Pubblicato il 04/03/2026

N. 01714/2026REG.PROV.COLL.

N. 00754/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 754 del 2025, proposto da
D'AM ET SE, in proprio e nella qualità di amministratore unico della Dmc S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Natale Carbone e Michela Domenica Catanese, con domicilio eletto presso lo studio Natale Carbone in Roma, via di Ripetta, 142;

contro

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli e Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

CE OT, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria sezione staccata di Reggio Calabria n. 00675/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli e del Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 febbraio 2026 il Cons. TE OR AL e udita per la parte appellante l’avvocato Maria Ida Leonardo;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

In data 29 aprile 2022, il Sig. D’AM ET SE, in qualità di amministratore unico della DMC Team s.r.l., gestrice dell’esercizio commerciale Bar ‘Les Folies Cafè’, titolare di patentino per la vendita di tabacchi n. 303050 aggregato alla rivendita ordinaria n. 12, sita sul C.so G. Garibaldi al civico n. 32, ha presentato un’istanza volta al rinnovo della anzidetta licenza, dando atto della persistenza delle condizioni che ne avevano a suo tempo legittimato il rilascio.

Con la nota prot. n. 0029663 del 21 settembre 2022, il Funzionario delegato dell'ADM DT X – Ufficio dei Monopoli per la Calabria Sezione Operativa Territoriale di Reggio Calabria, ha illustrato, ex art. 10-bis della Legge 7 agosto 1990, n. 241, i motivi ostativi all’accoglimento di tale istanza, tenuto conto dell’insussistenza del requisito della ‘distanza minima’, non inferiore a 100 mt, rispetto all’anzidetta rivendita più vicina, e delle violazioni definitivamente accertate e non regolarizzate verso l’erario di importo superiore a quello previsto dall’art. 80, comma 4, del d.lgs. n. 50/2016.

Con osservazioni scritte trasmesse il 14 ottobre 2022, il Sig. D’AM ha replicato a tali rilievi, confutando documentalmente le rilevate violazioni di carattere fiscale e controdeducendo in ordine alla mancata variazione dello stato dei luoghi rispetto a quello esistente al momento del precedente rinnovo.

Con ricorso numero di registro generale 627, notificato il 18 novembre 2022 e depositato il 14 dicembre 2022, il Sig. D’AM ET SE ha impugnato dinanzi al T.A.R. Calabria, chiedendone l’annullamento, la predetta comunicazione di preavviso di rigetto.

A sostegno del ricorso di primo grado, il ricorrente ha affidato il gravame ai seguenti motivi, deducendo:

- erronea interpretazione dell’art. 7 del D.M. n. 51/2021;

- eccesso di potere, difetto di istruttoria;

- elusione del giudicato formatosi sulla sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, 29 marzo 2021, n. 2597;

- violazione dell’art. 7, comma 3, lett. g), del D.M. n. 38/2013, come modificato dal D.M. n. 51/2021.

L’Agenzia delle Dogane si è costituita in giudizio con atto di stile in data 16 dicembre 2022.

In data 15 dicembre 2022, il Dirigente dell'Ufficio dell'ADM DT X – Ufficio dei Monopoli per la Calabria - Sezione Operativa Territoriale di Reggio Calabria, ha adottato il provvedimento prot. n. 37612, con il quale è stato disposto il rigetto dell’istanza di rinnovo patentino n. 303050.

Con due ricorsi per motivi aggiunti depositati rispettivamente il 16 dicembre 2022 e il 24 gennaio 2023, il Sig. D’AM ha impugnato dinanzi al T.A.R. Calabria, chiedendone l’annullamento, il predetto provvedimento di rigetto dell’istanza, nonché gli esiti del verbale di sopralluogo del 22 luglio 2022, previe domande cautelari.

Con ordinanze del 13 gennaio 2023 e del 24 febbraio 2023, le istanze cautelari sono state respinte.

A seguito di appello cautelare ex art. 62 c.p.a., le ordinanze del T.A.R. sono state confermate.

Dopo aver depositato un’integrazione della relazione peritale di parte, con memoria del 16 novembre 2023 il ricorrente ha sollecitato, in subordine, l’espletamento di un’attività istruttoria, nelle forme della C.T.U. o della verificazione, al fine di effettuare una nuova misurazione del percorso esistente tra il proprio esercizio commerciale e la rivendita n. 12, tenendo conto del particolare stato dei luoghi.

