Pubblicato il 10/03/2025

N. 00336/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00406/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il VE

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 406 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto dalla sig.ra FR IZ, rappresentata e difesa dall'avvocato Stefania Piovesan, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Treviso, viale Cairoli 15;

contro

il Comune di Vittorio VE, in persona del suo Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Barbara Colla, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
il Ministero della Cultura, in persona del Ministro pro tempore; la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per l'Area Metropolitana di Venezia e province di Belluno, Padova e Treviso, in persona del Soprintendente pro tempore , entrambi rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Venezia, domiciliataria ex lege in Venezia, piazza S. Marco n. 63;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

-del provvedimento del Comune di Vittorio VE assunto al prot. n. 4 del 26.1.2024, recante il diniego di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica richiesta dalla ricorrente relativamente al progetto di restauro e risanamento conservativo di un immobile di sua proprietà sito nel detto Comune;

-della nota della Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per l'Area metropolitana di Venezia e province di Belluno, Padova e Treviso, assunta al prot. n. 40863 del 4.12.2023, recante il parere negativo in ordine al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica appena menzionata nel punto che precede;

-di ogni provvedimento presupposto, connesso o conseguente;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 17.9.2024:

-del provvedimento del Comune di Vittorio VE n. 11 dell’11.09.2024, recante l’ulteriore diniego dell’autorizzazione paesaggistica richiesta dalla ricorrente;

-della nota della Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per l'Area metropolitana di Venezia e province di Belluno, Padova e Treviso, assunta al prot. n. 28552-P del 19.08.2024, recante il parere negativo al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica menzionata nel punto che precede;

nonché per l’esecuzione, ex art. 59 del cod. proc. amm., dell’ordinanza cautelare n. 166/2024, assunta all’esito della camera di consiglio del 18.04.2024 e pubblicata in data 19.04.2024.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 febbraio 2025 il dott. Francesco Avino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La sig.ra IZ ha acquistato un complesso edilizio nel centro storico di Ceneda, quartiere del Comune di Vittorio VE, in area vincolata, e intendendo restaurarlo ha chiesto il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica ordinaria. L’Amministrazione comunale ha istruito la pratica interpellando la competente Soprintendenza che, preannunciata l’intenzione di rigettare l’istanza, ha infine espresso un parere negativo, ritenendo che l’intervento non sia compatibile con la valenza paesaggistica dell’area vincolata. Infatti la posa in opera di un impianto fotovoltaico sul tetto dell’edificio comporterebbe l’obliterazione pressoché totale della sua copertura attuale, che essendo un elemento tradizionale originario dovrebbe essere preservata senza rimozioni o sostituzioni. Il Comune, conformandosi al parere della Soprintendenza, non ha perciò autorizzato il restauro e risanamento conservativo del fabbricato.

2. Avverso il diniego comunale e il presupposto parere dell’organo di tutela la sig.ra IZ ha proposto il ricorso introduttivo del presente giudizio, affidato ai motivi così rubricati “ 1) Eccesso di potere per carenza di istruttoria. Violazione degli artt. 7 bis, comma 5, d.lgs. 28/11, 136 del d.lgs. 42/04 e 3 l. 241/90. Eccesso di potere per erronea e insufficiente motivazione. Incompetenza; 2) In via subordinata violazione sotto altro profilo degli artt. 7 bis, comma 5, d.lgs. 28/11, 136 del d.lgs. 42/04 e 3 l. 241/90. Eccesso di potere per carenza e contraddittorietà della motivazione. Difetto di istruttoria. Incompetenza” .

La ricorrente ha in pratica contestato il diniego sotto plurimi aspetti di violazione di legge e di eccesso di potere. L’installazione dell’impianto fotovoltaico sulla falda sud dell’edificio non necessiterebbe di autorizzazione paesaggistica interessando, in ogni caso, appena un decimo del manto di copertura, che dunque per il resto conserverebbe gli elementi originari. In via subordinata, il diniego è stato contestato anche sotto il profilo della completezza della motivazione e dell’istruttoria, non essendo ritenuta sufficiente a giustificare il diniego la mera visibilità dei pannelli fotovoltaici da punti di osservazione pubblici, né essendo stato adeguatamente bilanciato l’interesse, parimenti di carattere ambientale, a limitare le emissioni in atmosfera per effetto dell’entrata in funzione dei pannelli fotovoltaici.

3. Sia la Soprintendenza di Venezia che il Comune di Vittorio VE si sono costituiti in giudizio in vista dell’udienza cautelare del 18.4.2024. In particolare il Comune si è detto favorevole all’iniziativa tanto dal punto di vista urbanistico ed edilizio quanto con riferimento alle tematiche ambientali, non riscontrando contrasti tra la progettazione e i valori paesaggistici compresi nel contesto di riferimento. E cionondimeno l’Amministrazione comunale ha rappresentato di non avere discrezionalità in ordine al rilascio del titolo richiesto, atteso il carattere vincolante del parere negativo espresso dalla Soprintendenza. Quest’ultima ha resistito all’accoglimento del ricorso con memoria di stile.

4. Con ordinanza cautelare n. 166/2024 il Tribunale ha accolto la domanda di sospensiva ai fini del riesame dell’istanza del privato, assegnando all’uopo un termine per provvedere e rinviando ad una successiva udienza camerale per la verifica dell’esito del riesame.

5. In seguito la Soprintendenza ha adottato un nuovo parere ribadendo la sua contrarietà rispetto all’impianto fotovoltaico, ancora una volta ritenuto in contrasto con i valori paesaggistici tutelati. Ragion per cui il Comune ha nuovamente denegato il rilascio del titolo autorizzativo.

