Pubblicato il 07/01/2026

N. 00015/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01090/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1090 del 2025, proposto da
Domus Assistenza Società Cooperativa Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Alberto Della Fontana, Giovan Ludovico Della Fontana, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Pavullo nel Frignano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Federico Gualandi, Francesca Minotti, con domicilio eletto presso lo studio Federico Gualandi in Bologna, via Altabella n. 3;

nei confronti

Cooperativa Sociale Società Dolce - Società Cooperativa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Diana Burroni, Leonardo De Vecchi, Angela Cirasola, Federica Paleari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Polinago, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

previa sospensiva

1) della determinazione n. 358 in data 4/7/2025 con la quale il Direttore dell’Area Servizi Culturali e Scolastici – Servizio Scuola del Comune di Pavullo nel Frignano ha approvato i verbali di apertura della documentazione amministrativa, di apertura delle offerte tecniche, di apertura delle offerte economiche, della seduta riservata per la valutazione dell’offerta tecnica nonché di verifica di congruità del costo del lavoro e dell’offerta, e ha disposto l'aggiudicazione a favore della Cooperativa Sociale Società Dolce Società Cooperativa della gara a procedura aperta indetta per l’affidamento dei “SERVIZI EDUCATIVI PER L'INCLUSIONE SCOLASTICA DI BAMBINI E RAGAZZI CON DISABILITÀ E SERVIZI SCOLASTICI INTEGRATIVI DEL COMUNE DI PAVULLO NEL FRIGNANO E POLINAGO PER ANNI 3” per l’importo a base di gara relativo al periodo contrattuale di anni tre di Euro 2.155.709,73, IVA esclusa, mediante il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa;

2) di tutti i verbali delle sedute pubbliche e riservate nonché di tutte le operazioni, valutazioni, verifiche e atti della Commissione di gara e del Responsabile del procedimento ivi compreso il verbale in data 12/5/2025 con il quale il RUP e la Commissione hanno verificato l’adeguatezza delle giustificazioni presentate della società Dolce ritenendo congrua l’offerta sia sotto il profilo dei costi della manodopera sia per il ribasso offerto;

3) di ogni altro atto connesso, presupposto o conseguente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Pavullo nel Frignano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2025 il dott. OL MO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.-Espone Domus Assistenza Società Cooperativa Sociale odierna ricorrente di aver partecipato a procedura aperta indetta ai sensi dell’art.71 d.lgs. 36/2023 dal Comune di Pavullo nel Frignano per l’affidamento dei “servizi educativi per l’inclusione scolastica di bambini e ragazzi con disabilità e servizi scolastici integrativi del Comune di Pavullo nel Frignano e Polinago per anni tre” per un importo contrattuale di 2.155.709,73 euro.

La ricorrente si è classificata seconda con punti 82,59 (di cui 66,70 per l’offerta tecnica e 15,89 per l’offerta economica) mentre prima è giunta la Cooperativa Dolce con punti 86,70 (di cui 66,70 per l’offerta tecnica e 20 per l’offerta economica) che è stata dichiarata aggiudicataria con determinazione n. 358 in data 4/7/2025.

La stazione appaltante ha avviato il procedimento di verifica di congruità sia del costo della manodopera che dell’offerta, ritenendo esaustive le giustificazioni fornite dalla cooperativa Dolce.

Con il ricorso in esame la ricorrente ha impugnato l’aggiudicazione oltre a tutti gli atti del procedimento di gara, deducendo motivi così riassumibili:

I)Violazione degli articoli 41, 108 e 110 del D.Lgs. n.36/2023 nonché dell’art.17 del disciplinare di gara per oggettiva e palese incongruità del costo della manodopera; violazione del principio di immodificabilità dell’offerta; violazione dei principi di concorrenza, trasparenza, par condicio, proporzionalità, ragionevolezza, giusto procedimento, imparzialità; eccesso di potere per difetto e/o insufficienza di motivazione e di istruttoria: i costi della manodopera indicati in sede di offerta dalla cooperativa aggiudicataria pari a 1.772.301,19 euro sarebbero inferiori a quelli stimati dalla stazione appaltante (1.875.467,47) dal momento che non sarebbero state debitamente computate le ore per la formazione professionale. Il divisore orario applicato dalla cooperativa dolce per il costo della manodopera (numero di ore annue mediamente lavorate) sarebbe diverso da quello stabilito nelle tabelle ministeriali. Nell’ambito del procedimento di verifica la cooperativa Dolce avrebbe modificato la propria offerta economica.

