Pubblicato il 09/12/2025

N. 00374/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00168/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 168 del 2025, proposto dalla sig.ra -OMISSIS- e dalla -OMISSIS-, rappresentate e difese dall'avvocato Marco Mancini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Isernia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Alda Colesanti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Regione Molise, A.S.Re.M. – Azienda Sanitaria Regionale del Molise, non costituite in giudizio;

per l'accertamento e la declaratoria di illegittimità

del silenzio illegittimamente serbato dal Comune di Isernia sull'atto di invito, diffida e messa in mora notificato il 18 febbraio 2025 per l'adozione, da parte dell'Amministrazione, dei provvedimenti di impegno di spesa per la compartecipazione al pagamento della quota sociale delle rette di degenza dei trattamenti riabilitativi espletati dall'Istituto -OMISSIS-in favore dell'ospite -OMISSIS-;

nonché per l'accertamento dell'obbligo del Comune

di provvedere in ordine alla menzionata istanza formulata con l'atto di invito, diffida e messa in mora innanzi citato

e per la condanna

dell'Amministrazione a pronunciarsi sull'istanza proposta il 18 febbraio 2025 mediante l'adozione di espresso provvedimento entro il termine di 30 giorni, ovvero nel diverso termine che il Tribunale riterrà di giustizia, con la nomina di un commissario ad acta in caso di perdurante inerzia del Comune.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Isernia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 il dott. OL AV e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in epigrafe, notificato il 18 giugno 2025 e depositato il successivo giorno 19, la sig.ra -OMISSIS- e la s.r.l. -OMISSIS-insorgevano avverso il silenzio serbato dal Comune di Isernia sulla diffida da loro notificata il precedente 18 febbraio 2025 per ottenere l’adozione, da parte dell’Ente, dei provvedimenti di impegno di spesa per la sua compartecipazione al pagamento della quota sociale delle rette di degenza dei trattamenti socio-sanitari riabilitativi espletati dall’Istituto -OMISSIS-in favore dell’ospite sig.ra -OMISSIS-nel periodo dal 1° gennaio 2019 al 15 giugno 2025.

I soggetti ricorrenti precisavano che la soc. -OMISSIS- istituto accreditato e contrattualizzato con il S.S.R. per l’acquisto di prestazioni sanitarie di assistenza residenziale extra-ospedaliera a elevato impegno sanitario e di assistenza socio-sanitaria semiresidenziale e residenziale alle persone con disabilità per l’erogazione, tra gli altri, di trattamenti riabilitativi con codici RD2 e RD3, aveva espletato in favore dell’ospite -OMISSIS- trattamenti riabilitativi RD3 di tipo c.d. elevato, nel rispetto delle decisioni della competente Unità di Valutazione Multidimensionale che periodicamente valutava la posizione dell’ospite.

E questo, segnatamente:

• nel periodo dall’1 gennaio 2019 al 31 dicembre 2019 per un totale di 364 giorni;

• nel periodo dall’1 gennaio 2020 al 31 dicembre 2020 per un totale di 366 giorni;

• nel periodo dall’1 gennaio 2021 al 31 dicembre 2021 per un totale di 358 giorni;

• nel periodo dall’1 gennaio 2022 al 31 dicembre 2022 per un totale di 365 giorni;

• nel periodo dall’1 gennaio 2023 al 31 dicembre 2023 per un totale di 365 giorni;

• nel periodo dall’1 gennaio 2024 al 31 dicembre 2024 per un totale di 366 giorni;

• nel periodo dall’1 gennaio 2025 alla data del 15 giugno 2025 per un totale di 166 giorni (ricorso, pag. 3).

A nulla erano però valse le domande di compartecipazione trasmesse dalla sig.ra -OMISSIS-negli anni dal 2019 al 2025 (cfr. doc. da 13 a 18 – Domande di compartecipazione riferite agli anni dal 2019 al 2025), né l’atto di invito e diffida trasmesso all’Ente il 18 febbraio 2025, atti di cui il Comune aveva omesso il riscontro, mancando di concludere il procedimento amministrativo di sua competenza.

Il Comune di Isernia aveva difatti omesso di adottare gli impegni di spesa ex art. 183 d.lgs. n. 267/2000 intesi al pagamento della quota sociale delle rette di degenza maturate per i predetti trattamenti riabilitativi.