6. Con motivi aggiunti, corredati da una nuova istanza cautelare, la ricorrente ha pertanto esteso le sue contestazioni avverso gli atti sopravvenuti, chiedendo, anzitutto, l’adozione di misure esecutive dell’ordinanza cautelare n. 166/2024, in tesi non adempiuta ovvero elusa dall’Amministrazione, e inoltre articolando i seguenti profili di illegittimità per “ 1) Eccesso di potere per carenza di istruttoria. Violazione degli artt. 1 bis comma 5, decreto legislativo 28/11, art. 136 del decreto legislativo 42/04 e art. 3 L. 241/90. Eccesso di potere per erroneità e insufficienza della motivazione. Incompetenza; 2) Violazione dell’art. 146, comma 9, del D.Lgs. 42/2004. Eccesso di potere per carenza e contraddittorietà della motivazione; 3) In via ulteriormente subordinata. Violazione sotto altro profilo degli art. 7 bis, comma 5, decreto legislativo 28/11, art. 136 del decreto legislativo 42/04 e art. 3 L. 241/90. Eccesso di potere per carenza e contraddittorietà della motivazione. Difetto di istruttoria sul bilanciamento dell’interesse. Eccesso di potere per disparità di trattamento”.

In sostanza viene ribadita la tesi per cui l’istallazione dei pannelli fotovoltaici non richiederebbe il rilascio di una previa autorizzazione paesaggistica, che comunque il Comune avrebbe potuto concedere discostandosi dal nuovo parere della Soprintendenza, intervenuto in ritardo rispetto ai termini fissati dal Tribunale con l’ordinanza cautelare n. 165/2024 e dunque da ritenersi alla stregua di un parere non vincolante. In via subordinata la ricorrente ha ribadito che anche il parere della Soprintendenza da ultimo assunto sarebbe illegittimo sotto gli aspetti del difetto di istruttoria, della carenza e contraddittorietà della motivazione nonché della disparità di trattamento.

7. Con ordinanza cautelare n. 402/2024 il Tribunale ha fissato, ai sensi dell’art. 55, comma 10° del cod. proc. amm., l’udienza pubblica del 20.2.2025, in vista della quale la difesa della ricorrente ha depositato nuova documentazione oltre ad una memoria conclusionale, cui ha replicato la sola difesa dell’Amministrazione comunale: ciascuno insistendo per l’accoglimento delle rispettive conclusioni.

8. All’udienza pubblica del 20.2.2025 il Collegio ha fatto avviso, ai sensi dell’art. 73 del cod. proc. amm., della possibile improcedibilità del ricorso introduttivo a seguito dei nuovi provvedimenti di diniego, e dopo la discussione dei legali delle parti, come da verbale in atti, la causa è stata trattenuta in decisione.

9. Il ricorso introduttivo è improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse ad agire, mentre invece i motivi aggiunti vanno accolti, per quanto di ragione, nei sensi e limiti di seguito indicati.

10. Sul ricorso introduttivo.

Il Collegio deve subito osservare che a seguito dell’ordinanza cautelare n. 166/2024, che ha accolto la domanda di sospensiva ai fini del riesame dell’istanza di autorizzazione proposta dalla ricorrente, la Soprintendenza ha adottato un nuovo parere negativo circa il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, ritenendo il progetto in contrasto con i valori ambientali tutelati dalla previsione vincolistica. La posizione della ricorrente è stata riesaminata, in particolare, avuto riguardo ai seguenti aspetti:

-la collocazione dell’intervento nel contesto del centro storico di Ceneda e l’ambito paesaggistico entro il quale si inscrive;

-l’esame dello stato attuale del fabbricato interessato dall’iniziativa della ricorrente;

-le caratteristiche progettuali dell’intervento;

-la valutazione di merito dell’intervento in rapporto al contenuto del vincolo apposto con il D.M. del 1965.

Come si dirà amplius nel prosieguo, all’esito della rinnovata valutazione la Soprintendenza ha confermato il diniego di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica in considerazione della previsione dei pannelli fotovoltaici, suggerendo delle alternative tali, a suo dire, da contemperare l’interesse all’efficientamento energetico con quello pubblico della tutela paesaggistica. E conseguentemente il Comune di Vittorio VE, con determina n. 11/2024, ha nuovamente denegato l’autorizzazione dei lavori di restauro.

Non vengono in rilievo atti meramente confermativi dei precedenti provvedimenti assunti dagli organi statale e comunale, atteso che l’Amministrazione ha dato corso ad una nuova istruttoria rivisitando la posizione controversa, fatta oggetto di una ulteriore valutazione interamente sostitutiva della precedente. Il tutto all’esito di una nuova interlocuzione con il privato a seguito dell’ulteriore comunicazione del preavviso di rigetto.

Ne consegue l’improcedibilità del ricorso introduttivo, proposto avverso gli iniziali provvedimenti di diniego, come detto, superati da quelli del 19.8.2024 (quanto alla Soprintendenza) e dell’11.9.2024 (quanto al Comune), non a caso fatti oggetto delle nuove contestazioni contenute nei motivi aggiunti.

11. Sui motivi aggiunti .

11.1. Anzitutto il Collegio non ritiene di accogliere l’istanza per l’esecuzione dell’ordinanza cautelare n. 166/2024, formulata dalla ricorrente, ai sensi dell’art. 59 del cod.proc.amm., con riguardo ai provvedimenti successivamente emanati dalla Soprintendenza e dal Comune, con i quali è stato nuovamente denegato il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica in precedenza richiesta: provvedimenti che vengono ritenuti in contrasto con il dictum cautelare.

