Pubblicato il 11/05/2026

N. 02989/2026 REG.PROV.COLL.

N. 04350/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4350 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
La Sonrisa S.p.A., Pol.Fra. S.a.s. di SE OS & C., Ipol S.r.l. Già “Ipol S.p.A.”, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Marcello Fortunato, Franco Gaetano Scoca, Alberto Vitale, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ipol S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Marcello Fortunato, Alberto Vitale, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Sant’Antonio Abate, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Lorenzo Lentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento:

a) per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

– del provvedimento prot. n. 0019923 del 12 giugno 2024, con il quale il Dirigente del Settore Tecnico – organo incompetente - ha respinto l’istanza depositata dalle società ricorrenti (prot. n. 41527 del 07.12.2023) ai fini dell’approvazione della “proposta di Piano Urbanistico Attuativo (PUA) per il recupero, ai sensi dell’art. 29 della legge L. n. 47/1985 e dell’art. 23 – commi 4, 5 e 6 della L.R.C. n. 16/2004, dell’insediamento denominato “Grand Hotel La Sonrisa”;

– di tutti gli atti presupposti, connessi, collegati e consequenziali;

b) per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 14 novembre 2024:

– della delibera di G.C. n. 135 del 08.10.2024, con la quale è stata respinta l’istanza depositata dalle società ricorrenti (prot. n. 41527 del 07.12.2023) ai fini dell’approvazione della “proposta di Piano Urbanistico Attuativo (PUA) per il recupero, ai sensi dell’art. 29 della legge L. n. 47/1985 e dell’art. 23 – commi 4, 5 e 6 della L.R.C. n. 16/2004, dell’insediamento denominato “Grand Hotel La Sonrisa”;

– ove e per quanto occorra, della nota prot. n. 31200 del 26.09.2024, recante la comunicazione dei motivi ostativi;

– della delibera di G.C. n. 143 del 14.10.2024, con la quale sono stati dettati atti di indirizzo per gli atti consequenziali;

– ove e per quanto occorra, della nota del 06.11.2024, avente ad oggetto “verifica catastale ed ispezione del bene acquisito al patrimonio II Accesso”;

- di tutti gli atti presupposti, connessi, collegati e consequenziali;

c) per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 13 dicembre 2024:

– del provvedimento prot. n. 41219 dell’11.12.2024, con il quale il Dirigente del Settore tecnico – Ufficio Suap ha disposto “la revoca della licenza di pubblico esercizio n. 15 del 30.08.1988 aggiornata con n. 17 del 28.12.90 e della licenza per l’esercizio di attività alberghiera n. 1/88 aggiornata in data 21/05/2001 con rilascio di autorizzazione sanitaria n. 279/2001, per l’esercizio di attività alberghiera e contestuale cessazione delle attività alberghiera e di ristorazione nel complesso denominato “La Sonrisa s.p.a.”;

– della nota prot. n. 39773 del 29.11.2024, con la quale la P.A. ha assegnato un termine di appena 5 giorni per presentare osservazioni alla comunicazione di avvio del procedimento sub c);

- ove e per quanto occorra, della nota prot. n. 37754 del 14.11.2024, recante la comunicazione di avvio del procedimento;

– di tutti gli atti presupposti, connessi, collegati e consequenziali.

d) per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 10 marzo 2025:

- della delibera di Consiglio Comunale n. 70 del 20.12.2024, successivamente conosciuta, recante atti di indirizzo in ordine alle modalità di recupero del complesso immobiliare denominato “Grand Hotel La Sonrisa” e, in particolare, è stata ammessa la possibilità di prevedere destinazioni della struttura de qua diverse da quelle attualmente presenti ovvero modalità di recupero diverse dal Piano di Recupero precedentemente depositato dalle ricorrenti;

– ove e per quanto occorra, della delibera di indirizzo n. 143/2024, richiamata nella delibera sub a);

– di tutti gli atti presupposti, connessi, collegati e consequenziali.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Sant’Antonio Abate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore la dott.ssa AR IA D'IO e uditi nell'udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2026 per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO e DI

1. Con il ricorso introduttivo del giudizio, le società La Sonrisa s.p.a., Pol.Fra. s.a.s. di SE OS & C. e Ipol s.r.l., assumendo di essere proprietarie del complesso alberghiero denominato “Grand Hotel La Sonrisa”, sito tra la Via Stabia e la Via Croce Gragnano del Comune di Sant’Antonio Abate, hanno contestato la legittimità del provvedimento di diniego di piano di attuativo, adottato dal Dirigente del Settore Tecnico del Comune, in epigrafe meglio precisato.

Più in particolare, con l’avversato atto, l’amministrazione comunale ha respinto l’istanza delle società ricorrenti, presentata il 7 dicembre 2023, concernente «proposta di Piano Urbanistico Attuativo (PUA) per il recupero, ai sensi dell’art. 29 della legge L. n. 47/1985 e dell’art. 23 – commi 4, 5 e 6 della L.R.C. n. 16/2004», relativa all’insediamento del predetto complesso alberghiero, opponendo la carenza nella titolarità dell’area in capo alle istanti, essendo nelle more intervenuta la confisca in sede penale dell’intero complesso immobiliare.

