Pubblicato il 26/03/2025

N. 00398/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00851/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 851 del 2024, proposto da
Diamante Costruzioni S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Enrico Follieri e Ilde Follieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di San Marco in Lamis, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato Michele Dionigi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del diniego definitivo del 2 maggio 2024, adottato dal Responsabile del Settore Urbanistica del Comune di San Marco in Lamis, della proposta di variante al piano particolareggiato con previsione di comparto interessante l’area residuale della zona “C” semintensiva, settore est, in località “Starale”, presentata dalla società Diamante Costruzioni S.r.l., giusta nota prot. n. 308 del 5 gennaio 2022 e successive integrazioni prot. nn. 16059/2022, 19662/2022, 19668/2022, 25018/2023, 25022/2023 e 727/2024 (proced. amm. n. 3/2022).

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di San Marco in Lamis;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 marzo 2025 il dott. Alfredo Giuseppe Allegretta e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato in data 28 giugno 2024 e depositato in Segreteria in data 5 luglio 2024, la società Diamante Costruzioni S.r.l. adiva il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sede di Bari, onde ottenere le pronunce meglio indicate in oggetto.

Esponeva in fatto che, in attuazione del Regolamento per l’affidamento delle aree verdi del Comune di San Marco in Lamis, approvato con delibera del Consiglio comunale del 18 novembre 2011, n. 82, chiedeva ed otteneva – giusta delibera della Giunta comunale del 30 marzo 2017, n. 28, e successiva convenzione del 9 ottobre 2017 – in adozione per la “manutenzione ordinaria” un’area verde del piano particolareggiato – approvato con delibera del Consiglio comunale del 16 ottobre 2001, n. 57 – dell’estensione di 1020 mq, posta nelle vicinanze dei lotti “A3-A4”.

Con delibera della Giunta comunale del 18 dicembre 2018, n. 140, la ricorrente veniva autorizzate ad apportare delle modifiche – dalla stessa proposte all’esito di talune piogge causative dell’instabilità dei muri di contenimento in pietra a secco a gradoni – alla predetta area.

Con tale atto, l’Amministrazione imponeva, altresì, la realizzazione di una scala di accesso ricadente in area comunale per consentire l’immediata fruibilità a tutti i cittadini e l’uso pubblico permanente dell’area verde concessa in affido.

Nel mentre, il Comune, constatata la non tempestiva e incompleta esecuzione delle opere, revocava l’affido in argomento con delibera della Giunta comunale del 3 agosto 2022, n. 81.

Precedentemente a tale atto – tenuto conto dell’interclusione dell’area verde in questione – la Diamante Costruzioni S.r.l., in tesi, su indicazione dell’Ente, considerato che l’unico accesso/passaggio possibile sarebbe stato tra i lotti A14 e A15 di sua proprietà, presentava istanza per la variante del piano particolareggiato, affinché si permutassero tali lotti con altra area di proprietà comunale – precisamente quella adiacente al lotto A4, destinata a standard urbanistico verde pubblico – della stessa estensione, con conseguente trasferimento della cubatura.

Su richiesta dell’Ente seguivano diverse modifiche della variante proposta e al cui esito il Comune di San Marco in Lamis redigeva una relazione istruttoria del 22 novembre 2022 ove si attestava la sussistenza dell’interesse pubblico all’esecuzione della variante.

L’esame della variante all’adunanza del Consiglio comunale del 29 novembre 2022 veniva rinviato.

Seguivano ulteriori richieste dell’Amministrazione e la ricorrente provvedeva all’integrazione dell’istanza.

Con parere del 27 settembre 2023, il Comune di San Marco in Lamis dava atto, in ragione della situazione vincolistica dell’area, della necessità di acquisire taluni pareri ed esprimeva la sussistenza dell’interesse pubblico all’esecuzione della variante.

Con nota del 10 aprile 2024 del Responsabile del Settore Urbanistica, frattanto nominato in sostituzione del precedente, venivano comunicati i motivi ostativi all’accoglimento della variante.

La società non produceva le rituali controdeduzioni entro i dieci giorni concessigli, stante la mancata acquisizione di una relazione geomorfologica e idrogeologica di un proprio consulente e da utilizzarsi al fine di sconfessare le determinazioni espresse dalla P.A. con la citata nota del 10 aprile 2024.

In data 2 maggio 2024, il Comune di San Marco in Lamis emetteva il provvedimento qui gravato, confermando integralmente i quattro motivi ostativi in precedenza comunicati.