E invero, oltre al fatto che la predetta ordinanza cautelare è ora assorbita dalla presente pronuncia, l’adozione del nuovo parere negativo, espresso dalla Soprintendenza con nota n. 28552-P del 19.08.2024, e il pedissequo diniego comunale n. 11 dell’11.9.2024, non consentono di ritenere che l’Amministrazione si sia sottratta dall’obbligo di dare esecuzione alle statuizioni di questo Giudice.

Con il pronunciamento cautelare il Tribunale ha ordinato alle Amministrazioni, per quanto di rispettiva competenza, di riesaminare l’istanza di autorizzazione proposta dalla ricorrente, con riferimento alle questioni che ne avevano comportato il rigetto relative alla collocazione dell’impianto fotovoltaico sulla falda sud dell’edificio. Il tutto all’esito di nuova istruttoria da condursi anche con l’eventuale acquisizione di documenti integrativi in grado di attestare la natura e la tipologia del vincolo ambientale, e nello specifico la sua riconducibilità ad una delle previsioni di cui all’art. 136, comma 1°, lett. da “a” a “d”, del D.Lgs. n. 42/2004.

Ebbene la Soprintendenza -lo attestano i provvedimenti impugnati con i motivi aggiunti- ha riesaminato la precedente decisione valutando nuovamente gli elementi di fatto acquisiti, come pure ponderando una seconda volta gli interessi coinvolti, tant’è che:

i) la Soprintendenza ha rimotivato la sua posizione di diniego:

-dopo aver verificato la natura e la tipologia del vincolo apposto con il D.M. n. 195/1965, e pure esaminando il verbale della Commissione provinciale per la tutela delle bellezze naturali di Treviso prodromico al detto decreto di vincolo;

-a seguito di una rinnovata analisi dei valori qualificanti il contesto del centro storico tutelato, oltreché delle caratteristiche del progetto e di quelle intrinseche dei pannelli fotovoltaici proposti, pure prendendo in considerazione l’interesse all’efficientamento energetico;

ii) il Comune ha nuovamente denegato il rilascio del titolo ambientale:

-ritenendo che il vincolo paesaggistico istituito con Decreto Ministeriale del 19/05/1965 sia da ricondurre alle previsioni di cui art. 136, comma 1°, lettera c), del D.Lgs. n. 42/2004;

-precisando che una tale interpretazione è stata recepita dalla “Tavola dei vincoli” facente parte del Piano Regolatore Generale, la quale costituisce un elaborato del pianto di assetto del territorio;

-chiarendo, da ultimo, che il diniego era coerente manifestazione delle ragioni di incompatibilità declinate dalla Soprintendenza.

Si tratta di una nuova, complessa, motivazione, il cui contenuto potrà semmai rilevare sotto il profilo della eventuale illegittimità dei provvedimenti sopravvenuti, non a caso contestati sotto più aspetti con i motivi aggiunti, e questo anche qualora dovesse ravvisarsi il medesimo deficit motivazionale/istruttorio riscontrato in sede cautelare e non emendato in sede di riesercizio del potere.

È pur vero che i provvedimenti statale e comunale sono intervenuti oltre il termine fissato dal Tribunale con l’ordinanza cautelare n. 166/2024. Ma come sarà evidenziato anche successivamente, tale termine aveva natura chiaramente sollecitatoria del pronunciamento delle Amministrazioni coinvolte nella vicenda in esame, al fine e in vista di una spedita trattazione del prosieguo dell’incidente cautelare, per il quale era stata fissata la camera di consiglio “filtro” del giorno 3.10.2024. E pur dopo la scadenza l’Amministrazione ha comunque provveduto.

Per queste ragioni l’istanza ex art. 59 del cod. proc. amm. e la connessa richiesta di nomina di un Commissario ad acta per l’esecuzione dell’ordinanza cautelare vanno rigettate.

11.2. Venendo ora alla questione principale, introdotta dal primo motivo aggiunto, relativamente alla natura del vincolo ambientale che grava su una parte del territorio di Vittorio VE, la ricorrente lo ritiene inquadrabile nell’ipotesi normativa di cui all’art. 136, primo comma, lettera d), del D.Lgs. n. 42/2004 (bellezze panoramiche). E poiché, ai sensi dell’art. 7 bis , comma 5°, del D.Lgs. n. 28/2011, l’installazione di impianti fotovoltaici su immobili ed aree tutelate in base a tale tipologia di vincolo è stata esentata dall’ottenimento di previe autorizzazioni, anche paesaggistiche, il diniego sarebbe illegittimo perché motivato con riferimento all’unica parte dell’intervento di restauro e risanamento (i pannelli fotovoltaici) che non abbisognava di autorizzazione paesaggistica.

La doglianza è infondata.

L’art. 136 del D.Lgs. n. 42/2004, rubricato “ Immobili ed aree di notevole interesse pubblico” , analogamente a quanto disponeva l’art. 1 della L. 29 giugno 1939, n. 1497 (oggi abrogato), prevede che:

“ 1. Sono soggetti alle disposizioni di questo Titolo per il loro notevole interesse pubblico:

a) le cose immobili che hanno cospicui caratteri di bellezza naturale, singolarità geologica o memoria storica, ivi compresi gli alberi monumentali;

b) le ville, i giardini e i parchi, non tutelati dalle disposizioni della Parte seconda del presente codice, che si distinguono per la loro non comune bellezza;

c) i complessi di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale, inclusi i centri ed i nuclei storici;

d) le bellezze panoramiche e così pure quei punti di vista o di belvedere, accessibili al pubblico, dai quali si goda lo spettacolo di quelle bellezze” .

