’affare alla SI del Consiglio il termine per la conclusione del procedimento era già scaduto.

Premesso che, come già detto, il superamento in sé del termine finale non implicherebbe l’automatica insorgenza della responsabilità aquiliana, in realtà il termine non era stato superato (dovendosi ritenere convincenti le argomentazioni difensive esposte dalla GI alle pagg. 11-14 della memoria depositata il 7 febbraio 2025) e comunque esistevano giustificate ragioni che imponevano quantomeno degli approfondimenti in merito ad alcuni profili ambientali rilevanti.

A questo proposito vanno considerate le seguenti circostanze:

- in generale, non si può negare che un procedimento finalizzato al rilascio di un’autorizzazione per la realizzazione di un impianto per la produzione di energia elettrica da biomasse presenti diversi profili problematici, essendo numerose le matrici ambientali e sanitarie astrattamente coinvolte, e questo a prescindere dalla necessità di sottoporre o meno il progetto a V.I.A. Del resto, la società ricorrente conosce perfettamente la problematica de qua , visto che al gruppo Vbio fanno capo diverse società di progetto che nello stesso periodo avevano chiesto il rilascio dell’A.U. ex art. 12 del D.Lgs. n. 387/2003. Ebbene, tutti questi procedimenti, seppure conclusisi in senso favorevole per i proponenti, hanno implicato approfondimenti tecnici più o meno lunghi, tanto che quasi mai è stato rispettato il termine previsto dalla legge per la loro conclusione;

- non esisteva alcuna preconcetta opposizione da parte della GI al rilascio delle autorizzazioni in parola, tanto è vero che quelle richieste da altre società del gruppo Vbio (si veda proprio la documentazione depositata in limine litis dalla ricorrente, ed in particolare la prefata sentenza della Corte di Giustizia UE 26 luglio 2017, in cause riunite C-196/16 e C-197/16) erano state rilasciate in tempo utile per consentire l’accesso al Conto energia vigente nel 2012. Va però osservato che le relative istanze erano state presentate nell’ottobre e nel dicembre 2011, mentre gli atti di assenso datano 5 giugno 2012 e 29 giugno 2012. Si era dunque nella fase c.d. intermedia di cui si è detto al precedente § 4.;

- in data 7 giugno 2012 era stato però depositato presso la cancelleria della Corte Costituzionale il ricorso promosso dal Governo nei confronti della L.R. RC n. 3/2012, nella parte in cui essa esonerava dalla V.I.A. gli impianti di potenza inferiore a 1 MW. Questa sopravvenienza, oltre a ingenerare nell’amministrazione regionale una comprensibile prudenza nella definizione dei procedimenti pendenti, ha comunque inciso oggettivamente sull’eventuale legittimo affidamento di Vbio 4 nella celere e favorevole conclusione del procedimento e nella conseguente possibilità di accedere agli incentivi di cui al Conto energia vigente. Si deve infatti considerare che la sentenza della Corte Costituzionale sarebbe potuta intervenire anche entro la fine del 2012 e che la stessa avrebbe potuto avere i contenuti più disparati (declaratoria di infondatezza delle questioni sollevate, sentenza interpretativa di rigetto o di accoglimento, rinvio pregiudiziale alla CGUE), di modo che la certezza di poter realizzare ed attivare l’impianto entro il termine inizialmente previsto era oggettivamente venuta meno. Al riguardo va aggiunto che, anche a voler prescindere dal fatto che la ricorrente non ha prodotto in giudizio il cronoprogramma dell’intervento (il documento allegato n. 1 alla perizia di parte - doc. allegato n. 39 al ricorso - riguarda infatti il progetto Vbio 1), i tempi di realizzazione dell’impianto decorrevano dalla data di rilascio del titolo ed essi erano influenzati anche dalle eventuali prescrizioni che la GI avrebbe inserito nell’atto autorizzativo, per cui non è possibile dire con certezza a posteriori che l’impianto sarebbe entrato in funzione entro il 31 dicembre 2012 o quantomeno entro il 30 aprile 2013 (termine, quest’ultimo, previsto dall’art. 30 del D.M. 6 luglio 2012);