II) Ancora violazione degli articoli 41, 108 e 110 del D.Lgs. n.36/2023; violazione dei principi di logicità, ragionevolezza, giusto procedimento, imparzialità; eccesso di potere per difetto e/o insufficienza di motivazione e di istruttoria: diversamente da quanto ritenuto dalla stazione appaltante l’offerta presentata dalla Cooperativa Dolce non sarebbe congrua non avendo giustificato le altre voci di costo diverse dalla manodopera e dalla sicurezza, non indicando l’utile di impresa né le spese generali.

III) Violazione degli articoli 41, 108 e 110 del D.Lgs. n.36/2023 nonché dell’art.17 del disciplinare di gara per oggettiva e palese incongruità dell’offerta; violazione dei principi di concorrenza, trasparenza, par condicio, proporzionalità, ragionevolezza, giusto procedimento, imparzialità; eccesso di potere per difetto e/o insufficienza di motivazione e di istruttoria: l’offerta della controinteressata non sarebbe congrua anche per il mancato inserimento del costo per le spese generali che anche negli appalti di servizi incide nella misura tra il 13 ed il 17 % dell’importo dell’appalto a norma dell’art.32 D.p.r. 207/2010 nonché di “altre indennità” del costo del personale previste dalle tabelle ministeriali di riferimento.

Si è costituita in giudizio la Cooperativa Dolce eccependo l’infondatezza di tutti i motivi “ex adverso” dedotti poiché in sintesi: - le ore per la formazione professionale sono state escluse dal calcolo indicato nelle Tabelle Ministeriali come espressamente precisato nei giustificativi, computate separatamente, in modo puntuale e rapportato al numero effettivo di operatori coinvolti, -l’inclusione di queste ore nel divisore avrebbe implicato di considerare tutti gli operatori come impiegati a tempo pieno, senza tener conto della presenza di numerosi contratti part-time, mentre la modalità adottata dalla società Dolce consente di spesare correttamente la formazione sulla base della reale ed effettiva composizione dell’organico addetto al servizio, a prescindere dal suo inquadramento a tempo part-time o a tempo pieno; - quanto alla valutazione di anomalia la Cooperativa aggiudicataria dispone di condizioni eccezionalmente favorevoli che le consentono di disporre di una struttura organizzativa, un modello gestionale e un sistema logistico, oltre che una strumentazione operativa (cfr. doc. 5) che abbattono notevolmente i costi di esercizio delle attività e che, inoltre, l’attività generale di coordinamento dei servizi, che potrebbe essere considerata la più rilevante voce generale di spesa, nel caso di specie è stata compresa ed espressamente computata all’interno dei costi del personale ed incide per il 7,17%, in linea con i dati storici e con la prassi di settore.

Si è costituito anche il Comune di Pavullo nel Frignano eccependo l’infondatezza della pretesa azionata, poiché in sintesi: - sarebbe sempre possibile il ribasso temperato dei costi della manodopera come sostenuto dalla giurisprudenza; - anche il divisore orario utilizzato per il calcolo del costo della manodopera come fatto dalla Cooperativa Dolce può essere corretto secondo la giurisprudenza; - l’utile di imprese nelle cooperative con scopo mutualistico può anche mancare.

Alla camera di consiglio del 4 settembre 2025 con ordinanza n. 253/2025 la domanda incidentale cautelare è stata respinta “attesa la carenza del “periculum in mora” in relazione alla durata triennale dell’appalto per cui è causa e alla possibilità di tutela in forma specifica mediante subentro in ipotesi di annullamento dell’aggiudicazione; Considerata altresì “prima facie” l’insussistenza di sufficienti profili di fondatezza della pretesa azionata risultando la verifica di anomalia dell’offerta effettuata dalla stazione appaltante, anche in riferimento ai costi della manodopera, immune dai vizi dedotti”.

In prossimità della decisione nel merito le parti hanno depositato memorie e documentazione.

La difesa comunale ha rappresentato l’intervenuta stipulazione del contratto con la Cooperativa Dolce il 12 novembre 2025.

La difesa della Cooperativa controinteressata ha insistito per l’infondatezza del gravame alla luce delle argomentazioni già evidenziate nella memoria per il giudizio cautelare.

Con memoria la difesa della ricorrente ha insistito per l’accoglimento del ricorso con particolare riferimento al primo motivo dedotto, dal momento che sarebbe errato il divisore indicato (cioè il numero delle ore mediamente lavorate indicato nelle tabelle ministeriali) e il costo della manodopera sarebbe superiore non solo a quello indicato dalla Dolce ma addirittura alla sua stessa offerta economica.