La ricorrente ha depositato ( sub doc. n. 4) il decreto ministeriale del 19.5.1965, recante la “ Dichiarazione di notevole interesse pubblico della zona panoramica nel Comune di Vittorio VE (Treviso)” , che ha sancito il notevole interesse pubblico di tale zona territoriale, che comprende anche Ceneda di Vittorio VE ove è sito l’immobile della ricorrente. Per l’effetto è stato riconosciuto “ che la zona predetta ha notevole interesse perché, oltre ad avere numerosi punti di vista e belvedere accessibili al pubblico dai quali si gode lo spettacolo del profilo dei colli contrastato da lontano dal più pesante profilo dei monti -costituente il tutto una delle più belle e limpide visioni paesaggistiche che la regione veneta possa offrire- presenta una mirabile fusione della natura con l'opera dell'uomo stratificata da secoli ma sempre in tono modesto e condizionato al paesaggio, anche se talvolta prezioso” .

In tal senso è stata condivisa la proposta di vincolo della Commissione provinciale per la Protezione delle Bellezze Naturali la quale, nell’adunanza del 1°.12.1962, aveva ritenuto impossibile procedere all’apposizione di vincoli singoli e per zone delimitate, optando per la previsione di un vincolo di tutela complessivo “ a' sensi dell'art. 1 comma terzo e quarto della legge 29 giugno 1939 n, 1497” ( rectius, dei punti 3° e 4° della citata legge) . E ciò sulla considerazione per cui (in particolare) “ da ogni strada, salvo le attuali fortunatamente ancora limitate da deturpazioni, appare infatti il profilo dei colli contrastato dal lontano più pesante profilo dei monti ed ogni piazza costituisce un belvedere su una delle più belle e limpide visioni paesaggistiche che la regione VE possa offrire. Natura e opera dell'uomo, stratificata nei secoli ma sempre in tono modesto e condizionato al paesaggio, anche se talvolta prezioso, sono fuse a Vittorio VE in un insieme inscindibile, la cui rovina oltre che insulto irreparabile al patrimonio artistico nazionale finirebbe per trasformarsi in un gravissimo danno economico, perché verrebbe a togliere al Comune, da poco riconosciuto stazione di soggiorno e turismo, il paesaggio e l'ambiente che costituiscono il fondamentale richiamo della località”.

Si tratta di un vincolo rientrante in via generale nelle previsioni delle lett. c) e d) dell’art. 1 della L. n. 1497/1939 (oggi sostituite da quelle, analoghe, di cui alle lett. ‘c’ e ‘d’ del citato art. 136). E questo non solo perché la Commissione vi aveva fatto espresso rinvio nella proposta di vincolo condivisa dal Ministero, ma anche (soprattutto) perché la tutela sia dell’aspetto estetico e tradizionale dei complessi immobiliari e nuclei storici dei quartieri di Vittorio e sia delle bellezze panoramiche godibili da tali punti di osservazione, è contemplata, in tale inscindibile fusione, dal decreto di vincolo. Esso non si limita, cioè, a considerare il panorama di Vittorio VE in sé e per sè, ma intende apprestare tutela, in tale contesto ambientale di pregio, (come detto) alla “ mirabile fusione della natura con l'opera dell'uomo stratificata da secoli ma sempre in tono modesto e condizionato al paesaggio, anche se talvolta prezioso” , quindi anche al caratteristico aspetto del patrimonio immobiliare sviluppatosi nei secoli ai piedi del sistema collinare cenedese. Tanto che il Comune di Vittorio, nella relazione tecnica illustrativa presentata alla Soprintendenza, mette appunto in evidenza (tra l’altro) che tutto il centro storico di Ceneda “ si sviluppa ai piedi dei colli di San AO e e San OC, il cui sky line fa parte dei profili collinari più caratteristici del Comune di Vittorio VE, ed intorno al complesso di Piazza Giovanni AO I (con la Cattedrale di S.M. Assunta, la loggia del Cenedese e il Seminario vescovile), il Castello di San Martino, sede vescovile …il complesso con parco di villa AD e il tempietto di San OC .. si denota inoltre una serie notevole di palazzi ed edifici minori che si attestano con un fronte continuo direttamente sulla viabilità. Si tratta dunque di una zona che presenta un’armonica fusione tra natura ed opera dell’uomo, con presenza di valenze architettoniche di pregio affiancata ad elementi paesaggistici ed ambientali di altrettanto valore” (doc. n. 4, Comune) .

Poiché l’edificio della ricorrente è sito in zona “A”, facendo parte di un nucleo di edifici che compongono il tessuto storico di Ceneda, all’incrocio tra via Cavertino e via Rodolfo Caroli, le Amministrazioni statale e comunale hanno quindi correttamente qualificato l’intervento come sottoposto anche alla tutela vincolistica apprestata dalla lettera c) dell’art. 136 del citato D.Lgs. n. 42/2004, trattandosi giustappunto di valorizzare le caratteristiche estetiche e tradizionali del nucleo storico più antico di Ceneda.

Non guasta poi osservare che la stessa ricorrente si era orientata in questo senso in fase di presentazione dell’istanza di autorizzazione paesaggistica, ove l’intervento viene espressamente fatto ricadere nella lett. c) del citato art. 136 (cfr. il doc. 7 dep. dalla ricorrente, pag. 2).

Conclusione, questa, che, del resto, è in linea con le stesse previsioni urbanistiche contenute nella “ Tavola dei vincoli ”, facente parte del Piano Regolatore Generale e costituente elaborato del piano di assetto del territorio di Vittorio VE, come messo in evidenza dal provvedimento comunale di diniego.

Dalla corretta interpretazione del vincolo interessante l’immobile entro quelli previsti dalla lett. c) del citato art. 136 discende la necessità del previo ottenimento dell’autorizzazione paesaggistica e ciò comporta il rigetto del primo motivo aggiunto.