All’esito dell’udienza pubblica del 20 dicembre 2023, il T.A.R. ha disposto una verificazione tecnica ai sensi dell’art. 66 c.p.a., incaricando il Direttore della Direzione Provinciale della Motorizzazione Civile e dei Trasporti di Reggio Calabria di riferire per iscritto, entro sessanta giorni, “in ordine all’esatta misurazione della distanza intercorrente tra il ‘Bar Le Folies’ del ricorrente e la rivendita di tabacchi n. 12 sita sul Corso G. Garibaldi al civico 32, considerando quanto disposto dall’art. 2, co. 4, del D.M. n. 38/2013 del Ministero dell’Economia e delle Finanze e dalla determina del Direttore dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli del 27.03.2013, prot. DAC/CRV/4126/2013”.

A seguito della censura di violazione del contraddittorio, con ordinanza del 30 maggio 2024, n. 345, il Collegio ha disposto il rinnovo della verificazione “in contraddittorio tra le parti, provvedendo, dunque, a dare previo avviso del giorno e dell’ora stabiliti per il compimento delle operazioni tecniche oggetto dell’incarico, fatte salve le prescrizioni inerenti agli adempimenti successivi”.

Infine, in data 20 giugno 2024, il verificatore ha depositato nel fascicolo processuale la nuova relazione di verificazione, dal contenuto sostanziale invariato.

All’esito del relativo giudizio, l’adito T.A.R., con la sentenza ora appellata, ha dichiarato inammissibile il ricorso principale e ha rigettato i motivi aggiunti.

In particolare, il T.A.R., in primo luogo, ha disposto l’estromissione dal giudizio per difetto di legittimazione passiva del Ministero dell’Economia e delle Finanze, afferendo l’atto impugnato ad un’attività di competenza esclusiva dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli.

Il primo giudice ha ritenuto fondata l’ulteriore eccezione preliminare di inammissibilità del ricorso introduttivo sollevata dall’Agenzia resistente, essendo stata rivolta l’impugnativa avverso la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza ex art. 10-bis L. n. 241/90, rilevando che “il ‘preavviso di rigetto’ costituisce atto endoprocedimentale privo di autonoma efficacia lesiva, che per giurisprudenza consolidata non è impugnabile in via autonoma, in quanto la lesione della sfera giuridica del destinatario è di regola imputabile all’atto che conclude il procedimento”.

Con riferimento ai due ricorsi per motivi aggiunti, esaminati congiuntamente, il T.A.R., con riguardo alla prima doglianza, ha sostenuto che “l’onere motivazionale imposto dall’art. 10 bis L. n. 241/90 all’amministrazione procedente per l’evenienza di mancato accoglimento delle osservazioni difensive trasmesse dall’interessato, risulta ampiamente soddisfatto, avendo essa esplicitamente enunciato, contrariamente a quanto dedotto da parte ricorrente, le ragioni della mancata condivisione dei rilievi difensivi, dando atto del ‘valore dirimente e preclusivo’ attribuito all’anzidetto requisito di distanza tra le rivendite dal testo riformato dell’art. 7 del D.M. n. 38/2013”.

Con riferimento alla seconda doglianza, il T.A.R. ha rilevato che il novellato comma 4 dell’art. 7 cit. in tema di condizioni per il rilascio dei ‘patentini’ ha reso autonomo il fattore preclusivo della distanza pari o inferiore a metri 100, prevedendo che “in ogni caso il patentino non può essere rilasciato se la rivendita più vicina è posta a distanza pari o inferiore a metri 100, nonché se presso una rivendita ubicata a distanza inferiore a quelle di cui all’articolo 2, comma 2, è installato un distributore automatico di tabacchi lavorati”, a differenza della previgente formulazione la quale prevedeva che i due parametri operassero cumulativamente e non singolarmente.

Ciò ha consentito di affermare l’infondatezza del richiamo alla sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, 29 marzo 2021, n. 2597, che, pur facendo riferimento alla versione “attualmente vigente” della norma è stata, nondimeno, pronunciata prima dell’entrata in vigore del D.M. 12 febbraio 2021, n. 51, “da ciò discende che la parte finale della motivazione della sentenza, là dove si afferma che una distanza inferiore a 100 metri non sia preclusiva di una diversa valutazione discrezionale dell’Amministrazione, a ciò ostando soltanto la presenza di un distributore automatico, può essere ricollegata al solo assetto normativo previgente, e non anche a quello attuale, stante l’espressa efficacia preclusiva ascritta con valenza autonoma dal co. 4 dell’art. 7 alla distanza inferiore a 100 metri dalla rivendita più vicina”.