Con memoria di replica la Cooperativa Dolce ha eccepito tra l’altro la tardività della memoria della ricorrente depositata dopo le ore 12 del giorno 14 novembre 2025.

Anche il Comune intimato ha depositato memoria di replica evidenziando tra l’altro la corretta indicazione da parte della Cooperativa aggiudicataria delle spese generali tenuto conto del silenzio sul punto serbato dalla lex specialis.

La difesa della ricorrente, di contro, ha replicato che le ore di formazione andavano computate nelle ore non lavorate al fine della individuazione del divisore da applicare alla retribuzione per ottenere come risultato il costo orario.

Alla pubblica udienza del 2 dicembre 2025, uditi i difensori delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.-E’ materia del contendere la legittimità dell’aggiudicazione da parte del Comune di Pavullo nel Frignano della procedura aperta ex art.71 d.lgs. 36/2023 per l’affidamento dei “servizi educativi per l’inclusione scolastica di bambini e ragazzi con disabilità e servizi scolastici integrativi del Comune di Pavullo nel Frignano e Polinago per anni tre” e importo contrattuale di 2.155.709,73 euro.

Lamenta la cooperativa ricorrente, seconda classificata, la non congruità del costo della manodopera indicato dalla Cooperativa controinteressata per errato computo del costo delle ore non lavorate per la formazione professionale oltre che lo stesso carattere anomalo dell’offerta anche in riferimento alle spese generali e alla mancata indicazione di un utile.

2. - Preliminarmente va esaminata l’eccezione di tardività della memoria depositata dalla ricorrente il 14 novembre 2025 alle ore 12.21 sollevata dalla difesa della controinteressata, secondo cui il deposito dopo le ore 12.00 si considera effettuato il giorno successivo e dunque in violazione del termine perentorio di cui all’art.73 c.p.a.

L’eccezione va disattesa.

Come già rilevato da questa Sezione (T.A.R. Emilia - Romagna Bologna sez. II, 12 gennaio 2021, n. 11) l’art. 73 co. 1 c.p.a. prevede che “Le parti possono produrre documenti fino a quaranta giorni liberi prima dell'udienza, memorie fino a trenta giorni liberi e presentare repliche, ai nuovi documenti e alle nuove memorie depositate in vista dell'udienza, fino a venti giorni liberi”. L’art. 4 co. 4 dell’allegato 2 al Codice del processo amministrativo, nel testo vigente, dispone che “È assicurata la possibilità di depositare con modalità telematica gli atti in scadenza fino alle ore 24:00 dell'ultimo giorno consentito. Il deposito è tempestivo se entro le ore 24:00 del giorno di scadenza è generata la ricevuta di avvenuta accettazione, ove il deposito risulti, anche successivamente, andato a buon fine. Agli effetti dei termini a difesa e della fissazione delle udienze camerali e pubbliche il deposito degli atti e dei documenti in scadenza effettuato oltre le ore 12:00 dell'ultimo giorno consentito si considera effettuato il giorno successivo”.

Il Collegio richiama l’orientamento del giudice d’appello secondo il quale, ai sensi della norma da ultimo citata, la possibilità di depositare gli atti in forma telematica è assicurata fino alle ore 24 dell’ultimo giorno consentito: tale soluzione non contrasta con l’ultimo periodo della norma, ove si prevede che il deposito degli atti e dei documenti in scadenza effettuato oltre le ore 12 dell'ultimo giorno si considera eseguito il giorno successivo: la garanzia del diritto di difesa delle controparti può infatti essere salvaguardata facendo decorrere dal giorno successivo i termini per contestare gli atti depositati oltre le ore 12 (cfr. Consiglio di Stato, sez. III , 17 novembre 2020, n. 7142, il quale ha ammesso che si tratta di soluzione non pacifica, e tuttavia in questo contesto “a favore della ammissibilità della memoria depone, in via residuale, la possibilità di concessione dell'errore scusabile, valutabile positivamente proprio in ragione dell'incertezza interpretativa sulla portata applicativa della disposizione processuale de qua”). Deve dunque ritenersi che, ai sensi dell’evocata disposizione delle norme di attuazione al Codice, la possibilità di depositare con modalità telematica atti in scadenza è assicurata fino alle ore 24 dell’ultimo giorno consentito secondo i termini perentori (cioè fino allo spirare dell'ultimo giorno): il deposito telematico si considera quindi perfezionato e tempestivo con riferimento al giorno, senza rilevanza preclusiva con riguardo all’ora (Consiglio di Stato, sez. V, 13 novembre 2020, n. 6987; Id. sez. V, 28 febbraio 2020, n. 1451).

