Pubblicato il 30/12/2025

N. 24083/2025 REG.PROV.COLL.

N. 10291/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10291 del 2022, proposto da
-OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati Stefano Zunarelli e Vincenzo Cellamare, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Vincenzo Cellamare in Roma, piazza Ss. Apostoli 66;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Manuela Scerpa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

della determinazione dirigenziale rep. -OMISSIS-, prot. -OMISSIS- del 11/04/2022, ricevuta il 16 maggio 2022 con cui Roma Capitale ha intimato lo sgombero di mq 160.00 di cui mq 37.00 coperti occupati da un Cottage ad uso residenza estiva fila -OMISSIS-, N.C.E.U foglio -OMISSIS-, sito in Lungomare -OMISSIS-, Roma.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di riduzione dell'arretrato del giorno 14 novembre 2025 il dott. AG SE FA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’atto introduttivo del presente giudizio, i sigg. -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS- hanno impugnato il provvedimento datato 11 aprile 2022 con cui Roma Capitale ha intimato loro « lo sgombero di mq 160.00 di cui mq 37.00 coperti occupati da un cottage ad uso residenza estiva fila -OMISSIS-, N.C.E.U foglio -OMISSIS-, sito in Lungomare -OMISSIS-, Roma », chiedendo a questo Tribunale di annullarlo.

1.1. A sostegno della loro pretesa i ricorrenti hanno innanzitutto evidenziato:

- che dal 4 marzo 1975 occupavano l’area demaniale oggetto dell’ordine di sgombero oggetto del giudizio (ricadente nell’area dell’ex complesso residenziale “-OMISSIS-”) in forza della concessione n. -OMISSIS- rilasciata dalla Capitaneria di Porto di Roma;

- che successivamente avevano installato a propria cura e spese il cottage ivi presente;

- che nel tempo avevano avuto rilasciati ulteriori titoli concessori in relazione all’area in oggetto, l’ultimo dei quali, il n. -OMISSIS-, a firma del direttore dell’Ufficio Demanio Marittimo Roma Capitale, con scadenza al 31 dicembre 2007;

- che all’approssimarsi della scadenza di tale ultimo titolo avevano presentato istanza di rinnovo della concessione, senza tuttavia ricevere mai un riscontro definitivo da Roma Capitale in relazione alla loro domanda e che tuttavia tale circostanza non aveva destato loro particolare preoccupazione, stante il fatto che l’ultimo rinnovo della stessa – quello disposto con il provvedimento n. -OMISSIS-) – era avvenuto nella vigenza della previsione contenuta all’art. 10 l. n. 88/2001 che prevedeva il rinnovo automatico delle concessioni ogni sei anni;

- che in data 5 luglio 2021 – dopo che nei confronti dei ricorrenti, al pari di tutti gli altri 86 soggetti occupanti le aree dell’ex complesso -OMISSIS- era stato avviato un procedimento penale – Roma Capitale aveva ritenuto di avviare il procedimento di sgombero in relazione all’area dagli stessi occupata;

- che con nota del 13 luglio 2021 si erano opposti a tale iniziativa di Roma Capitale e avevano insistito per il rinnovo della concessione;

- che Roma Capitale, prima, con nota del 18 agosto 2021, aveva ritenuto di non poter accogliere le tesi delle ricorrenti in ordine al rinnovo del titolo concessorio e, poi, con il provvedimento dell’11 aprile 2022 gravato nell’ambito del presente giudizio, aveva ordinato loro di procedere allo sgombero entro dieci giorni.

1.2. Tanto premesso in fatto, i ricorrenti hanno contestato il provvedimento gravato sulla base di quattro distinti motivi in diritto.