Da qui il ricorso dei due sunnominati: la -OMISSIS- quale struttura che aveva espletato le prestazioni riabilitative in favore dell’ospite -OMISSIS-, così maturando i relativi crediti per le quote sociali a carico del Comune di Isernia ai sensi dell’articolo 6 della Legge n. 328/2000; la sig.ra -OMISSIS-, quale ospite del -OMISSIS-che aveva fruito delle prestazioni riabilitative erogate in suo favore dall’Istituto, il pagamento delle quali era stato già eseguito per la quota di propria competenza dall’ASReM ma era rimasto insoluto per la restante parte, costituita, appunto, dalla “quota sociale” gravante a carico del Comune di Isernia ai sensi della disciplina coordinata della L.R. n. 13 del 2024 (artt. 42 e 43) e del relativo Regolamento regionale n. 1 del 27 febbraio 2015 (art. 73, commi 6 e 8, e relativa tabella), dato che l’interessata, per la sua condizione reddituale –comprovata da certificato ISEE inferiore alla soglia di 7 mila euro-, aveva appunto titolo a conseguire la compartecipazione suddetta.

Con il ricorso si sottolineava, infatti, che il Comune di Isernia aveva omesso di dotarsi, come previsto invece dalla richiamata disciplina regolamentare regionale, di un proprio regolamento per la definizione delle modalità per l’accesso e la compartecipazione degli utenti al costo dei servizi e delle prestazioni, con la conseguenza che l’utenza e lo stesso Comune avrebbero dovuto quindi riferirsi senz’altro, per determinare la percentuale di compartecipazione al costo dei servizi e interventi ammessi, alla tabella annessa alla stessa disciplina del Regolamento regionale n. 1/2015.

I ricorrenti allegavano, inoltre, che le domande di compartecipazione trasmesse dalla sig,ra -OMISSIS-negli anni dal 2019 al 2025 costituivano “ la previa informativa annuale ai sensi dell’articolo 6 comma 4 della Legge n. 328/2000 a seguito della quale l’Ente resistente avrebbe dovuto ricostruire la situazione economico-reddituale della -OMISSIS-ai fini della liquidazione degli importi in favore del -OMISSIS- ” (ricorso, pag. 10).

E domandavano, in forza di tanto, l’accertamento dell’obbligo del Comune di Isernia di provvedere in ordine alla menzionata istanza formulata con l’atto di invito, diffida e messa in mora innanzi citato, con la susseguente condanna dello stesso Ente a pronunciarsi sull’istanza proposta dai ricorrenti il 18 febbraio 2025 mediante l’adozione di un espresso provvedimento: e instavano in pari tempo per la nomina di un commissario ad acta , affinché provvedesse “ in via sostitutiva in caso di perdurante inerzia del Comune resistente all’assunzione dell’impegno di spesa e al pagamento degli importi dovuti all’Istituto -OMISSIS- ” (ricorso, pag. 17), come identificati nelle pagg. 10-13 dello stesso atto introduttivo.

2. Il Comune di Isernia si costituiva in giudizio in resistenza al ricorso opponendo, in sintesi:

- che il ricorso non era stato preceduto da una previa informativa all’Ente comunale ai sensi dell’art. 6, comma 4, legge n. 328 del 2000;

- che esso Ente aveva comunque richiesto, con nota prot. n. 59459/2023 a firma del dirigente AA.GG. p.t., a verifica della pretesa rivoltagli, l’invio di copia del verbale dell’Unità Valutativa Multidisciplinare (U.V.M.), o, comunque, di altro atto con il quale fosse stato deciso l’inserimento degli ospiti presso l’Istituto di riabilitazione: ma tale richiesta comunale non aveva avuto esito;

- che al Comune interessato competeva la verifica preventiva della sussistenza delle condizioni per fruire delle prestazioni in discussione a carico dell’Amministrazione;

- che non vi era stata la debita informazione ex ante del Comune, né alcuna condivisione preventiva, con esso, dell’inclusione della sig.ra -OMISSIS-tra i degenti dell’Istituto.

Da qui la conclusione della difesa comunale del rigetto del ricorso, oppure, in via subordinata, di un accertamento istruttorio volto all’acquisizione dei verbali della suddetta Unità Valutativa Multidisciplinare (U.V.M.).

Il successivo 27 novembre 2025 parte ricorrente depositava uno scritto di replica con corredo documentale.

