Pubblicato il 27/04/2026

N. 01958/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00675/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 675 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentate e difese dall'avvocato Umberto Grella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Milano, via Cesare Battisti, 21;

contro

Comune di Carnate, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Maurizio Boifava, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Provincia di Monza e della Brianza, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Massimiliano Vincenzo Napoli, Maurizio Piero Zoppolato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Maurizio Piero Zoppolato in Milano, via Dante, 16;

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

per l’annullamento

della delibera consiliare n. 40 del 12 settembre 2022 recante controdeduzione alle osservazioni ed approvazione della variante al PGT di Carnate pubblicata sul BURL in data 15 marzo 2023

della delibera consiliare n. 1 del 24 gennaio 2022 recante adozione della variante al PGT;

della determinazione dirigenziale n. 994 del 27 maggio 2022 recante parere provinciale sulla variante al PGT adottata e diniego di modifica del PTCP;

dei pareri resi rispetto alle deliberazioni di cui ai punti a) e b);

per quanto riguarda i motivi aggiunti

per l’annullamento

della determina del Presidente della Provincia di Monza e Brianza n. 51 del 26 maggio 2022, richiamata nell’atto sub. b), nella parte in cui reca diniego di variante al PTCP;

sotto altri profili, della determina dirigenziale provinciale n. 994 del 27 maggio 2022 recante parere di compatibilità al PTCP e comunicazione di diniego di variante al PTCP come da determina presidenziale.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Carnate e di Provincia di Monza e della Brianza;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 marzo 2026 il dott. UI SS e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA

Le società ricorrenti, operanti nel settore immobiliare e gestite da un amministratore giudiziario a tutela dei creditori, espongono quanto segue.

Esse sono proprietarie di un vasto compendio immobiliare di circa 38.000 mq nel Comune di Carnate, noto come “ -OMISSIS- ”.

Il PGT comunale, approvato nel 2007 e variato nel 2010, attribuiva a tale compendio una destinazione prevalentemente terziaria e produttiva (“D2a”) con un significativo indice edificatorio (0,60 mq/mq), consentendo una Superficie Lorda di Pavimento (SLP) di circa 20.700 mq, in virtù della sua collocazione in un contesto già urbanizzato e connesso.

Tale assetto è stato modificato dal Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale (PTCP) di Monza e Brianza, approvato nel 2013. Il PTCP ha ricompreso parte del compendio in “rete verde di ricomposizione paesaggistica” e, per l’intera sua estensione, nei cosiddetti “ambiti AL” ai sensi dell’art. 11 delle relative Norme Tecniche di Attuazione (NTA), imponendo di fatto un vincolo di inedificabilità per asserite ragioni di tutela idrogeologica. Un precedente ricorso avverso il PTCP era stato respinto dal TAR Lombardia con sentenza n. 1803/2016, la quale riconosceva tuttavia che l’inclusione nella rete verde non precludeva l’edificazione grazie alla clausola di salvaguardia (“fatto salvo”) di cui all’art. 31 delle NTA per le previsioni dei PGT vigenti.

Le ricorrenti hanno intrapreso un percorso di dialogo con l’amministrazione comunale, presentando nel 2017 una proposta di piano attuativo in variante che, in spirito collaborativo, riduceva la SLP a circa 13.000 mq e prevedeva ampie cessioni di aree a verde pubblico. Tale proposta era stata positivamente accolta dall’amministrazione, che aveva richiesto studi geologici e idrogeologici a supporto. Tali studi, secondo le ricorrenti, hanno confermato l’insussistenza di rischi esondativi, anche in considerazione delle opere di regimazione idraulica (vasche volano) realizzate a monte del torrente Molgora. Le ricorrenti sostengono che la classificazione in “ambito vallivo” derivi da un errore istruttorio del PTCP, basato su cartografie regionali obsolete degli anni ‘80 e smentito dal più recente e specifico Piano di Gestione del Rischio Alluvioni (PGRA) approvato dall’Autorità di Bacino del fiume Po (AIPO) nel 2020, che non rileva rischi per l’area in questione.

In tale contesto, il Comune di Carnate ha avviato un procedimento di variante generale al PGT. Con delibera di adozione n. 1 del 24.01.2022, il Comune ha proposto una modifica del PTCP volta a correggere la perimetrazione degli ambiti AL, riconoscendone l’erroneità. Contestualmente, però, ha imposto una disciplina più restrittiva per l’area delle ricorrenti.

La Provincia di Monza e Brianza, con determinazione dirigenziale n. 994 del 27.05.2022, ha espresso parere negativo sulla proposta di modifica del PTCP, asserendo la necessità di mantenere il vincolo vallivo per ragioni di tutela geologica e idrogeologica.

Infine, il Comune di Carnate, con la delibera di approvazione n. 40 del 12.09.2022 (atto principale impugnato, pubblicata sul BURL in data 15.03.2023), ha mutato il proprio orientamento, recependo integralmente il parere provinciale, rinunciando alla variante al PTCP e confermando il vincolo di inedificabilità sull’area.

Le ricorrenti lamentano l’illegittimità di tali atti, chiedendone l’annullamento e il risarcimento dei danni subiti.

Con ricorso notificato in data 21.04.2023 e regolarmente depositato, le società ricorrenti impugnano gli atti in epigrafe meglio precisati, deducendo il seguente motivo di ricorso, articolato per più profili di censura:

Incompetenza Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 5, 41, 42 e 97 della Costituzione, della L. 241/1990, della L. 1150/1942, del D. Lgs. 152/2006, del D. Lgs.49/2010, del DM Lavori Pubblici 1444/1968, della LR 12/2005, della LR 31\2014, del PTR della Lombardia Eccesso di potere per sviamento, illogicità, contraddittorietà, contrasto con precedenti manifestazioni di volontà, travisamento di fatto, erronea rappresentazione della situazione di fatto e di diritto, difetto di motivazione, carenza d’istruttoria, ingiustizia manifesta, illegittimità derivata

Sotto un primo profilo, si deduce l’incompetenza della determinazione dirigenziale provinciale n. 994/2022, nella parte in cui esprime un diniego sulla proposta di modifica del Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale (PTCP) avanzata dal Comune. parte ricorrente deduce che, ai sensi dell’art. 13, comma 5, della L.R. Lombardia n. 12/2005, le determinazioni in merito a proposte comunali di modifica degli atti di pianificazione provinciale devono essere assunte con deliberazione della Giunta Provinciale. La decisione, invece, è stata presa da un dirigente, il quale si sarebbe arrogato un potere di natura politico-amministrativa e altamente discrezionale che spetta esclusivamente all’organo esecutivo dell’ente. Tale decisione implica una ponderazione di tutti gli interessi pubblici e privati coinvolti, inclusi quelli dei creditori delle società ricorrenti, che esulerebbe dalle competenze dirigenziali. Da tale vizio di incompetenza discenderebbe l’illegittimità derivata della delibera comunale di approvazione del Piano di Governo del Territorio (PGT), in quanto fondata su un parere provinciale illegittimo.

