Pubblicato il 09/12/2025

N. 04032/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01557/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1557 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da CH ZO, rappresentata e difesa dall'avvocato Massimo Pallini, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

contro

l’Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente (RE) e la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Milano, via Freguglia, 1;

nei confronti

la Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi - PCM, non costituita in giudizio;

(A) Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- per l'annullamento della decisione di cui alla comunicazione ARERA in data 23 febbraio 2022, appresa dalla ricorrente con comunicazione di ACER in data 3 giugno 2022, con conseguente accertamento del diritto della ricorrente a percepire le indennità e i rimborsi spese connessi all’incarico di membro supplente del Board of Appeal di ACER (European Union Agency for the Cooperation of Energy Regulators);

- nonché per la condanna dell’Amministrazione al risarcimento di tutti i danni patrimoniali e non patrimoniali cagionati dalla pluriennale dequalificazione patita dal 2015 ad oggi;

(B) Per quanto concerne i suoi motivi aggiunti del 10.01.2023:

- per l’accertamento della natura vessatoria e dequalificante della condotta posta in essere dai vertici e dalla dirigenza di ARERA al fine di indurre la ricorrente a rassegnare le proprie dimissioni dall’incarico di Vice-Chair dell’EPU (European Policy Unit) presso il CEER (Council of European Energy Regulators);

- nonché per il risarcimento di tutti i danni patrimoniali e non patrimoniali cagionati dalla pluriennale dequalificazione patita.

Visti il ricorso introduttivo, i suoi motivi aggiunti e il ricorso incidentale per l’accesso agli atti in corso di causa di cui all’art. 116, comma 2 del c.p.a.;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di RE e della Presidenza del Consiglio dei Ministri;

Vista l’ordinanza collegiale n. 1611 del 2023;

Visti gli artt. 35, co. 1, e 85, co. 9, cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 dicembre 2025 il dott. RI US RU e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La dott.ssa CH ZO, funzionario con qualifica (apicale) di Primo funzionario, livello stipendiale 12 presso l’Autorità di regolazione energia, reti e ambiente (d’ora in avanti anche “RE”), proponeva un ricorso articolato in epigrafe, notificato in data 02.08.2022, per mezzo del quale chiedeva a questo Tribunale:

a. di disporre l’annullamento della comunicazione in data 23.02.2022, appresso dalla ricorrente in data 5.06.2022, con cui RE comunicava che i compensi a lei spettanti in qualità di Alternate Member del Board of Appeal (BOA) della European Union Agency for the Cooperation of Energy Regulators (ACER) avrebbero dovuto essere versati all’Autorità medesima e, per l’effetto, di accertare il diritto della dott.ssa CH ZO a percepire le indennità ed i rimborsi spese connessi all’incarico di membro supplente del Board of Appeal di ACER, come da nomina con determinazione n. 10/2021 di ACER, coerentemente al Regolamento (UE) 2019/942 e alle delibere nn. 9/2021 e 10/2021 di ACER e come da autorizzazione di RE del 15/10/2021;

b. di accertare, altresì, l’intervenuto demansionamento della ricorrente a partire dal suo rientro in RE nel settembre 2015, successivamente al periodo di distacco presso ACER, a causa della mancata riassegnazione della ricorrente ad un ruolo e ad un incarico corrispondente alla sua professionalità di esperto legale in diritto europeo in coerenza con la qualifica di assunzione e della seniority ed esperienza maturata;

c. conseguentemente di condannare l’RE al risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali dalla stessa subiti e subendi a far data dal settembre 2015 a causa del demansionamento sia a titolo di danno al patrimonio e alla reputazione professionale da quantificarsi in misura pari a € 372.435,94, sia per danno biologico da quantificarsi in misura pari a € 250.390,00, sia per perdita di chances da quantificarsi in misura pari a € 57.400,00 per la perdita della indennità da responsabile di unità, oltre alle differenze retributive perdute per la mancata attribuzione di 4 livelli retributivi (1 livello per gli anni 2016, 2017, 2018, e per il biennio 2019/2020), quest’ultime da quantificarsi successivamente in separato giudizio, o nella diversa misura ritenuta di giustizia dal Tribunale adito per ogni voce di danno anche in via equitativa.