- le opposizioni formulate da alcune amministrazioni intervenute nel procedimento non appaiono, ai fini risarcitori, pretestuose o anche solo palesemente infondate, e questo a prescindere dalla volontà politica sottesa a tali opposizioni. Va in effetti osservato che un’amministrazione pubblica locale preposta alla tutela di determinati interessi è legittimata a svolgere valutazioni di carattere politico in merito a progetti che impattano sul proprio territorio, anche se poi, in sede procedimentale, è necessario che l’opposizione si fondi su ragioni di carattere tecnico valutabili oggettivamente dall’autorità procedente e, eventualmente, dal giudice. Con specifico riguardo al caso di specie va allora osservato che: i) la stessa ricorrente ammette di avere presentato spontaneamente, in data 6 e 24 aprile 2012, integrazioni documentali, il che vuol dire che la domanda presentata inizialmente non sarebbe stata accoglibile; ii) la prima seduta della conferenza di servizi è stata indetta dalla GI in tempi ragionevolmente contenuti; iii) non rileva di per sé il ritardo nella trasmissione del verbale della conferenza di servizi del 3 maggio 2012, visto che la ricorrente era presente alla seduta ed era dunque a conoscenza delle integrazioni e dei chiarimenti che avrebbe dovuto fornire; iv) il Comune di Montegiorgio ha espresso il proprio dissenso o comunque la necessità di avviare la procedura “aggravata” presso la SI del Consiglio dei TR sulla base di pareri dell’A.R.P.A.M. e dell’A.S.U.R. e dunque (a prescindere dal merito dei rilievi espressi dalle due amministrazioni) non si trattava di opposizione meramente “politica”. Analogo discorso vale per le problematiche sollevate dalla Provincia di Fermo, in particolare per quanto concerne la viabilità di accesso all’impianto e il contenimento delle emissioni odorigene (con riguardo a quest’ultima problematica si deve rilevare che la stessa Vbio 4, nella nota di risposta del 6 luglio 2012, concordava sulla necessità di introdurre misure volte a mitigare le emissioni durante la fase di stoccaggio e prelievo dalle platee della biomassa)

- né, ai fini della valutazione della condotta della GI e della SI del Consiglio, è dirimente il richiamo alle vicende successive alla sentenza n. 93/2013. Alla data in cui la GI ha trasmesso gli atti alla P.C.M. e per tutta la durata del procedimento “aggravato” non era infatti possibile pronosticare né l’esito del giudizio di costituzionalità, né l’adozione del D.M. 30 marzo 2015 (attuativo del disposto del D.L. n. 91/2014) né l’evoluzione della giurisprudenza della CGUE in tema di ammissibilità della c.d. V.I.A. postuma;

- è invece possibile, anzi doveroso, considerare la condotta serbata dalla ricorrente a seguito della pubblicazione della sentenza della Corte Costituzionale e della favorevole conclusione del procedimento aggravato svoltosi presso la P.C.M., perché si tratta di circostanze oggettive che debbono essere valutate nell’ambito di un giudizio risarcitorio.

6.2. E va allora evidenziato che, a seguito della pubblicazione della decisione del Giudice delle leggi, la GI, in corretta applicazione della sentenza n. 93/2013, ha invitato Vbio 4 a produrre la documentazione necessaria per l’avvio della procedura di assoggettabilità a V.I.A., senza ottenere alcun riscontro perché nel frattempo, come emerge dagli atti di causa, la società ricorrente non aveva più la disponibilità del terreno su cui avrebbe dovuto sorgere l’impianto. Tale situazione permaneva anche dopo che, a seguito dell’entrata in vigore del D.M. 30 marzo 2015, la GI ha comunicato alla ricorrente che ai fini del rilascio dell’autorizzazione non era più necessaria la V.I.A.