11.3. In via gradata la ricorrente ha dedotto, con il secondo mezzo, che il diniego comunale di autorizzazione paesaggistica risulterebbe comunque illegittimo per carenza e contraddittorietà della motivazione. Secondo la prospettazione attorea il parere della Soprintendenza non avrebbe natura vincolante essendo stato reso al fuori dei termini fissati dall’ordinanza cautelare. Conseguentemente, il Comune avrebbe dovuto motivare adeguatamente e autonomamente il proprio diniego, senza potersi limitare ad uniformarsi pedissequamente al parere negativo della Soprintendenza.

Anche queste censure non sono condivisibili.

La ricorrente le argomenta assumendo la violazione del termine di cui all’art. 146, comma 9°, del D.Lgs. n. 42/2004, secondo il quale “ Decorsi inutilmente sessanta giorni dalla ricezione degli atti da parte del Soprintendente senza che questi abbia reso il prescritto parere, l'Amministrazione competente provvede comunque sulla domanda di autorizzazione. –omissis- ”. Ma nel caso di specie si discute dei provvedimenti che la Soprintendenza e il Comune di Vittorio VE avrebbero dovuto adottare entro una scadenza assegnata da questo Tribunale in fase di remand cautelare. Allorquando, con l’ordinanza di sospensiva n. 166/2024, era stato positivamente valutato il fumus in ordine alla censura di carenza di istruttoria e di motivazione, ragion per cui, quale effetto “conformativo” delle statuizioni cautelari, la Soprintendenza e il Comune sono stati chiamati a rieditare l’azione amministrativa entro il 31.7.2024, in vista dell’udienza camerale del 3.10.2024 individuata per verificare l’esito del riesame.

Non può dunque sostenersi la violazione del termine di 60 gg. previsto dal comma 9° dell’art. 146 del D.Lgs. n. 42/2004 perché l’unica scadenza rimasta inosservata è quella giudiziale fissata per il riesame dei precedenti provvedimenti amministrativi, che peraltro a suo tempo erano rimasti immuni da censure di mancato rispetto dei termini dell’art. 146 del D.Lgs. n. 42/2004.

Del resto qui nemmeno si discute di un termine avente natura perentoria perché, in assenza di esplicitazioni in questo senso e considerata la fissazione di un’udienza per il prosieguo della trattazione dell’istanza cautelare, quello fissato dal Tribunale in fase cautelare aveva una chiara funzione sollecitatoria, onde cioè consentire lo spedito riesame dei provvedimenti impugnati in vista della trattazione dell’affare cautelare.

Il secondo motivo è perciò infondato.

11.4. Merita invece accoglimento il terzo mezzo, nei limiti delle considerazioni qui di seguito indicate.

11.4a. Introduttivamente il Collegio reputa opportuno ricordare che l’installazione di pannelli fotovoltaici (e termici) sugli edifici è incentivata dalla normativa nazionale ed europea, in coerenza con l’obiettivo, di interesse nazionale, della produzione di energia da fonti rinnovabili (cfr. il D.Lgs. 8 novembre 2021, n. 199, recante “ Attuazione della direttiva (UE) 2018/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 dicembre 2018, sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili ”, e, in particolare, il suo articolo 26. La citata direttiva è stata da ultimo modificata ed aggiornata dalla direttiva 2023/2413, c.d. Red III, che pone obiettivi ancora più impegnativi, con obbligo di recepimento entro il 31 maggio 2025).

Si tratta di un importante strumento nella strategia di contrasto ai cambiamenti climatici che, avuto riguardo sia ai grandi impianti ed ai grandi spazi, di regola extraurbani, e sia agli interventi sui singoli edifici delle città, comporta delle scelte che, comparando i valori da tutelare e la sostenibilità degli impatti, siano in grado di individuare delle soluzioni ottimali (oltreché adeguate e proporzionali) per rendere possibile l’installazione di impianti in grado di soddisfare la quota di potenza assegnata.

L’installazione dei pannelli fotovoltaici è vietata unicamente in aree considerate non idonee, secondo le procedure previste dall’art. 20 della L. n. 199/2021. Nelle altre ipotesi, attualmente, la compatibilità del singolo impianto e dunque (per dirla in altri termini) la soluzione del conflitto tra ambiente e paesaggio avviene e deve essere valutata caso per caso, soprattutto in sede di impugnazione delle valutazioni negative della Soprintendenza, senza obliterare l’importanza riconosciuta alle fonti di energia rinnovabili e alternative, e tenendo nel debito conto il fatto che queste tecnologie tendono sempre più ad essere considerate “ elementi normali del paesaggio” (in tal senso, tra le altre, cfr.: T.A.R. Napoli – Salerno, n. 246/2024; T.A.R. Lombardia - Brescia, n. 904 del 2010, e TAR Toscana n. 357 del 2017).

Sul punto sembra particolarmente opportuno richiamare l’orientamento giurisprudenziale, condiviso dal Collegio, secondo il quale “ sebbene l’uso di pannelli fotovoltaici sia attualmente considerato desiderabile per il contributo alla produzione di energia elettrica senza inconvenienti ambientali, tanto che il legislatore, dettando l’art. 4, comma 1-bis, d.P.R. 6 giugno 2001, nr. 380, ha previsto come normale la presenza di impianti fotovoltaici negli edifici di nuova costruzione, il ricorso a tale tipo di tecnologia non può non essere condizionato, nelle sue modalità, dal giudizio estetico, che impone di ricercare una soluzione ragionata sin dall’originaria progettazione, per coniugare l’aspetto paesistico con quello energetico” (cfr. C.d.S., sez. II, n. 1991/ 2017, che richiama altresì T.A.R. Brescia, sez. I, 24 maggio 2013, n. 492; Id ., 15 aprile 2009, n. 859).