A tal fine articolava i seguenti motivi di ricorso:

I. VIOLAZIONE DI LEGGE: ART. 31 D.P.R. N. 3 DEL 10/1/1957;

II. VIOLAZIONE DELL’ART. 9 DPCM 30/10/2014 N. 184;

III. VIOLAZIONE DEL REGOLAMENTO UE 2019/942 ART. 25, PARAGRAFO 3 E ART. 26, PARAGRAFO 2, DELLE DELIBERE ACER 9/2021 DEL 16/6/2021 E 10/2021 DEL 30/9/2021. VIOLAZIONE DI LEGGE PER DIFETTO DI MOTIVAZIONE. ECCESSO DI POTERE.

2. Con successivo ricorso per motivi aggiunti, notificato in data 12.12.2022, la ZO chiedeva, altresì, a questo T.A.R.:

d. di accertare la natura “vessatoria e dequalificante” della condotta dei “vertici” e della “dirigenza” RE per indurla a dimettersi dall’incarico di Vice-Chair della European Policy Unit (EPU) presso il Council of European Energy Regulators (CEER);

e. di condannare, sempre l’RE, al risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali causati dalla “pluriennale dequalificazione patita” , anche successivamente al ricorso introduttivo, secondo i criteri di quantificazione indicati nella presente memoria o nella diversa misura ritenuta di giustizia dal Tribunale adito, per ogni voce di danno, anche in via equitativa.

La ZO proponeva, altresì, l’ammissione in via istruttoria:

a) di una articolata prova testimoniale, sulle circostanze di fatto rappresentate nel ricorso introduttivo e nei motivi aggiunti;

b) dell’ordine di esibizione delle delibere di promozione alla posizione di Responsabile di Unità di tutti i componenti della Direzione Legale dal 2015 ad oggi, nonché degli organigrammi dell’RE e gli atti dei processi di valutazione della ricorrente per gli stessi anni;

c) di una consulenza tecnica medico-legale per accertare il rapporto eziologico del danno psico-fisico patito dalla ricorrente e le condotte dequalificanti e vessatorie adottate dalla direzione dell’RE nei suoi confronti dal settembre 2015 ad oggi, nonché per quantificare l’entità di tale danno.

3. In data 21.04.2023 la ricorrente proponeva, altresì, una domanda incidentale di accesso ex art. 116, comma 2 del cod.proc.amm. chiedendo a questo T.A.R. di disporre l’annullamento dei provvedimenti con i quali la Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi presso la Presidenza del Consiglio dei ministri n. 4/06 e la Direzione affari generali e risorse di ARERA opponevano il diniego all’ostensione dei documenti richiesti con l’istanza del 20.12.2022.

4. Con ordinanza n. 1611 del 27.06.2023 questo Tribunale respingeva la domanda incidentale, rinviando la decisione sulle spese di lite alla conclusione del giudizio di merito.

5. Resisteva nel complessivo giudizio l’RE, deducendo con articolate memorie la complessiva infondatezza del gravame.

6. In vista dell’udienza di merito entrambe le parti insistevano nell’accoglimento delle rispettive tesi.

7. Giunta, infine, l’udienza pubblica del 3 dicembre 2025, il Tribunale, ai sensi dell’art. 73, comma 3 del cod.proc.amm., ha rilevato una possibile ragione di inammissibilità del ricorso per cumulo di domande aventi oggetti differenti, non connesse tra loro, né relative a decisioni adottate nell'ambito di uno stesso procedimento.

All’esito della discussione tra le parti costituite, il ricorso è passato in decisione.

8. Ciò posto, in coerenza con quanto sollevato ex officio , il ricorso originario e i suoi motivi aggiunti sono inammissibili.