3. Alla Camera di consiglio del 3 dicembre 2025 il Tribunale avvisava le parti, ai sensi dell’art. 73 cod.proc.amm., della rilevabilità d’ufficio della possibile inammissibilità del ricorso in quanto esperito mediante impugnativa proposta avverso il silenzio-rifiuto in una fattispecie di carenza di poteri autoritativi in capo all’Amministrazione, oltre che di difetto di giurisdizione da parte del Giudice amministrativo.

La causa veniva quindi discussa dagli avvocati presenti come da verbale, il legale della ricorrente argomentando nel senso dell’ammissibilità del ricorso, e la difesa comunale riprendendo i temi già sollevati nel proprio scritto difensivo.

All’esito della discussione la causa è stata trattenuta in decisione.

4 Il Tribunale deve rilevare in primo luogo la tardività della replica e dei documenti depositati dalla difesa di parte ricorrente soltanto il 27 novembre 2025, ossia appena 5 giorni liberi prima dell’udienza camerale, e pertanto in violazione dei termini prescritti dal combinato disposto degli artt. 73, comma 1, e 87, comma 3, primo periodo, cod.proc.amm..

5 Tanto premesso, il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione del Giudice adìto.

Il Tribunale deve, invero, ricordare introduttivamente che secondo un consolidato orientamento della giurisprudenza, da esso già costantemente seguito (cfr. da ultimo le sentenze nn. 139 del 2 maggio 2025 e 46 del 13 febbraio 2025, nonché 185 del 7 giugno 2024), “ il ricorso avverso il silenzio inadempimento dell'Amministrazione, proposto ai sensi dell'art. 117 c.p.a.., è diretto ad accertare la violazione dell'obbligo della stessa di provvedere su un'istanza dell'interessato volta a sollecitare l'esercizio di un pubblico potere; questo tipo di ricorso risulta dunque esperibile in presenza di un obbligo di provvedere nei confronti del richiedente, rispetto al quale l'amministrazione sia rimasta inerte, sia in base ad espresse previsioni di legge, sia nelle ipotesi che discendono dai principi generali o dalle peculiarità del caso; il ricorso avverso il silenzio inadempimento deve intendersi ritualmente esperibile solo se proposto a tutela di posizioni di interesse legittimo, implicanti l'esercizio in via autoritativa di una potestà pubblica, e non se l'inerzia è serbata a fronte di un'istanza avanzata per il riconoscimento di un diritto soggettivo, poiché in tal caso l'interessato ha titolo a chiedere l'accertamento del diritto al giudice competente, vale a dire al giudice ordinario, se la materia non rientra tra quelle di giurisdizione esclusiva ” (cfr. ex multis , Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza n. 9074/2023).

“E’ dunque inammissibile l'impugnazione del silenzio inadempimento se la controversia attiene a posizioni di diritto soggettivo, a prescindere dagli atti adottati dalla Pubblica amministrazione e quindi anche quando non sia stato emanato alcun atto nonostante il decorso dei termini prescritti per la conclusione del relativo procedimento, dovendo in questo caso la tutela dell'interessato essere fatta valere mediante azione di accertamento davanti al giudice ordinario o comunque munito di giurisdizione» (in termini Cons. Stato, sez. III, 25.05.2023, n. 5139).

Da qui la centralità, ai fini dell’ammissibilità del presente ricorso, della verifica riguardante la definibilità in termini di interesse legittimo, o piuttosto di diritto soggettivo, della situazione giuridica introdotta dalla ricorrente nel concreto giudizio.

6 Orbene, a questo riguardo va subito rilevato che il contenuto del ricorso è univoco nell’esprimere gli enunciati di fondo che l’Istituto -OMISSIS-non ha ancora ricevuto il pagamento della c.d. quota sociale delle rette di degenza per i trattamenti riabilitativi erogati a favore della degente sig.ra -OMISSIS-, e che siffatto pagamento, attese anche le condizioni reddituali dell’interessata, non avrebbe potuto che gravare a carico dell’intimato Comune, quello di residenza della degente.