1.1 Nella narrativa in fatto le ricorrenti hanno esposto che:

- l’insediamento alberghiero, realizzato tra il 1979 ed il 2011, su un’area di circa mq. 40.000, consta di alcuni immobili regolarmente assentiti, tra cui rileva, in particolare, il fabbricato A1, oggetto di ristrutturazione (giusta concessione edilizia n. 117 del 17 ottobre 1979), e di successiva concessione edilizia in sanatoria n. 8/1988, che rappresentava e rappresenta la maggiore consistenza immobiliare insistente sulla proprietà (circa 1.908 mq), adibito a struttura turistico-ricettiva, con vincolo di destinazione alberghiero di cui all’art. 8 della L. n. 217/1983, poi, trasfuso nella L.R.C. n. 16/2000;

- sull’area insistono altri immobili oggetto di procedimenti di condono a tutt’oggi pendenti, mentre altri edifici, le cui istanze di sanatoria sono state respinte, risultano in parte demoliti;

- sotto il profilo urbanistico l’area in questione ricade in zona omogenea del vigente PUC “D2.2 – insediamenti produttivi di interesse locale esistenti in aggregati edilizi in zona agricola (art. 77 Ptc)”, per la quale sono previsti piani di recupero ex art. 29 L. n. 47/1985;

- l’area è altresì ricompresa in “zona territoriale 7” del P.U.T., con indice di densità territoriale per edilizia alberghiera pari a 1 mq/mq (superiore a quello attualmente espresso dai fabbricati delle ricorrenti, pari a 0,33 mq/mq);

- il suddetto complesso turistico ricettivo denominato “Grand Hotel La Sonrisa” è stato oggetto di un procedimento penale nell’ambito del quale è stata contestato il reato di lottizzazione abusiva, ex art. 44 - comma 1, lettera c) D.P.R. n. 380/2001, di cui esse ricorrenti non sono state parti in causa (giudizio svoltosi, tra l’altro, nei confronti dell’ex amministratore unico, sig. OS SE, e l’ex socia, RI GR; il primo prosciolto per prescrizione del reato e la seconda per morte dell’imputato). Con sentenza del Tribunale di Torre Annunziata n. 3444/2016, confermata dalla Corte di Appello di Napoli (n. 9644 del 14 giugno 2022) e, da ultimo dalla Corte di Cassazione, è stata disposta la confisca dei terreni e manufatti.

1.2 Avverso il precitato diniego sono insorte le ricorrenti, le quali hanno articolato plurimi motivi di ricorso, lamentando sia vizi di natura procedurale (incompetenza del Dirigente comunale rispetto all’adozione dell’atto - violazione dell’art. 10 bis L. 241/1990) che di natura sostanziale, per violazione della normativa di settore (art. 44 del D.P.R. N. 380/2001, artt. 29 della L. n. 47/1985 e 23 – CO. 4, 5 E 6 della L.R.C. n. 16/2004) nonché eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria, erroneità del presupposto, sviamento e perplessità.

Più in dettaglio, le deducenti sostengono:

- l’incompetenza del dirigente del Settore Tecnico all’adozione del diniego di PUA, trattandosi, in tesi, di atto di competenza della Giunta Comunale, ai sensi dell’art. 10 del regolamento regionale n. 5/2011, previsto dall'articolo 43-bis della L.R.C. n. 16/2004;

- la violazione del giusto procedimento e dell’obbligo di comunicazione di preavviso di rigetto, ex art. 10 bis della legge 241/90;

- la legittimazione delle stesse alla proposizione del PUA, posto che l’effetto acquisitivo ex art. 44 D.P.R. 380/2001 non si era ancora verificato al momento della presentazione dell’istanza, non essendo stata ancora pubblicata la sentenza della Cassazione, per cui, non essendo la stessa ancora definitiva, l’Amministrazione avrebbe dovuto esaminare nel merito l’istanza. Sotto tale profilo, inoltre, lamentano un danno da ritardo, sostenendo che un esame tempestivo avrebbe evitato la contestazione di carenza di legittimazione;

- a tutto concedere, in tesi di parte, la confisca non escluderebbe la legittimazione delle ricorrenti a presentare il piano attuativo, trattandosi di sanzione amministrativa accessoria, potenzialmente revocabile in presenza di atti incompatibili (come l’approvazione di un PUA): l’eventuale sanatoria - peraltro conforme alla nuova disciplina urbanistica (zona D2.2), che prevede proprio l’approvazione di un piano di recupero per l’area in questione - dimostrerebbe la conformità urbanistica dell’intervento e la volontà del Comune di rinunciare all’acquisizione delle aree.

2. Nelle more della discussione dell’istanza cautelare accessiva al ricorso introduttivo, il Comune, all’evidente fine di superare i rilievi di incompetenza e difetto di partecipazione procedimentale nell’adozione del diniego, ha adottato la delibera di Giunta, oggetto di impugnativa con il primo ricorso per motivi aggiunti, con la quale ha nuovamente respinto l’istanza di PUA. In sostanza, il Comune ha ribadito che le istanti società non sarebbero legittimate a richiederne l’approvazione, non essendo più titolari del complesso immobiliare oggetto di confisca in sede penale.

Anche tale atto è stato avversato dalle ricorrenti, alla stregua di sette articolati motivi in diritto, con cui vengono riproposte e integrate le censure sostanziali già spiegate con il ricorso introduttivo.