Con un secondo profilo di censura, con riferimento alla proposta comunale di modifica relativa alla riduzione della perimetrazione degli ambiti AL, si lamenta la violazione dell’art. 5 della Costituzione, dell’art. 65 del D. Lgs. 152/2006, dell’art. 10 del D. Lgs. 49/2010, degli artt. 13 e 15 della LR Lombardia 12/2005, degli artt. 30 e 31 del Piano Paesaggistico Regionale (PPR), nonché vizi di difetto di motivazione, carenza d’istruttoria e contraddittorietà.

La classificazione dell’area come “ambito vallivo” nel PTCP del 2013, secondo la prospettazione di parte ricorrente, sarebbe frutto di un palese errore istruttorio e di un travisamento della situazione di fatto. L’area in questione non sarebbe una valle, ma un pianoro posto a quota superiore rispetto al torrente Molgora. Tale classificazione si baserebbe su cartografie regionali obsolete degli anni ‘80, senza considerare né lo sviluppo urbano successivo né, soprattutto, la realizzazione di opere di regimazione idraulica (vasche volano) che hanno azzerato il rischio esondativo. Prova ne sarebbe il Piano di Gestione del Rischio Alluvioni (PGRA) del 2020, approvato dall’Autorità di Bacino del Fiume Po, che, pur essendo lo strumento pianificatorio prevalente in materia, ai sensi dell’art. 65 del D.Lgs. 152/2006, non impone alcun vincolo sull’area, escludendola da ogni scenario di rischio. Il parere provinciale sarebbe inoltre viziato per carenza d’istruttoria, avendo ignorato le relazioni tecniche prodotte dalle ricorrenti che dimostravano l’insussistenza dei presupposti per il vincolo. Infine, si rileva la contraddittorietà della delibera comunale di approvazione del PGT, la quale, senza adeguata motivazione, si è conformata al parere provinciale, contraddicendo la propria precedente delibera di adozione con cui aveva avviato il procedimento di variante al PTCP proprio per correggere il suddetto errore.

Con il terzo profilo di censura, si contesta la violazione dell’art. 97 della Costituzione, dell’art. 1 della L. 241/1990, dell’art. 13 comma 5 della LR 12/2005, del principio di proporzionalità, nonché vizi di irragionevolezza ed illogicità, per la mancata introduzione di una clausola di salvaguardia nell’art. 11 delle Norme Tecniche di Attuazione (NTA) del PTCP.

Le ricorrenti evidenziano una palese e incomprensibile disparità di trattamento. Mentre l’art. 31 delle NTA del PTCP, relativo alla “rete verde provinciale”, contiene una clausola che fa salve le previsioni edificatorie dei PGT vigenti alla data di adozione del piano sovralocale, un’analoga disposizione manca nell’art. 11, relativo agli “ambiti AL”. Tale omissione cancellerebbe arbitrariamente le scelte pianificatorie comunali precedenti e violerebbe i principi di ragionevolezza e proporzionalità, trattandosi di vincoli ambientali tra loro assimilabili.

Con il quarto profilo di censura, si deduce l’illegittimità degli atti impugnati per violazione dell’art. 97 della Costituzione, dell’art. 1 della L. 241/1990, dell’art. 13 comma 5 della LR 12/2005, dell’art. 34 delle NTA del PTCP, del principio di proporzionalità, nonché per carenza d’istruttoria, difetto motivazionale, irragionevolezza ed illogicità, in relazione alla richiesta di stralcio di una porzione di area dagli “ambiti d’interesse provinciale” (AIP).

La classificazione di una piccola porzione di circa 600 mq del compendio come AIP, secondo parte ricorrente, sarebbe frutto di un mero errore grafico. Tale “francobollo” di terreno, incuneato tra aree già urbanizzate, sarebbe privo delle caratteristiche di vastità e pregio ambientale o infrastrutturale che giustificano l’inserimento in un AIP. Il diniego del Comune, basato su un richiamo inconferente all’art. 34 delle NTA, sarebbe immotivato e illogico, ignorando l’assenza dei presupposti per l’imposizione del vincolo e le esigenze di efficienza amministrativa, dato che la permanenza nell’AIP attiverebbe una complessa procedura convenzionale tra Comune e Provincia.

Con il quinto profilo di censura, si lamenta la violazione della normativa in tema di corretta pianificazione del territorio (art. 7 L. 1150/1942, DM 1444/1968, artt. 8 e ss. LR 12/2005, artt. 3 e 4 LR 31/2008), del principio di proporzionalità, oltre a vizi di carenza d’istruttoria e difetto di motivazione, con riferimento alla disciplina d’ambito.

La disciplina d’ambito dettata dal nuovo PGT sarebbe irragionevole e tale da rendere l’intervento economicamente insostenibile. In particolare:

- sarebbe stata immotivatamente esclusa la destinazione residenziale, nonostante la chiara vocazione dell’area, la sua contiguità al tessuto consolidato e il fabbisogno abitativo rilevato dallo stesso PGT.

- la potenzialità edificatoria viene drasticamente e immotivatamente ridotta rispetto sia al PGT previgente sia a quanto concordato nel piano attuativo del 2017.

- sarebbero state imposte prescrizioni irragionevoli e antieconomiche, come il divieto di realizzare parcheggi a raso per le strutture commerciali, la previsione di un’area boscata in un contesto privo di bosco e l’obbligo di realizzare opere viabilistiche sproporzionate. Tali scelte, assunte in assenza di un’adeguata istruttoria, violerebbero la finalità stessa della pianificazione, che è quella di consentire un concreto e armonico sviluppo del territorio.

Con il sesto profilo di censura, si denuncia la violazione degli artt. 7 e 28 della L. 1150/1942, del DM LL PP 1444/1968, degli artt. 9, 11 e 46 della LR 12/2005, nonché l’eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità e violazione del principio di proporzionalità, in relazione al sovradimensionamento degli standard urbanistici.

Il PGT imporrebbe una dotazione di standard (cessioni di aree a verde) pari a circa 24.700 mq, corrispondente a circa il 65% della superficie di proprietà e al 120% della superficie territoriale d’ambito. Tale misura sarebbe palesemente sproporzionata e superiore non solo ai limiti minimi del DM 1444/1968, ma anche a quelli previsti dallo stesso piano dei servizi comunale. Un simile sovradimensionamento richiederebbe una motivazione rafforzata, nel caso di specie del tutto assente, risolvendosi in una scelta punitiva e contraria al pubblico interesse. A ciò si aggiungerebbero ulteriori oneri per opere pubbliche che, combinati con la ridotta edificabilità, renderebbero l’intervento irrealizzabile.

Con il settimo profilo di censura, si rileva l’eccesso di potere per grave contraddittorietà, difetto di motivazione e lesione del legittimo affidamento riposto nell’azione amministrativa.

