Pubblicato il 28/04/2025

N. 00794/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00618/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di RN (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 618 del 2023, proposto dalla società V.S. S.r.l. in liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Pellegrino Cavuoto, con domicilio digitale come da pec estratta dal Registro di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Benevento, via E. Goduti - Pal. De Matteis;

contro

Comune di Avellino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Linda Soraida Ricciardelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'accertamento della illegittimità della procedura espropriativa impugnata, in quanto illegittima per non essere stato emesso il decreto di esproprio definitivo nei termini di legge;

nonché per la verifica della sussistenza dei presupposti indicati dal legislatore per la piena tutela del diritto di proprietà, mediante un provvedimento restitutorio;

e inoltre: per il pagamento delle indennità di occupazione illegittima, a decorrere dalla immissione in possesso o dal termine di quella legittima, oltre interessi e rivalutazione, e oltre al risarcimento di tutti i danni subiti, sempre oltre interessi e rivalutazione monetaria, anche nel caso in cui l'adito Tribunale dovesse ritenere per qualsivoglia motivo non possibile la restituzione delle aree occupate e irreversibilmente trasformate dal convenuto ente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Avellino;

Visti tutti gli atti di causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 aprile 2025 il dott. Roberto Ferrari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente ha premesso di essere proprietaria dal 2008 di un’area sulla quale sorgono alcuni edifici residenziali oltre che un deposito industriale.

1.1 La stessa ha poi ricordato che già nel corso dell’anno precedente all’acquisto del fondo (2007) il Comune di Avellino aveva predisposto un piano di esproprio finalizzato alla realizzazione di una rotatoria che interessa la zona in cui sorge l’edificato e segnatamente all’altezza della “ dorsale che collega la Via Palatucci alla Via Raffaele Aversa ”.

2. Nel 2011, poi, nell’ambito dell’ormai avviato procedimento espropriativo il Comune aveva eseguito l’immissione in possesso, nel cui verbale venivano indicate, tra le altre, le particelle oggetto del presente giudizio: “foglio 12, p.lla 740 (mq. 949); p.lla 741 (mq.1650); p.lla 742 (mq. 332); p.lla 744 (mq. 129); p.lla 745 (mq. 34); p.lla 746 (mq. 85) p.lla 747 (mq. 23); p.lla 748 (mq. 627) p.lla 749 (mq. 238); p.lla 735 (mq. 250); p.lla 738 (mq. 20) per un totale di 4.337 metri quadri”.

3. Come dimostrato dalla documentazione fotografica allegata in atti, i lavori che avevano reso necessario l’avvio del procedimento espropriativo sono nel frattempo terminati e la ricorrente ha quindi precisato che, ad oggi, le aree occupate, costituenti a suo dire suolo edificatorio, ricadono in “ Zone di Nuovo Impianto NI 01”, per le quali è previsto un indice edificatorio territoriale di 0,4 mc/mq.

4. La società ha inoltre riferito che nel corso del tempo avrebbe più volte chiesto al Comune di Avellino di ottenere la documentazione necessaria a valutare gli importi dovuti per l’occupazione medio tempore prodottasi, invitandolo altresì vanamente ad addivenire alla conclusione del procedimento espropriativo. Dopo diversi anni, infine, soltanto con nota del 12 gennaio 2022 il Comune aveva preso atto delle richieste dell’interessata rimarcando, tuttavia, di necessitare di un ulteriore termine “ per accertare i fatti riferiti e la natura dell’eventuale occupazione ” e riservandosi all’esito d’inviare la documentazione richiesta.

5. Nonostante ciò, il Comune si sarebbe limitato anche in seguito ad inviare soltanto copia dei decreti di occupazione del 7.9.2011 e dell’8.11.2011 nonché dei verbali di immissione in possesso del 9.12.2011, senza però fornire alcuna indicazione in ordine alla definizione del procedimento espropriativo ancora in corso.