1.2.1. Con il primo motivo hanno lamentato l’illegittimità dell’atto impugnato per « violazione e falsa applicazione degli articoli 49 e 54 codice della navigazione; eccesso di potere per perplessità, irragionevolezza, illogicità e contraddittorietà dell'atto », sostenendo in sintesi:

- che Roma Capitale non avrebbe potuto disporre lo sgombero dell’area senza prima dimostrare l’accessione del cottage;

- che il provvedimento gravato non teneva conto del fatto che « i cottage realizzati nell’ex Complesso -OMISSIS- non [erano] stati mai formalmente incamerati, come risulta inequivocabilmente dalla nota dell’Agenzia del demanio, a seguito di verifica sul Registro Inventario Beni Demaniali del demanio pubblico – Mod. 23/D »;

- che anche a ritenere che si fosse « verificata l’accessione del corpo principale del fabbricato, il provvedimento impugnato [era] del tutto sintetico e carente, in quanto non distingue [va] tra le strutture quelle di facile rimozione che per la superiore definizione restano nella disponibilità dei ricorrenti ».

1.2.2. Con il secondo motivo ha contestato l’atto impugnato per « violazione artt. 1, 2, 2-bis, 3 e 10-bis l. n. 241/1990; eccesso di potere; contraddittorietà; carenza dei presupposti; difetto di istruttoria e mancato riconoscimento dell’istruttoria in corso; motivazione apparente; travisamento [nonché per] violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, giusto procedimento e buon andamento », osservando – in sostanza – che Roma Capitale non avrebbe adeguatamente considerato quanto esposto nelle deduzioni procedimentali e avrebbe errato a ritenere non rinnovato l’ultimo titolo concessorio che era stato rilasciato.

1.2.3. Con il terzo motivo ha lamentato l’illegittimità dell’atto oggetto del giudizio per « violazione e falsa applicazione della disciplina di settore e, in particolare, dell’art. 10 l. n. 88/2001 », evidenziando che, in particolare, Roma Capitale aveva ignorato che la concessione del 2002 doveva ritenersi rinnovata ex lege in applicazione dell’art. 10, l. n. 88/2001.

1.2.4. Con il quarto motivo ha contestato il provvedimento adottato da Roma Capitale per « violazione o falsa applicazione dell’art. 7 comma 9 duodevicies l. n. 125/2015, come successivamente modificato dal d.l. n. 244/2016, convertito nella l. n. 19/2017 e dell’art.1 comma 684. l. n. 145/2018 », sottolineando, in particolare, che l’amministrazione non aveva considerato che la concessione rilasciata ai ricorrenti era una concessione demaniale marittima con finalità abitativa/residenziale, rispetto alla quale non si applicava la direttiva OL e in relazione alla quale dovevano ritenersi operanti e legittime le proroghe ex lege disposte nel 2015 e nel 2018.

2. In data 19 ottobre 2022 Roma Capitale si è costituita in giudizio.

3. Con memoria depositata in data 8 novembre 2025 Roma Capitale ha spiegato le proprie difese e ha insistito per l’inammissibilità e comunque per l’infondatezza del ricorso, richiamando le pronunce Tar Lazio, V- ter , n. 6854/2025 e 13117/2025 con cui erano stati respinti gravami analoghi riguardanti altri occupanti delle aree dell’ex complesso -OMISSIS-.

4. In data 10 novembre 2025 parte ricorrente ha depositato documentazione.

5. All’udienza straordinaria svoltasi in data 14 novembre 2025 – preso atto della nota depositata in data 12 novembre 2025 da Roma Capitale al fine di eccepire la tardività dell’ultimo deposito effettuato dai ricorrenti e di chiedere il passaggio in decisione della causa – il ricorso è stato discusso e trattenuto in decisione.