Con riferimento al secondo ricorso per motivi aggiunti, il T.A.R. ha rilevato che, in base agli esiti della verificazione, la misurazione della distanza tra l’esercizio commerciale del ricorrente e la rivendita n. 12 sita sul Corso Garibaldi effettuata dall’Agenzia delle Dogane, risultata inferiore a 100 metri.

Con ricorso notificato il 10 gennaio 2025 e depositato il successivo 29 gennaio, D’AM ET SE ha proposto appello avverso la sentenza, chiedendone la riforma.

In particolare, l’appellante ha affidato il gravame a due motivi, così rubricati:

I) ERRONEITA‘ DELLA GRAVATA PRONUNCIA PER:

A) ERRONEA VALUTAZIONE DELLE ARGOMENTAZIONI DIFESIVE IN RELAZIONE ALLA CONTESTATA VIOLAZIONE DI QUANTO INDICATO NELLE OSSERVAZIONI EX ART. 10 BIS L. 241/90;

B) ERRONEA INTERPRETAZIONE DELL'ART. 7, COMMA e lett. e) del DM 51/2021.

C) ILLOGICITA’ DEL PROVVEDIMENTO ALLA LUCE DI QUANTO GIA’ OGGETTO DI STATUIZIONE RESA DAL TAR CALABRIA CON SENTENZA 230/ 2019. ELUSIONE DEL GIUDICATO FORMATOSI SULLA SENTENZA n. 2597/2021 del 29.03.2021 RESA DAL CONSIGLIO DI STATO SEZ. IV^.

II) ERRONEITA’ DELLA GRAVATA PRONUNCIA PER TRAVISAMENTO DELLE ARGOMENTAZIONI DIFENSIVE SPESE IN PRIMO GRADO DAL MEDESIMO RICORRENTE. ILLEGITTIMITA' DELLA GRAVATA PRONUNCIA PER EVIDENTE ERRONEITA' NELLA ESPLETATA ISTRUTTORIA.

Il Ministero e l’Agenzia appellati si sono costituiti in giudizio con atto di stile in data 30 gennaio 2025 e l’Agenzia ha depositato una memoria il 21 febbraio 2026.

Il 23 febbraio 2026 la parte appellate ha depositato un’istanza di rinvio al fine di poter replicare all’avversa memoria tardivamente depositata.

La causa è stata trattenuta per la decisione all’udienza pubblica del 26 febbraio 2026.

DIRITTO

In primo luogo, il Collegio rileva l’inammissibilità della memoria della difesa erariale in quanto depositata oltre i termini di cui all’art. 73 c.p.a. La detta memoria, pertanto, non può essere considerata ai fini della decisione

Deve, altresì, essere rigettata l’istanza di rinvio dell’udienza avanzata dalla parte appellante posto che, ai sensi dell’art. 73, comma 1-bis, c.p.a., il rinvio della trattazione della causa può essere disposto solo in casi eccezionali che, nel caso di specie, non ricorrono: considerato che la memoria della difesa erariale è stata dichiarata inammissibile, l’appellante non ha l’esigenza di dover replicare alle deduzioni ivi svolte.

Nel merito, l’appello è infondato e ciò esime il Collegio dal dover esaminare la questione relativa alla legittimazione passiva del Ministero dell’Economia e delle Finanze, nei cui confronti è stato proposto il gravame sebbene fosse stato estromesso dal giudizio dalla sentenza di prime cure, sul punto non impugnata.

Con riferimento al primo motivo, l’appellante muove tre profili di censura.

Con il primo profilo sub 1A, l’appellante deduce il difetto di motivazione del provvedimento impugnato, assumendo che l’Amministrazione non avrebbe adeguatamente valutato le osservazioni presentate in sede procedimentale.

La censura è infondata.

Dall’esame del provvedimento impugnato emerge che l’Amministrazione ha dato espressamente conto delle deduzioni formulate dall’interessato, esplicitando le ragioni per le quali le stesse non sono state ritenute idonee a superare i rilievi ostativi già comunicati ai sensi dell’art. 10-bis della Legge n. 241 del 1990.

Secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale, l’obbligo motivazionale non implica la necessità di una confutazione analitica e puntuale di ogni singola argomentazione difensiva, essendo sufficiente che dall’atto amministrativo risultino in modo chiaro e intelligibile le ragioni determinanti della decisione e l’iter logico-giuridico seguito dall’Amministrazione.

Nel caso di specie tale onere risulta assolto, essendo stato chiaramente individuato nel mancato rispetto del requisito distanziale il presupposto ostativo al rilascio del titolo richiesto.

Ne consegue la correttezza della statuizione con cui il primo giudice ha escluso la sussistenza del dedotto vizio di motivazione.