In particolare, le ricorrenti lamentano che:

I) l’Amministrazione avrebbe dovuto esaminare tempestivamente e nel merito l’istanza di approvazione del piano di recupero in quanto l’effetto acquisitivo, riconnesso dall’art. 44 del D.P.R. n. 380/2001 alla sentenza definitiva, non si era ancora verificato al momento della presentazione dell’istanza e alla data di adozione dei provvedimenti impugnati, atteso che la sentenza della Cassazione non risultava ancora pubblicata;

II) anche a voler ritenere già operativa la confisca a seguito della pubblicazione del solo dispositivo della sentenza, non sarebbe venuta meno la piena legittimazione a richiedere l’approvazione di un piano urbanistico attuativo di recupero. Ciò in ragione della natura di sanzione amministrativa accessoria della confisca prevista dall’art. 44 del D.P.R. n. 380/2001, che, secondo la prospettazione di parte, sarebbe suscettibile di revoca qualora il Comune adotti atti incompatibili, quali l’approvazione di un PUA, pur senza incidere sulla responsabilità penale; l'eventuale autorizzazione a lottizzare concessa in sanatoria, pur non estinguendo il reato di lottizzazione abusiva, dimostrerebbe "ex post" la conformità della lottizzazione agli strumenti urbanistici e la volontà dell'amministrazione di rinunciare alla acquisizione delle aree al patrimonio indisponibile comunale, con conseguente interesse alla pronuncia del Comune sull’istanza di approvazione del PUA;

III) violazione del giusto procedimento e lesione del diritto di difesa, in quanto, l’Amministrazione, avrebbe omesso di considerare l’effettiva sussistenza di un interesse concreto e attuale all’approvazione del piano delle ricorrenti, le quali, non avendo partecipato al giudizio penale, sono legittimate, in base alla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo e della Corte di Cassazione, alla proposizione di un incidente di esecuzione volto a contestare la confisca; in tale contesto, dunque, l’approvazione del piano di recupero assumerebbe rilievo decisivo, potendo incidere sulla sorte della confisca in sede esecutiva;

IV) violazione della pianificazione urbanistica, contraddittorietà e sviamento, in quanto l’area in questione è ricompresa dal vigente P.U.C. tra quelle destinate al recupero urbanistico (perimetrata dal vigente P.U.C. come zona “D2.2 – insediamenti produttivi di interesse locale esistenti in aggregati edilizi in zona agricola (art. 77 Ptc)”), in attuazione delle previsioni del piano territoriale sovraordinato, che espressamente contemplano il ricorso a piani di recupero per fattispecie analoghe; dunque, il Comune avrebbe dovuto valutare compiutamente e nel merito l’istanza delle ricorrenti, in conformità all’obiettivo del recupero del tessuto edilizio esistente risultante dal vigente assetto pianificatorio;

V) violazione dell’art. 44 D.P.R. 327/2001 e dell’art. 3 L. 241/1990, in quanto il provvedimento impugnato sarebbe privo di adeguata istruttoria e di motivazione effettiva, essendosi l’Amministrazione limitata a riproporre le medesime ragioni già poste a base del precedente diniego dirigenziale, senza dar conto delle ragioni della decisione e delle osservazioni formulate dai destinatari, per le quali l’istanza avrebbe dovuto essere esaminata ed accolta;

VI) obliterazione dell’interesse delle ricorrenti all’approvazione del piano, avendo il Comune trascurato di considerare che a prescindere dalla titolarità formale dell’area, le ricorrenti mantengono un interesse qualificato, anche in qualità di detentori, soprattutto in vista della definizione del procedimento esecutivo volto alla revoca della confisca e tenuto conto che la disciplina urbanistica, nella misura in cui impone il recupero dell’area mediante apposito piano attuativo, porrebbe un vero e proprio obbligo per l’Amministrazione di approvazione;

VII) violazione dei termini procedimentali, atteso che, al momento della presentazione dell’istanza, le ricorrenti erano pacificamente proprietarie dell’area per cui, ove il Comune avesse provveduto tempestivamente all’esame ed approvazione del P.U.A., si sarebbe potuta evitare la stessa applicazione della confisca. A ciò si aggiunge la circostanza che risultano pendenti da decenni diverse istanze di condono edilizio, la cui mancata definizione ha inciso negativamente sulla posizione delle ricorrenti, impedendo loro di dimostrare la legittimità delle opere e di difendersi adeguatamente. Tale inerzia amministrativa rafforzerebbe ulteriormente la fondatezza delle censure oltre a prefigurare possibili profili di responsabilità per danno da ritardo.

3. Con successivo provvedimento datato 11 dicembre 2024 l’Amministrazione comunale ha poi disposto la revoca delle licenze relative all’esercizio di attività alberghiera e di ristorazione, rimarcandone la natura sostanziale di atto di annullamento in autotutela e deducendone l’illegittimità sotto plurimi profili.

In particolare, parte ricorrente ha lamentato, in primo luogo, la violazione delle garanzie partecipative previste dalla legge n. 241 del 1990, assumendo di non essere stata posta in condizione di partecipare effettivamente al procedimento. Espone di aver richiesto l’accesso agli atti e il differimento del termine per la presentazione delle osservazioni, evidenziando che l’Amministrazione avrebbe, tuttavia, adottato il provvedimento concedendo un termine incongruo e senza mettere a disposizione tutta la documentazione richiesta.

Con un secondo ordine di censure, le ricorrenti hanno dedotto la violazione del principio di proporzionalità e del giusto procedimento, sostenendo che, in assenza di ragioni di urgenza, l’Amministrazione avrebbe dovuto consentire una piena esplicazione del contraddittorio procedimentale e, comunque, differire la conclusione del procedimento, anche in considerazione della pendenza di giudizi aventi ad oggetto i medesimi presupposti.

Con ulteriori motivi, parte ricorrente ha sostenuto che il provvedimento impugnato, pur formalmente qualificato come revoca, integri in realtà un annullamento d’ufficio ai sensi dell’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990, adottato in assenza dei presupposti richiesti dalla norma. In particolare, viene dedotto il decorso del termine massimo per l’esercizio del potere di autotutela, la mancata considerazione dell’affidamento maturato in capo alle ricorrenti, nonché l’assenza di un concreto e attuale interesse pubblico.