6. In via preliminare, il Collegio osserva che la risalente documentazione prodotta dai ricorrenti solamente il 10 novembre 2025 (al fine – dichiarato in udienza – di dimostrare che parte delle opere che insistono sull’area oggetto di sgombero non sarebbero amovibili) è inammissibile – così come eccepito dalla p.a. – tenuto conto che la giurisprudenza è costante nel ritenere che il termine fissato dall’art. 73, c. 1, c.p.a. ha « carattere perentorio in quanto espressione di un precetto di ordine pubblico sostanziale a tutela del principio del contraddittorio e dell’ordinato lavoro del giudice » (Consiglio Stato, V, 9 gennaio 2019, n. 194) e che quindi « il deposito tardivo di memorie e documenti ne comporta l’inutilizzabilità processuale, salvo i soli casi di dimostrata estrema difficoltà o impossibilità di produrre siffatti atti nei termini, ai sensi dell’art. 54, comma 1, del c.p.a. » (Consiglio di Stato, V, 21 giugno 2022, n. 5114). Né a fronte di tale inammissibilità sussistono i presupposti affinché questo Collegio (nell’esercizio dei poteri istruttori che gli sono propri) disponga l’acquisizione della predetta documentazione al fascicolo, tenuto conto che le ragioni di infondatezza del gravame – per come di seguito illustrate – la rendono irrilevante ai fini del giudizio.

7. Non è in primo luogo fondato il primo motivo con cui parte ricorrente – in sintesi – ha sostenuto che il provvedimento sarebbe illegittimo nella parte in cui ha ordinato lo sgombero senza verificare la previa acquisizione al demanio del cottage e senza considerare che parte delle opere non erano amovibili.

Al riguardo, deve innanzitutto evidenziarsi che la gravata ingiunzione riguarda – per quanto si legge nel provvedimento – lo sgombero di area demaniale marittima occupata sine titulo, oggetto di concessione demaniale marittima n. -OMISSIS-, scaduta in data 31 dicembre 2007, di mq 160, di cui mq 37 coperti occupati da un cottage ad uso residenza estiva ed ha come presupposto il fatto che l’area demaniale in oggetto risulta ad oggi « occupata ed utilizzata senza titolo ».

Preso atto di questa (come si dirà, corretta) circostanza, il provvedimento gravato ha quindi ordinato a parte ricorrente di liberarla dalle cose di « sua esclusiva proprietà », riservandosi la possibilità di ordinare con successivo provvedimento la demolizione al privato delle opere presenti « in mancanza dei presupposti di quanto disposto dall’art. 49 CN ».

Una decisione, questa, che appare al Collegio del tutto ragionevole, conforme con il quadro normativo di riferimento e scevra dai vizi lamentati dai ricorrenti nel primo motivo di gravame tenuto conto che:

- da un lato, è incontestata e documentalmente provata la natura demaniale dell’area oggetto dell’ordine di sgombero (oggetto di concessione, da tempo scaduta);

- dall’altro, il provvedimento impugnato nella parte in cui demanda a un successivo provvedimento l’eventuale ordine di demolizione al privato delle opere presenti « in mancanza dei presupposti di quanto disposto dall’art. 49 CN », contempera l’esigenza di immediato sgombero di area demaniale occupata con quella di far salva la possibilità per gli interessati di contraddire con gli uffici della p.a. sulla natura non amovibile di parte delle opere che insistono sull’area (con tutto ciò che ne consegue in termini di possibilità per gli odierni ricorrenti di procedere alla loro rimozione senza subirne l’acquisizione ex art. 49 CN).

8. Tanto chiarito non sono poi fondate le ulteriori censure, spiegate nel secondo, nel terzo e nel quarto motivo di ricorso, con cui i ricorrenti hanno sostenuto che la p.a. avrebbe errato a ritenere non rinnovata la concessione n. -OMISSIS-.

8.1. Va in primo luogo respinta la tesi secondo cui il rinnovo della concessione sarebbe avvenuto ex lege in ragione del fatto che l’ultimo atto concessorio era stato rilasciato nella vigenza dell’art. 10, l.n. 88/2001.