In data 7 maggio 2024, la società, seppur tardivamente, presentava le osservazioni procedimentali, all’esito delle quali l’azione amministrativa rimaneva invariata.

Avverso tali esiti provvedimentali, la società Diamante Costruzioni S.r.l. insorgeva eccependo:

“1) Violazione dell’affidamento e dell’art. 1, comma 2 bis L. 7 agosto 1990 n. 241. Eccesso di potere”;

“2) Eccesso di potere per travisamento dei fatti e della documentazione, contraddittorietà con i precedenti pareri tecnici del comune, sviamento di potere. Difetto di motivazione. Incompetenza”.

In data 19 luglio 2024 si costituiva in giudizio l’Amministrazione resistente.

Previo scambio di memorie, all’udienza pubblica del 12 marzo 2025, sentite le parti, la causa veniva definitivamente trattenuta in decisione.

Tutto ciò premesso, il ricorso è infondato nel merito e, pertanto, non può essere accolto.

Prioritariamente, in rito, l’esame dell’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione e di interesse, sollevata dall’Amministrazione resistente, può essere tralasciata – in applicazione del c.d. principio della ragione più liquida, potendosi definire la causa sulla base della questione di più agevole soluzione, imponendosi, a tutela di esigenze di economia processuale, un approccio interpretativo che sostituisca il profilo dell’evidenza a quello dell’ordine delle questioni da trattare – tenuto conto dell’infondatezza nel merito della domanda spiegata con il ricorso sub iudice .

Con il primo motivo di ricorso, la ricorrente denunciava che, all’esito della relazione del 22 novembre 2022 e del parere del 27 settembre 2023, la stessa avrebbe maturato un legittimo affidamento sull’esito positivo dell’istanza di variante proposta, talché, con il diniego definitivo gravato, l’Ente avrebbe violato, per l’appunto, tale affidamento, nonché l’obbligo di leale collaborazione e il principio della buona fede.

Il motivo è infondato.

Sul piano ordinamentale generale va evidenziato che, ai sensi dell’art. 10 bis della L. 241/1990, nei procedimenti avviati ad istanza di parte – quale è la variante proposta dalla società ricorrente in data 5 gennaio 2022 e sulla quale è stato emanato il diniego definitivo gravato – “l’autorità competente, prima della formale adozione di un provvedimento negativo, comunica tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all'accoglimento della domanda. Entro il termine di dieci giorni dal ricevimento della comunicazione, gli istanti hanno il diritto di presentare per iscritto le loro osservazioni, eventualmente corredate da documenti (…)”.

In tal senso provvedeva l’Amministrazione resistente con nota del 10 aprile 2024.

Deve dunque valutarsi la legittimità o meno dell’avvio di tale procedimento finalizzato all’adozione del provvedimento negativo impugnato, anche alla luce delle precedenti manifestazioni endoprocedimentali rese della P.A., con le quali veniva espressa la sussistenza dell’interesse pubblico e la fattibilità della variante.

In tesi di parte ricorrente, il Comune di San Marco in Lamis avrebbe dovuto, piuttosto, “invitare la società alle precisazioni necessarie per superare ogni ipotetico (ed inesistente) profilo di illegittimità”.

Ebbene, va osservato che nella relazione del 27 settembre 2023, l’Amministrazione dava atto di quanto segue: “L'area oggetto di permuta, dove saranno spostate le volumetrie dei lotti A/14-A/15 pari a complessivi mq. 484 di proprietà comunale, identificati in catasto al Foglio 91 part. 1558 (mg. 80), 1557/b (mq. 335), 1120/b (mq. 34) e 1112/b (mq. 35), rientra in zona PG1 a pericolosità geomorfologica media e moderata. Inoltre, anche a confine con il P.P. lato est risulta la presenza di un vallone nel quale insiste un reticolo idrografico riportato nella ‘Carta idrogeomorfologica della Puglia’ WEBGIS del PAI dell'Autorità di Bacino della Puglia che prevede un'area di protezione di 100 metri sul lato sinistro dell'alveo/reticolo idrografico, appunto dove saranno posizionati i due lotti A14/A15. Sarà pertanto necessario acquisire un nuovo Parere di Conformità da parte dell'Ente preposto, in aggiornamento al precedente rilasciato nel 2006, atteso la nuova distribuzione plano volumetrica dei lotti A/14 e A/15”.