6. Di conseguenza la società si è vista costretta ad adire il Tribunale mediante l’attuale ricorso nel quale, a conclusione di una trattazione non strutturata su uno specifico articolato ha chiesto “ che l’adito Tribunale accerti la illegittimità della procedura espropriativa, in quanto illegittima per non essere stato emesso il decreto di esproprio definitivo nei termini di legge e di dichiarare il verificarsi dei presupposti indicati dal legislatore per la piena tutela del diritto di proprietà, mediante un provvedimento restitutorio” ed inoltre “ il pagamento delle indennità di occupazione illegittima, a decorrere dalla immissione in possesso o dal termine di quella legittima, oltre interessi e rivalutazione oltre al risarcimento di tutti i danni subiti, sempre oltre interessi e rivalutazione monetaria, anche nel caso in cui l’adito Tribunale dovesse ritenere per qualsivoglia motivo non possibile la restituzione delle aree occupate e irreversibilmente trasformate dal convenuto ente”.

7. Il Comune si è costituito in giudizio senza contestare il merito della pretesa della ricorrente, ma piuttosto rappresentando “ l’impossibilità dell’Ente, benché abbia predisposto tutti i necessari adempimenti, di poter attivare in tempi brevi il procedimento sanante stante l’estensione dell’area interessata e la pluralità di interessi coinvolti ” e nel contempo manifestando “ la volontà del Comune di acquistare al patrimonio demaniale tutta l’area interessata dall’originaria occupazione a tal fine promuovere, nei confronti di tutte le parti interessate, un unico provvedimento sanante con pluralità di destinatari”.

7.1 La difesa civica ha inoltre eccepito il difetto di giurisdizione con riguardo alle pretese risarcitorie ed indennitarie introdotte in giudizio dalla società ricorrente.

8. All’udienza pubblica odierna, sentite le parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

9. Il ricorso è in parte inammissibile per difetto di giurisdizione con riguardo alle pretese indennitarie e risarcitorie ivi proposte e per il resto si presenta invece fondato nei limiti indicati dalle motivazioni che seguono.

9.1 In via preliminare è doveroso evidenziare la fondatezza dell’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalla difesa del Comune di Avellino in ordine alle questioni risarcitorie e indennitarie introdotte dalla ricorrente, le quali, invece, vanno devolute alla giurisdizione del Giudice ordinario “ ivi incluse le somme dovute al proprietario per il periodo di occupazione senza titolo del bene - a norma del comma 3 di detto articolo - nella misura del cinque per cento annuo del valore venale dello stesso, sono devolute alla giurisdizione del giudice ordinario (cfr. C.G.A., 21 marzo 2018, n. 165; Cons. Stato, Sez. IV, 25 gennaio 2018, n. 500; Cass. civ. sez. un. 8/11/2018, n. 28573; Cass. Civ. SS.UU., ord. 29 ottobre 2015, n. 22096; sentenza 25 luglio 2016, n. 15283) (TAR Campania, RN, sez. II, n. 2016/2024).

9.1.2 Quanto alla pretesa risarcitoria per il periodo di occupazione senza titolo, in particolare, pur nella consapevolezza dell’esistenza di un ampio e diffuso dibattito sul tema, il Collegio non può fare a meno di riferirsi all’impostazione in base alla quale “ la quantificazione del danno in sede di adozione del decreto ex art. 42 - bis del d.p.r. n. 327 del 2021” va considerata “ quale voce della più ampia posta indennitaria dovuta al proprietario vittima della condotta illecita, secondo la ricostruzione dell’istituto (in termini indennitari, per l’appunto, anziché risarcitori) prospettata da Cass. civ., sez. un., n. 20691 del 2021 (cui adde, ex multiis, Cass. civ., sez. I, 30 maggio 2023, n. 15188) (tra le più recenti Consiglio di Stato. Sez. IV n. 608/2025).