11.4b. Venendo al caso di specie, deve anzitutto rilevarsi che è incontestato tra le parti che l’intervento proposto si sia conformato alle prescrizioni contenute nell’art. 91 del Regolamento edilizio del Comune di Vittorio VE. Questa norma, affermata la regola generale per cui i pannelli fotovoltaici e/o termini possono essere installati esclusivamente sulle coperture dei fabbricati, essendo vietata l’installazione a terra (o su ringhiere, parapetti, finestre e balconi), specifica poi che “ in Z.T.O. ‘A’ e su edifici accreditati di qualunque grado di protezione dovranno essere integrati nella copertura” . La descrizione dell’opera contenuta nell’istanza di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica e in particolare nella relazione paesaggistica del progettista è pienamente aderente a tale previsione normativa, prevedendo (anche a livello di rendering) l’installazione di pannelli fotovoltaici integrati in una porzione della falda a sud della copertura.

E l’intervento nemmeno contraddice il disposto dalla lettera B.8, dell’allegato B del d.P.R. n. 31/2017 (c.d. “ Regolamento recante individuazione degli interventi esclusi dall’autorizzazione paesaggistica o sottoposti a procedura autorizzatoria semplificata ”). Tale disposizione prevede che i “pannelli solari (termici o fotovoltaici) a servizio di singoli edifici ” debbano essere “ integrati nella configurazione delle coperture, o posti in aderenza ai tetti degli edifici con la stessa inclinazione e lo stesso orientamento della falda degli edifici ricadenti fra quelli di cui all’art. 136, comma 1, lettere b e c del Codice, del decreto legislativo 22 gennaio 2004 n. 42 ”.

Occorre altresì evidenziare che il Comune di Vittorio VE, chiamato a valutare la domanda di restauro e risanamento conservativo dell’edificio dal punto di vista paesaggistico, aveva espresso su di essa un parere favorevole ai sensi dell’art. 146, comma 7°, del D.Lgs. n. 42/2004, proponendone alla Soprintendenza l’accoglimento sulla base della seguente motivazione: “ nel complesso l’intervento di restauro e risanamento conservativo si rivela rispettoso delle strutture esistenti, l’eliminazione della superfetazione dal corpo B e la riscrittura del prospetto interno, eliminando gli elementi moderni contrastanti con lo stile dell’intero complesso, è determinante per donare nuovamente al tutto un aspetto uniforme e rispettoso dello stesso stile architettonico che caratterizza i nuclei storici di Ceneda. Si ritiene pertanto che l’intervento, rispettoso dell’ambito paesaggistico di riferimento, restituisca dignità ad un complesso immobiliare di particolare pregio storico, migliorandone l’inserimento nel contesto di vincolo paesaggistico” .

A fronte di tali elementi la Soprintendenza, nel parere reso a seguito del remand cautelare, ha motivato la propria contrarietà opponendo che: “Nel pieno centro storico della località di Ceneda, in un ambito posto a nord della cattedrale e ai piedi delle colline su cui spicca il castello di San Martino, caratterizzato da una serie notevole di palazzi ed edifici minori che si attestano in lieve declivio con un fronte continuo sulla prospiciente viabilità e che si evidenziano in modo particolare in quanto tramite paesaggistico tra l’area centrale corrispondente alla Piazza Giovanni AO I (con la Cattedrale di S.M. Assunta, la loggia del Cenedese e il Seminario vescovile) e i colli di San AO e San OC ossia ad una quinta paesaggistica tra le più pregevoli e caratteristiche del comune di Vittorio VE, si prevede un intervento di ristrutturazione di un fabbricato di interesse storico-testimoniale, peraltro assoggettato anche a tutela monumentale ex art. 21 del D.Lgs 42/2004, già di proprietà ecclesiastica e ora di proprietà privata.

Oltre che per la posizione, il fabbricato presenta in facciata elementi che ne permettono la piena identificazione ai citati valori storico-testimoniali, con particolare riferimento alla partitura dei prospetti e agli intonaci che, sebbene in condizioni di degrado, garantiscono la piena coerenza con il contesto storico circostante. In esso, non solo i caratteri stilistici ma anche le strutture, le modalità costruttive e i materiali sono del tutto coerenti con il paesaggio storico e con le tradizioni costruttive autentiche del contesto soggetto a dichiarazione di notevole interesse pubblico in oggetto.

L’intervento in progetto prevede di intervenire in un complesso costituito da tre corpi di fabbrica (A, B e C) di cui uno (A)in origine adibito a funzioni residenziali e gli altri due minori a funzioni accessorie.

Il progetto prevede la posa in opera di un impianto fotovoltaico, di n. 14 pannelli, su una porzione significativa della falda sud del tetto, realizzato in coppi tradizionali in cotto, del fabbricato “ A”.

In considerazione dei valori qualificanti il contesto del centro storico tutelato, in cui la copertura tradizionale in coppi assume valore di riferimento identificativo del paesaggio circostante, tale impianto fotovoltaico, peraltro visibile dagli spazi pubblici, si inserisce come elemento incongruo e tale da modificare sensibilmente i caratteri percettivi del manto di copertura in coppi.

Per caratteristiche intrinseche, i pannelli fotovoltaici determinano una alterazione degli aspetti cromatici, materici e costruttivi del tradizionale manto di copertura in coppi, determinando una significativa alterazione della percezione dell'aspetto del fabbricato e generando un effetto di discontinuità della superficie di tale copertura, lesivo dei valori paesaggistici connotativi della definizione e della sostanza stessa del centro storico interessato, che la dichiarazione di notevole interesse pubblico ex art 136 c. 1 lett. c) intende espressamente preservare.