9. Il Collegio ricorda che, secondo la consolidata giurisprudenza amministrativa in materia (di recente compendiata dalla Sezione Quinta del Consiglio di Stato con la sentenza n. 8181 del 5 settembre 2023):

- nel processo amministrativo impugnatorio, la regola generale è che il ricorso abbia a oggetto un solo provvedimento e che i vizi - motivi si correlino strettamente a quest’ultimo, salvo che tra gli atti impugnati esista una connessione procedimentale o funzionale (da accertarsi in modo rigoroso onde evitare la confusione di controversie con conseguente aggravio dei tempi del processo, ovvero l’abuso dello strumento processuale per eludere le disposizioni fiscali in materia di contributo unificato), tale da giustificare la proposizione di un ricorso cumulativo (Cons. Stato, sez. III, 3 luglio 2019, n. 4569);

- nel processo amministrativo, affinché il ricorso cumulativo sia ammissibile, non è sufficiente una connessione soggettiva tra le parti, ma è necessaria la sussistenza di elementi oggettivi quali la comunanza dei presupposti di fatto o di diritto o la riconducibilità delle pretese azionate nell’ambito del medesimo rapporto o di un’unica sequenza procedimentale (Cons. Stato, sez. III, 15 luglio 2019 n. 492);

- la regola generale dell’impugnabilità, con un ricorso, di un solo provvedimento può essere derogata nelle sole ipotesi in cui la cognizione, nel medesimo giudizio, della legittimità di più provvedimenti sia imposta dall’esigenza di concentrare in un’unica delibazione l’apprezzamento della correttezza dell’azione amministrativa oggetto del gravame, quando questa viene censurata nella sua complessità funzionale e, soprattutto, per profili che ne inficiano in radice la regolarità e che interessano trasversalmente le diverse, ma connesse, sequenze di atti (Cons. Stato, sez. V, 22 gennaio 2020, n. 526);

- è perciò necessario, ai fini dell’ammissibilità del ricorso cumulativo proposto avverso distinti provvedimenti, che gli stessi siano riferibili al medesimo procedimento amministrativo, seppur inteso nella sua più ampia latitudine semantica, e che con il gravame vengano dedotti vizi che colpiscano, nelle medesima misura, i diversi atti impugnati, di modo che la cognizione delle censure dedotte a fondamento del ricorso interessi allo stesso modo il complesso dell'attività provvedimentale contestata dal ricorrente, e che non residui, quindi, alcun margine di differenza nell’apprezzamento della legittimità dei singoli provvedimenti congiuntamente gravati;

- l’ammissibilità del ricorso cumulativo resta subordinata all’articolazione, nel gravame, di censure idonee ad inficiare segmenti procedurali comuni, situazione in cui si verifica una identità di causa petendi e una articolazione del petitum che, tuttavia, risulta giustificata dalla riferibilità delle diverse domande di annullamento alle medesime ragioni fondanti la pretesa demolitoria che, a sua volta, ne legittima la trattazione congiunta (Cons. Stato, sez. III, 20 ottobre 2021, n. 7045; sez. V, 13 giugno 2016, n. 2543), sicché il ricorso cumulativo è ammissibile a condizione che ricorrano congiuntamente i requisiti della identità di situazioni sostanziali e processuali, che le domande siano identiche nell’oggetto e che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e che identiche siano altresì le censure (Cons. Stato, sez. V, 17 giugno 2019, n. 4096);

- il predetto, costante, orientamento (tra altre, Cons. Stato, sez. III, 18 maggio 2021, n. 3847) trova fonte nell’Adunanza plenaria n. 5 del 27 aprile 2015, che ha stabilito i rigidi confini in cui può essere proposto un ricorso cumulativo, rilevando che: la regola generale del processo amministrativo risiede nel principio secondo cui il ricorso abbia a oggetto un solo provvedimento e che i motivi siano correlati strettamente a quest’ultimo, con la sola eccezione di atti contestualmente impugnati e a condizione, in questo caso, che sussista una connessione procedimentale o funzionale da accertarsi in modo rigoroso onde evitare la confusione di controversie con conseguente aggravio dei tempi del processo o, addirittura, l’abuso dello strumento processuale per eludere le disposizioni fiscali in materia di contributo unificato; la proposizione di un ricorso cumulativo o collettivo al di fuori dei casi in cui ciò è consentito rende il ricorso inammissibile, in quanto l’ammissibilità del ricorso è una condizione di decidibilità nel merito, come si ricava, a contrario, dall’art. 35 comma 1 lett. b) e c) cod. proc. amm., secondo cui il ricorso deve essere dichiarato inammissibile o improcedibile, a seconda dei casi, quando sussistono o sopravvengono altre ragioni ostative ad una pronuncia sul merito; tale evenienza rientra, dunque, nell’ambito delle condizioni dell’azione e, cioè, dei requisiti necessari affinché la domanda proposta al giudice possa essere decisa nel merito e non dei presupposti processuali, essendo il processo ritualmente instaurato e potendo proseguire fino alla decisione (cfr. Cons. Stato, Sez. V, n. 8181/2023 cit.).