Il comportamento complessivo del Comune, a dire di parte ricorrente, sarebbe palesemente contraddittorio. L’amministrazione, dopo aver condiviso la necessità di correggere l’errore del PTCP e aver adottato un PGT in tal senso, ha operato un immotivato “dietrofront”, recependo acriticamente il parere provinciale. Inoltre, dopo aver negoziato e di fatto approvato un piano attuativo nel 2017, ha imposto con il nuovo PGT condizioni molto più gravose che ne vanificano la fattibilità. Tale condotta, in violazione dei principi di coerenza e buona fede, avrebbe leso il legittimo affidamento delle società ricorrenti, generato durante un lungo percorso di collaborazione, configurando una responsabilità da contatto e fondando la richiesta di risarcimento del danno

In data 27.04.2023 si costituisce il Comune di Carnate con atto di mera forma, chiedendo che il ricorso venga dichiarato irricevibile, inammissibile e/o improcedibile o, in subordine, respinto perché infondato in fatto ed in diritto, con vittoria di spese.

In data 12.05.2023 si costituisce con atto di stile la Provincia di Monza e della Brianza, chiedendo che il ricorso venga dichiarato inammissibile, improcedibile e/o comunque infondato, con vittoria di spese.

Con atto di motivi aggiunti, munito d’istanza cautelare, notificato in data 14.05.2023 e regolarmente depositato, le ricorrenti impugnano la determina del Presidente provinciale n. 51 del 26.05.2022, intervenuta nel procedimento di cui trattasi, ove oppone espresso diniego all’approvazione della variante al PTCP proposta dal comune di Carnate, nonché ulteriormente la determina dirigenziale del 27.05.2022 sollevando ulteriori profili di doglianza.

A sostegno del gravame deducono il seguente motivo di ricorso, articolato in relazione ad ulteriori profili di censura:

Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 41, 42 e 97 della Costituzione, della L. 241/1990, della L. 1150/1942, della L. 56/2014, del D.Lgs 267/2000, del D. Lgs. 152/2006, del D. Lgs.49/2010, del DM Lavori Pubblici 1444/1968, della LR 12/2005, della LR 31\2014, del PTR della Lombardia, dello Statuo provinciale Eccesso di potere per sviamento, illogicita’, contraddittorieta’, contrasto con precedenti manifestazioni di volonta’, travisamento di fatto, erronea rappresentazione della situazione di fatto e di diritto, difetto di motivazione, carenza d’istruttoria, ingiustizia manifesta, illegittimità derivata.

Con l’ottavo profilo di censura, le ricorrenti deducono nuovamente l’incompetenza della determina del Presidente della Provincia n. 51/2022 e della determina dirigenziale n. 994/2022, nella parte in cui negano la modifica del Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale (PTCP) richiesta dal Comune di Carnate.

Si sostiene che, ai sensi dell’art. 13, comma 5, della L.R. Lombardia n. 12/2005, le determinazioni in merito a proposte di modifica del PTCP avanzate da un comune sono di competenza della Giunta Provinciale, organo politico. A seguito dell’entrata in vigore della L. n. 56/2014, che ha soppresso la Giunta Provinciale, le funzioni in materia di pianificazione territoriale sarebbero state attribuite al Consiglio Provinciale. In particolare, il comma 55 dell’art. 1 della L. n. 56/2014 e l’art. 11 dello Statuto provinciale individuano il Consiglio come l’organo competente ad approvare piani e programmi, con riferimento agli strumenti di pianificazione del territorio.

Di conseguenza, né il Presidente della Provincia né il dirigente competente avrebbero il potere di assumere una decisione discrezionale sulla proposta di modifica del PTCP, in quanto tale potere pianificatorio, di natura politico-amministrativa, spetterebbe esclusivamente al Consiglio Provinciale, unico organo deputato a comporre e graduare gli interessi pubblici e privati coinvolti. Gli atti provinciali impugnati sarebbero pertanto viziati da incompetenza, in quanto assunti da organi privi della relativa attribuzione. Da tale vizio discenderebbe l’illegittimità derivata della delibera comunale di approvazione del Piano di Governo del Territorio (PGT), che ha recepito il parere provinciale illegittimo.

Con il nono profilo di censura, con riferimento alla proposta comunale di modifica relativa alla riduzione della perimetrazione degli ambiti AL, la determina provinciale n. 51/2022 e – conseguentemente - anche la delibera comunale di approvazione del PGT laddove (contradditoriamente rispetto alla delibera di adozione del PGT stesso) le recepisce, appaiono assunti in violazione dell’art. 5 della Costituzione, dell’art. 65 del D. Lgs. 152/2006, dell’art. 10 del D. Lgs. 49/2010, degli artt. 13 e 15 della LR Lombardia 12/2005, degli artt. 30 e 31 del piano paesaggistico regionale (PPR), nonché inficiati da difetto di motivazione e carenza d’istruttoria, oltreché dà contraddittorietà.

Si asserisce che la classificazione dell’area di proprietà delle ricorrenti come “ambito vallivo” nel PTCP del 2013 costituirebbe un “grossolano errore” basato su un travisamento della reale condizione dei luoghi. L’area non presenterebbe le caratteristiche di una valle, essendo un pianoro circondato da contesti edificati e urbanizzati, e la sua classificazione sarebbe fondata su cartografie obsolete degli anni ‘80. La Provincia avrebbe omesso di compiere un’adeguata attività istruttoria e di riesaminare la scelta pianificatoria, nonostante la richiesta di modifica avanzata dal Comune ai sensi dell’art. 13, comma 5, della L.R. n. 12/2005 e nonostante la produzione di una relazione geologica che dimostrava l’erroneità dell’azzonamento.

Gli atti impugnati avrebbero ignorato la sopravvenuta realizzazione di vasche di laminazione (“vasche volano”) a monte, che hanno eliminato il rischio esondativo del torrente Molgora. Tale circostanza sarebbe confermata dal Piano di Gestione del Rischio Alluvioni (PGRA) approvato da AIPO nel 2020, il quale esclude l’area da ogni zona di esondazione. Secondo le ricorrenti, il PGRA ha efficacia prevalente e vincolante sui piani urbanistici locali e sovralocali, i quali devono ad esso adeguarsi. Il diniego di modifica, pertanto, violerebbe l’art. 65 del D.Lgs. 152/2006 e si baserebbe su un presupposto di tutela idrogeologica ormai venuto meno.

Si evidenzia, inoltre, una palese contraddittorietà nel comportamento del Comune di Carnate, il quale, dopo aver adottato un PGT che proponeva motivatamente la variante al PTCP, ha poi deciso di recepire il parere negativo della Provincia, contraddicendo la propria precedente scelta. Le ricorrenti sostengono che il parere provinciale non fosse vincolante, non riguardando aspetti strutturali del PTCP, e che il Comune abbia illegittimamente rinunciato alla propria autonomia pianificatoria garantita dall’art. 5 della Costituzione.

Il diniego provinciale, infine, sarebbe immotivato, limitandosi a richiamare la generica necessità di tutela della continuità ecologica, senza considerare le specifiche circostanze di fatto e le perizie tecniche prodotte. Inoltre, si lamenta una disparità di trattamento rispetto al vicino Comune di Vimercate, dove la stessa Provincia avrebbe invece approvato una ridefinizione delle aree vallive sulla base di una analoga relazione geologica.