3.- Venendo al merito il ricorso è infondato e va respinto.

4.- Il secondo e terzo motivo di gravame non meritano adesione.

4.1.- Va rilevato anzitutto quanto alle spese generali che la lex specialis non ne ha richiesto la quantificazione, nel contesto di un affidamento di servizio ad alta densità di manodopera dove il costo delle spese generali ha una rilevanza marginale.

Mette conto poi evidenziare che la stazione appaltante non è tenuta a chiedere chiarimenti su tutti gli elementi dell'offerta e su tutti i costi, anche marginali, ma può legittimamente limitarsi alla richiesta di giustificativi con riferimento alle voci di costo più rilevanti, in grado di incidere sulla complessiva attendibilità dell'offerta sì da renderla non remunerativa e inidonea ad assicurare il corretto svolgimento del servizio (Consiglio di Stato sez. III, 4 luglio 2025, n. 5822, Id. sez. III, 14 novembre 2018, n. 6430) come avvenuto nella fattispecie laddove venendo in rilievo appalto ad alta densità di manodopera (87% dell’importo dell’appalto) la stazione appaltante ha ritenuto di dover approfondire solo il costo della manodopera.

In secondo luogo è errato e comunque non condivisibile l’assunto della ricorrente secondo cui negli appalti di servizi quale quello di specie il costo delle spese generali dovrebbe oscillare tra il 13 % ed il 17 % dell’importo del contratto in applicazione dell’art. 32 del D.p.r. 207/2010.

Anche a voler prescindere dal fatto che il suindicato D.p.r. per le procedure di affidamento avviate dopo l’entrata in vigore del d.lgs. 36/2023 costituisce norma oramai del tutto residuale, benchè invero l’art. 225 co. 16 non ne disponga l’abrogazione, il citato art 32 D.p.r. 207/2010 è norma che riguarda gli appalti di lavori per cui non è giustificabile una interpretazione in via analogica agli appalti di servizi.

Tanto premesso, il costo delle spese generali è da ritenersi incluso nell’importo residuale di 61.038,24 euro, che risulta sottraendo dall’offerta economica di Dolce, che ammonta complessivamente a 1.848.305,52 euro il costo della manodopera (stimato in 1.772.301,19 euro), più quello della sicurezza (stimato in 14.966,09 euro).

4.2.- Per giurisprudenza che il Collegio condivide poi mentre per le società tipicamente lucrative sussiste la necessità di esporre un utile di esercizio al fine di escludere la formulazione di offerte incongrue e inaffidabili in quanto non sostenibili sul piano economico, per le società cooperative a mutualità prevalente, al pari delle organizzazioni non lucrative di utilità sociale, i vantaggi derivanti dall'affidamento devono essere apprezzati in relazione al perseguimento efficiente di finalità istituzionali ( ex multis T.A.R. Roma Lazio sez. II, 16/02/2021, n. 1893; T.A.R. Lombardia Milano sez. IV 6/04/2023 n. 859; T.A.R. Emilia -Romagna Parma, 1/04/ 2025, n. 134) non essendo dunque la retrazione di un utile elemento necessario.

E’ altresì priva di pregio la censura circa l’asserita incongruità del costo della manodopera per la mancata considerazione della voce “altre indennità” prevista nelle tabelle ministeriali.

Tale voce comprensiva dell’indennità di funzione, del lavoro notturno e festivo e di varie altre indennità non è stata indicata in quanto estranea alle attività correlate all’appalto aggiudicato (vedi per un caso simile T.A.R. Lombardia Milano sez. IV, 21 luglio 2025, n. 2735) come diffusamente illustrato anche nelle memorie difensive del Comune.

5.- Più delicato è invece l’esame del primo motivo di gravame.

La cooperativa aggiudicataria ha indicato il costo della manodopera in 1.848.305,52 euro inferiore al costo stimato dalla stazione appaltante in 1.875.467,47 euro.

Le tabelle ministeriali prevedono quanto alle ore di formazione professionale il computo nelle ore non lavorate e ciò al fine di individuare per sottrazione dalle ore teoriche le ore mediamente lavorate e cioè il divisore da applicare alla retribuzione per ottenere il costo orario.

La cooperativa controinteressata ha ricompreso le ore di formazione professionale nel monte orario ma non le ha computate nelle ore non lavorate al fine della individuazione del Divisore, circostanza che secondo la ricorrente determina un costo della manodopera ben superiore a quello di 1.772.301,19 indicato nelle giustificazioni ma addirittura della stessa offerta economica di 1.848.305,52 euro, trattandosi di due conteggi completamente diversi.