Inoltre, attestava l’esistenza di ulteriori vincoli di cui al P.P.T.R. (beni paesaggistici e ulteriori contesti paesaggistici) e al Parco Nazionale del Gargano.

Cosicché, affermava che: “Per tali vincoli saranno richiesti pareri ai vari Enti, in quanto la nuova distribuzione plano-volumetrica, pur rientrando nel perimetro dei territori costruiti, determina sostanziale modifica rispetto a quanto approvato nel 2008”.

Difatti, l’art. 16, comma 10, della L.R. 20/2001 prevede espressamente che la variante al PUE sia approvata con deliberazione del Consiglio comunale “previa acquisizione di eventuali atti di consenso ove necessari”.

Orbene, nonostante nella medesima relazione l’Amministrazione riservasse alla competenza esclusiva del Consiglio comunale le pertinenti valutazioni di opportunità sull’esecuzione della variante, tale organo, in ossequio alla citata disposizione della L.R. 20/2001, non avrebbe potuto validamente pronunciarsi in assenza dei pareri necessari in ragione della configurazione dello stato dei luoghi, la cui complessità non permetteva una mera approvazione consiliare.

Coerentemente, nella comunicazione ex art. 10 bis della L. 241/1990 del 10 aprile 2024, il Comune di San Marco in Lamis – rifacendosi alla relazione del 27 settembre 2023, ove si dava atto della presenza di un reticolo idrografico e della conseguente necessità di acquisire il relativo parere dalla competente Amministrazione – rilevava tra i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza l’individuazione di un corso d’acqua, per come risultante dalla carta idrogeomorfologica regionale, rilevando che “gli elaborati della proposta di variante non chiariscono se le aree interessate dalle modifiche ricadano oppure no all'interno della fascia di rispetto prevista ex art. 6, comma 8, delle NTA del PAI”.

Ciò posto, in assenza di un espresso atto autorizzatorio, alcun legittimo affidamento avrebbe potuto maturare la società ricorrente in difetto dell’acquisizione dei pareri presupposti alla decisione del Consiglio comunale, non potendo assumere rilevanza l’affidamento riposto in seppur favorevoli atti endoprocedimentali, qualora nel corso del relativo procedimento fossero emerse, comunque, ragioni ostative al rilascio dell’autorizzazione richiesta.

Correlativamente, non si ravvisa la configurabilità delle tacciate lesioni dei principi di leale collaborazione e buona fede, peraltro smentite dalle plurime richieste di integrazione documentale formulate dall’Ente nel corso del procedimento espletato.

Con il secondo motivo di ricorso, la ricorrente denunciava l’illegittimità del provvedimento impugnato per il tramite delle violazioni epigrafate ut supra, contestando il contenuto del diniego opposto dall’Amministrazione e rilevando, ancora, la contrarietà rispetto alle precedenti manifestazioni.

In tesi di parte ricorrente, relativamente al contenuto del diniego: 1) non vi sarebbe stata alcuna modifica del lotto A4, né l’incremento dell’indice di fabbricabilità fondiaria; 2) non vi sarebbe stata l’alterazione dell’impostazione del piano nel prevedere la traslazione di volumetrie, bensì il suo miglioramento; inoltre, esprimendosi su tale valutazione di opportunità circa la sistemazione urbanistica, la ricorrente denunciava il vizio di incompetenza, trattandosi di valutazione rimessa al Consiglio comunale e non del tecnico responsabile; 3) non sarebbe stato possibile produrre le tavole grafiche afferenti agli immobili dei lotti A14 e A15, trattandosi di manufatti che non si sarebbero più dovuti realizzare; 4) la presenza di un corso d’acqua nelle vicinanze del piano particolareggiato, oggetto d’intervento, avrebbe dovuto al più giustificare la richiesta di un nuovo parere di conformità da parte dell’Ente preposto.

Anche tale ultimo motivo è infondato.

Va premesso che, lo schema descritto dalla L.R. n. 20/2001 per l’attuazione delle varianti ai piani urbanistici segue il medesimo procedimento ivi disciplinato per la formazione degli stessi strumenti di pianificazione del territorio.

Trattasi di un procedimento incardinato su due stadi, il primo volto all’espletamento delle valutazioni tecnico discrezionali da parte dell’Amministrazione destinataria dell’istanza e/o di quelle variamente interessate – come nel caso dei pareri in ipotesi di aree soggette a vincoli – il secondo dedicato alla definitiva decisione (puramente discrezionale), di competenza del Consiglio comunale, sull’opportunità dell’adozione o meno della variante proposta, il c.d. merito amministrativo.