In vista dell’udienza camerale, in data 15.05.2023, le ricorrenti depositano istanza congiunta di rinvio sul presupposto che “ a quest’ultimi motivi aggiunti non vi sono i termini di legge ex art. 55 del D. Lgs. 104/2010 per la fissazione e conferma dell’udienza cautelare del 23.05.2023 ”.

Con atto del 16.05.2023 il Comune di Carnate presta adesione all’istanza di rinvio.

All’udienza in camera di consiglio del 23.05.2023 viene disposto un differimento alla camera di consiglio dell’11.07.2023.

In data 07.07.2023 sia la Provincia di Monza Brianza che il Comune di Carnate depositano memoria integrativa delle proprie argomentazioni difensive.

Con Ordinanza del 12.07.2023 n.620, la Sezione respingeva l’istanza cautelare.

In vista dell’udienza di discussione, le parti si scambiano memorie e repliche.

All’udienza del 12.03.2026 l’affare viene trattenuto in decisione.

TO

Trattandosi di ricorso introduttivo e di atto di motivi aggiunti infondati nel merito, si ritiene di prescindere dalle eccezioni di rito sollevate.

Il ricorso introduttivo propone un unico motivo di ricorso, articolato su sette profili di censura.

Il ricorso per motivi aggiunti, anch’esso fondato di un unico motivo di ricorso, è articolato su due profili di censura.

Il primo profilo di censura del ricorso introduttivo e l’ottavo dell’atto di motivi aggiunti attengono al medesimo profilo di incompetenza, sebbene indirizzate formalmente prima contro la determinazione dirigenziale n. 994/2022 (Ricorso introduttivo) e poi, a seguito di correzione, contro il decreto deliberativo presidenziale n. 51/2022 (Motivi Aggiunti).

Il Collegio ne dispone l’esame congiunto.

Attraverso il richiamato articolato censorio, le società ricorrenti deducono il vizio di incompetenza degli atti provinciali impugnati, sostenendo che la competenza a pronunciarsi sulla proposta di modifica del Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale (PTCP), avanzata dal Comune di Carnate, spetterebbe al Consiglio Provinciale e non al Presidente della Provincia o a un suo dirigente.

Le doglianze sono infondate.

La tesi delle ricorrenti si fonda sull’assunto che, a seguito della soppressione della Giunta Provinciale operata dalla Legge n. 56/2014 (“Legge Delrio”), la competenza a decidere sulle varianti agli strumenti di pianificazione territoriale, data la loro natura altamente discrezionale, sarebbe tornata in capo al Consiglio Provinciale, quale organo di indirizzo e controllo politico-amministrativo, ai sensi dell’art. 42, comma 2, del D.Lgs. n. 267/2000 (TUEL).

Si tratta di ricostruzione che non può essere condivisa.

Il procedimento in esame è disciplinato in via speciale dall’art. 13, comma 5, della Legge Regionale della Lombardia n. 12/2005, il quale stabilisce che, qualora il comune, in sede di adozione del Piano di Governo del Territorio (PGT), proponga modifiche al PTCP, “ le determinazioni in merito sono assunte con deliberazione della giunta provinciale ”. La norma regionale, dunque, individuava espressamente nell’organo esecutivo provinciale (la Giunta) il soggetto competente ad esprimersi sulla proposta di modifica del PTCP, in una fase endoprocedimentale soggetta a termini perentori, la cui inosservanza comporta il rigetto della proposta.

La successiva Legge n. 56/2014 ha, sì, soppresso le Giunte Provinciali, ma ha contestualmente disciplinato la successione nelle relative funzioni. In particolare, l’art. 1, comma 55, della citata legge ha demandato allo statuto di ciascuna provincia il compito di prevedere le modalità di esercizio delle funzioni del Presidente, stabilendo che a quest’ultimo spettino, tra le altre, “ le funzioni attribuite alle giunte provinciali ” dal TUEL e da altre leggi nazionali e regionali.

In attuazione di tale previsione, lo Statuto della Provincia di Monza e della Brianza, all’art. 8, comma 1, lett. r) (come richiamato nelle difese del Comune e della Provincia), ha attribuito al Presidente dell’Ente “ le funzioni che il D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 e le altre fonti normative nazionali e regionali attribuiscono alle giunte degli enti locali ”.

La combinazione di queste disposizioni delinea un quadro normativo chiaro e coerente: la L.R. n. 12/2005 attribuiva alla Giunta Provinciale la competenza a decidere sulle proposte di modifica del PTCP. Con la L. n. 56/2014 vengono trasferite le funzioni della Giunta al Presidente della Provincia, secondo le modalità definite dallo Statuto. Coerentemente, lo Statuto provinciale ha formalizzato tale trasferimento di competenze.

Ne consegue che il Presidente della Provincia, nell’adottare il Decreto Deliberativo Presidenziale n. 51 del 26 maggio 2022, con cui ha espresso la valutazione negativa sulla proposta di modifica del PTCP, ha agito nell’esercizio di una competenza a lui specificamente attribuita dalla legge e dallo Statuto, in continuità con le funzioni già spettanti alla Giunta.

L’argomentazione delle ricorrenti, che invoca la competenza generale del Consiglio Provinciale in materia di pianificazione ai sensi dell’art. 42 del TUEL, non coglie la distinzione fondamentale tra l’adozione e l’approvazione degli strumenti urbanistici generali (o delle loro varianti organiche) e l’assunzione di decisioni specifiche all’interno di un procedimento complesso come quello di approvazione del PGT comunale.

La competenza del Consiglio Provinciale per “i piani territoriali ed urbanistici” è pacificamente riferita agli atti di pianificazione di portata generale. Diversa è la natura della determinazione prevista dall’art. 13, comma 5, della L.R. n. 12/2005, che si inserisce come un sub-procedimento con funzione di verifica di compatibilità e che deve concludersi entro un termine definito, la cui scadenza equivale a un diniego. L’attribuzione di tale funzione a un organo esecutivo (prima la Giunta, ora il Presidente) risponde a evidenti esigenze di celerità e speditezza dell’azione amministrativa, pienamente coerenti con la struttura del procedimento.

Pertanto, non sussiste alcuna prevaricazione delle prerogative consiliari, in quanto il Presidente non ha approvato una “variante” al PTCP, ma ha esercitato una funzione valutativa su una “proposta” di modifica proveniente da un altro ente, nell’ambito di un procedimento specificamente disciplinato dalla legge regionale.

Infine, si rileva che il ricorso introduttivo ha erroneamente identificato l’atto lesivo nella determinazione dirigenziale n. 994/2022, la quale costituisce un mero atto di comunicazione e di recepimento formale della decisione già assunta dal Presidente con il decreto n. 51/2022. Sebbene le ricorrenti abbiano corretto il tiro con i motivi aggiunti, l’errore iniziale conferma la corretta sequenza procedimentale seguita dalla Provincia, dove la decisione politica e discrezionale è stata assunta dall’organo competente (il Presidente) e la successiva formalizzazione è stata demandata alla struttura dirigenziale.