Di conseguenza, anche per le pretese risarcitorie finalizzate a ottenere il risarcimento per il mancato godimento del bene per il periodo di occupazione illegittima “ la giurisdizione è pacificamente devoluta al giudice ordinario ( cfr. Cass. civ., sez. un., n. 20691 del 2021 e Cass. civ., sez. I, 30 maggio 2023, n. 15188).. . sicché nulla avrebbe potuto statuire sul punto il giudice amministrativo, dovendosi egli limitare alla declaratoria dell’obbligo di pronuncia sull’istanza dell’Istituto finalizzata ad ottenere la restituzione del bene o la sua acquisizione nelle forme di legge (ibidem) . E proprio la sentenza delle SSUU appena citata in parentesi ha ampiamente individuato le ragioni del prefato riparto di giurisdizione, qualificando la “ natura intrinsecamente indennitaria del credito vantato dal proprietario del bene e globalmente inteso dal legislatore, come un “unicum” non scomponibile nelle diverse voci, con l'effetto non consentito di attribuire una diversa e autonoma natura e funzione a ciascuna di esse; di conseguenza, l'attribuzione di una somma forfettariamente determinata a “titolo risarcitorio” (pari all'interesse del cinque per cento annuo sul valore venale del bene, a norma del terzo comma dell'art. 42-bis) vale unicamente a far luce sulla genesi di uno degli elementi (il mancato godimento del bene per essere il cespite occupato “senza titolo” dall'Amministrazione) che vengono in considerazione per la determinazione dell'indennizzo in favore del proprietario, il quale non fa valere una duplice legittimazione, cioè di soggetto avente titolo ora a un “indennizzo” (quando agisce per il pregiudizio patrimoniale, e non patrimoniale, conseguente alla perdita della proprietà del bene), ora a un “risarcimento” di un danno scaturito da un comportamento originariamente contra jus dell’Amministrazione; appartengono invece alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie nelle quali sia dedotta la illegittimità in sé del provvedimento di acquisizione, per insussistenza dei requisiti previsti dalla legge, anche ai fini della valutazione delle attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico che ne giustificano l'emanazione, in relazione ai contrapposti interessi privati e all'assenza di ragionevoli alternative alla sua adozione” (Cassazione civile sez. un., 20/07/2021, n.20691).

9.1.3 Le predette pretese, peraltro, potranno essere posposte rispetto alla definizione del procedimento ex art. 42 bis TUE, proprio perché inglobate, sia nel caso di apprensione del bene che di rilascio, nella complessiva definizione alla quale il Comune dovrà comunque addivenire in ragione di quanto disposto nel prosieguo della presente sentenza.

9.2 Non di meno, seguendo i già citati precedenti della Sezione, il Collegio reputa di poter precisare, in linea con il dettato normativo, che nella determinazione delle poste risarcitorie e indennitarie l’Amministrazione farà riferimento a criteri e valori oggettivi, tenendo conto innanzitutto del regime urbanistico dei suoli e della presenza di eventuali vincoli e zone di rispetto (TAR Campania, RN, sez. II, n. 2016/2024). A tal fine, ed in virtù del principio di completezza dell'istruttoria, l'Amministrazione dovrà acquisire ogni elemento disponibile per giungere ad una corretta determinazione del “quantum” dovuto a titolo risarcitorio, facendo eventualmente ricorso anche al valore medio indicato nelle banche dati delle quotazioni immobiliari dell'Agenzia delle Entrate.

10. Delimitato il thema decidendum scrutinabile dal Tribunale può in primo luogo essere ora esaminata la domanda di restituzione dei fondi occupati che la ricorrente ha reclamato in via principale.

10.1 In proposito il Collegio, ripercorrendo le considerazioni già svolte in precedenti ed analoghe vicende, reputa opportuno ricordare che, in ragione del divieto enunciato dal Primo Protocollo addizionale della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, l’irreversibile trasformazione del suolo per effetto della realizzazione di un’opera pubblica non determina il trasferimento della proprietà del bene, dalla sfera giuridica del proprietario a quella della P.A. (cfr. da ultimo TAR Campania, RN, sez. II, n. 2355/2024). Nemmeno la realizzazione di un’opera pubblica costituisce impedimento alla possibilità di restituire l’area illegittimamente appresa, e ciò indipendentemente dalle modalità - occupazione acquisitiva od usurpativa - di acquisizione (cfr. C. Cost. 4 ottobre 2010, n. 293; Cons. Stato, Sez. V, 2 novembre 2011, n. 5844).