Le ricorrenti hanno inoltre censurato il provvedimento nel merito, contestando la ritenuta carenza di legittimazione all’esercizio dell’attività in ragione della proprietà comunale dell’immobile, deducendo invece la sussistenza di un valido titolo di disponibilità. Hanno altresì evidenziato la propria estraneità ai procedimenti penali richiamati dall’Amministrazione, nonché la natura non definitiva delle misure ivi adottate.

Infine, è stata dedotta l’insussistenza dei presupposti urbanistico-edilizi posti a fondamento del provvedimento, rilevando che l’immobile sarebbe assistito da titoli edilizi e certificazioni di agibilità tuttora validi ed efficaci, sicché gli eventuali abusi contestati non potrebbero giustificare la disposta cessazione delle attività, in assenza di un accertamento definitivo e di una valutazione circa la loro eventuale sanabilità.

Sulla base di tali motivi, le ricorrenti hanno concluso per l’annullamento degli atti impugnati.

4. Infine, con un terzo ricorso per motivi aggiunti le ricorrenti hanno impugnato la delibera di Consiglio Comunale n. 70 del 20 dicembre 2024, recante atti di indirizzo in ordine alle modalità di recupero del complesso immobiliare denominato “Grand Hotel La Sonrisa” con cui il C.C. ha chiesto al dirigente del settore tecnico di individuare le possibili modalità di recupero del compendio immobiliare in oggetto nonché, in via residuale, qualora non sia possibile il recupero, di provvedere alla demolizione dello stesso.

Secondo la prospettazione articolata in ricorso, il precitato atto di indirizzo sarebbe illegittimo in quanto non sarebbe consentito alla P.A. di assumere alcuna determinazione rispetto all’utilizzo del complesso immobiliare in oggetto, essendo la confisca non ancora definitiva, in ragione della pendenza del ricorso proposto dalle istanti dinanzi alla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo per violazione dell’art. 7 CEDU, secondo cui “nessuno può essere ritenuto responsabile per un fatto commesso da altri”.

Sotto altro profilo, l’avversata deliberazione consiliare sarebbe anche in contrasto con la vigente strumentazione urbanistica, nella misura in cui il PUC prevede espressamente sia la destinazione – “insediamenti produttivi di interesse locale” - che il relativo strumento di attuazione - l’approvazione di un Piano di recupero.

Rimarcano che il Piano di recupero già depositato dalle ricorrenti rappresenterebbe, in termini urbanistici, la migliore modalità di recupero del complesso immobiliare, prevedendo la integrazione delle opere di urbanizzazione (rete stradale, rete di adduzione elettrica, rete fognaria, rete idrica, rete di telecomunicazioni) e la realizzazione e cessione di aree per verde attrezzato e parcheggi, in misura superiore alle quantità minime previste ex lege.

Analoghe considerazioni varrebbero con riferimento alla migliore soluzione delle modalità di recupero del complesso immobiliare in termini economico e sociali, posto che:

- qualsivoglia iniziativa che preveda una destinazione diversa da quella esistente sarebbe oggettivamente anti-economica;

- solo l’attuale destinazione consentirebbe la prosecuzione delle attività e, quindi, il mantenimento dei livelli occupazionali, garantendo la struttura centinaia di posti di lavoro.

5. Si è costituito per difendere la legittimità degli atti impugnati il Comune di Sant’Antonio Abate, che ha eccepito l’improcedibilità del ricorso originario, essendo sopravvenuta la delibera di Giunta Comunale, recante il diniego di approvazione del piano urbanistico attuativo di recupero per assenza di legittimazione delle società istanti, e chiesto il rigetto nel merito dei ricorsi per motivi aggiunti, asserendo l’infondatezza di tutte le opposte censure.

6. Con ordinanza della Sezione n. 75/2025 l’istanza cautelare sui secondi motivi aggiunti, in un’ottica di contemperamento degli interessi coinvolti, è stata accolta disponendo la sospensione del provvedimento di revoca della licenza di pubblico esercizio per trenta giorni; sospensione estesa, con successiva ordinanza del Consiglio di Stato n. 490/2025, fino alla pubblicazione della sentenza di merito in primo grado.

7. All’udienza pubblica del 29 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. In via preliminare deve essere disattesa la domanda di sospensione del giudizio avanzata dalla parte ricorrente, ai sensi dell’art. 295 c.p.c., in combinato disposto con l’art. 79 c.p.a., fino alla definizione dell’incidente di esecuzione in sede penale e/o del ricorso pendente innanzi alla C.E.D.U., non sussistendone i presupposti, non ricorrendo nel caso in esame un'ipotesi di c.d. pregiudizialità tecnica tale da imporre la sospensione ex art. 295 cod. proc. civ.

A tal fine, è sufficiente richiamare la giurisprudenza secondo la quale la sospensione del processo ai sensi dell'art. 295 cod. proc. civ., applicabile anche al processo amministrativo per effetto del suo richiamo all'art. 79, comma 1, cod. proc. amm., è consentita solo per la c.d. pregiudizialità tecnica (o necessaria), la quale sussiste quando una controversia (pregiudiziale), pendente innanzi a un giudice nazionale, costituisce l'indispensabile antecedente logico-giuridico dal quale dipenda la decisione della causa pregiudicata, in ragione del fatto che il rapporto giuridico della prima rappresenta un elemento costitutivo della situazione sostanziale dedotta nella seconda, per cui il relativo accertamento si impone nei confronti di quest'ultima con efficacia di giudicato, al fine di assicurare uniformità di decisioni (Cons. Stato, Sez. IV, 17 febbraio 2016, n. 640). Al di fuori di questa ipotesi la sospensione non è obbligatoria, perché essa determina l'arresto del processo dipendente per un tempo indeterminato così dilatando i tempi della decisione finale del giudizio e le aspettative ad una sua rapida definizione che le parti, che si oppongono alla sospensione, legittimamente possono vantare ( cfr., ex multis , C.d.S., sez. VI, 1settembre 2017, n. 4156; T.A.R. Campania, Napoli, sez. IV, 2 marzo 2021, n. 1384; T.A.R. Umbria, 1° ottobre 2022, n. 729).