Per le ragioni esposte, le censure di incompetenza sollevate con il primo profilo di censura del ricorso principale e con l’ottavo dei motivi aggiunti devono essere respinte in quanto infondate.

Con riferimento al secondo, al terzo e al nono profilo di censura, da esaminarsi congiuntamente per l’intima connessione delle censure sollevate, il Collegio ritiene che gli stessi siano infondati e debbano essere respinti.

Le società ricorrenti lamentano, in sintesi, l’eccesso di potere per travisamento dei fatti, carenza di istruttoria, illogicità e contraddittorietà, nonché la violazione di legge con particolare riferimento all’art. 65 del D.Lgs. n. 152/2006. Sostengono che l’inclusione delle loro aree negli “Ambiti AL dei corsi d’acqua” di cui all’art. 11 delle Norme Tecniche di Attuazione (NTA) del Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale (PTCP) sia frutto di un errore istruttorio, basato su cartografie obsolete, che non tiene conto della reale conformazione dei luoghi (un pianoro e non una valle) e, soprattutto, della sopravvenuta assenza di rischio idraulico, attestata dal Piano di Gestione del Rischio Alluvioni (PGRA) e dalla realizzazione di opere di mitigazione. Da ciò deriverebbe, secondo le ricorrenti, l’illegittimità del vincolo di inedificabilità imposto dal PTCP, stante la natura prevalente del PGRA, e la contraddittorietà del Comune di Carnate che, dopo aver inizialmente proposto la modifica del PTCP, si è poi adeguato passivamente al diniego provinciale.

Tali doglianze non possono trovare accoglimento.

In primo luogo, occorre qualificare correttamente la natura e la finalità del vincolo relativo agli “Ambiti AL” imposto dal PTCP della Provincia di Monza e della Brianza. Contrariamente a quanto asserito dalle parti ricorrenti, che ne riducono la portata alla sola tutela idrogeologica, tale vincolo persegue una duplice e concorrente finalità. Come emerge dagli atti provinciali e dalla giurisprudenza formatasi in materia, la disciplina di cui all’art. 11 delle NTA del PTCP è volta non solo a “ favorire il naturale scorrimento delle acque ” e a prevenire il dissesto, ma anche alla tutela e valorizzazione del paesaggio, attraverso la conservazione dei “ caratteri morfologici del territorio ”, dei “ AZ, NI OR e OL AL ” quali elementi identitari dei luoghi.

La stessa Relazione Istruttoria allegata alla determinazione provinciale impugnata chiarisce che la proposta di modifica del PTCP avanzata dal Comune era finalizzata a “ superare i limiti alle trasformazioni previsti dal PTCP per la conservazione e tutela degli elementi geomorfologici ” e ribadisce che l’area in questione “ è indubitabilmente e naturalmente parte dell’ambito vallivo del Torrente Molgora ”. La scelta pianificatoria provinciale, dunque, si fonda su una valutazione complessa che integra la prevenzione del rischio idrogeologico con la tutela del paesaggio, orientando gli insediamenti antropici al di fuori di tali ambiti per preservarne le caratteristiche.

Questa duplice valenza, idrogeologica e paesaggistica, è stata riconosciuta dalla giurisprudenza amministrativa, la quale ha affermato che le previsioni del PTCP in materia di tutela dei beni ambientali e paesaggistici, quali quelle relative agli ambiti AL, hanno “ efficacia prescrittiva e prevalente sugli atti del PGT ” ai sensi dell’art. 18, comma 2, della L.R. Lombardia n. 12/2005 (cfr. TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 18 maggio 2020, n. 841, confermata da Cons. Stato, Sez. IV, 22 giugno 2021, n. 4791). In particolare, il Consiglio di Stato ha confermato la legittimità di tale impostazione, riconoscendo che la disciplina degli ambiti AL rientra a pieno titolo tra le previsioni paesaggistiche prevalenti del PTCP (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 22 giugno 2021, n. 4791)

Alla luce di ciò, la censura relativa al travisamento dei fatti e alla carenza di istruttoria perde di consistenza. Anche a voler ammettere che il rischio idraulico sia stato mitigato o eliminato, come attestato dal PGRA, ciò non fa venir meno l’altro presupposto del vincolo, ovvero l’interesse paesaggistico alla conservazione della morfologia dei luoghi. La scelta di tutelare tali ambiti rientra nell’ampia discrezionalità dell’ente di pianificazione sovraordinata, e il sindacato di questo Tribunale è limitato alla verifica di palesi illogicità o irrazionalità, che nel caso di specie non si ravvisano.

In secondo luogo, risulta infondata la tesi sulla presunta prevalenza assoluta del PGRA, tale da caducare il vincolo del PTCP. L’art. 65 del D.Lgs. n. 152/2006 sancisce sì il carattere vincolante e prevalente dei piani di bacino (e dei loro stralci, come il PGRA) sugli strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica, ma tale prevalenza è da intendersi in senso funzionale, ovvero limitatamente all’ambito di competenza specifico del piano di bacino, che è la gestione del rischio idraulico. L’assenza di un vincolo di inedificabilità nel PGRA per una determinata area significa che, ai fini della sola tutela dal rischio di alluvioni, non sussistono impedimenti alla trasformazione edilizia. Tuttavia, ciò non preclude ad altri strumenti di pianificazione, operanti a diversi livelli e per la tutela di differenti interessi pubblici (come il paesaggio), di imporre vincoli più restrittivi. La prevalenza del PGRA non determina un effetto di “deregulation” generalizzata né comprime la potestà pianificatoria degli enti territoriali per profili di tutela ulteriori e diversi da quello idraulico.

In terzo luogo, non sussiste la lamentata contraddittorietà nell’operato del Comune di Carnate.

Il procedimento di formazione del PGT, ai sensi dell’art. 13 della L.R. n. 12/2005, prevede un dialogo tra Comune e Provincia. Il Comune, nell’esercizio della propria autonomia, ha legittimamente proposto una modifica al PTCP in sede di adozione della variante al PGT (Delibera comunale approvazione n. 40 del 2022). La Provincia, quale ente sovraordinato e competente alla gestione del PTCP, ha esercitato la propria funzione valutando negativamente tale proposta. A fronte di tale diniego, il Comune non poteva che prenderne atto e conformare il proprio strumento urbanistico al PTCP vigente e non modificato. L’approvazione finale del PGT in linea con le prescrizioni provinciali non costituisce un “dietrofront” immotivato, ma un atto dovuto in ossequio al principio di gerarchia delle fonti di pianificazione e all’efficacia prescrittiva e prevalente del vincolo paesaggistico provinciale.