10.2 Per converso non è al privato avente diritto né al Giudice che spetta determinare il destino del fondo occupato dalla mano pubblica nella perduranza della sua occupazione illegittima. E infatti, come ribadito dalla giurisprudenza amministrativa anche nella sua più autorevole istanza, la corretta interpretazione dell’art. 42 bis T.U.E. è nel senso che: “ in caso di utilizzazione di un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, non è possibile condannare sic et simpliciter la pubblica amministrazione, in assenza di un giudicato restitutorio, alla restituzione dell'area occupata, dovendosi previamente concedere all'amministrazione un congruo termine per decidere, nell'esercizio della propria discrezionalità, se procedere alla restituzione dell'area, previa sua rimessione in pristino stato, oppure se adottare il provvedimento acquisitivo ai sensi dell'art. 42-bis del D.P.R. n. 327/2001, qualora sussistano i presupposti di legge ” (Cons. Stato, Ad. Plen. n. 2/2016, n. 2/2020, n. 3/2020, n. 4/2020)”.

10.3 Applicando alla vicenda odierna i principi normativi e le coordinate ermeneutiche rinvenibili dalla giurisprudenza appena sunteggiata, la domanda restitutoria avanzata dai ricorrenti merita solo in parte accoglimento.

Preme da subito rilevare, anche in considerazione delle difese articolate dal Comune, come tra le parti risulti incontroverso che l’opera pubblica sia stata realizzata e che fino ad ora giammai sia cessata l’occupazione dell’area di proprietà della ricorrente, nonostante la dichiarazione di pubblica utilità sia divenuta inefficace, non essendo tempestivamente intervenuto il decreto di esproprio o altro atto equipollente (cessione bonaria/decreto di acquisizione sanante).

10.3.1 Talchè, in forza dell'attuale quadro normativo - delineato, in gran parte dal citato art. 42 bis TUE - il Comune di Avellino ha l’obbligo giuridico di far venir meno l’occupazione “ sine titulo ” adeguando la situazione di fatto a quella di diritto; ciò che deve avvenire, in prima battuta, mediante la restituzione degli immobili così come richiesta dalla esproprianda, nei limiti sopra descritti, previa riduzione in pristino, oltre che mediante l’indefettibile risarcimento del danno per il periodo di occupazione illegittima: ed in tal senso la domanda va accolta.

10.4. Ciò precisato il Comune, lì dove, come confermato anche in corso di causa, intendesse davvero apprendere definitivamente i beni espropriati, dovrà acquisirli ai sensi dell'art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001 mediante l’emissione del provvedimento di acquisizione sanante (cfr. Cons. Stato, IV, n. n. 1514/2012, nonché, fra le tante, Tar Catania, II, n. 1220/2013 e n. 1974/2012), ferma restando la possibilità che sopravvenga un accordo di cessione del bene all’Amministrazione. Detto esercizio della discrezionalità amministrativa va ancora garantito nell’attuale fase, posto che il Giudice non può condannare “ direttamente in sede di cognizione l'Amministrazione a emanare tout court il provvedimento in questione; vi si oppongono, da un lato, il principio fondamentale di separazione dei poteri (e della riserva di amministrazione) su cui è costruito il sistema costituzionale della Giustizia Amministrativa, dall'altro, uno dei suoi più importanti corollari processuali consistente nella tassatività ed eccezionalità dei casi di giurisdizione di merito sanciti dall'art. 134 c.p.c., fra i quali non si rinviene tale tipologia di contenzioso ” (cfr., nel riprendere consolidati principi, T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. II, n.934/2022).

Tuttavia, è bene ribadirlo, stante il prolungarsi ingiustificato dell’inerzia, il prefato potere dovrà essere dispiegato nei termini perentori che nel prosieguo di questa stessa decisione verranno assegnati, al fine di evitare il commissariamento dell’esercizio dello stesso potere de quo .