Nel caso di specie difetta, ad avviso del Collegio, il rapporto di pregiudizialità tecnica o necessaria, tale da rendere la controversia pendente in sede penale quale indispensabile antecedente logico-giuridico dal quale fare dipendere la decisione del presente giudizio, la quale è definibile, per quanto si dirà, anche in considerazione dello stesso rilievo opposto dalle parti in ordine alla pendenza dei giudizi proposti avverso la misura della confisca e delle conseguenti implicazioni sulla posizione sostanziale di interesse azionata dalle parti nel presente giudizio. Ne consegue che un'eventuale sospensione della causa oggi in esame si tradurrebbe in un differimento non necessario della sua definizione, in contrasto con le esigenze di ragionevole durata del processo.

Le superiori considerazioni consentono di ritenere dequotate, perché non rilevanti, le istanze di sospensione e di contestuale rinvio pregiudiziale alla CGUE ex art. 267 TFUE e, in via gradata, di rimessione alla Corte Costituzionale di questioni di legittimità costituzionale (cfr. memoria di parte ricorrente del 23 dicembre 2025), per violazione del diritto alla difesa e alla effettività della tutela giurisdizionale, anche in relazione alla tutela del diritto di proprietà (per contrasto con gli artt. 111, commi 1 e 2, 113 e 117, comma 1, della Costituzione, quest’ultimo in relazione agli artt. 6 e 13 della CEDU e dell'art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 alla stessa CEDU nonché artt. 17 e 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea), laddove il combinato disposto degli artt. 79 cpa e 295 cpc “sia inteso nel senso di non consentire la sospensione di un giudizio amministrativo nelle more della definizione di un procedimento pendente innanzi ad altro giudice, anche sovranazionale, avente ad oggetto la legittimità/liceità del fatto che determina il difetto della legittimazione attiva della parte ricorrente e potenzialmente esitabile nella restituzione del bene all’originario proprietario”.

9. Venendo all’esame dei ricorsi, va in limine dichiarata l’improcedibilità del ricorso originario, in quanto, in relazione al contestato diniego espresso dall’amministrazione sull’istanza di approvazione di piano attuativo, l’assetto di interessi controverso risulta oramai definito dalla sopravvenuta deliberazione di giunta comunale, da cui scaturisce all’attualità la lesione lamentata. Dunque, alcuna utilità potrebbe trarre il ricorrente dall’accoglimento della domanda di annullamento formulata avverso la determinazione dirigenziale, oramai sostituita dal successivo diniego dell’organo giuntale.

10. Occorre dunque procedere all’esame del primo ricorso per motivi aggiunti.

10.1 Gioverà premettere che le società ricorrenti, già proprietarie del complesso immobiliare denominato “Grand Hotel La Sonrisa”, dolendosi della loro pretermissione nell’ambito del procedimento penale terminato con la confisca dell’intero complesso immobiliare, in asserita violazione dell’art. 7 CEDU (all’uopo richiamando conformi precedenti della Corte Europea Diritti dell'Uomo, sez. Grande Chambre, 28 giugno 2018, n.1828 e della Cass. Pen., Sez. III, 20 marzo 2019, n. 17399), asseriscono la loro perdurante legittimazione rispetto all’istanza volta all’approvazione di un piano di recupero ex art. 29 L. n. 47/1985, a mente del quale “Le proposte di varianti di recupero urbanistico possono essere presentate da parte di soggetti pubblici e privati, con allegato un piano di fattibilità tecnico, economico, giuridico e amministrativo, finalizzato al finanziamento, alla realizzazione e alla gestione di opere di urbanizzazione primaria e secondaria e per il recupero urbanistico ed edilizio, volto al raggiungimento della sostenibilità ambientale, economica e sociale, alla coesione degli abitanti dei nuclei edilizi inseriti nelle varianti e alla rivitalizzazione delle aree interessate dall'abusivismo edilizio”.

Sottolineano, al riguardo, che sussiste un interesse attuale e concreto ad una pronuncia dell’ente in merito alla possibilità di approvare un piano attuativo ai fini del recupero urbanistico ed edilizio del complesso alberghiero, anche in ragione delle implicazioni che ne potrebbero conseguire, alla luce della giurisprudenza convenzionale, sulla disposta misura ablatoria.

Laddove intervenisse l’auspicata adozione del piano di recupero per l’area de qua, in conformità alle previsioni del PUT, in tesi di parte, ne scaturirebbe la possibilità di sanare la contestata lottizzazione ( cfr . Corte di Cassazione n. 37639/2024, alle pagg. 53 e seguenti), e, quindi, di chiedere la revoca della confisca con il rimedio dell’incidente di esecuzione.