Infine, anche la censura relativa alla disparità di trattamento tra la disciplina degli “Ambiti AL” (art. 11 NTA) e quella della “Rete verde di ricomposizione paesaggistica” (art. 31 NTA), che a differenza della prima conterrebbe una clausola di salvaguardia per le previsioni dei PGT vigenti, è infondata. Le ricorrenti non hanno dimostrato l’omogeneità delle situazioni poste a confronto, né l’irragionevolezza della scelta differenziata del pianificatore. La diversa disciplina può trovare giustificazione nelle differenti caratteristiche e nei diversi obiettivi di tutela perseguiti per le due tipologie di ambiti, rientrando tale differenziazione nella discrezionalità dell’Amministrazione.

Per tutte le ragioni sopra esposte, le censure esaminate devono essere respinte, in quanto le scelte pianificatorie della Provincia e il conseguente adeguamento del Comune appaiono immuni dai vizi di eccesso di potere e violazione di legge lamentati

Con riferimento al quarto profilo di censura, con il quale le società ricorrenti lamentano l’illegittimità degli atti impugnati per violazione dell’art. 97 Cost., dell’art. 1 della L. 241/1990, dell’art. 13 comma 5 della L.R. 12/2005 e dell’art. 34 delle NTA del PTCP, nonché per eccesso di potere sotto i profili della carenza d’istruttoria, del difetto di motivazione, dell’irragionevolezza e dell’illogicità, in relazione alla mancata approvazione della richiesta di stralciare una porzione di circa 600 mq dalla perimetrazione degli Ambiti di Interesse Provinciale (AIP), il Collegio ritiene che la censura sia infondata e debba essere respinta.

Le doglianze delle ricorrenti si appuntano sulla mancata adesione, da parte del Comune di Carnate in sede di approvazione definitiva della variante al PGT, alla loro osservazione (identificata con il n. 11.3) con cui si chiedeva di integrare la proposta di modifica del PTCP, già trasmessa alla Provincia, al fine di “ cancellare l’errore grafico di individuazione di una porzione di area ricadente nel piano attuativo quale ambito di interesse provinciale ”. Le ricorrenti sostengono che si tratterebbe di un mero errore materiale, data l’esigua dimensione dell’area (“francobollo” di 600 mq), la sua collocazione tra aree già urbanizzate e l’assenza di specifici pregi naturalistici o paesaggistici, e che la procedura d’intesa prevista per gli AIP sarebbe sproporzionata e inefficiente.

Tali argomentazioni non possono essere condivise.

In primo luogo, occorre qualificare correttamente la natura della richiesta avanzata dalle ricorrenti in sede di osservazioni al PGT adottato. Come correttamente eccepito dalla difesa comunale, la richiesta non si configurava come una mera osservazione volta a emendare il contenuto del piano adottato, bensì come un invito all’Amministrazione comunale a modificare la proposta di variante al PTCP già formalizzata e sottoposta alla valutazione di compatibilità della Provincia ai sensi dell’art. 13, comma 5, della L.R. n. 12/2005. L’eventuale accoglimento di una simile istanza avrebbe comportato non una semplice controdeduzione, ma la necessità di una riadozione della variante al PGT, con una nuova e diversa proposta di modifica del PTCP da sottoporre nuovamente all’ente sovraordinato. La scelta del Comune di non procedere in tal senso, pertanto, non appare illogica né irragionevole, ma coerente con il corretto svolgimento dell’iter procedurale previsto dalla legge regionale per la formazione degli strumenti urbanistici.

In secondo luogo, la disciplina degli Ambiti di Interesse Provinciale (“AIP”), contenuta nell’art. 34 delle Norme Tecniche di Attuazione del PTCP, delinea un preciso percorso per la loro modifica, che non era nella disponibilità del Comune eludere. La norma provinciale, infatti, prevede che la disciplina degli AIP possa essere modificata solo attraverso una specifica procedura d’intesa tra Comune e Provincia. La stessa norma citata dalle ricorrenti, che considera irrilevanti ai fini dell’applicazione della disciplina le porzioni di AIP con estensione fino a 100 mq, conferma, a contrario, che per superfici superiori – come quella di circa 600 mq oggetto di causa – la disciplina provinciale è pienamente cogente e modificabile solo tramite la procedura concertativa prevista.

Il Comune di Carnate, pertanto, nel controdedurre all’osservazione delle ricorrenti, ha correttamente evidenziato che la modifica richiesta non poteva essere disposta autonomamente in sede di approvazione del PGT, ma necessitava della procedura d’intesa in variante al PTCP, e che non sussistevano i presupposti per attivare tale procedura. L’operato del Comune non è dunque frutto di carenza istruttoria o difetto di motivazione, ma costituisce, come più sopra già rilevato, una doverosa applicazione del principio di gerarchia delle fonti di pianificazione, che impone al PGT comunale di conformarsi alle previsioni prescrittive e prevalenti del PTCP provinciale.

Infine, le argomentazioni circa la natura di “errore grafico” della perimetrazione e l’assenza di valori da tutelare attengono al merito della scelta pianificatoria originaria della Provincia, cristallizzata nel PTCP vigente. Tali censure non possono trovare ingresso in questa sede, se non nei limiti del sindacato sulla manifesta irragionevolezza o sul palese travisamento dei fatti, che nel caso di specie non si ravvisano. La contestazione dell’opportunità di tale vincolo avrebbe dovuto essere mossa nei confronti degli atti di pianificazione provinciale, e la sua rimozione non può che seguire le procedure all’uopo previste. L’asserita antieconomicità e farraginosità della procedura d’intesa, lamentata dalle ricorrenti, non costituisce un vizio di legittimità degli atti impugnati, essendo l’Amministrazione tenuta al rispetto delle procedure normativamente stabilite.

Per le ragioni esposte, il profilo di censura in esame deve essere rigettato, essendo l’operato del Comune di Carnate immune dai vizi lamentati e conformato al quadro normativo e pianificatorio sovraordinato.

Con riferimento al quinto profilo di censura, con il quale le società ricorrenti lamentano l’illegittimità delle controdeduzioni con cui il Comune di Carnate ha respinto le osservazioni da esse presentate in sede di approvazione della variante generale al Piano di Governo del Territorio (PGT), il Collegio ritiene che lo stesso sia infondato e debba essere respinto.

Le doglianze delle ricorrenti si concentrano sulla presunta inadeguatezza della motivazione con cui l’Amministrazione comunale ha rigettato le loro proposte, volte in sostanza a ottenere una disciplina urbanistica più favorevole per le aree di loro proprietà, in particolare attraverso la modifica dei vincoli derivanti dal Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale (PTCP).

Tali argomentazioni non possono trovare accoglimento, in quanto si fondano su un’erronea concezione della natura delle osservazioni nel procedimento di pianificazione urbanistica e dell’ampiezza del sindacato giurisdizionale sulle scelte discrezionali dell’Amministrazione.

In primo luogo, è principio consolidato in giurisprudenza che le osservazioni presentate dai privati in fase di formazione degli strumenti urbanistici costituiscono un mero apporto collaborativo e non ingenerano aspettative qualificate in capo ai proponenti. Il loro rigetto, pertanto, non richiede una motivazione analitica e puntuale su ogni singola deduzione, essendo sufficiente che le osservazioni siano state esaminate e ritenute, in modo serio e ragionevole, in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali poste a fondamento delle scelte di piano. La motivazione del rigetto può quindi essere desunta anche per relationem dai criteri generali e dagli obiettivi dello strumento urbanistico adottato, senza necessità di una confutazione specifica per ogni punto sollevato.