In materia, è opportuno rammentare che le scelte di pianificazione urbanistica in capo alla P.A. si connotano per la loro ampia discrezionalità non essendovi, peraltro, nemmeno un preciso obbligo di provvedere sull’istanza presentata dal privato.

È stato autorevolmente affermato, infatti, che “è rimessa alla valutazione discrezionale della pubblica amministrazione la modificazione di una destinazione di zona disposta da uno strumento urbanistico in vigore, per cui non è configurabile un obbligo di provvedere sull’istanza del proprietario di un fondo a che il Comune ne modifichi la destinazione urbanistica” (T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. II, 10 marzo 2016, n. 1012).

Per quanto sopra detto, va da sé che la valutazione da parte dell’organo politico dev’essere preceduta dal positivo esito delle valutazioni di carattere tecnico, come è dato constatare dall’art. 16, comma 7, della L.R. n. 20/2001, ove dispone che “Entro il termine perentorio di trenta giorni dalla data di acquisizione degli atti di consenso di cui al comma 5, il Consiglio comunale approva in via definitiva il PUE, pronunciandosi altresì sulle osservazioni presentate nei termini”.

Sotto tale aspetto, non merita condivisione la denunciata incompetenza del tecnico ad esprimere il diniego definitivo, essendo demandate a tale ufficio della P.A. le valutazioni di carattere tecnico discrezionali prodromiche alla decisione “politica” del Consiglio comunale.

Quanto ai motivi opposti a fondamento del diniego, emergevano svariate criticità in sede di valutazioni tecnico discrezionali, le quali venivano congruamente motivate nel provvedimento gravato ( per relationem alla comunicazione dei motivi ostativi); quest’ultimo, difatti, è da ritenersi plurimotivato – come correttamente afferma l’Amministrazione resistente – con la conseguenza che “è sufficiente la legittimità di una sola delle ragioni giustificatrici per sostenere il provvedimento, tenuto conto che, anche in caso di fondatezza degli ulteriori motivi di doglianza riferiti alle distinte rationes decidendi poste a fondamento del provvedimento amministrativo, questo non potrebbe comunque essere annullato in quanto sorretto da un’autonoma ragione giustificatrice” (Cons. Stato, Sez. V, 23 febbraio 2024, n. 1801).

Nella specie, come già avuto modo di affermare scrutinando il primo motivo di ricorso, l’Amministrazione, sia nella precedente relazione del 27 settembre 2023 che negli atti e provvedimenti conclusivi, dava atto della presenza di un corso d’acqua nelle immediate vicinanze del piano particolareggiato oggetto di variante.

Veniva chiarito, infatti, che in virtù di tale aspetto sarebbe stato necessario acquisire il parere da parte dell’Autorità preposta.

I motivi a supporto del diniego rilevavano che, dagli elaborati prodotti dalla società ricorrente, non risultava chiaro se le aree interessate dalle modifiche ricadessero o meno all’interno della fascia di rispetto prevista dalle norme tecniche di attuazione del Piano per l’Assetto Idrogeologico.

In mancanza di congrue valutazioni in ordine a tale aspetto, le determinazioni tecnico discrezionali della P.A. non potevano che trarre un esito negativo all’istanza proposta.

La congruità di tale ragione giustificatrice il provvedimento sottoposto all’esame di questo Tribunale è idonea a sostenere la sua legittimità, rendendo – in ossequio ai principi affermati in materia di atti plurimotivati, ma anche per ragioni di economia processuale – superfluo l’esame analitico delle ulteriori motivazione dello stesso diniego, coperte, peraltro, da un margine di discrezionalità tecnica sindacabile entro limiti che, nel caso di specie, non si ravvisano valicati.

In considerazione di quanto sopra esposto, il ricorso va respinto, in uno alle censure meramente consequenziali e derivate, per non essere affetto il provvedimento impugnato dai denunciati vizi di legittimità sollevati dal ricorrente.

Le questioni sopra vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati esaminati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.

Da ultimo, tenuto conto della peculiarità del caso concreto, sussistono i presupposti di legge per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sede di Bari, Sezione I, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Leonardo Spagnoletti, Presidente

Alfredo Giuseppe Allegretta, Consigliere, Estensore

Maria Luisa Rotondano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alfredo Giuseppe Allegretta	Leonardo Spagnoletti

IL SEGRETARIO