9.1. I superiori principi direttivi sono stati, peraltro, ritenuti applicabili anche con riferimento a controversie ricadenti nell’ambito della giurisdizione esclusiva “ in quanto tale circostanza non vale a modificare le condizioni di proponibilità del ricorso collettivo e cumulativo, legate alla struttura impugnatoria del giudizio amministrativo ” (ex multis , Cons. Stato, sez. VI, 22 luglio 2025, n. 6446 che richiama anche Cons. Stato, sez. VI, 28 febbraio 2024, n. 1934).

10. Stante, dunque, la operatività anche dei criteri direttivi giurisprudenziali sopra enunciati anche per gli ambiti di giurisdizione esclusiva, il Collegio ritiene che nel caso di specie non sussistano le condizioni per la proponibilità dell’impugnativa in analisi.

10.1. Preliminarmente, la complessiva impugnativa, costituita dal ricorso originario e dai suoi motivi aggiunti, è sicuramente riconducibile al modello legal-giurisprudenziale del ricorso cumulativo, in quanto propone dinanzi a questo Tribunale domande con contenuto diversificato, di annullamento, di accertamento fino a quella di risarcimento per danni per responsabilità extracontrattuale.

10.2. Tale eterogeneità delle domande introdotte conduce il Collegio a ravvisare gli estremi per la declaratoria di inammissibilità dell’impugnativa, non ravvisandosi l’identità di causa petendi e di petitum in relazione alle domande azionate.

Difatti, risulta pacifico che in punto di causa petendi l’impugnativa prospetta la sussistenza in capo alla ricorrente:

- di un diritto di credito di origine contrattuale alla percezione delle indennità ed i rimborsi spese connessi all’incarico di membro supplente del Board of Appeal di ACER (European Union Agency for the Cooperation of Energy Regulators ), che la ricorrente ritiene di conseguire per mezzo della domanda di annullamento della comunicazione dell’RE del 23.02.2022;

- di un diritto di credito di origine extracontrattuale al risarcimento del danno professionale, biologico, esistenziale derivante da demansionamento e dequalificazione, con l’allegazione di danni di tipo patrimoniale e non patrimoniale, relativi a un periodo di tempo alquanto ampio, che la ricorrente intende conseguire per mezzo dell’accertamento delle diverse condotte illecite e della conseguente condanna al risarcimento dei rispettivi danni.

Né può sostenersi che una qualche forma di connessione possa essere desunta dalla sola circostanza fattuale della loro diretta o indiretta inferenza al rapporto di lavoro in essere tra la ricorrente e l’RE, atteso che:

a) non viene meno il principio dell’identità delle situazioni sostanziali e processuali così come prescritto dalla giurisprudenza;

b) si tradurrebbe, quindi, nel concreto in una situazione di cumulo in senso soggettivo di cui all’art. 104 del c.p.c., che però non risulta compatibile con il presente modello impugnatorio.

11. Ne discende, alla luce di quanto sopra esposto, l’inammissibilità dell’impugnativa, non sussistendovi l’identità delle cause petendi e dei petita introdotte in giudizio né alcuna ragione di connessione in senso oggettivo tra le stesse secondo i dettami imposti dalla giurisprudenza amministrativa.

12. L’esito meramente processuale dell’impugnativa giustifica la compensazione delle spese di lite tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sulla complessiva impugnativa, come in epigrafe proposta, la dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

TO NC, Presidente

Luca Iera, Primo Referendario

RI US RU, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RI US RU	TO NC

IL SEGRETARIO