Nel caso di specie, dagli atti di causa emerge che il Comune di Carnate ha esaminato le osservazioni delle ricorrenti e ha fornito adeguate controdeduzioni, come risulta dall’allegato alla delibera di approvazione definitiva del PGT (Delibera comunale approvazione n. 40 del 2022).

L’operato del Comune appare dunque logico e coerente con il quadro normativo e pianificatorio vigente.

In secondo luogo, le censure delle ricorrenti si traducono, in realtà, in una critica al merito delle scelte di pianificazione territoriale operate dal Comune. Tali scelte costituiscono espressione di un’ampia discrezionalità e sono sindacabili in sede di legittimità solo qualora inficiate da palese irragionevolezza, arbitrarietà o travisamento dei fatti, vizi che non si ravvisano nella fattispecie in esame. L’esercizio del potere di pianificazione non è finalizzato unicamente a coordinare le potenzialità edificatorie, ma persegue un’ampia gamma di interessi pubblici, tra cui la tutela ambientale, la salvaguardia del paesaggio e l’ordinato sviluppo del territorio. La scelta di mantenere determinati vincoli o di non accogliere proposte edificatorie rientra in tale discrezionalità e non necessita di una motivazione rafforzata, se non in presenza di un affidamento qualificato del privato, che nel caso di specie non sussiste.

Come chiarito dalla giurisprudenza, non costituisce affidamento tutelabile la mera aspettativa a una destinazione urbanistica più favorevole o il semplice fatto che la disciplina previgente fosse diversa. Un affidamento qualificato, tale da richiedere una motivazione più stringente, sorge solo in ipotesi tassative, quali la presenza di convenzioni urbanistiche già stipulate, giudicati di annullamento di dinieghi di titoli edilizi o l’imposizione di un vincolo agricolo a un lotto intercluso tra aree edificate, nessuna delle quali ricorre nel presente giudizio.

Pertanto, le critiche mosse dalle ricorrenti alla reiezione delle proprie osservazioni si rivelano infondate, in quanto l’Amministrazione comunale ha agito nell’ambito della propria discrezionalità pianificatoria, fornendo una motivazione sufficiente e coerente con gli obiettivi generali del PGT e con i vincoli sovraordinati del PTCP, senza ledere alcuna posizione di affidamento qualificato.

Per le ragioni sopra esposte, la censura deve essere rigettata.

In relazione al sesto profilo di censura, con il quale le società ricorrenti lamentano l’illegittimità degli atti impugnati per violazione dell’art. 5 del D.M. 1444/1968 e per eccesso di potere, a causa dell’asserito eccessivo sovradimensionamento degli standard urbanistici richiesti nell’ambito di trasformazione D1, il Collegio ritiene la censura infondata e, pertanto, da respingere.

Le ricorrenti sostengono che le previsioni della variante al Piano di Governo del Territorio (PGT) del Comune di Carnate impongano loro la cessione di aree per spazi verdi ed ecologici in misura sproporzionata e punitiva, quantificata in circa 24.700 mq, eccedendo i limiti di legge e le stesse previsioni generali dello strumento urbanistico. Lamentano, inoltre, la mancanza di una motivazione rafforzata che giustifichi tale gravoso onere, assimilabile a una forma di esproprio di valore, nonché la sproporzione di ulteriori opere pubbliche poste a loro carico.

Tali doglianze non possono trovare accoglimento, in quanto muovono da un presupposto erroneo, ovvero che le prescrizioni contestate siano frutto di una scelta autonoma e discrezionale del Comune di Carnate, avulsa dal contesto pianificatorio sovraordinato.

Al contrario, dall’esame degli atti di causa emerge con chiarezza che le dotazioni a standard e le cessioni di aree a verde contestate non costituiscono una determinazione arbitraria dell’Amministrazione comunale, bensì la doverosa applicazione di vincoli e prescrizioni discendenti direttamente dal Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale (PTCP) della Provincia di Monza e della Brianza, strumento di pianificazione gerarchicamente sovraordinato e prevalente rispetto al PGT comunale.

Come dettagliatamente riportato nella “Scheda d’ambito” relativa all’Ambito di Trasformazione D1, l’area di proprietà delle ricorrenti è interessata da una pluralità di vincoli e tutele sovraordinate, tra cui spiccano (i) gli “Ambiti AL dei corsi d’acqua” (art. 11 NTA del PTCP), (ii) la “Rete verde di ricomposizione paesaggistica” (art. 31 NTA del PTCP) e (iii) gli “Ambiti di interesse provinciale” (art. 34 NTA del PTCP).

In particolare, la disciplina della “Rete verde di ricomposizione paesaggistica” (art. 31 PTCP) impone che, per gli interventi all’interno di tale perimetro, “ almeno il 50% della superficie ricadente in Rete Verde ” sia destinato a opere compensative con funzioni ecologiche e ambientali. Analogamente, la disciplina degli “Ambiti AL” persegue non solo finalità di tutela idrogeologica, ma anche di salvaguardia e valorizzazione del paesaggio. La “Scheda d’ambito” prescrive inoltre la cessione di un corridoio verde di oltre 4.400 mq per garantire la connessione ecologica verso il torrente Molgora.

Le previsioni del PGT comunale, pertanto, non fanno altro che recepire e dare attuazione a tali prescrizioni vincolanti, la cui legittimità e cogenza sono state peraltro fermamente ribadite dalla Provincia stessa nel procedimento di valutazione di compatibilità della variante, laddove ha espresso parere negativo sulla proposta del Comune di stralciare le aree in questione da detti ambiti di tutela.

Ne consegue che la censura relativa alla mancanza di una “motivazione rafforzata” è infondata. L’obbligo di una motivazione più stringente per le scelte urbanistiche, come già evidenziato, sorge solo in presenza di un “affidamento qualificato” del privato, derivante da convenzioni, accordi o giudicati, situazione che non ricorre nel caso di specie. In assenza di tale affidamento, la motivazione delle scelte pianificatorie può essere desunta dai criteri e dagli obiettivi generali del piano. Nella fattispecie, la motivazione non risiede in una scelta discrezionale del Comune, ma nell’obbligo di conformarsi alla pianificazione provinciale, la quale a sua volta è motivata da preminenti interessi pubblici di tutela ambientale e paesaggistica.

Anche il richiamo al presunto superamento degli standard quantitativi del D.M. 1444/1968 risulta inconferente. Le cessioni richieste non derivano da un mero calcolo quantitativo di dotazioni per la popolazione insedianda, ma da prescrizioni di natura qualitativa, finalizzate alla creazione di corridoi ecologici e alla salvaguardia di ambiti di particolare pregio paesaggistico, in attuazione di specifiche e vincolanti disposizioni del PTCP. La funzione di tali aree trascende quella di mero standard urbanistico per assumere quella di elemento strutturale della rete ecologica e del paesaggio provinciale.