Invero, secondo le deducenti, la sanatoria edilizia conseguita per diversi immobili compresi nel complesso alberghiero, unitamente alla previsione del vigente PUC che qualifica l’area come “D2.2 - insediamenti produttivi di interesse locale esistenti in aggregati edilizi in zona agricola (art. 77 Ptc)”, per la quale sono previsti piani di recupero, consentirebbe di ritenere che la modificazione nel complesso apportata al territorio è pienamente conforme all’attuale quadro pianificatorio e che la compromissione della programmazione edificatoria del territorio stesso, conseguente alla realizzazione delle opere, dovrebbe ritenersi elisa dall’approvazione del piano di recupero, in ragione del riconoscimento ex post della conformità della lottizzazione agli strumenti urbanistici vigenti.

10.2 Le censure sono infondate.

10.3 Come noto, la confisca urbanistica per lottizzazione abusiva costituisce una sanzione amministrativa che consegue a una sentenza che accerti la sussistenza dei presupposti del reato in questione, anche prescindendo dall’adozione di una sentenza di condanna (come in caso di sentenza di proscioglimento per intervenuta prescrizione), in tal caso richiedendosi per la sua applicazione un accertato giudizio di colpevolezza in ragione della sua natura punitiva.

La gravità della sanzione che consegue al reato di lottizzazione abusiva è correlata alla gravità della lesione e all’importanza del bene protetto dalla norma incriminatrice che attiene non solo alla tutela del paesaggio e dell’ordinato sviluppo urbanistico rispetto a forme isolate e puntuali di aggressione, ma anche e soprattutto “alla salvaguardia della stessa funzione pianificatoria comunale, intesa come momento terminale e ineludibile della complessiva strategia di programmazione delle forme di intervento sul territorio” ( cfr . Corte Cost. nn. 146/2021 e 49/2026).

Ciò implica, in particolare, per quanto ne importa nel giudizio in esame, che il conseguimento di singoli provvedimenti di condono afferenti alle singole unità immobiliari site in un’area oggetto di lottizzazione abusiva non implica anche una valutazione di conformità dell’attività lottizzatoria alle scelte generali di pianificazione urbanistica, non venendo solo per ciò meno la natura illecita della lottizzazione abusiva, che compromette il territorio e richiede, pertanto, una valutazione globale dell’attività edificatoria, attraverso l’approvazione di una variante agli strumenti urbanistici ( cfr . Corte Cost. n. 107/1989; cfr. anche Cons. Stato, sez. VI, 02/07/2015, e sez. IV, 7 giugno 2012, n. 3381; T.A.R. Napoli Campania sez. III, 10 settembre 2018, n. 5433).

10.4 Sulla configurazione dell’istituto nel nostro ordinamento hanno inciso fondamentali pronunce della Corte Edu, la quale, in particolare, ha affermato, in ragione della natura sostanzialmente punitiva della confisca urbanistica, l’imprescindibilità, in assenza di condanna dell’imputato, di un accertato giudizio di colpevolezza per la sua applicazione ( cfr . Corte EDU decisione 30 agosto 2007 e sentenze 20 gennaio 2009 e 10 maggio 2012, Sud FO srl e altri contro Italia) nonché il doveroso rispetto, per il giudice nazionale, della necessaria proporzionalità tra i mezzi impiegati nel limitare il godimento dei beni e lo scopo legittimo perseguito dal legislatore mediante la previsione dell’illecito lottizzatorio, sottolineando la necessità di bilanciare quest’ultimo con i diritti di coloro i quali sono colpiti dalla sanzione ( cfr . sentenza Corte Edu 28 giugno 2018, G.I.E.M. srl e altri contro Italia).

10.5 La giurisprudenza di legittimità ha introdotto plurimi correttivi volti ad adeguare le modalità applicative della confisca urbanistica ai principi enunciati dalla giurisprudenza consolidata della Corte EDU. In tale ottica, essa è univoca nel ribadire che la confisca urbanistica di cui all’art. 44, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001, pur quando non è preclusa dalla prescrizione del reato, richiede comunque che sia accertata la sussistenza dell’elemento oggettivo e soggettivo del reato, nell’ambito di un giudizio che abbia assicurato la più ampia partecipazione degli interessati e che abbia verificato l’esistenza di profili quantomeno di colpa dei soggetti nei confronti dei quali la misura è destinata a incidere ( cfr ., ex multis, Corte di cassazione, terza sezione penale, sentenze 11 giugno-10 ottobre 2025, n. 33526, 13 novembre 2024-27 febbraio 2025, n. 8067).

10.6 In particolare, circa gli strumenti di tutela offerti dall’ordinamento interno al terzo destinatario della misura della confisca urbanistica, benché estraneo al giudizio penale di cognizione, e sempre che sia accertata la sua buona fede, si è ritenuta adeguata la possibilità riconosciuta a diritto vigente di sottoporre al giudice dell’esecuzione le questioni relative alla conformità della confisca al principio di tutela della proprietà di cui all’art. 1 del Protocollo addizionale CEDU, come interpretato dalla giurisprudenza CEDU. In tale sede, il terzo può chiedere la revoca della misura limitatamente alle aree o agli immobili rimasti estranei alla condotta illecita ( cfr . Cass. S.U., n. 13539 del 30 gennaio 2020).

Invero, “... con riferimento alla confisca per il reato di lottizzazione abusiva, il principio espresso dall’art. 7 CEDU, come interpretato nella sentenza della Corte EDU del 28 giugno 2018 nella causa GIEM s.r.l. e altri contro Italia, è rispettato attraverso la partecipazione del terzo, persona giuridica, al procedimento di esecuzione, in cui detto terzo può dedurre tutte le questioni, di fatto e di diritto, che avrebbe potuto far valere nel giudizio di merito, cui è rimasto estraneo” (cfr. Cass. Pen., Sez. III, 20 marzo 2019, n. 17399).