In particolare, nel ricorso si scrive eloquentemente che “ ... il Comune di Isernia, essendo tenuto alla compartecipazione alla spesa, illegittimamente ha omesso l’assunzione del relativo impegno di spesa a norma dell’articolo 183 del Decreto Legislativo n. 267/2000 in presenza dell’obbligazione di pagamento perfezionatasi a suo carico in favore del -OMISSIS-, omettendo di determinare la somma da pagare al -OMISSIS-, la ragione del credito, la relativa scadenza e di costituire il vincolo sulle previsioni di bilancio nell’ambito della disponibilità finanziaria accertata ai sensi dell’articolo 151 ” (pag. 13); e, altrettanto eloquentemente, viene chiesta al Tribunale la nomina di un commissario ad acta affinché questo “ provveda in via sostitutiva in caso di perdurante inerzia del Comune resistente all’assunzione dell’impegno di spesa e al pagamento degli importi dovuti all’Istituto -OMISSIS- ” (pag. 17 del ricorso).

La -OMISSIS-nel presente giudizio fa sostanzialmente valere, quindi, una posizione creditoria, e pertanto di diritto soggettivo (come risulterà ancor più chiaro dalle notazioni che saranno svolte infra , nel paragr. 8). Qualificazione la quale non potrebbe essere posta in discussione dalle obiezioni sollevate dalla difesa comunale, che semmai potrebbero valere, sul piano del merito, ai fini della verifica dell’effettiva esistenza del diritto vantato ex adverso .

7 Il Tribunale non può, d’altra parte, accedere all’impostazione, proposta qui dalla parte ricorrente, secondo la quale la formazione del silenzio-rifiuto sarebbe comunque promuovibile facendo leva sulla mancata adozione, da parte del Comune, dell’atto di impegno di spesa preordinato al pagamento atteso dall’Istituto.

Un simile atto è contemplato dalla normativa di diritto pubblico, e segnatamente, ai fini di causa, dall’art. 183 del d.lgs. n. 287/2000, che recita: “ L'impegno costituisce la prima fase del procedimento di spesa con la quale, a seguito di obbligazione giuridicamente perfezionata è determinata la somma da pagare, determinato il soggetto creditore, indicata la ragione e la relativa scadenza e viene costituito il vincolo sulle previsioni di bilancio, nell'ambito della disponibilità finanziaria accertata ai sensi dell'art. 151 ”.

Sicché la pretesa individuale che l’Amministrazione resistente adotti un impegno di spesa sottende già l’affermazione dell’esistenza di una “ obbligazione giuridicamente perfezionata ”, e quindi di un diritto di credito; e, per quanto tale pretesa si ricolleghi all’adozione di un atto amministrativo (appunto, l’impegno di spesa), la stessa non può reputarsi espressione di un interesse legittimo, figura che in una vicenda siffatta costituirebbe solo una superfetazione.

Alla luce, allora, della natura e dei contenuti dell’attività che parte ricorrente ha sollecitato con la propria diffida, attività sostanziante l’applicazione della procedura propria dei pagamenti dovuti dalla P.A., il Collegio deve osservare che l’inerzia dell’Amministrazione contestata dalla ricorrente inerisce, sul piano dei rapporti intersoggettivi, non già all’esercizio di poteri autoritativi, bensì al compimento di atti squisitamente paritetici e di diritto comune.

Del resto, se si volesse ipoteticamente seguire l’impostazione promossa dalla ricorrente, dovrebbe allora ammettersi in termini generali la possibilità di ogni titolare di un diritto di credito di adire il Giudice amministrativo, pur al di fuori dell’area della giurisdizione esclusiva, per dolersi del “silenzio” dell’Amministrazione debitrice sotto il profilo della mancata adozione, da parte sua, degli atti della procedura contabile che presiede all’erogazione dei pagamenti della P.A..

Ma è di tutta evidenza come simili conseguenze sarebbero eversive del criterio di riparto tra le giurisdizioni basato sulla distinzione tra diritti soggettivi e interessi legittimi.

L’azione promossa dall’odierna ricorrente mediante il rito proprio dei ricorsi avverso il silenzio della PA ex art. 117 c.p.a. risulta pertanto inammissibile, e questo già per il fatto di essere stata (dichiaratamente) intrapresa al fine di ottenere il pagamento di somme dalla ricorrente stessa senz’altro pretese.