Con riferimento alla disponibilità del terreno, risulta per tabulas che la richiesta al proprietario di prorogare la validità dell’accordo è stata formulata dalla ricorrente dopo che era decorso il termine previsto nel preliminare per il rilascio dell’autorizzazione unica (30 gennaio 2013), per cui l’impossibilità di portare a termine l’intervento è addebitabile prima di tutto a Vbio 4, per non essersi adoperata in tempo utile a richiedere al promissario venditore di prorogare la validità del preliminare o per stipulare un nuovo contratto.

Fra l’altro, come il Tribunale ha ritenuto in una recente decisione relativa a fattispecie analoga (sentenza n. 667/2024), non è nemmeno vero che la realizzazione di impianti per la produzione di energia elettrica da biomasse sia divenuta non più remunerativa dopo il 2012, visto che anche per gli anni successivi il legislatore statale ha comunque previsto gli incentivi, anche se in misura via via inferiore rispetto a quelli dei primi Conti energia.

Se queste ultime considerazioni sono corrette, ne discende che la ricorrente non ha subito un danno ingiusto, avendo volontariamente rinunciato a realizzare l’impianto.

Né rilevano le vicende di Vbio 1 e Vbio 2 richiamate nelle memorie conclusionali, perché in quei casi le autorizzazioni erano state già rilasciate (e dunque le due società, dopo la positiva conclusione dei procedimenti di V.I.A. postuma, hanno potuto conservare i benefici già maturati all’epoca), mentre nella specie, come già detto:

- a seguito della pubblicazione della sentenza della Corte Costituzionale n. 93/2013 il progetto di Vbio 4 avrebbe dovuto essere sottoposto a V.I.A., il che del resto è avvenuto, sia pure ex post , per gli impianti autorizzati e realizzati nel vigore della versione originaria della L.R. n. 3/2012 (in questo senso, dunque, non sono condivisibili gli argomenti spesi dalla ricorrente alle pagg. 13-14 della memoria depositata il 21 febbraio 2025). Ma, non avendo la ricorrente, per fatto a sé imputabile, coltivato questo procedimento, non è possibile dire ex post se l’esito della valutazione di impatto ambientale sarebbe stato positivo e se il progetto sarebbe stato approvato senza modifiche;

- non essendole stata rilasciata alcuna autorizzazione, la ditta ricorrente non ha potuto ovviamente avvalersi della disciplina sulla V.I.A. postuma introdotta per via pretoria dalla CGUE, mentre, non avendo più la disponibilità del terreno, non ha potuto nemmeno giovarsi della normativa sopravvenuta più favorevole di cui al D.M. 30 marzo 2015 (che esonera dalla V.I.A. impianti aventi la taglia di quello progettato da Vbio 4).

6.3. Né si può sostenere che, a seguito del parere favorevole espresso dalla SI del Consiglio all’esito della fase “aggravata”, è stata accertata la spettanza del titolo, perché la determinazione finale assunta dalla P.C.M. era condizionata al rispetto da parte di Vbio 4 di tutte le prescrizioni impartite dalle amministrazioni intervenute nel procedimento e di quelle che sarebbero eventualmente emerse nel prosieguo del procedimento (fase che, come detto, non si è svolta a seguito della rinuncia della ricorrente a coltivare il progetto).

6.4. Tutte le suesposte circostanze escludono, ad avviso del Collegio, la responsabilità delle amministrazioni intimate, il che esonera il Tribunale dall’esame delle eccezioni rassegnate dalla difesa regionale in merito al quantum preteso da Vbio 4.

7. In ragione di quanto precede, la presente domanda risarcitoria va respinta.

Le spese del giudizio si possono tuttavia compensare, tenuto conto della complessità oggettiva del procedimento autorizzatorio e delle numerose sopravvenienze che hanno connotata la vicenda sottostante.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le RC (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge e compensa le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 26 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Concetta Anastasi, Presidente

Gianluca Morri, Consigliere

Tommaso Capitanio, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Tommaso Capitanio	Concetta Anastasi

IL SEGRETARIO