Considerato l’interesse privato all’efficientamento energetico, la Scrivente ritiene che il contemperamento dello stesso con l’interesse pubblico alla tutela paesaggistica, possa essere conseguito con un progetto che collochi i pannelli fotovoltaici, laddove possibile, nell’area scoperta di pertinenza, con superfici di limitata estensione proporzionate al contesto e senza rimozione di elementi tradizionali autentici”.

Si tratta di una valutazione che è chiara espressione di discrezionalità tecnica, censurabile, com’è noto, entro i limiti che incontra il sindacato in questa materia. È stato in proposito osservato in giurisprudenza che: “ nella specifica materia il giudizio dell’Autorità preposta alla tutela del bene è espressione di un’ampia discrezionalità che può essere sindacata in sede giudiziale unicamente sotto i profili della logicità, coerenza e completezza della valutazione. Ne consegue che in sede di giurisdizione di legittimità può sindacarsi la sola valutazione che si ponga al di fuori dell'ambito di opinabilità essendo inibito al giudice esprimere valutazioni che si sovrappongono a quelle dell'Amministrazione attraverso la prospettazione di una valutazione alternativa, parimenti opinabile (tra le tante, Cons. Stato, Sez. VI, 2 marzo 2015 n. 1000) essendo il sindacato giurisdizionale limitato alla verifica della presenza di evidenti profili di incongruità che attestino, ancorché sotto il solo profilo sintomatico, un distorto esercizio del potere valutativo ” (così, di recente, si veda C.d.S., sez. VI, n. 9778/2023, riguardante una valutazione negativa sull’installazione di pannelli fotovoltaici su un edificio).

Nel caso di specie ricorrono i pur limitati presupposti per sindacare l’operato dell’Amministrazione sotto l’aspetto della evidente incongruità del giudizio dell’organo di tutela.

E infatti ciò che si evince dal parere impugnato è che nel centro storico di Ceneda, soggetto ad un vincolo ex art. 136, lettera c) e d), del D.Lgs. n. 42/2004, data l’importanza centrale e qualificante che assumono le coperture in coppi degli edifici nell’identificare il valore paesaggistico del centro storico interessato, si è in presenza di un caso in cui l’installazione su di essi di impianti fotovoltaici costituisce una inaccettabile intrusione.

Tuttavia la ricorrente ha depositato numerose autorizzazioni rilasciate dalla Soprintendenza con riferimento ad iniziative di pannelli fotovoltaici nel centro storico di Ceneda, alcune delle quali parimenti interessanti coperture tradizionali in coppi, che smentiscono in via di fatto l’assolutezza delle ragioni di contrasto espresse dall’organo di tutela. Va subito precisato che tali provvedimenti non rilevano per attestare la presenza di profili di disparità di trattamento, atteso che in materia di tutela paesaggistica è tendenzialmente da escludere la possibilità di ipotizzare l’identità degli impatti e delle zone posti a raffronto. E in questo senso nulla viene efficacemente argomentato dalla ricorrente.

Cionondimeno, essi fanno emergere l’evidente incongruenza della motivazione del diniego nella parte e misura in cui è stato fatto discendere, sic et simpliciter, dalla considerazione dell’inadeguatezza delle caratteristiche intrinseche dei pannelli fotovoltaici in rapporto agli aspetti cromatici e costruttivi dei manti di copertura in coppi, assunti quale valore di riferimento identificativo (se non qualificante) del paesaggio circostante.

Difatti la ricorrente ha documentato che la Soprintendenza ha ritenuto compatibile con il vincolo di cui al D.M. 19.05.1965 la copertura, con pannelli fotovoltaici visibili, di porzioni dei tetti tradizionali in coppi di almeno altri tre edifici, in via Col da Poz, Largo la Piazzola e via Cavertino, quest’ultima peraltro a pochi metri di distanza dall’abitazione della ricorrente, tutti compresi nel centro storico di Ceneda. Segno, questo, che, a differenza di quanto emerge dal provvedimento in esame, la previsione di impianti fotovoltaici sui tetti in coppi di edifici nel centro storico di Ceneda non si pone di per sé in contrasto con i valori paesaggistici connotativi della definizione e della sostanza stessa del centro storico interessato, che la dichiarazione di notevole interesse pubblico ex art 136, comma 1°, lett. c), intende preservare. Tant’è che nei predetti casi l’Amministrazione ha espresso parere favorevole senza valorizzare discontinuità di sorta tra il “vecchio” e il nuovo, ed anzi dettando alcune prescrizioni “ necessarie al corretto inserimento delle opere programmate nel contesto tutelato” (così si legge ad esempio nel parere della Soprintendenza del 13.3.2024 riguardante un bene in via Cavertino). Tra queste spiccano: la posa dei pannelli a partire dal filo grondaia, in appoggio al manto di copertura e senza sostituzioni dei coppi esistenti; la previsione, per una migliore mitigazione, di una particolare coloritura dei pannelli, tale ad accordarsi al colore dei laterizi; finanche la limitazione del numero dei pannelli.

Il giudizio della Soprintendenza, nel caso di specie, presta dunque il fianco alla censura di carenza e incoerenza di motivazione sollevata con il terzo mezzo.