Al riguardo, questo Tribunale – nel definire ricorsi sovrapponibili a quello proposto dagli odierni ricorrenti – ha già avuto modo di evidenziare che tale disposizione – oggetto di interpretazione autentica mediante l’art. 13, l. n. 172/2003 – « si applicava alle sole concessioni con finalità turistico ricreative e non anche a quelle residenziali o abitative » (v. Tar Lazio, V- ter , 7 aprile 2025, n. 6854 e 3 luglio 2025, n. 13117, che richiamano a loro volta Consiglio di Stato, VI, 16 febbraio 2010, n. 874 che ha precisato che « si intendere in tal senso una concessione finalizzata all’esercizio di impresa turistico-ricreativa, e non anche una concessione finalizzata alla conduzione di abitazione privata a titolo personale, ancorché a fini di turismo personale »), sottolineando che tale interpretazione “restrittiva” della disposizione di cui all’art. 10, l. n. 88/2001 – poi medio tempore abrogata con l. 15 dicembre 2011 n. 217 – appariva tanto più ragionevole e coerente con i principi dell’ordinamento in ragione del fatto che « la proroga automatica delle concessioni di beni demaniali attribuite ad uso esclusivo di privati [si poneva in contrasto con il principio] di naturale destinazione dei beni pubblici ambientali alla pubblica fruizione ed era quindi ammessa per periodi temporalmente limitati » e che « solo l’esigenza di soddisfare esigenze di carattere non meramente privato ma formalmente “collettivo” può essere ritenuta idonea a giustificare una sottrazione potenzialmente prolungata all’utilizzazione pubblica di un’area demaniale ».

8.2. Vanno poi rigettate le argomentazioni con cui parte ricorrente ha sostenuto che la concessione n. -OMISSIS- sarebbe stata oggetto di silenzio-assenso o comunque di provvedimento implicito di accoglimento intervenuto sull’istanza di rinnovo della concessione che era stata trasmessa il 27 settembre 2007.

Niente di quanto dedotto e prodotto da parte ricorrente, infatti, appare idoneo a dimostrare il rinnovo della concessione, tenuto conto:

- che non può ritenersi che sull’istanza di parte ricorrente si sia formato il silenzio-assenso, atteso che la giurisprudenza ha già avuto modo di osservare che « nonostante l'ampliamento della portata del silenzio assenso conseguente alla novella, intervenuta nel 2005, dell'art. 20 della legge n. 241 del 1990, l'ambito suo proprio è quello dei provvedimenti autorizzatori e non anche, come per il caso di specie, quello dei provvedimenti concessori » (cfr. Tar Lazio, V- ter , 7 aprile 2025, n. 6854 e 3 luglio 2025, n. 13117, nonché Consiglio di Stato, V, 16 aprile 2024, n. 3449);

- che la giurisprudenza ha altresì notato che i provvedimenti di concessione non possono essere oggetto di tacito rinnovo, essendo necessario che la p.a. provveda espressamente sulle stesse previa « rivalutazione della compatibilità dell’attività consentita al privato con le ragioni di interesse pubblico » (cfr. Tar Lazio, V- ter , 7 aprile 2025, n. 6854 e 3 luglio 2025, n. 13117, nonché Consiglio di Stato, VII, 23 agosto 2024, n. 7220);

- che come già notato da questo Tar non può darsi rilievo alla delibera regionale del 24 aprile 2008 invocata dai ricorrenti – perché in disparte ogni altra considerazione sul suo ambito di operatività (che appare essere limitato alle concessioni per finalità turistico-ricreative, categoria a cui – come si è già notato – non appartiene quella di cui erano titolari i ricorrenti) – la stessa chiariva che i Comuni avrebbero provveduto con provvedimento espresso di rilascio del titolo rinnovato o di revoca motivata, con esclusione di qualsivoglia automatismo (cfr. Tar Lazio, V- ter , 3 luglio 2025, n. 13117);