Con i motivi sub 1B e 1C, l’appellante deduce l’erronea applicazione dell’art. 7, comma 4, del D.M. n. 38/2013, nonché la violazione del giudicato formatosi su una precedente controversia intercorsa tra le parti.

Le doglianze non possono trovare accoglimento.

L’art. 7, comma 4, del D.M. n. 38/2013, come novellato dal D.M. 12 febbraio 2021, n. 51, stabilisce espressamente che il requisito della distanza minima di 100 metri dalla rivendita più vicina deve essere rispettato “in ogni caso”. La formulazione normativa, per la sua inequivocità, attribuisce al requisito distanziale carattere oggettivo e autonomamente preclusivo, non subordinato ad ulteriori valutazioni discrezionali o comparative.

Pertanto, una volta accertato il mancato rispetto della distanza minima, l’Amministrazione è tenuta a negare il rilascio o il rinnovo del titolo richiesto, senza che residui alcuno spazio per apprezzamenti diversi.

Il T.A.R. ha correttamente ricostruito l’evoluzione normativa e ha dato atto che la sentenza del Consiglio di Stato n. 2597/2021, invocata dall’appellante, si collocava in un diverso contesto regolatorio, anteriore alla novella introdotta con D.M. n. 51/2021.

La sopravvenuta modifica della disciplina regolamentare, che ha rafforzato il carattere cogente del requisito distanziale, esclude in radice la configurabilità di una violazione o elusione del giudicato, non potendo quest’ultimo estendere i propri effetti ad un diverso procedimento amministrativo, riguardante una diversa istanza di rinnovo della licenza, e a situazioni regolate da una normativa successiva e differente.

Anche sotto tale profilo, la decisione del primo giudice si sottrae alle censure formulate.

Con il secondo motivo, l’appellante deduce il difetto di istruttoria in relazione alla misurazione della distanza tra gli esercizi.

Il motivo è infondato.

Come correttamente evidenziato dal primo giudice (cfr. pag. 16 della sentenza impugnata), la distanza è stata determinata facendo corretta applicazione dei criteri di misurazione previsti dall’art. 2, comma 4, del D.M. n. 38/2013 e nel rispetto dei criteri stabiliti dalla determina dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli del 27 marzo 2013, secondo cui il calcolo deve essere effettuato seguendo il normale percorso svolto da un ordinario pedone nel rispetto delle norme del codice della strada.

Ciò trova conferma nella verificazione disposta ai sensi dell’art. 66 c.p.a., rinnovata nel pieno rispetto del contraddittorio. Dalla verificazione è emerso che la distanza tra i due esercizi è pari a 81,20 metri, dunque inferiore al limite minimo regolamentare di 100 metri, anche considerando ingressi alternativi.

Il corretto espletamento della verificazione in primo grado esclude che la stessa debba essere rinnovata e, pertanto, deve disattendersi la richiesta in tal senso avanzata dall’appellante.

Il parametro normativo è, dunque, oggettivo e uniforme e non richiede di tener conto della eventuale percorribilità del tragitto da parte di soggetti con ridotte capacità motorie. La disciplina di settore fa riferimento al percorso ordinariamente praticabile da un pedone medio, secondo le regole della circolazione, e la determina citata esclude espressamente che ai fini di tale calcolo debba tenersi conto degli ostacoli che possa incontrare il soggetto con ridotte capacità motorie o sensoriali.

La disciplina in esame, infatti, non incide sull’accessibilità del servizio ai soggetti con disabilità, ma si limita a definire un criterio tecnico per la misurazione della distanza tra esercizi ai fini del rilascio del titolo perseguendo finalità di razionalizzazione e tutela dell’equilibrio della rete commerciale. Per tali ragioni, le censure di costituzionalità al riguardo prospettate, seppur genericamente, dall’appellante sono manifestamente infondate.

Pertanto, non emerge alcuna carenza istruttoria né illogicità nell’attività tecnica svolta dall’Amministrazione, avendo quest’ultima applicato correttamente i criteri normativi di riferimento.

In conclusione, l’appello deve essere rigettato.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo. Nulla spese nei confronti della parte non costituita.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna l’appellante a rifondere alle amministrazioni appellate, in solido tra loro, le spese di lite del presente grado quantificate in euro 4.000 (quattromila), oltre accessori di legge ove dovuti. Nulla spese nei confronti della parte non costituita.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AR OR, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

TE OR AL, Consigliere, Estensore

Dalila Satullo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
TE OR AL	AR OR

IL SEGRETARIO