10.7 Dunque, emerge dal complesso sistema convenzionale, eurounitario e costituzionale, come anche declinato nella giurisprudenza di legittimità, che l’ordinamento interno offre adeguati strumenti di tutela giurisdizionale al soggetto che si afferma terzo rispetto al giudizio penale nel quale è stata disposta la sanzione della confisca, potendo agire in executivis al fine di conseguire un’eventuale revoca/riduzione della misura, purché in tale sede provi la sua buona fede ed estraneità al programma lottizzatorio abusivo.

10.8 Tuttavia, venendo alla questione oggetto centrale della controversia, concernente la configurabilità, in capo alle ricorrenti, della legittimazione a presentare istanza di PUA, ex art. 29 L. 47/1985, nelle more della definizione dei giudizi promossi a tutela della perduta proprietà, il Collegio ritiene che – pur nella ricordata evoluzione della tutela riconosciuta dall’ordinamento al terzo - una tale prerogativa sostanziale non sussista.

10.8.1 A tale conclusione è possibile giungere considerando che :

- l’iniziativa privata nella pianificazione attuativa non configura un diritto soggettivo all’approvazione del piano, ma una facoltà procedimentale spettante ai soggetti titolari di una qualificata disponibilità delle aree interessate dall’intervento urbanistico; invero, l’attuazione del piano attuativo necessita dell’adozione di apposita convenzione con i soggetti interessati, ossia di un atto lato sensu pattizio fonte di reciproci diritti ed obblighi fra le parti (Cons. Stato, Sez. IV, 11 ottobre 2017, n. 1033), per cui è evidente che la proposta non possa che provenire da soggetti che siano titolari di una posizione giuridicamente qualificata rispetto all’area interessata dall’intervento attuativo;

-in sede di approvazione di un piano attuativo di iniziativa privata al Comune spetta un’ampia discrezionalità valutativa, sostanzialmente corrispondente a quella che connota più in generale le scelte pianificatorie dell’Amministrazione comunale (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 29 dicembre 2016, n. 5527 e 20 aprile 2012, nr. 2361); infatti, anche se proveniente da un’iniziativa privata, resta la funzione pubblicistica del piano di recupero e la natura discrezionale del potere pianificatorio, competendo certamente all’amministrazione valutare la coerenza con le previsioni del PUC della trasformabilità urbana dell’area attraverso l’approvazione del proposto piano di recupero di quanto già edificato, implicando tale verifica l’esercizio delle residue prerogative pianificatorie che, anche a livello attuativo, non possono non involgere anche le interazioni tra le scelte inerenti all’organizzazione edilizia del territorio e le possibili opzioni in relazione al suo sviluppo socio-economico (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 1 agosto 2018, n. 4734);

- in ogni caso, anche ove l’amministrazione procedesse, nell’esercizio della sua discrezionalità, alla approvazione di un piano di recupero che contempli la richiesta variante urbanistica, le ricorrenti non potrebbero, allo stato e rebus sic stantibus, conseguire alcuna utilità. La definitività della confisca impedisce, infatti, che dall’approvazione del piano possa derivare - come invece prospettato - una rinuncia dell’ente pubblico alla proprietà sul bene, idonea al ritrasferimento dello stesso in favore delle istanti.

10.8.2 Sotto tale ultimo profilo, in particolare, il Collegio intende ricordare che sull’applicazione in concreto della confisca urbanistica ad opera del giudice penale possono influire, in un’ottica di tendenziale residualità, anche le legittime determinazioni provenienti dall’autorità amministrativa titolare del potere di programmazione urbanistica ed edilizia; ciò sempre purché tali determinazioni siano tempestivamente richieste e intervengano prima della definitività della sentenza penale che dispone la misura ablatoria.

In tale contesto, la Corte Costituzionale ( cfr . sent. n. 146 del 8 luglio 2021, par. 3.4.2.) ha precisato che «possono inoltre assumere rilievo i provvedimenti adottati dall’autorità amministrativa prima del passaggio in giudicato della sentenza, i quali, pur non producendo effetti riguardo all’accertamento del reato di lottizzazione, sono ritenuti nondimeno idonei a impedire l’applicazione della confisca ad opera del giudice, come il riconoscimento ex post della conformità della lottizzazione agli strumenti urbanistici vigenti (Corte di cassazione, sezione terza penale, sentenza 26 febbraio 2019, n. 8350). Anche dopo il passaggio in giudicato, infine, secondo la giurisprudenza di legittimità, l’amministrazione conserva una piena potestà di programmazione e di gestione del territorio, fermo restando che dall’adeguamento successivo dell’area e degli edifici acquisiti per effetto della confisca ovvero dall’adozione di nuovi strumenti urbanistici non può farsi derivare un “retro-trasferimento” della proprietà in favore dei privati già destinatari dell’ordine di confisca, restando piuttosto il Comune legittimato a trasferire a titolo oneroso la proprietà dei terreni e dei manufatti a tutti o a parte dei precedenti proprietari, ove tale valutazione sia assistita da una finalità legittima (Corte di cassazione, sezione terza penale, sentenza 29 ottobre 2019, n. 43880)».

10.9 Per le ragioni esposte, va ribadito, conclusivamente, che soltanto l’eventuale revoca della misura ablativa da parte del giudice dell’esecuzione penale – subordinatamente alla prova della buona fede e della completa estraneità degli istanti rispetto alle parti del procedimento penale e, comunque, limitatamente alle aree o immobili estranei alla condotta illecita ( cfr. in termini Cass. Penale, Sez. III, 15 febbraio - 14 ottobre 2024, n. 37639, pag. 59, in atti) potrebbe radicare in capo alle ricorrenti quella legittimazione alla presentazione dell’istanza di approvazione del piano attuativo che, allo stato, deve ritenersi insussistente.