Infine, la giurisprudenza citata dalle ricorrenti (TAR Lombardia n. 654/2020) non è pertinente al caso di specie, in quanto in quella circostanza si contestava un sovradimensionamento degli standard frutto di una scelta discrezionale del Comune e priva di adeguata motivazione, mentre nel presente giudizio le prescrizioni contestate sono eteroimposte da uno strumento di pianificazione sovraordinato e dotate di una chiara finalità di tutela ambientale e paesaggistica.

Per tutte le ragioni esposte, il motivo di ricorso deve essere rigettato, in quanto le previsioni del PGT impugnate costituiscono corretta e doverosa applicazione di vincoli prevalenti e cogenti imposti dal PTCP.

Con riferimento, infine, al settimo profilo di censura, le ricorrenti lamentano l’eccesso di potere per grave contraddittorietà, immotivazione e lesione dell’affidamento. La doglianza è fondata sull’asserito cambio di orientamento del Comune di Carnate, che, dopo aver adottato una variante al PGT con la delibera consiliare n. 1 del 24.01.2022, avrebbe illegittimamente mutato le proprie determinazioni con la successiva delibera di approvazione definitiva n. 40 del 12.09.2022, recependo il parere negativo della Provincia di Monza e della Brianza.

Tale prospettazione non coglie nel segno.

Come già rilevato, le scelte di pianificazione urbanistica costituiscono espressione di un’amplissima discrezionalità dell’Amministrazione, sindacabile in sede di legittimità solo qualora inficiate da palese irragionevolezza, illogicità o travisamento dei fatti, profili non ravvisabili nella fattispecie (Consiglio di Stato, sez, IV, 09 agosto 2023, n. 7723). Il procedimento di formazione di uno strumento urbanistico generale, quale il Piano di Governo del Territorio (PGT), è un processo complesso e dinamico, articolato in più fasi. L’adozione del piano (o di una sua variante) rappresenta un atto endoprocedimentale, non definitivo, la cui funzione è quella di avviare il confronto pubblico e l’interlocuzione con gli enti sovraordinati.

Nel caso di specie, come già più volte evidenziato, il Comune, nell’esercizio delle proprie prerogative, ha sottoposto la variante adottata al parere della Provincia, come previsto dalla normativa di settore (art. 13, L.R. n. 12/2005). La Provincia, con Decreto Deliberativo Presidenziale n. 51 del 26.05.2022, ha espresso una valutazione negativa sulla proposta di modifica del Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale (PTCP), fondando tale decisione su una dettagliata relazione istruttoria. In particolare, l’ente provinciale ha rilevato la “ totale mancanza di specifica motivazione a supporto delle proposte di modifica del Ptcp” e ha giudicato “ improprio e inammissibile ” lo stralcio di una porzione centrale dell’ambito vallivo del Torrente Molgora, in quanto lesivo della continuità territoriale e della valenza di tutela del PTCP.

Di fronte a tale motivato dissenso, la scelta del Consiglio Comunale di Carnate di adeguarsi alle indicazioni provinciali non configura un vizio di contraddittorietà o di carenza di motivazione. Al contrario, come già ampiamente rilevato, essa rappresenta il legittimo esito della ponderazione degli interessi emersi nel corso dell’istruttoria, inclusi quelli di livello sovracomunale volti alla tutela paesaggistica e ambientale. La motivazione della delibera di approvazione definitiva n. 40/2022, pertanto, si fonda per relationem sulle puntuali argomentazioni tecniche contenute nel parere provinciale, costituendo una scelta ponderata e non arbitraria.

Parimenti infondata è la doglianza relativa alla lesione dell’affidamento che le ricorrenti asseriscono di aver maturato a seguito di intese preliminari e della stessa adozione della variante.

Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, in materia urbanistica l’affidamento del privato assume carattere recessivo di fronte all’esercizio dello ius variandi da parte dell’Amministrazione, a meno che non si verta in ipotesi tassative che generano un’aspettativa qualificata, quali la stipulazione di convenzioni di lottizzazione, la formazione di giudicati o altre situazioni eccezionali non riscontrabili nel caso in esame (Cfr. Consiglio di Stato, n. 7723/2023, cit.). Le intese o le negoziazioni intercorse nella fase preliminare alla formazione del piano non sono idonee a generare un diritto acquisito alla conservazione di una determinata disciplina urbanistica, né possono vincolare in modo assoluto le scelte finali dell’organo consiliare, che deve compiere una valutazione complessiva di tutti gli interessi pubblici e privati coinvolti.

La giurisprudenza, anche di questa Sezione, ha chiarito che: “ la mera esistenza, nella pianificazione previgente, di una destinazione urbanistica più favorevole al proprietario non è circostanza sufficiente a fondare in capo a quest’ultimo quell’aspettativa qualificata la cui sussistenza, ad avviso della consolidata giurisprudenza, imporrebbe all’Amministrazione un obbligo di più puntuale e specifica motivazione rispetto a quella, di regola sufficiente, basata sul richiamo alle linee generali di impostazione del Piano ” (cfr. TAR Lombardia – Milano, sez. II, 29 novembre 2017, n.2284; Consiglio di Stato, sez. IV, 23 giugno 2015, n. 3142; id., 10 maggio 2012, n. 2710; id., 28 dicembre 2012, n. 6703; TAR Toscana, 20 novembre 2013, n. 1593; TAR Lombardia – Milano, 4 dicembre 2013, n. 2696; id. 26 febbraio 2013, n. 532 e 8 febbraio 2012, n. 437; TAR Emilia Romagna – Parma, 29 gennaio 2013, n. 26; TRGA Trentino Alto Adige – Bolzano, 17 luglio 2012, n. 255).

A maggior ragione, tale principio si applica alle aspettative nascenti da atti non ancora definitivi, come una variante solo “adottata”. La riduzione della potenzialità edificatoria e l’imposizione di vincoli rientrano nella piena discrezionalità dell’ente locale, essendo finalizzate al perseguimento di interessi pubblici quali il contenimento del consumo di suolo e la tutela ambientale, che prevalgono sull’interesse meramente economico del privato.

L’infondatezza delle censure relative all’illegittimità dell’azione amministrativa determina, quale logica conseguenza, il rigetto della domanda di risarcimento del danno.

In conclusione, le scelte operate dal Comune di Carnate con la delibera di approvazione definitiva del PGT si collocano nell’alveo della legittima discrezionalità amministrativa in materia di governo del territorio e risultano adeguatamente motivate, anche attraverso il richiamo al parere dell’ente sovraordinato. Non sussistono pertanto i vizi di eccesso di potere lamentati, né i presupposti per il riconoscimento di un affidamento qualificato tutelabile in sede risarcitoria.

La complessità delle questioni trattate giustifica l’integrale compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare parte ricorrente.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

EL ZI, Presidente

Giovanni Zucchini, Consigliere

UI SS, Referendario, Estensore

L'NS	IL PRESIDENTE
UI SS	EL ZI

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.