11. A questo punto, seguendo le indicazioni compendiate anche nei più recenti arresti della Sezione, il Comune di Avellino ha una triplice alternativa: “ i) può fare ricorso ad un accordo transattivo che determini il definitivo trasferimento su base negoziale della proprietà dell'immobile, verso il pagamento di quanto stabilito di comune accordo con il proprietario dei terreni; ii) in mancanza, deve restituire i terreni illegittimamente occupati, previa riduzione in pristino stato; iii) in alternativa, può provvedere all'acquisizione autoritativa del bene ex art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001, con effetto ex nunc e con la corresponsione del necessario indennizzo, effettuando anche il doveroso risarcimento del danno per il periodo di occupazione illegittima . Nel caso di adozione di decreto ex art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001, l'ente oltre ad adottare tutti i provvedimenti necessari a definire la procedura espropriativa (frazionamento e trascrizione) dovrà corrispondere ai ricorrenti: - un indennizzo corrispondente al valore venale dei terreni occupati al momento dell'adozione del provvedimento di acquisizione, oltre il 10% di tale valore per il ristoro del danno non patrimoniale (art. 42 bis, primo e terzo comma); - il risarcimento per l'occupazione illegittima, per il periodo intercorrente tra l'inizio dell'occupazione illegittima e la regolarizzazione dell'acquisto della proprietà da parte del Comune secondo le modalità sopra descritte, da computare nella misura dell'interesse del 5% sul valore venale del terreno occupato al momento dell'adozione del provvedimento di acquisizione (art. 42 bis, terzo comma) (in questi termini, TAR Campania, RN sez. II n. 2016/2024).

12. Al fine di rendere effettive le ordinate prescrizioni, pur non potendo recta via ordinare la restituzione dei beni come richiesta dalla società ricorrente, il Tribunale dispone, a questo punto, che il Comune di Avellino ai sensi dell'art. 34, primo comma, lett. c), c.p.a. si determini in ordine alla restituzione o all'acquisizione dell'immobile della ricorrente entro il termine di centocinquanta giorni dalla comunicazione o notificazione, se anteriore, della presente decisione e che l'eventuale provvedimento di acquisizione, così come previsto dall’art. 42 bis TUE, sia tempestivamente notificato al proprietario e trascritto presso la Conservatoria dei registri immobiliari a cura dell'amministrazione procedente, nonché comunicato alla Corte dei Conti.

13. Conclusivamente, il ricorso va in parte dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione quanto alle pretese indennitarie e risarcitorie in esso vantate che andranno proposte innanzi al Giudice ordinario.

Per il resto il ricorso è accolto sulla base delle sovraesposte considerazioni, con conseguente riconoscimento del diritto alla restituzione del bene nei limiti sopra descritti, previa riduzione in pristino.

In alternativa alla disposta restituzione, secondo il disposto dell’art. 42 bis T.U.E. e tenuto conto delle coordinate normative ed interpretative indicate in motivazione, il Comune dovrà decidere sull’acquisizione del bene ai sensi dell’art. 42 bis cod.proc.amm. nei tempi e con le modalità antescritte, salve tutte le ulteriori conseguenze indennitarie e risarcitorie.

14.Le spese di giudizio, tenuto conto della complessità della vicenda possono essere compensate tra le parti, ad eccezione del contributo unificato, che viene invece posto definitivamente a carico del Comune resistente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di RN (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto dichiara il proprio difetto di giurisdizione in favore del Giudice ordinario su tutte le questioni indennitarie e risarcitorie proposte, mentre per il resto lo accoglie nei sensi e nei limiti di cui in motivazione e per l’effetto: - dispone che il Comune di Avellino ai sensi dell'art. 34, primo comma, lett. c), c.p.a. si determini in ordine alla restituzione o all'acquisizione dell'immobile della ricorrente entro il termine perentorio di centoventi giorni dalla comunicazione o notificazione, se anteriore, della presente decisione e che l'eventuale provvedimento di acquisizione, così come previsto dall’art. 42 bis TUE, sia tempestivamente notificato al proprietario e trascritto presso la Conservatoria dei registri immobiliari, a cura dell'Amministrazione procedente, nonché comunicato alla Corte dei Conti.

Compensa tra le parti le spese processuali, ad eccezione del contributo unificato che segue la soccombenza e viene posto a carico del Comune di Avellino.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in RN nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Nicola Durante, Presidente

Laura Zoppo, Referendario

Roberto Ferrari, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Ferrari	Nicola Durante

IL SEGRETARIO