10.10 Né in senso contrario vale sostenere che la su citata sentenza definitiva della Cassazione sia stata depositata allorquando erano decorsi i termini di legge per provvedere sulla istanza di approvazione di piano attuativo e che una sua tempestiva approvazione avrebbe potuto incidere sulla vicenda, impedendo il verificarsi della confisca. Sotto tale profilo, in disparte la circostanza della presentazione della domanda in questione solo a ridosso della pronuncia definitiva, va sottolineato come, a tutto concedere, il tardivo esercizio del potere sollecitato dalle istanti non è comunque idoneo a incidere sulla legittimità dell’atto, il cui scrutinio deve essere condotto con riferimento al momento della sua adozione.

10.11 Alla luce dei superiori principi il primo ricorso per motivi aggiunti, assorbiti gli ulteriori motivi, è respinto.

11. Con il secondo ricorso per motivi aggiunti è controversa la legittimità della revoca dei titoli commerciali.

Il complesso di censure spiegate dalle ricorrenti è infondato; ciò consente di prescindere dai rilievi di inammissibilità spiegati dalla difesa comunale resistente in ragione della asserita assenza di connessione tra la domanda proposta con il ricorso introduttivo e quella formulata con i motivi aggiunti all’esame.

11.1 Non coglie nel segno la dedotta censura di violazione delle garanzie di partecipazione procedimentale, atteso che il Comune ha consentito il pieno dispiegarsi del contraddittorio, anche consentendo tempestivamente l’accesso della società agli atti richiesti e concedendo un congruo termine per poter presentare osservazioni.

Peraltro, nemmeno le ricorrenti chiariscono, sotto tale profilo, quale sarebbe stato l’apporto partecipativo che avrebbero ulteriormente prodotto nella sede procedimentale ove fosse stato concesso il più ampio termine di 15 giorni, per cui non vi è chi non veda come la censura si arresti a rilievi di natura formale, non in grado di far ritenere vulnerate le prerogative partecipative di parte ricorrente.

11.2 È inoltre infondato il secondo motivo, posto che la questione afferente al diniego di approvazione del piano di recupero non incide con la scelta dell’amministrazione di revocare il titolo commerciale, tenuto conto della accertata sussistenza, allo stato, di una situazione di illegittimità sotto il profilo urbanistico ed edilizio degli immobili destinati allo svolgimento dell’attività alberghiera e di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande.

Dunque, in applicazione del principio tempus regit actum , del tutto legittimamente l’amministrazione comunale ha ritenuto essere venuto meno il presupposto per il legittimo esercizio di tali attività, una volta che, intervenuto l’accertamento della lottizzazione abusiva in via definitiva ad opera del giudice penale, ha ritenuto non più sussistenti i presupposti per la prosecuzione delle attività esercitate in locali sui quali è stata accertata la sussistenza di abusi edilizi inseriti in un più ampio progetto di abusiva lottizzazione, determinando il venir meno del presupposto per il mantenimento dell’uso commerciale dell’immobile e per il legittimo esercizio di tali attività.

11.3 Le superiori considerazioni consentono anche di ritenere superato il terzo motivo, con il quale le ricorrenti asseriscono che l’atto di revoca sostanzierebbe una mascherata forma di annullamento in autotutela, in violazione dei rigidi presupposti temporali e motivazionali prescritti dall’art. 21 nonies della L. n. 241/1990.

Ritiene il Collegio che l’atto impugnato ben si giustifica, in conformità alle previsioni di cui all’art. 21 quinquies L. 241/90, in ragione della menzionata sopravvenienza, ovvero dell’accertato difetto di regolarità urbanistico - edilizia per usi commerciali del complesso alberghiero realizzato.

Non rileva in senso contrario l’asserita sussistenza di titoli edilizi e certificazioni di agibilità, in tesi validi ed efficaci, in quanto, si ribadisce, nella specie è ostativa a tale argomentazione la definitività, allo stato, della confisca, in ragione dell’acclarata assenza di regolarità urbanistica ed edilizia del complesso alberghiero, la quale giustifica - salvo eventuali sopravvenuti provvedimenti di revoca, come auspicati dalle ricorrenti - la disposta cessazione delle attività.

12. Infine, come rilevato ex art. 73, comma 3, dal Collegio in sede di discussione del ricorso, è inammissibile il terzo ricorso per motivi aggiunti, poichè le ricorrenti hanno inteso contestare un atto di mero indirizzo, privo di autonoma portata lesiva, in quanto non contenente statuizioni destinate ad incidere in misura e portata definitiva sulla loro sfera giuridica. Dunque, in assenza di una lesione attuale e concreta, non si può ritenere radicato l’interesse delle deducenti a contestare la prefata delibera consiliare mediante l’azione giurisdizionale proposta, dovendo l’interesse difensivo - allo stato meramente eventuale -concentrarsi sui successivi atti attuativi.

13. Le spese di lite possono essere integralmente compensate, tenuto conto della complessità della vicenda.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania – Napoli (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così decide:

- dichiara improcedibile il ricorso principale;

- respinge il primo e il secondo ricorso per motivi aggiunti;

- dichiara inammissibile il terzo ricorso per motivi aggiunti.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nelle camere di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 e 26 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

AR UR DD, Presidente

AR IA D'IO, Consigliere, Estensore

Viviana Lenzi, Consigliere

L'OR	IL PRESIDENTE
AR IA D'IO	AR UR DD

IL SEGRETARIO