Difatti, a fronte degli elementi costituiti dal generale favor legislativo per la realizzazione di impianti fotovoltaici, dalla conformità dell’intervento alla normativa edilizia e dall’esistenza, nello specifico, anche di una posizione comunale favorevole, è opinione del Collegio che fosse onere della Soprintendenza rendere un’analitica e ben approfondita motivazione a supporto del proprio diniego, al fine di far effettivamente comprendere perché la semplice realizzazione dei pannelli della ricorrente dovrebbe ritenersi incompatibile con i valori paesaggistici, architettonici e ambientali che si percepiscono dal contesto di riferimento ove sorge il suo edificio.

Di contro la Soprintendenza si è di fatto trincerata dietro ad una sorta di astratta e generalizzata chiusura a priori , limitandosi a rilevare l’oggettività del novum sullo stato di fatto preesistente, tesi che però si manifesta già a tutta prima insufficiente, implicando che ogni nuova opera, in quanto corpo estraneo rispetto al preesistente quadro paesaggistico, sarebbe di per sé non autorizzabile. Mentre invece le autorizzazioni paesaggistiche rilasciate in tempi recentissimi, con riferimento ad altri immobili del centro storico di Ceneda aventi le medesime coperture in coppi tradizionali (si vedano i docc. nn. 23, 26 e 27 dep. dalla ricorrente), attestano che il problema non sta nell’ an ma, semmai, nel quomodo del titolo rilasciabile. Ossia, per dirla con le parole della giurisprudenza citata in precedenza, nell’esigenza di ricercare una soluzione tecnica in grado di coniugare l’aspetto paesistico con quello energetico, valori, questi, concorrenti nel nuovo contesto di tutela dettato dall’art. 9, comma 3°, della Cost.

11.4c. Sotto altro profilo la palese incongruenza del giudizio della Soprintendenza si percepisce anche esaminando la parte del provvedimento dichiaratamente tesa a contemperare l’esigenza di efficientamento energetico discendente dalla realizzazione di impianti fotovoltaici.

L’Organo ministeriale ha ritenuto che la soluzione del conflitto tra ambiente e paesaggio debba avvenire collocando, ove possibile, i pannelli fotovoltaici nell’area scoperta di pertinenza dell’edificio, con opportune limitazioni delle superfici dei manufatti da proporzionarsi rispetto al contesto, senza comportare la rimozione di elementi tradizionali autentici.

Tuttavia la collocazione dei pannelli fotovoltaici fuori dalle coperture degli edifici non è appunto consentita dal regolamento comunale (cit. art. 91), che come detto si allinea alla normativa vigente nella previsione di tali manufatti sulle coperture degli edifici (è stata citata la lettera B.8, dell’allegato B del d.P.R. n. 31/2017). Sicché anche sotto questo profilo la motivazione della Soprintendenza risulta inadeguata a sorreggere il provvedimento in esame, in quanto, pur attestando l’esigenza di coniugare l’aspetto paesistico con quello energetico, si rivela del tutto apparente, conducendo alla sproporzionata conclusione di una sostanziale preclusione alla realizzazione dei pannelli fotovoltaici: non sulla sommità dell’edificio perché astrattamente e generalmente in contrasto con i valori paesaggistici del centro storico tutelato dal vincolo ex art. 136, lett. c), e nemmeno nelle aree di pertinenza perché opzione vietata dalla normativa edilizia.

11.4d. Ne consegue l’illegittimità degli atti e provvedimenti impugnati con i motivi aggiunti per la sussistenza dei vizi di carenza ed insufficienza della motivazione, dedotti con il terzo motivo aggiunto, essendosi l’Amministrazione limitata ad appalesare l’incompatibilità paesaggistica dell’intervento in esame in termini sostanzialmente slegati dalla fattispecie in esame e invece discendenti dalla intrinseca novità dell’intervento.

12. Alla luce e nei limiti delle suesposte considerazioni il ricorso va pertanto accolto, con annullamento del parere della Soprintendenza da ultimo assunto, che si riflette in via derivata sul provvedimento denegativo del Comune di Vittorio VE, basato esclusivamente sul contenuto del parere soprintendentizio.

Ai fini conformativi la Soprintendenza dovrà rivalutare l’iniziativa della ricorrente:

-verificando se l’esigenza di garantire l’integrità del manto tradizionale in coppi possa essere tutelata con i più opportuni accorgimenti, tra cui anche (a titolo esemplificativo) la previsione di posa dei pannelli in dati punti del tetto, anche solo in appoggio al manto di copertura e senza sostituzione dei coppi esistenti;

-controllando se per mitigare la percezione dell’impianto tecnologico in relazione alla superficie da esso non occupata e per migliorare la visione dell'aspetto del fabbricato in relazione agli stessi valori paesaggistici del centro storico interessato dal vincolo, possano essere introdotte, oltre alle misure di cui al punto che precede, anche la prescrizione di una determinata coloritura dei pannelli e/o la riduzione del numero degli stessi.

13. Le spese del giudizio seguono la soccombenza nei confronti del Ministero della Cultura, venendo liquidate come in dispositivo, mentre sussistono giuste ragioni di compensazione nei confronti del Comune di Vittorio VE, le cui valutazioni non hanno potuto discostarsi da quelle dell’Organo di tutela.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il VE (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così provvede:

-dichiara inammissibile il ricorso introduttivo;

-accoglie, nei sensi e limiti di cui in motivazione, i motivi aggiunti, e per l’effetto annulla i provvedimenti in epigrafe, con gli effetti di cui al § 12 di questo provvedimento;

-condanna il Ministero della Cultura al pagamento delle spese processuali che liquida in complessivi € 2.500, oltre ad accessori qualora dovuti;

-compensa le spese di lite nei confronti del comune di Vittorio VE.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 20 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Ida Raiola, Presidente

Massimo Zampicinini, Referendario

Francesco Avino, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco Avino	Ida Raiola

IL SEGRETARIO