8 Il Tribunale deve però ricordare, più in radice, come la giurisprudenza abbia già riconosciuto, proprio in questa specifica materia, che, “ in considerazione della natura delle posizioni soggettive coinvolte, spetta all'autorità giudiziaria ordinaria la giurisdizione sulle controversie nelle quali un istituto privato di assistenza a malati richieda il pagamento delle rette di degenza al comune o al servizio sanitario nazionale, non influendo sulla determinazione della giurisdizione il carattere sanitario, socioassistenziale o misto, della prestazione erogata dall'istituto; tanto deriva dal fatto che il legislatore non può comprimere il diritto alla salute neppure nella delicata operazione di bilanciamento con le esigenze della finanza pubblica ” (così C.d.S., sez. V, 13 maggio 2014, n. 2456; e cfr. anche Sez. III, 4 marzo 2013, n. 1280, nonché, più di recente, e in una prospettiva ancora più ampia, Sez. III, n. 1131 del 5 febbraio 2024).

In altre parole, “ La giurisprudenza che è intervenuta sulla materia ha avuto modo di rilevare, in relazione a fattispecie analoghe alla presente, che la controversia introdotta da un istituto di cura nei confronti del Comune e della ASL, per il pagamento di rette di degenza, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, sia nel caso in cui si ritenga che la prestazione in favore del ricoverato integri una prestazione sanitaria, sia nel caso in cui sia ritenuto prevalente il carattere socio-assistenziale di tale prestazione. “In entrambi i casi, infatti, il rapporto dedotto in giudizio non si ricollega ad un esercizio di poteri autoritativi dell'amministrazione in quanto non implica alcun sindacato su provvedimenti della Pubblica Amministrazione.” (cfr. Cass. SS.UU.: 31 luglio 2017 n. 18981; idem 17 ottobre 2014 n. 22033; 1 luglio 2009, n. 15377; Cons. Stato V, 2456/2014; T.A.R. Toscana, II, n. 1504/2017; T.A.R. Milano, III, n. 94/2018; 2013/2017; T.A.R. Brescia, I, n. 464/2017) ” (così T.A.R. Toscana, Sez. II, n. 773 del 10 giugno 2022).

Impostazione, questa, ribadita dalla Corte regolatrice anche in epoca relativamente recente: “ la controversia introdotta da un istituto di cura nei confronti del Comune e della ASL, per il pagamento di rette di degenza relative a pazienti ricoverati per problemi psichici ... rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, sia nel caso in cui si ritenga che la prestazione in favore del ricoverato integri una prestazione sanitaria, sia nel caso in cui sia ritenuto prevalente il carattere socio-assistenziale di tale prestazione. In entrambi i casi, infatti, il rapporto dedotto in giudizio non si ricollega ad un esercizio di poteri autoritativi dell'amministrazione in quanto non implica alcun sindacato su provvedimenti della Pubblica Amministrazione. ” (Cass. civ., SS.UU., n. 20401 del 26 luglio 2019).

9 Né vale invocare, a sostegno dell’ammissibilità del ricorso, il precedente giurisprudenziale costituito dalla sentenza di questo stesso Tribunale n. 365/2024, dichiarativa, in una controversia analoga alla presente, dell’intervenuta cessazione della materia del contendere tra le parti (includenti il medesimo Istituto -OMISSIS-), con condanna dell’Amministrazione per le spese processuali.

Questo per la peculiarità della relativa vicenda processuale, nella quale era conclusivamente emerso che il Comune allora intimato aveva infine eseguito il pagamento dell’integrazione della retta di degenza in tal caso pretesa, esito che aveva indotto entrambe le parti a concludere, appunto, per la cessazione della materia del contendere. Onde tale vicenda, già nei fatti esauritasi, richiedeva al Tribunale essenzialmente di dettare un equo trattamento del punto delle spese processuali.

10 Il ricorso in epigrafe deve pertanto essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione. Quest’ultima spetta infatti al Giudice ordinario, innanzi al quale il giudizio potrà essere riproposto, con salvezza degli effetti della domanda, entro tre mesi dal passaggio in giudicato della presente sentenza, così come previsto dall’art. 11 cod. proc. amm..

Le spese processuali possono essere equitativamente compensate tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo dichiara inammissibile per carenza di giurisdizione del Giudice amministrativo in favore del Giudice ordinario, innanzi al quale il giudizio potrà essere riproposto, ai fini della traslatio iudicii , nel termine di tre mesi decorrenti dal passaggio in giudicato della presente decisione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti e della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità della sig.ra -OMISSIS-.

Così deciso in Campobasso nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

OL AV, Presidente, Estensore

Luigi Lalla, Referendario

Sergio Occhionero, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

OL AV

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.