In sede di giustificazioni la cooperativa Dolce ha spiegato le ragioni di tale modifica del divisore consistenti nell’utilizzo di personale part time mentre le tabelle ministeriali considerano personale a tempo pieno, e nella tabella (doc.n.7) le ore destinate alla formazione suddiviso tra le varie figure professionali da impiegare, per un totale di ore destinate alla formazione pari a 6.870 ore.

Segnatamente ha indicato il divisore in 1.556 ore annue anziché nelle 1.548 ore risultante dalle tabelle ministeriali.

La Commissione giudicatrice ha ritenuto valide tali giustificazioni avendo positivamente verificato che l’offerta economica includeva effettivamente le ore di formazione proposte nell’offerta tecnica.

Occorre dunque stabilire se la modifica del divisore orario effettuata (indicato appunto in 1.556 ore annue anziché in 1.548 ore risultante dalle tabelle ministeriali) sia in ipotesi possibile e in caso di risposta affermativa se tale modifica abbia determinato l’incongruità del costo della manodopera.

Ritiene il Collegio che il divisore possa essere modificato dall’operatore economico concorrente laddove come nel caso di specie sia data congrua giustificazione in relazione alle proprie esigenze organizzative del lavoro, nel solco del principio del ribasso temperato dei costi della manodopera a mente dell’ultimo periodo dell’art.41 co.14 D.lgs. 36/2023 ( ex multis di recente Consiglio di Stato sez. III, 8/04/2025, n. 2981; Id sez. V, 18/04/2025, n. 3418).

In particolare la c.d. manipolazione del divisore orario indicato nelle tabelle ministeriali è stata ritenuta legittima ove funzionale all’organizzazione dell’impresa (C.G.A.S. 13 novembre 2024, n. 903, Consiglio di Stato sez. V, 6 settembre 2022, n. 7762) come avvenuto nel caso di specie.

Il procedimento di verifica della congruità del costo della manodopera mira d’altronde esclusivamente a controllare il rispetto dei minimi salariali retributivi, così come indicati nelle apposite tabelle ministeriali di cui all'articolo 23, comma 16, d.lgs. n. 50/2016 ( ex multis T.A.R. Salerno Campania sez. I, 22/02/2025, n. 350) e nel caso di specie non viene in rilievo una difformità di tali minimi.

Non potendo le tabelle ministeriali, nella loro formulazione statistica, considerare l'effetto di tutti i descritti fattori di incidenza sul costo medio del lavoro, è necessario ritenere che l'inattendibilità economica dell'offerta non possa essere automaticamente desunta dal mancato rispetto delle tabelle ministeriali, le quali non possono costituire parametri inderogabili (Consiglio di Stato sez. VI, 4/11/2020, n. 6791).

Ciò in quanto, la giurisprudenza amministrativa (cfr. ex multis , Consiglio di Stato, sez. III, 9 giugno 2020, n. 3694) afferma in modo costante, come già sopra evidenziato, che nelle gare pubbliche, per il costo orario del personale da dimostrare in sede di verifica dell'anomalia dell'offerta non va assunto a criterio di calcolo il "monte-ore teorico", comprensivo cioè anche delle ore medie annue non lavorate (per ferie, festività, assemblee, studio, malattia, formazione, etc.) di un lavoratore che presti servizio per tutte l'anno, ma va considerato il "costo reale" (o costo ore lavorate effettive, comprensive dei costi delle sostituzioni).

Nulla dunque impedisce ai concorrenti di dimostrare che l’applicazione delle tabelle ministeriali porti in realtà ad un costo superiore a quello che andranno a sostenere in considerazione della specificità dell’appalto e delle caratteristiche dei concorrenti stessi, come avvenuto nel caso di specie, laddove la cooperativa Dolce ha modificato il divisore e calcolato le ore di formazione in modo difforme, variando esse a seconda della tipologia di contratto di assunzione del personale, intendendo impiegare nell’esecuzione dell’appalto di che trattasi personale part time (mentre le tabelle ministeriali considerano il contratto a tempo pieno) così determinandosi un costo medio orario più basso e conseguentemente un costo della manodopera più basso.

6.- Alla luce dei suesposti motivi il ricorso va respinto.

Le spese di lite seguono la soccombenza, secondo dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia – Romagna Bologna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la ricorrente alla refusione delle spese in favore del Comune di Pavullo nel Frignano e della cooperativa Dolce, in misura di 3.000,00 (tremila/00) euro ciascuno, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

GO Di ED, Presidente

OL MO, Consigliere, Estensore

Alessandra Tagliasacchi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OL MO	GO Di ED

IL SEGRETARIO