- che questo Tribunale ha già sottolineato che non può apprezzarsi al fine del rinnovo tacito della concessione (o comunque al fine della formazione di un affidamento meritevole di tutela sul rinnovo) l’eventuale pagamento dei canoni concessori dopo la scadenza, posto che per consolidata giurisprudenza « la circostanza che l'amministrazione abbia introitato le somme che il concessionario assume di aver versato a titolo di canone per il periodo successivo alla scadenza della concessione non è, di per sé, idonea a sostituire il formale provvedimento di concessione del bene ed assume il significato di incameramento di quanto dovuto a ristoro (parziale) della persistente occupazione del bene (cfr. Tar Lazio, V- ter , 3 luglio 2025, n. 13117, che richiama Tar Lazio, II, 5 luglio 2007, n. 6057; sul tema v. anche Tar Palermo, I, 26 settembre 2024, n. 2652 nonché Consiglio di Stato, II, 18 luglio 2019, n. 5076 e VI, 16 febbraio 2010, n. 874);

- che la nota del 7 giugno 2011 per il suo evidente tenore interlocutorio e tuzioristico non può essere ritenuta utile a dimostrare né l’intervenuto rinnovo della concessione né la formazione di un affidamento meritevole di tutela in capo al ricorrente.

8.3. Da quanto sopra appare chiaro che la concessione n. -OMISSIS- non è mai stata oggetto di rinnovo né ex lege né mediante silenzio-assenso o provvedimento implicito di accoglimento ed è scaduta alla data del 31 dicembre 2007.

Ciò consente di rigettare anche le doglianze con cui la ricorrente ha lamentato che la p.a. resistente non avrebbe considerato (al fine di constatare l’avvenuta proroga ex lege della concessione) le proroghe di cui all’art. 7, comma 9 duodevicies d.l. n. 78/2015, come convertito con l. 125/2015 e come successivamente modificato dal d.l. n. 244/2016 convertito con l. 19/2017 e di cui all’art. 1 comma 684 l. n. 145/2018: questo Tar ha avuto modo di notare che le previsioni del 2015 e del 2018 invocate dai ricorrenti si applicano espressamente alle concessioni in essere al 31 dicembre 2013 (v. ancora Tar Lazio, V- ter , 7 aprile 2025, n. 6854 e 3 luglio 2025, n. 13117).

9. Quanto sopra appare sufficiente a giustificare il rigetto del ricorso, senza che rilevi in senso contrario l’ulteriore doglianza (articolata nell’ambito del secondo motivo di gravame) con cui il ricorrente ha sostenuto che l’atto gravato conterrebbe un capo di motivazione “a sorpresa” (non oggetto delle preventive interlocuzioni avvenute con la p.a.) concernente la natura di atto dovuto del provvedimento impugnato in ragione dell’iniziativa intrapresa contro i ricorrenti in sede penale. Al riguardo, in disparte ogni ulteriore considerazione, deve infatti notarsi che le essenziali ragioni del provvedimento gravato sono state oggetto di contraddittorio tra le parti e che, com’è noto, in presenza di atto plurimotivato «è sufficiente la legittimità di una sola delle giustificazioni per sorreggere l'atto in sede giurisdizionale, dal momento che nel caso di un atto fondato su una pluralità di ragioni indipendenti ed autonome le une dalle altre, il rigetto delle censure proposte contro una di tali ragioni rende superfluo l'esame di quelle relative alle altre parti del provvedimento » (cfr. ex multis Tar Catanzaro, II, 29 maggio 2023, n. 818).

10. Per tutte le ragioni sopra spiegate, il ricorso è infondato e va respinto.

11. Le spese processuali – avuto riguardo a tutte le circostanze del caso – possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti della parte interessata, manda alla segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare i ricorrenti.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

UD TT, Presidente FF

Silvia Piemonte, Primo Referendario

AG SE FA, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AG SE FA	UD TT

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.